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Elaborao da Constituio*
Jon Elster**
Introduo
O tema central deste ensaio diz respeito ao modo como so elaboradas as
novas constituies e os seus mecanismos. Surpreendentemente, no h
nenhum autor que aborde o tema acerca da criao da constituio em uma
perspectiva positiva e explanatria.
Existe, certamente, um volume de estudos, sobre os quais versarei, que
abordam de forma episdica o processo de criao da constituio. Alm disso,
h uma grande, comparativa e terica literatura sobre o processo legislativo
ordinrio, bem como um substancial corpo de textos sobre direito constitucional comparado. Muito, tambm, tem sido escrito acerca das consequncias do
arranjo constitucional sistema presidencialista versus sistema parlamentarista, unicameralismo versus bicameralismo, dentre outros. No entanto, tanto
quanto eu saiba, no h um nico livro ou at mesmo artigo que considere o
processo de elaborao da constituio em sua integralidade, como um objeto
distinto de anlise positiva.1 Embora o presente ensaio seja de certa forma
insuficiente, ele segue algumas etapas no sentido de sanar tal deficincia.
*
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Artigo traduzido diretamente do ingls por Eliana Valadares Santos, cujo ttulo original Forces
and Mechanisms in the Constitution-Making Process.
Jon Elster Professor de Cincias Sociais, da Faculdade de Cincia Poltica da Universidade de
Colmbia, Estados Unidos.
Dentre os escritores que tm considerado a elaborao de constituies em uma perspectiva comparativa, SUKSI, Markku. Making A Constitution: The Outline Of An Argument. [S.l.:s.n.], 1985,
principalmente jurdico e normativo. Uma maior explicao acerca desse assunto encontrada
no captulo 8 de BONIME-BLANC, Andra. Spains Transition To Democracy: The Politics Of
Constitution-Making [S.l.:s.n.], 135-61, 1987, mas a sua discusso um pouco genrica. A limitao pela transio do autoritarismo para a democracia no encobriu os episdios de elaborao da
constituio na Conveno Federal da Filadlfia. Os artigos no Constitution Makers On
Constitution Making, [S.l.:] Robert A. Goldwin & Art Kaufman eds., 1988, descrevem episdios
individuais de elaborao de constituies, sem perspectivas comparativas e tericas, salvo pelo
fato dos seus autores terem abordado o mesmo grupo de temas. FAFARD, Patrick A. e REID,
Darrel R. Constituent Assemblies: A Comparative Survey. [S.l.:s.n.] 1991, enquanto til , principalmente, descritivo (e, at certo ponto, prescritivo).
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I. Ondas de Constitucionalizao
Comearei por descrever meu universo. Por razes que apresentarei mais
adiante, os processos de elaborao das constituies costumam ocorrer em
ondas. Desde o sculo XVIII at o presente, podem ser identificadas pelo
menos sete dessas ondas.
Os modernos processos de elaborao da constituio comearam no
sculo XVIII. Entre 1780 e 1791, constituies foram escritas para os vrios
Estados americanos, pelos Estados Unidos, Polnia e Frana.9
A onda seguinte ocorreu aps as revolues de 1948 na Europa.10
Considerando todos os pequenos Estados italianos e alemes, as revolues
ocorreram em mais de cinquenta pases. Muitos deles tambm adotaram
novas constituies, que em grande parte foram substitudas, em um curto
perodo, pelas constituies impostas pelas foras contra-revolucionrias
vitoriosas.
Uma terceira onda surgiu aps a Primeira Guerra Mundial. Os recm
criados ou recriados Estados da Polnia e Tchecoslovquia redigiram suas
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Ver HEADLAM-MORLEY, Agnes. The New Democratic Constitutions Of Europe. [S.l.:s.n.], 4648, 1929.
Ibid. p. 44. Ver tambm 5 HUBER, Ernst R. Deutsche Verfassungsgeschichte. [S.l.:s.n.], 1178,
1978 (Crnica dos eventos que levaram adoo da Constituio de Weimar).
