Fundo de Desenvolviemnto Distrital

ndice
Introduo........................................................................................................................................1
Objectivos:.......................................................................................................................................2
Geral:...........................................................................................................................................2
Especficos:..................................................................................................................................2
Conceptualizao.............................................................................................................................2
Contextualizao..............................................................................................................................6
Gnese e evoluo do Fundo de Desenvolvimento Distrital (FDD)...........................................6
Enquadramento terico do Fundo de Desenvolvimento Distrital....................................................8
Que tipo de poltica pblica o Fundo de Desenvolvimento Distrital?......................................8
Caractersticas do Fundo de Desenvolvimento Distrital como poltica pblica..........................9
Formulao do FDD......................................................................................................................10
Processo decisrio..........................................................................................................................11
Implementao do FDD.................................................................................................................12
Avaliao do FDD.........................................................................................................................12
Impacto......................................................................................................................................15
Constrangimentos do Fundo de Desenvolvimento Distrital..........................................................19
Recomendaes ao Fundo de Desenvolvimento Distrital.............................................................20
Referncias Bibliogrficas.............................................................................................................21
Legislao..................................................................................................................................22
Anexos.......................................................................................................................................23
Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital
Introduo
O presente trabalho, constitu um estudo cientfico sobre o Fundo de Desenvolvimento Distrital
(FDD), aprovado pelo Decreto n 90/2009 de 15 de Dezembro1 do Conselho de Ministros. Este
trabalho, procura analisar e avaliar o FDD com base nos instrumentos terico-metodolgicos
aprendidos durante as aulas da disciplina de Anlise e Avaliao de Polticas Pblicas.
Procuramos analisar o ciclo desta poltica pblica, isto , todas as suas fases desde a
formulao, o processo decisrio, implementao e por fim, a avaliao.
Para dar alicerces ao ciclo, submetemos o FDD tipologia de polticas pblicas avanadas por
Theodore Lowi citado por Souza (2006)2, e apresentamos as caractersticas do FDD como
poltica pblica. Sem se esquecer da definio dos principais conceitos usados durante o trabalho
e o uso de modelos para melhor explicar o ciclo desta poltica pblica, j citado no pargrafo
anterior.
O FDD visa financiar aces que estimulem o empreendedorismo no nvel local de pessoas
pobres, mas economicamente activas e que no tm acesso ao crdito bancrio; actividades de
produo e comercializao de alimentos, criao de postos de trabalho permanentes ou
sazonais, assegurando a gerao de rendimento; aces que visem melhorar as condies de vida
relacionadas com as actividades econmicas e produtivas das comunidades locais, mediante a
concesso de emprstimos reembolsveis. (CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE
MOAMBIQUE, 2009).
1CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOAMBIQUE. Decreto nmero

90/2009 de 15 de Dezembro, que aprova o regulamento do fundo distrital de desenvolvimento.
Maputo: Boletim da Repblica, 2009.
2 SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano
8, n 16, jul/dez 2006, p. 20-45.
Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 1
Objectivos:
Geral:
Analisar o Fundo de Desenvolvimento Distrital como poltica pblica.
Especficos:
Descrever o ciclo do FDD como poltica pblica;
Indicar que tipo de poltica pblica o FDD;
Caracterizar o FDD como poltica pblica;
Apresentar os constrangimentos do FDD.
Conceptualizao
Para melhor percepo do trabalho materializado torna-se necessrio definir alguns conceitos
que vo ser utilizados: o Fundo de Desenvolvimento Distrital (FDD), poltica pblica,
descentralizao, eficcia, eficincia, efectividade, relevncia, impacto e sustentabilidade.
Fundo de Desenvolvimento Distrital
O Decreto n 90/2009 de 15 de Dezembro 3, define o FDD como uma instituio pblica dotada
de personalidade jurdica, autonomia administrativa e financeira, que se destina a captao e
gesto de recursos financeiros provenientes de oramento do Estado, dos recebimentos dos
emprstimos concedidos (sujeitos aplicao de taxas de juros) e fundos concedidos por
instituies nacionais ou internacionais a ttulo de donativo.
Poltica pblica
3 CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOAMBIQUE. Decreto nmero

90/2009 de 15 de Dezembro. que aprova o regulamento do fundo distrital de desenvolvimento.

Como afirma Souza (2006), no existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que
seja poltica pblica. Porm os esforos de definir este conceito so vrios, pois cada
autor, define segundo o seu contexto scio-poltico e econmico.
Para Cloete & Coning apud Sitoe e Lumbela (2013) 4, Poltica Pblica uma declarao
de inteno do sector pblico, incluindo, algumas vezes, um programa de aco mais
detalhado, para consubstanciar objectivos normativos e empricos, com vista a melhorar
ou resolver problemas e/ou necessidades percebidos de um modo especfico e deste
modo, conseguindo atingir mudanas pretendidas nessa sociedade.
Segundo Jenkins (19785, Polticas pblicas so um conjunto de decises interrelacionadas
tomadas por um actor poltico ou grupo de actores polticos preocupados (concerned)
com a seleco de objectivos e metas e os meios para alcana-los dentro de uma situao
especfica onde estas decises deveriam, em princpio, estar com aqueles actores que
podem alcanar.
A definio mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre
poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que
diferena faz. (SOUZA, 2006, p. 24)
Apresentamos estas definies, pois, pensamos que so as que mais se integram no contexto do
FDD, uma vez que este, um mecanismo governamental de afectao de recursos financeiros
directamente aos distritos com a finalidade de combater a pobreza nas reas rurais.
Descentralizao
Neste trabalho imprescindvel debruar sobre a descentralizao, pois esta necessria
na percepo do FDD, pois este vai estar na alada dos rgos Locais do Estado,
concretamente a nvel dos Distritos. Os rgos Locais do Estado consubstanciam uma
forma de descentralizao, a descentralizao administrativa ou desconcentrao.
4 SITOE, Eduardo; LUMBELA, Selcia. Mdulo de Planificao, Anlise e Avaliao de
Polticas Pblicas. Maputo, 2013.
5 JENKINS, William. Anlise de Polticas: Uma perspectiva poltica e organizacional. So
Paulo: Forense, 1978.
Para Cistac (2001)6 a descentralizao verifica-se quando certos interesses locais so