Bons estudos acerca da elaborao da Lei Fundamental da Alemanha Ocidental de 1949 (somente uma das constituies ps-45 ser examinada aqui) inclui GOLAY, J. Ford. The Founding Of
The Federal Republic Of Germany. [S.l.:s.n.], 1958 e MERKL, Peter H. The Origin Of The West
German Republic. [S.l.:s.n.], 1963. Transcries dos debates relevantes so encontradas em
Parlamentarischer Rat: Verhandlungen Des Hauptausschusses. [S.l.:s.n.], 1948-49.
Para uma discusso sobre o processo de elaborao da constituio da Espanha, o nico desta onda
que considero abaixo, ver BONIME-BLANC, supra note 1; JOSEP M. COLOMER, GAME
THEORY AND THE TRANSITION TO DEMOCRACY: THE SPANISH MODEL (1995);
Francisco Rubio Llorente, The Writing of the Constitution of Spain, in CONSTITUTION
MAKERS ON CONSTITUTION MAKING, nota 1 supra, p. 239.
Ver de forma genrica E. Eur. Const. Rev. (tratando sobre o processo de constitucionalizao na
Europa do Leste e Central); RFE/RL Research Institute, Radio Free Europe/Radio Liberty, Inc.,
REPORT ON EASTERN EUROPE [S.l.:s.n.], 1989-1991; RFE/RL Research Institute, Radio Free
Europe/Radio Liberty, Inc., RFE/RL RESEARCH REPORT 1991 presente. Refiro-me s publicaes da Rdio Livre Europeia como RFE seguidas pela data da publicao. Uma exposio
mais sinttica oferecida em ELSTER, nota 8 supra.
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de enfatizar que a elaborao da primeira constituio francesa no foi um efeito da Revoluo Francesa, mas antes a sua causa: a crise econmica desencadeou
o processo de constitucionalizao, que ao final transformou-se em uma revoluo poltica. Segundo, h uma revoluo, como na elaborao da Carta de 1830
na Frana ou das constituies francesa e alem de 1848. Terceiro, o regime est
em colapso, como na criao das novas constituies do sul da Europa no meio
dos anos 1970 e no leste europeu no incio dos anos 1990. Quarto, h temores
acerca do colapso do regime, como na elaborao da Constituio francesa de
1958, que foi imposta por De Gaulle sob a sombra de uma revolta militar. A elaborao da Constituio polonesa de 1791 tambm ilustra este caso. Quinto, h
derrota na guerra, como na Alemanha depois da Primeira e Segunda Guerras
Mundiais, ou na Itlia e Japo aps a segunda. Sexto, h a reconstruo aps a
guerra, como na Frana em 1946. Stimo, h a criao de um novo Estado, como
na Polnia e na Tchecoslovquia aps a Primeira Guerra Mundial. Oitavo e ltimo, h a libertao do domnio colonial, como nos Estados Unidos aps 1776 e
em muitos pases do terceiro mundo aps 1945.
Estamos agora em posio de compreender o fenmeno das ondas de criao de constituies. Primeiramente podemos eliminar algumas dessas ondas
como esprias ou acidentais. A proximidade temporal da Constituio Americana
de 1787 e das Constituies Francesa e Polonesa de 1791 somente coincidncia.
O mesmo se d, creio eu, em relao maioria dos colapsos simultneos das ditaduras do sul da Europa. As outras ondas, entretanto, no so esprias.
Em alguns casos, os episdios de criao de constituies vieram em grupos porque foram desencadeados pelo mesmo evento. Aqui o grupamento
explicado pelo princpio causas similares, efeitos similares. Este argumento
se aplica a todas as ondas de constitucionalismo dos EUA depois de 1776, no
terceiro mundo aps a descolonizao e em numerosos pases europeus aps a
Primeira ou Segunda Guerra Mundial.
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Alguns estudiosos que discutem a dissoluo da Tchecoslovquia defendem que a abolio dos regimes comunistas centralizadores, combinada com uma antiga hostilidade tica e nacional contriburam para a ciso. Para este argumento das causas similares, efeitos similares ver STEIN, Eric.