atribudos a pessoas colectivas territoriais cujos rgos so dotados de autonomia
podendo actuar livremente no desempenho dos poderes legais apenas sujeitos a
fiscalizao da legalidade dos seus actos pelos tribunais.
Por sua vez Mazula (1998)7 define a descentralizao como sendo a criao de entidades
autnomas distintas do Estado, paralelas a ele. Desaparece a hierarquia administrativa,
surge um relacionamento entre pessoas jurdicas diferentes, com atribuies e
responsabilidades juridicamente definidas pela lei.
Para Souza (s/d), descentralizao administrativa ou desconcentrao refere-se
disperso da capacidade administrativa para executar decises tomadas pelos decisores
polticos8.
Descentralizao administrativa ou desconcentrao o sistema de organizao
administrativa em que o poder decisrio se reparte entre superior e um ou vrios rgos
subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos direco e superviso
daquele. (Freitas do Amaral, 2008).
Impacto
o resultado do programa que pode ser atribudo exclusivamente s suas aces, aps a
eliminao dos efeitos externos. o resultado lquido do programa.
Eficcia
a relao entre alcance de metas e tempo ou, em outras palavras, grau em que se
alcanam os objectivos e metas do programa, em um determinado perodo de tempo, sem
considerar os custos implicados.
6 CISTAC, G. Manual de Direito das Autarquias Locais. Maputo: Livraria Universitria. 2001.
7 MAZULA, A.. Quadro institucional dos distritos municipais apresentao In: MAZULA, A.
et al. Autarquias Locais em Moambique. Antecedentes e Regime Jurdico. Lisboa Maputo: ed.
UEM 1998.
8 SOUZA, Celina. Descentralizao: discusso conceptual e referncias experincia
brasileira. Obra no publicada

Castro (2006), afirma que eficcia uma medida normativa do alcance dos resultados.
Para (COHEN; FRANCO, apud Cavalcante), "A eficcia refere-se ao [...] grau em que
se alcanam os objectivos e metas do projecto da populao beneficiria, em um
determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados". "Desta
forma, a eficcia de uma poltica pblica est relacionada aos resultados que o programa
produz sobre a sua populao beneficiria (efeitos) e sobre o conjunto da populao e do
meio ambiente (impactos)."
Eficincia
Eficincia a relao entre custo e benefcios, onde se busca a minimizao do custo
total para uma quantidade de produto, ou a maximizao do produto para um gasto total
previamente fixado.
Segundo Cavalcanti9, a eficincia de uma poltica pblica refere-se optimizao dos
recursos utilizados, ou seja, o melhor resultado possvel com os recursos disponveis.
Efectividade
Efectividade a relao entre os resultados e o objectivo. a medida do impacto ou do
grau de alcance dos objectivos. (Cohen e Franco, 2004, apud Cunha.)10
Ainda sob viso de Castro (2006)11, A efectividade, na rea pblica, afere em que
medida os resultados de uma aco trazem benefcio populao. Ou seja, ela mais
abrangente que a eficcia, na medida em que esta indica se o objectivo foi atingido,
enquanto a efectividade mostra se aquele objectivo trouxe melhorias para a populao
visada.
9 CAVALCANTI, M. M. A. avaliao de polticas pblicas e programas governamentais - uma abordagem

conceitual.
10 CUNHA,C.G.S. Avaliao de Polticas Pblicas e Programas Governamentais: tendncias recentes e

experincias no Brasil. Brazil
11 CASTRO, R. B. Eficcia, Eficincia e Efectividade na Administrao Pblica. 30. Ed. Brazil: ANPAD, 2006.

Efectividade: o mais complexo dos trs conceitos, em que a preocupao central
averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas aces estatais, deixando
claro que sectores so beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Torres,
(2004)12.
Sustentabilidade
Barbier (1987) citado por Menkes (2004), sugere que o desenvolvimento sustentvel
pode ser visto como uma interaco entre trs sistemas: ambiental, econmico e social. O
objectivo geral do desenvolvimento sustentvel maximizar as metas que perpassam
estes trs sistemas em direco a um processo adaptativo de trade-off. Essas metas
seriam, resumidamente, o atendimento e a satisfao das necessidades bsicas, proteco
e utilizao ptima do meio ambiente e reforo de grupos e comunidades.
A sustentabilidade exige estratgias que englobem as dimenses polticas, social,
cientfica, tecnolgica, econmica e ambiental, dentro de uma ptica sistmica. No h
mais lugar para a viso uni disciplinar, quando se est diante de problemas complexos
como aqueles que gravitam em torno do conceito de sustentabilidade.
Relevncia
Segundo Figueiredo (1977)13, Relevncia considerada como uma propriedade em um
processo de comunicao, sequncia de eventos onde algo chamado informao
transmitido de um objecto (fonte) a outro (destinatrio). O processo frequentemente de
retroalimentao.
12 CAVALCANTI, M. M. A. avaliao de polticas pblicas e programas governamentais - uma abordagem
conceitual.
13 FIGUEIREDO, L. M. O conceito de relevncia e suas implicaes. Brazil: IBICT/CTR,1977.

Contextualizao
Gnese e evoluo do Fundo de Desenvolvimento Distrital (FDD)
As primeiras experincias-piloto de planificao e oramentao descentralizada em
Moambique com foco nos distritos foram implementadas entre 1998 e 2005 na provncia de
Nampula. Financiadas pelo fundo das Naes Unidas para o Desenvolvimento (UNCDF),
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e Embaixada da Holanda, estas
experincias-piloto inseriam-se no Programa de Planificao e Financiamento Descentralizado
(PPFD). Esta iniciativa fundamentava-se na crena de que o desenvolvimento local dependia do
grau de descentralizao e desconcentrao de responsabilidades e recursos e da participao
comunitria na planificao e implementao de actividades do sector pblico local. Estas
actividades tinham como foco o desenvolvimento de infra-estruturas, o fortalecimento da
capacidade institucional e a articulao de objectivos e prioridades da planificao, no apenas o
financiamento de actividades individuais (Castel-Branco, 2003 e 2010: 47; Faria e Chichava,
1999: 32). Estas iniciativas com foco nos distritos eram tambm propaganda dos polticos
(exemplo: Ex-Presidente Armando Emlio Guebuza14) uma vez que estes destacavam a
importncia do distrito como estrutura administrativa central ao desenvolvimento do pas, isto ,
distrito como base de desenvolvimento.
At finais de 2009, a designao oficial era Oramento de Investimento de Iniciativa Local
(OIIL), sendo tambm chamado de Fundo de Investimento para Iniciativas Locais (FIIL), que foi
reformulado tornando-se o FDD, embora na sua essncia seja continuidade do OIIL.
O OIIL foi criado pela Lei n 12/2005, de 23 de Dezembro, que aprovou o oramento de Estado
para o ano 2006. Esta lei fixa um limite oramental de investimento pblico de iniciativa privada
cuja responsabilidade de execuo era delegada aos governos distritais. Esses projectos deviam
obedecer a um princpio que era o da produo de comida e gerao de renda e com impacto
junto s populaes locais. (SANDE, 2011, p. 207)
Em 2006, o Governo de Moambique (GdM) introduziu o Oramento de Investimento de
Iniciativa Local (OIIL), popularmente conhecido por 7 Milhes, para contribuir para a reduo
da pobreza atravs do financiamento de projectos individuais de produo de comida e de
14 Entrevista Televiso de Moambique, 27.01.2008

gerao de emprego e de renda. O nome popular do OIIL, 7 milhes, derivado do facto de, nos
seus primeiros anos, terem sido atribudos 7 milhes de meticais a cada distrito rural,
independentemente das caractersticas econmicas, demogrficas e territoriais do distrito. Ao
longo do tempo, os montantes monetrios foram alterados significativamente e j no so
idnticos para todos os distritos. Mas o nome popular, sete milhes, prevaleceu. (SANDE, 2011,
p. 207)
Ainda em 2006, o Governo de Moambique iniciou a implementao do programa dos 7
Milhes adstritos s administraes distritais sob a direco dos Conselhos Consultivos
Distritais (CCD). A iniciativa visava generalizar a experincia de descentralizao dos programas
pilotos e concretizar a implementao da Lei dos rgos Locais de Estado (LOLE) e o
respectivo regulamento (RELOLE) de 2003 e 2005 respectivamente. Uma vez que tanto a Lei n
8/2003 de 19 de Maio15 quanto o Decreto n 11/2005 de 10 de Junho 16 estabelecem que o
distrito a unidade territorial principal da organizao e funcionamento da administrao local
do Estado e a base da planificao do desenvolvimento, econmico, social e cultural da
Repblica de Moambique.
Em finais de 2009, o OIIL foi transformado em Fundo Distrital de Desenvolvimento (FDD), com
personalidade jurdica, autonomia administrativa e financeira, gerido localmente. O FDD
tutelado pelo Governador provincial que homologa os planos e relatrios de actividades, autoriza
a recepo de donativos e abertura de contas e realiza inspeces regulares. A execuo das
actividades do FDD da responsabilidade dos CCD. Assim, o FDD pode recorrer aos
reembolsos, s subvenes do Estado, donativos e fundos comunitrios para dar crdito s
pessoas pobres (Conselho de Ministros apud Sande, 2011)
Enquadramento terico do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Que tipo de poltica pblica o Fundo de Desenvolvimento Distrital?
No mbito da descrio da poltica, pertinente classificar a tipologia da poltica pblica em
anlise (Fundo de Desenvolvimento Distrital).
15 Lei n 8/2003 de 19 de Maio. Captulo II. Artigo 12. Nmero 1.
16 Decreto n 11/2005 de 10 de Junho. Ttulo II. Artigo 10. Nmero 1.

Theodore Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre poltica
pblica, elaborada atravs de uma mxima: a poltica pblica faz a poltica. Com essa mxima
Lowi quis dizer que cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de
rejeio e que disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas. (SOUZA,
2006, p. 28)
Dos quatro formatos apresentados por Lowi, o Fundo de Desenvolvimento Distrital, vai ajustarse mais ao terceiro, que segundo o autor " o das polticas redistributivas, que atingem maior
nmero de pessoas e impe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e
ganhos incertos e futuro para outros; so, em geral, as polticas sociais universais, o sistema
tributrio, o sistema previdencirio e so as de mais difcil encaminhamento." (SOUZA, 2006,
p. 28)
Segundo Guebuza (2009), os 7 milhes so para a populao que tem neste fundo a sua
nica alternativa para gerar comida, emprego e renda, reduzindo, assim, o nvel de pobreza.
Caractersticas do Fundo de Desenvolvimento Distrital como poltica pblica
1. Institucional: esta foi elaborada ou decidida pela autoridade formal legalmente constituda no
mbito de sua competncia, neste caso o Governo de Moambique, uma vez que este constitui o
s do poder executivo, e cabe ao ltimo a verificar a execuo das leis, uma vez que esta
iniciativa visava generalizar a experincia de descentralizao dos programas pilotos e
concretizar a implementao da Lei dos rgos Locais do Estado (LOLE) e o respectivo
regulamento (RELOLE) de 2003 e 2005 respectivamente.
2. Decisria: a poltica um conjunto/sequncia de decises, relativas escolha de fins e/ou
meios, de curto e longo prazo, numa situao especfica e como resposta problemas e
necessidades, isto , a iniciativa descrita pelas autoridades pblicas como um dos instrumentos
fundamentais de materializao dos planos quinquenais do governo, das estratgias de combate
da pobreza, da Estratgia de Desenvolvimento Rural, da Revoluo Verde, do Plano de Aco de
Produo de Alimentos, reflectindo a preocupao do governo pela participao dos cidados,
redistribuio e partilha de recursos e poder entre o governo central e local, pela afirmao,
autonomia e empoderamento dos pobres nos distritos rurais, etc.