Musings at the grave of a Federation. in Institutional Dynamics Of European Integration: 2 Essays
In Honor Of Henry G. Shermers 641, 647, [S.l.:] Deirdre Curtin & Ton Heukels eds., 1994. Eu discorro contrariamente a esta interpretao em ELSTER, Jon. Transition, Constitution-making and
Separation in Czechoslovakia. 36 [S.l.:], Archives Europennes de Sociologie 105, 1995.
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II. Restries
At o momento tentei identificar as condies sob as quais um pas entra
em um processo de criao de constituio. Volto-me agora para o principal
tpico, que entender a dinmica interna de tal processo. Meu foco ser a elaborao da constituio nas assembleias constituintes, embora eu tambm faa
referncia s constituies que foram, de uma forma ou de outra, impostas por
um nico agente poltico.
Consideraremos primeiro as restries. Embora a maioria das assembleias constituintes dos tempos modernos tenham se reunido em contextos
relativamente livres de restries, h algumas importantes excees, notavelmente a assembleia que criou a Constituio americana, a Constituio francesa de 1791 e a Lei Fundamental alem de 1949. Nesta parte sero analisados
trs episdios.
Inicialmente gostaria de distinguir entre restries superiores e restries inferiores. Restries superiores so impostas assembleia antes que ela
comece a deliberar. Restries inferiores so criadas pela necessidade de ratificao do documento produzido pela assembleia. Como podemos perceber,
esta diviso de certa forma enganosa, mas ela servir como uma importante
referncia inicial.
As assembleias constituintes raramente so autocriadas, pois geralmente
tm um criador externo. Em verdade, elas normalmente possuem dois criadores. De um lado h uma instituio ou indivduo que toma a deciso de convocar uma assembleia constituinte. Nos Estados Unidos em 1787, esta deciso
foi tomada pelo Congresso Continental. Na Frana, em 1789, tal foi feito pelo
rei. Na Alemanha, em 1949, isso foi feito pelos pases ocupantes ocidentais.
Por outro lado, h o mecanismo institucional que seleciona mandatrios para
a assembleia constituinte. Nos Estados Unidos e na Alemanha, os mandatrios
foram selecionados pelos parlamentos estaduais.21 Na Alemanha, a seleo dos
representantes estava sujeita a uma restrio imposta pelos Poderes Aliados, a
de que o seu nmero deveria ser proporcional populao dos Estados. Na
Frana, em 1789, os representantes foram selecionados pelos trs estados e o
rei havia decidido que o Terceiro Estado deveria ter o mesmo nmero de
representantes que os outros dois conjuntamente.22
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Nos EUA, uma exceo foi a Carolina do Sul, na qual o parlamento autorizou o governador a escolher os representantes.
Para a complexa origem dessa deciso de momento, ver Egret, Necker, Minestre De Louis XVI,
nota 9 supra, pp. 233-48.
ratificao por referendo popular. Os constituintes alemes tambm conseguiram resistir a algumas, mas no a todas as instrues descentralizadoras passadas pelos Aliados.
A relao entre a assembleia e seus criadores pode ser resumida em duas
afirmaes opostas: Que aquele que estabelece o rei atente para o rei versus
que o rei atente para quem o estabelece. Nos trs casos aqui discutidos, o rei
a assembleia facilmente prevaleceu sobre quem o estabelece as autoridades superiores. Em Filadlfia e Paris, este resultado era esperado. Quase que
por definio o velho regime parte integrante do problema que a assembleia
constituinte convocada para resolver. No haveria necessidade de ter uma
assembleia se o regime no tivesse falido. Mas se ele est falido por que deveria a assembleia respeitar suas instrues?