3. Comportamental: neste caso ela implica uma aco, pois a contribuio do FDD para a
reduo da pobreza rural (no distrito) concretizada por via da dinamizao da actividade
produtiva rural levada a cabo, maioritariamente, por pessoas pobres sem acesso ao crdito dos
mercados financeiros formais, para alm de estimular a participao da comunidade e indivduos
no desenvolvimento local.
4. Causal: produto de aces que tem efeito no sistema poltico.
Os Conselhos Consultivos Distritais passaram a ter um papel preponderante nas decises
distritais com o surgimento dos 7 Milhes, pois antes disso eram apenas um mero instrumento
poltico sem poder de influenciar decises importantes no distrito. (Guebuza, 2009; Val, 2010:
36).
Formulao do FDD
As polticas pblicas, uma vez que regulam os direitos do cidado, tm sua origem na
Constituio do determinado pas. Esta, ao determinar as competncias do Estado, a primeira
referncia legal para a elaborao, execuo e avaliao das polticas pblicas.17
A Constituio da Repblica de 2004 versa sobre os rgos Locais do Estado, e estabelece que
estes tm com funo a representao do Estado ao nvel local para a administrao e o
desenvolvimento do respectivo territrio e contribuem para integrao e unidade nacionais18.
Tambm preconiza que no seu funcionamento, os rgos locais do Estado, promovendo a
utilizao dos recursos disponveis, garantem a participao activa dos cidados e incentivam a
iniciativa local na soluo dos problemas das comunidades19. Tal o caso do FDD.
17 DIAS, Reinaldo. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo: Almedina,

2012.
18 Constituio da Repblica de Moambique (2004). Ttulo XII, Captulo IV. Artigo 262.
19 Constituio da Repblica de Moambique (2004). Ttulo XII, Captulo IV. Artigo 263.
Nmero 2.

O FDD entra na pauta pblica atravs do processo poltico (iniciativa dos polticos),
considerando que o fundo de 7 milhes (...) foi uma das invenes polticas mais prestigiosas
do Presidente Guebuza.20
O processo de formulao comea atravs da adopo pelo legislativo, de um dispositivo legal,
que no presente caso corresponde ao Decreto n 90/2009 de 15 de Dezembro, aprovado pelo
Conselho de Ministros, no exerccio da sua funo legislativa.
Com o objectivo de analisar a formulao do FDD, o grupo achou pertinente o uso do modelo
elitista. Para a discusso do modelo elitista, usamos como base a sistematizao do Thomas Dye
(2012:23-25), pois julgamos que o texto apresenta uma boa sistematizao daquilo que o
modelo elitista.
Assim, ele refere que, as polticas pblicas podem tambm ser vistas como espelhando as
preferncias e valores da elite governante. Os tericos do elitismo referem que "o povo"
aptico e mal informado quanto s polticas pblicas e que a elite molda, na verdade, a opinio
das massas sobre questes polticas mais do que as massas formam a opinio da elite. Assim, as
polticas pblicas, na realidade, traduzem as preferncias das elites. Os administradores e os
funcionrios pblicos apenas executam as polticas estabelecidas pela elite. As polticas fluem
"de cima para baixo", das elites para as massas; no se originam nas demandas das massas.
Processo decisrio
De acordo com Howlett, Ramesh e Perl (2009) citados por SITOE & LUMBELA (2013), o
processo decisrio constitui-se numa fase peculiar onde os polticos tomam a deciso em relao
melhor alternativa a ser adoptada.
Segundo Pedone (1986), nas formaes sociais liberal-democrtico-capitalistas, o processo
decisrio produto do livre jogo de influncias e de poder entre grupos de presso organizados
que defendem interesses individuais declarados publicamente. Este tipo de caso, regista-se em
Moambique uma vez que existem grupos de presso tais como as organizaes da sociedade
20 FORQUILHA, Salvador Cadete & ORRE, Aslak (2010) Uma iniciativa condenada ao
sucesso. O fundo distrital dos 7 milhes e suas consequncias para a governao em
Moambique. p. 169.

civil, que pressionam para a tomada de deciso por parte dos polticos, pois estes que tem
poder de decidir sobre as polticas pblicas.
Segundo SITOE & LUMBELA (2013, p. 30), na fase do processo decisrio os principais actores
so:
Conselho de Ministros;
Comisses Interministeriais;
Assembleia da Repblica;
Presidente da Repblica; e
Conselho de Estado.
Para o caso do FDD, os principais actores so o Conselho de Ministros, o Presidente da

Repblica.
Para analisar o processo decisrio o grupo usou o modelo incremental. Os modelos do
incrementalismo foram defendidos por autores como Charles Lindblom e David Braybrookee se
afiguram como a principal alternativa de explicao dos modelos racionais de tomada de deciso.
Como refere Heidemann (2006), de acordo com Lindblom, os administradores pblicos no
usam mtodos racionais ou abrangentes ou nas suas decises. Pelo contrrio, por razes diversas
(tais como a falta de informao completa e acurada sobre a natureza do problema), eles
"avanam sem esforo, rumo ou planeamento", isto , decidem de modo incremental, praticando
pequenas variaes a partir de uma situao dada. (Sitoe e Lumbela, 2013, p. 42)
O prprio dispositivo legal do FDD21, deixa claro que so transferidos para Fundo Distrital de
Desenvolvimento todos os valores reembolsados e por reembolsar pelos beneficirios dos
projectos financiados no mbito do Oramento de Investimento de Iniciativa Local22.
Implementao do FDD
Van Meter e Van Horn apud Ham & Hill (1993), definem o processo de implementao como
as aces de indivduos (ou grupos) pblicos ou privados que so dirigidos consecuo de
objectivos previamente estabelecidos mediante decises acerca das polticas.
21 CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOAMBIQUE. Decreto nmero
90/2009 de 15 de Dezembro, que aprova o regulamento do fundo distrital de desenvolvimento.
22 Decreto nmero 90/2009 de 15 de Dezembro. Artigo 4.

De forma bastante simples, a fase de implementao implica a colocao em aco daquilo que
foram as decises tomadas, ou seja, a execuo e materializao da poltica pblica. (Sitoe &
Lumbela, 2013)
Para analisar o processo de implementao podemos utilizar o modelo Bottom-up, uma vez que,
neste processo destaca-se o papel do Conselho Consultivo Distrital e do Presidente do Conselho
Consultivo Distrital em cada Governo provincial.
Avaliao do FDD
Segundo Lima Jnior, et. al. apud Figueredo & Figueredo (s/d, p. 108), o processo de avaliao
pode ser definido como: "A anlise crtica do programa (poltica) com o objectivo de apreender,
principalmente, em que medida as metas esto sendo alcanadas, a que custo, quais os processos
ou efeitos colaterais que esto sendo activados (previstos ou no previstos, desejveis ou no
desejveis) indicando novos cursos de aco mais eficazes"
Como refere Theodoulou (2012), a avaliao tem como objectivo central determinar se as
polticas/programas/projectos implementados esto a alcanar os objectivos pr-determinados.
Para Sitoe e Lumbela (2013) avaliao de uma poltica pblica um exame objectivo,
sistemtico e emprico dos efeitos das polticas/ programas/ projectos existentes para os seus
grupos-alvo em termos das metas a serem alcanadas, onde se procura determinar at que ponto
as aces implementadas vo de encontro aos objectivos previamente estabelecidos.
A OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico) desenvolveu e
aprovou critrios de avaliao que so: relevncia, eficcia, eficincia, efectividade, impacto e
sustentabilidade. (Sitoe e Lumbela, 2013, p. 55)
Relevncia
O FDD uma importante ferramenta para reduo da pobreza no pas. Dentre os aspectos
positivos est o carcter participativo da comunidade na gesto desses fundos. Neste ponto
importante salientar que o grupo olhou para a incidncia no pblico-alvo. Dizer que o FDD
importante porque a poltica visa satisfazer os anseios dos cidados e que por esta via o governo
partiu da base da estrutura administrativa que so os distritos. Esta uma das formas de actuao
do governo na prossecuo de um dos seus objectivos que a satisfao das necessidades
colectivas neste caso concreto.

Eficcia
Para a OCDE, o critrio da eficcia visa analisar at que ponto os objectivos traados foram
alcanados. Para o FDD, podemos dizer que os objectivos no foram alcanados, uma vez que,
constituam seus objectivos:
a) Aces que com o objectivo de estimular o empreendedorismo, a nvel local, de pessoas
pobres mas economicamente activas e que no tem acesso ao crdito bancrio;
b) Actividades de produo e comercializao de alimentos, criao de postos de trabalho,
permanentes ou sazonais, assegurando a gerao de rendimento;
c) Outras aces que procuram melhorar as condies de vida, relacionadas com as actividades
econmicas e produtivas das comunidades.
Porm estes no foram alcanados na medida em que privilegiou-se os 7 Milhes para
financiar a construo de infra-estruturas distritais (Sande, 2011, p. 211)
Efectividade
O critrio da efectividade para OCDE responde a questo p At que ponto o alcance do
resultado coincide com os objectivos pr-estabelecidos?
Os objectivos do FDD no foram alcanados porque a filosofia, directrizes e motivao da
iniciativa no estiveram sempre claras para os beneficirios nem para os tcnicos e funcionrios
seniores do Estado. Por exemplo, em 2006, cada distrito usou os 7 Milhes para financiar a
construo de infra-estruturas distritais como postos policiais, casas de funcionrios pblicos nos
distritos, pontes, unidades sanitrias, escolas, armazns, represas e diques de irrigao, entre
outras infra-estruturas pblicas, de acordo com as prioridades distritais, em parte como forma de
materializar o Plano Econmico e Social e o Oramento Distrital (PESOD) (Rafael apud Sande,
2011).
O uso dos 7 Milhes para a construo de infra-estruturas pblicas no distrito gerou uma
polmica no seio do governo, nos beneficirios e na sociedade em geral. O governo central

acusava as administraes distritais de terem feito um desvio de fundos para financiar infraestruturas pblicas em vez de actividades produtivas privadas. Por outro lado, as administraes
distritais argumentavam que o foco do investimento em infra-estruturas pblicas era vital para a
dinamizao dos distritos e para a reduo da pobreza e, por isso, prioritrio. Em adio, os
distritos argumentavam que as orientaes, instrues e directrizes sobre a utilizao dos fundos
dos 7 Milhes no estavam claras, o que dava espao para os CCD e administradores distritais
decidirem sobre as prioridades locais (Notcias,17/04/2007; Forquilha, 2010). De facto, a posio
do governo nesta altura, que criticava o uso do OIIL para financiar as iniciativas locais das
administraes distritais (infra-estruturas sociais, econmicas e pblicas) entrava em contradio
com as Orientaes Metodolgicas emitidas pelo Gabinete do Ministro das Finanas atravs do
Ofcio n 101/GM/MF/2006 datado de 12 de Maio de 2006, que ilustram parcialmente a fonte da
confuso sobre a aplicao dos fundos. Este ofcio diz claramente que os fundos deviam ser
direccionados para: (i) infra-estruturas socioeconmicas de interesse pblico cuja interveno
pode em grande medida ter resposta ao nvel local privilegiando-se o envolvimento de
empreiteiros e artesos locais e; (ii) actividades de promoo de desenvolvimento local de
impacto no combate pobreza. O mesmo ofcio indica os procedimentos tcnicos para a
execuo dos fundos. Isto sugere que, em princpio, era possvel usar o dinheiro para infraestruturas locais que, de acordo com a interpretao local, significava tambm infra-estruturas
pblicas no geral tanto para viabilizar os projectos individuais como para viabilizar econmica e
socialmente o distrito no seu todo. (Sande, 2011)
Impacto
Avaliar impacto implica procurar perceber quais as mudanas positivas e negativas produzidas
por um determinado programa/projecto, directa ou indirectamente, intencionalmente ou no. O
exame deve referir-se tanto aos resultados desejados como os indesejados e deve incluir os
aspectos positivos e negativos (SITOE, LUMBELA, 2013).
Impacto: O caso do Distrito de Marracuene.
Um dos maiores desafios ao Distrito consiste na capacidade de responder as preocupaes da
populao local e isso, passa pela melhoria da capacitao institucional e tcnica, quer ao nvel
da Administrao Pblica, assim como nos diversos organismos associados ao processo de

desenvolvimento local. De acordo com Val (2009) 23, os sete milhes asseguraram-se como um
instrumento concreto de interveno para que os pequenos agentes econmicos dos distritos
viabilizassem as suas ideias. Este fundo contribui para o empoderamento econmico das
populaes a nvel local e deste modo, para o desenvolvimento local. O mesmo sustenta que os
sete milhes esto a contribuir para mudar Moambique, aumentando a produo de alimentos,
gerando emprego, renda para famlias rurais. O autor refere ainda, que em resultado da
implementao do OIIL, muitos distritos passaram a vender a sua produo para fora dos seus
limites territoriais, como consequncia do aumento da produo local.
No contexto de Marracuene, os beneficirios do FDD sustentam que o mesmo melhorou as suas
vidas, a ttulo de exemplo, alguns melhoraram as suas actividades agrcolas, passando de
agricultura de subsistncia para a de rendimento familiar como na produo de alimentos para a
venda ao nvel local, outros abriram estabelecimentos comerciais enquanto antes praticavam
essas actividades no quintal de casa as chamadas Barracas24, como nos disse dentre vrios o Sr.
Fairuze Valgy Ran disse em declarao a uma entrevista feita pelo grupo (representado pela
Yassira Sadiro Lac) e disse o seguinte:
[recebi 375. 264 Meticais e 56 centavos, comprei um terreno (15 por 30), comprei material
de construo, chamei o pedreiro e construi uma loja muito mais grande e melhor que aquela
barraca que tinha em casa e o dinheiro ajudou muito para melhorar a minha vida aqui
no posto administrativo de Machubo, temos muita gente que est beneficiar-se dos 7 milhes e
com esse dinheiro melhoraram as suas vidas e contriburam para o crescimento do posto ]
O Governo distrital defende que os resultados so positivos, mas no apresenta resultados que
tem em conta os indicadores de desenvolvimento, nem os objectivos definidos pelo governo no
mbito do FDD. Por outro lado, os muturios sustentam que melhoraram de vida depois de se
beneficiarem, que algumas pessoas foram empregues como resultado da implementao do FDD,
mas sem resultados prticos que nos levem a acreditar que o distrito est a desenvolver por via
do fundo. Para compreender melhor a contribuio do FDD ao desenvolvimento local
analisamos projectos financiados e o nmero de emprego e rendimentos gerados por eles.
23 VAL, Salim (2004). Participao Comunitria, Descentralizao e o Papel do Estado :
entre o Ideal e a Realidade no Moambique Rural. Maputo: DNDR/MADE
24 Assembleia Provincial Maputo. Resoluo n 53/AP/2006 de 22 de Novembro. Postura sobre
comrcio ambulante em lugar fixo
Impacto: O caso de Pafuri

O Fundo dos sete milhes atribudos anualmente a cada um dos 128 distritos moambicanos
est a mudar significativamente a vida dos cidados, ao providenciar diverso tipo de servios que
facilitam o desenvolvimento comunitrio.
Exemplo disso vem do Posto Administrativo de Pafuri, distrito de Chicualacuala, na provncia
meridional de Gaza, onde j foram alocados cumulativamente 10,9 milhes de meticais (um
dlar norte-americano equivale a cerca de 30 meticais) desde 2006, ano em que o Governo
central institucionalizou o fundo. Naquele ponto do pas, o montante financiou um total de 210
projectos, dos quais 138 de produo de comida, 61 de gerao de rendimentos e 11 de gerao
de emprego. Graas a esta iniciativa, Pafuri criou condies para irrigar campos de produo
agrcola, adquiriu tractores para a lavoura e uma moageira para o processamento de milho, e
apetrechou estabelecimentos comerciais com produtos de primeira necessidade. Fonte
governamental de Pafuri indicou que estes projectos criaram postos de emprego, beneficiando
143 homens, 67 mulheres. A fonte destaca que, durante o primeiro semestre do presente ano,
foram financiados com base neste fundo 19 projectos dos quais 11 de produo de comida, dois
de gerao de renda e seis de emprego, beneficiando 12 homens e 7 mulheres25.
Apresentao grfica do impacto do FDD
25Fonte:http://noticias.mmo.co.mz/2013/09/fundo-desenvolvimento-distrital-impacto-positivo
pafuri.html#ixzz3WpFyZncY.

200
180
160
140
120
Projectos financiados
Gerao de Emprego
100
Gerao de Renda
Produo de Alimentos
80
60
40
20
0
2010
2011
2012
2013
O presente grfico revela o impacto do FDD no Posto Administrativo de Pafuri, e com o mesmo
podemos perceber que neste Posto Ad. o ano de 2011 considerado o melhor em termos
medianos no que tange aos projectos financiados, gerao de emprego, gerao de renda e
produo de alimentos, em comparao com outros anos aqui apresentados.
Sustentabilidade
O governo entende que o dinheiro alocado desde 2006, quando o fundo foi criado para financiar
iniciativas de produo de comida e gerao de emprego, j suficiente para assegurar a
sustentabilidade do programa.

Segundo o jornal notcias, desde 2006, cada um dos 128 distritos do pas, com excepo dos
distritos da cidade de Maputo e capitais provinciais, receberam um total de 35 milhes de
meticais, o equivalente 1.3 milhes de dlares norte-americano.
``Teoricamente, em cada distrito tm cerca de 35 milhes de meticais nas mos dos muturios
resultantes dos seis anos da vigncia do programa, disse Cuerenia, acrescentando que ``sabe-se
que em 2006 e princpios de 2007 parte do dinheiro foi usado para financiar actividades dos
governos distritais e, por ai, podemos falar de 20 milhes nos distritos.
Um dos problemas verificados logo depois da criao deste fundo est relacionado com a m
percepo do esprito do programa. Muitos governos distritais aplicaram o dinheiro na
reabilitao de infra-estruturas, incluindo suas prprias casas, ao invs de o aplicar na produo
de comida e gerao de emprego.
Por outro lado, mesmo depois de se esclarecer esse equvoco, surgiu e ainda existe o problema de
reembolso dos fundos pelos muturios, estando, em alguns distritos, ainda abaixo de 10 por
cento.
Entretanto, Cuereneia reconheceu que os nveis de reembolso dos fundos continuam muito baixo
em relao as expectativas, mas adiantou que tal tem a ver com o tempo de maturao dos
projectos financiados pela iniciativa.
Constrangimentos do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Falta de pessoas especializadas para todas as reas abarcadas pelo FDD na comisso
tcnica de avaliao de projectos, o que exige um esforo adicional pessoal da comisso
na
avaliao
dos
projectos,
sem
nenhuma
contrapartida
em
treinamento/formao nessas reas;
relao
ao

Falta de meios prprios do fundo (financeiros dinheiro; e materiais combustvel,
transporte adequado tendo em conta que muitos projectos encontram-se em locais de
difcil acesso) que permitam o acompanhamento dos projectos em execuo adiando-se
assim as visitas de monitoria;
Falta de incentivos financeiros para as comisses de monitoria dos projectos em execuo
formadas nos conselhos consultivos, fazendo com que as mesmas usem meios pessoais
para a efetivao das actividades de monitoria dos projectos;
Falta de meios financeiros/materiais para a deslocao dos membros dos conselhos
consultivos para as reunies de deliberao dos FDD aos projectos, tendo estes de usar
seus prprios fundos ou se ausentando na maior parte das vezes;
Cobrana de resultados pelos nveis hierrquicos mais elevados comisso sem tomar em
conta essa exiguidade de meios financeiros e materiais
Recomendaes ao Fundo de Desenvolvimento Distrital

O primeiro desafio dos 7 Milhes como relacionar o seu impacto com o alargamento,
diversificao e expanso da base produtiva local. Isso implica perceber e analisar as condies
infra-estruturais e institucionais que tornam os projectos individuais viveis. Mais dinheiro
distribudo aos indivduos precisa de ser acompanhado por uma estratgia de criao de servios
de apoio complementares. Isso implica tambm enquadrar os 7 Milhes na estratgia de
investimento pblico e privado e na estratgia de expanso do sistema financeiro em
Moambique.
O segundo desafio que a iniciativa precisa de gerar uma base de dados e informao mais
consistente, detalhada, de modo a permitir uma anlise desagregada, rigorosa e mais profunda. A

informao disponvel no permite perceber nem capta a relao dinmica entre estruturas,
instituies e agentes econmicos e polticos relacionados com instituies e estruturas. Muita
dessa informao poder vir, se houver uma melhoria nos mecanismos de monitoria de projectos
aprovados e de recolha de informao e disseminao da informao.
Referncias Bibliogrficas
CASTRO, R. B. Eficcia, Eficincia e Efectividade na Administrao Pblica. 30. Ed.

Brazil: ANPAD, 2006.
CAVALCANTI, M. M. A. avaliao de polticas pblicas e programas governamentais uma abordagem conceitual.

CISTAC, G. (2001). Manual de Direito das Autarquias Locais. Maputo: Livraria
Universitria.
CUNHA,C.G.S. Avaliao de Polticas Pblicas e Programas Governamentais: tendncias
recentes e experincias no Brasil. Brazil
DIAS, Reinaldo. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo:
Almedina, 2012.

FIGUEIREDO, L. M. O conceito de relevncia e suas implicaes. Brazil:
IBICT/CTR,1977.
FORQUILHA, Salvador Cadete & ORRE, Aslak (2010) Uma iniciativa condenada ao
sucesso. O fundo distrital dos 7 milhes e suas consequncias para a governao em
Moambique. p. 169.
Guebuza, A. Distrito: Base para a dinamizao do combate pobreza. In Armando
Guebuza, A Nossa Misso: O Combate Contra a Pobreza. Maputo: CEDIMO, 2009. pp.
25 30.
Ham, C; Hill, M. The policy process in the modern capitalist state. Trad. Amorim,
Renato; Dagnino, Renato. 2 ed. Londres: Harvester Wheatsheaf, 1993.
JENKINS, William. Anlise de Polticas: Uma perspectiva poltica e organizacional. So
Paulo: Forense, 1978.
MAZULA, A. Quadro institucional dos distritos municipais apresentao In:
MAZULA, A. et al. Autarquias Locais em Moambique. Antecedentes e Regime Jurdico.
Lisboa Maputo: ed. UEM 1998.
PEDONE, Lus. Formulao, Implementao e Avaliao de Polticas Pblicas. Braslia:
FUNCEP, 1986.
SITOE, Eduardo; LUMBELA, Selcia. Mdulo de Planificao, Anlise e Avaliao de

Polticas Pblicas. Maputo, 2013.
SOUZA, Celina. Descentralizao: discusso conceptual e referncias experincia
brasileira. Obra no publicada.
SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto
Alegre, ano 8, n 16, jul/dez 2006.
TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica

no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004.
VAL, Salim (2004). Participao Comunitria, Descentralizao e o Papel do Estado :
entre o Ideal e a Realidade no Moambique Rural. Maputo: DNDR/MADER

Legislao
CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOAMBIQUE. Decreto nmero
90/2009 de 15 de Dezembro, que aprova o regulamento do fundo distrital de
desenvolvimento. Maputo: Boletim da Repblica, 2009.
Constituio da Repblica de Moambique (2004).
Decreto n 11/2005 de 10 de Junho.
Lei n 8/2003 de 19 de Maio.
Assembleia Provincial Maputo. Resoluo n 53/AP/2006 de 22 de Novembro. Postura
sobre comrcio ambulante em lugar fixo.
Entrevistas
Fairuze Valgy Ran Beneficirio do Projecto do Fundo de Desenvolvimento Distrital no
Distrito de Marracuene.
Outras Fontes
Entrevista Televiso de Moambique, 27.01.2008.
http://noticias.mmo.co.mz/2013/09/fundo-desenvolvimento-distrital-impacto
positivopafuri.html#ixzz3WpFyZncY.
Anexos
ANEXO 1: Relatrio de participao dos Estudantes do grupo na Realizao do Trabalho
Nomes
Funes
Amlia Mrio Guivala
Colecta do material, superviso da redaco e 19.2 %

estruturao do trabalho.
Gerson Zandamela Agostinho
Redaco do trabalho, correco da redaco,

estruturao de aspectos de forma,
20.5 %
Hermnio Artur Muchanga
Colecta de material, entrevistas e elaborao do
19.9 %
Percentagem %

trabalho.
Simo Francisco Alberto
Elaborao do trabalho, redaco e superviso da

redaco.
21.4 %
Yssira Sadiro Lac
Entrevistas, redaco e superviso de redaco
19 %
TOTAL
100%
ANEXO 2: Guio de Entrevista aos Beneficirios do Fundo de Desenvolvimento Distrital
1. Como fez para participar no concurso ao financiamento do Fundo de Desenvolvimento

2.
3.
4.
5.
6.
Distrital?
H restries participao no concurso ao financiamento do FDD? Se sim quais so?
Quanto tempo levou para saber se a sua candidatura foi aceite ou no?
Os critrios para a seleco dos candidatos ao financiamento eram claros para todos?
Quanto tempo ficou para receber o financiamento?
A entidade onde submeteu a candidatura clarificou o tempo de espera para o
financiamento?

7. De que forma ficou a saber que tinha sido chamado para aceder ao financiamento?
8. Em que forma o financiamento chega at ao candidato seleccionado?
9. O que que fez com o financiamento obtido?
10. Quais so os mecanismos que a entidade financiadora estipulou para o procedimento de
reembolso do financiamento?
11. O tempo para reembolso sustentvel para o candidato que acedeu ao financiamento?
12. Est estabelecido pela entidade financiadora os mecanismos de responsabilizao a quem
no reembolsar no prazo previamente acordado?

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Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

1CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOAMBIQUE. Decreto nmero

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

3 CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOAMBIQUE. Decreto nmero

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Para Cistac (2001)6 a descentralizao verifica-se quando certos interesses locais so

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

9 CAVALCANTI, M. M. A. avaliao de polticas pblicas e programas governamentais - uma abordagem

10 CUNHA,C.G.S. Avaliao de Polticas Pblicas e Programas Governamentais: tendncias recentes e

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

13 FIGUEIREDO, L. M. O conceito de relevncia e suas implicaes. Brazil: IBICT/CTR,1977.

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Enquadramento terico do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 9

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

17 DIAS, Reinaldo. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo: Almedina,

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Para o caso do FDD, os principais actores so o Conselho de Ministros, o Presidente da

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Impacto: O caso de Pafuri

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 17

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 18

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Constrangimentos do Fundo de Desenvolvimento Distrital

treinamento/formao nessas reas;

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 19

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Recomendaes ao Fundo de Desenvolvimento Distrital

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

CASTRO, R. B. Eficcia, Eficincia e Efectividade na Administrao Pblica. 30. Ed.

CAVALCANTI, M. M. A. avaliao de polticas pblicas e programas governamentais uma abordagem conceitual.

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 21

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

SITOE, Eduardo; LUMBELA, Selcia. Mdulo de Planificao, Anlise e Avaliao de

TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 22

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 23

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

ANEXO 1: Relatrio de participao dos Estudantes do grupo na Realizao do Trabalho

Amlia Mrio Guivala

Colecta do material, superviso da redaco e 19.2 %

Gerson Zandamela Agostinho

Redaco do trabalho, correco da redaco,

Hermnio Artur Muchanga

Colecta de material, entrevistas e elaborao do

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo MarquezaPgina 24

Anlise e Avaliao do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Elaborao do trabalho, redaco e superviso da

Yssira Sadiro Lac

Entrevistas, redaco e superviso de redaco

ANEXO 2: Guio de Entrevista aos Beneficirios do Fundo de Desenvolvimento Distrital

1. Como fez para participar no concurso ao financiamento do Fundo de Desenvolvimento