O caso germnico mais complicado. O mais importante fator era que o
novo clima poltico criado pelo Golpe de Praga, de fevereiro de 1948, possibilitou aos constituintes alemes ignorarem muitas das instrues dos poderes
de ocupao. Eles arguiram com sucesso que a ratificao por referendo poderia dar uma perigosa oportunidade para a propaganda comunista. Alm disso,
os constituintes alegaram, e foram ouvidos, que uma Alemanha excessivamente descentralizada poderia ser uma presa fcil para o comunismo. Eles
foram habilidosos em tirar proveito da diviso interna entre os Poderes
Aliados e explorar o fato que os ingleses queriam se isentar rapidamente dos
custos da ocupao.23
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Constituio tinha que ser escrita sob a hiptese de Hume, de que cada
homem deve ser visto como um desonesto.25 Embora ele tenha usado argumentos de escolha pblica,26 o prprio comportamento de Madison no pode
ser explicado pela teoria da escolha pblica.
Ao discutir estas motivaes e suposies, traarei uma distino entre
interesse, paixo e razo.27 De uma maneira geral, o interesse se divide em
interesse pessoal, interesse do grupo e interesse institucional. A paixo se divide em sbita ou impulsiva e perene ou permanente. Razo, finalmente,
caracterizada por uma preocupao imparcial pelo bem pblico ou por direitos individuais. Considerarei doravante estas motivaes em maior detalhe.
A. Interesse
1. Interesse Pessoal. O interesse pessoal dos constituintes em clusulas
constitucionais especficas um fator relativamente marginal, embora ele
tenha certa importncia em alguns casos. Enquanto poucos, hoje, poderiam
defender a tese de Beard de que os constituintes na Conveno Federal foram
motivados principalmente pelos seus prprios interesses econmicos,28 uma
anlise estatstica dos padres de votao sugere que esses interesses tm certo
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HUME, David. Essays: Moral, Political And Literary. [S.l.:] 42 Eugene F. Miller ed., 1987 (1777).
Para a influncia de Hume sobre os constituintes americanos, ver WHITE, Morton G.
Philosophy, the Federalist, and the Constitution. [S.l.:s.n.] 13-22, 1987.
Para alguns exemplos, ver 2 The Records of the Federal Convention of 1787, nota 9 supra, pp.
109, 114, 123.
muito comum op-las a outras por pares. David Hume, quando aborda a relao entre paixo e
razo, argumenta que a ltima era e tinha somente que ser escrava da primeira. HUME, David.
A Treatise Of Human Nature. 415 [S.l.:] L.A. Selby-Bigfe ed., 2d ed. 1978 (1739-1740). Falando
genericamente, ele quis dizer que no poderia haver deliberao racional sobre os fins, somente
sobre os meios. Albert Hirschman considerou a mudana de atitudes com relao s paixes e
interesses no sculo XVIII argumentando que o domnio do interesse sobre a paixo numa sociedade comercial constitua um argumento poltico para o capitalismo antes de ele triunfar.
HIRSCHMAN, Albert O. The Passions and the Interests. iii [S.l.:s.n.] 1977. Em muitas discusses
nos debates da Conveno Federal, acredita-se que a razo e o interesse exaurem os motivos dos
constituintes. Veja JILLSON, nota 9, pp. 193-94 (citando Madison, Alexander Hamilton, e de
Tocqueville para o mesmo efeito); veja tambm RAKOVE, Jack N. The Great Compromise:
Ideas, Interests, and the Politics of Constitution Making. 44 [S.l.:] WM. & MARY Q. 424, 1987.
Abaixo, eu cito uma passagem de La Bruyre na qual todas as trs motivaes norte-americanas
so consideradas em conjunto. Para uma discusso desse trio de motivos veja WHITE, supra nota
25, pp. 102-12. Para uma discusso em uma diferente regulamentao constitucional veja WHITAKER, Reg. Reason, Passion and Interest: Pierre Trudeaus Eternal Liberal Triangle. in A
Sovereign Idea, [S.l.:s.n.] 132, 1992.
Ver BEARD, Charles A. An Economic Interpretation Of The Constitution Of The United States.
[S.l.:s.n.] 1986.
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McGUIRE, Robert A. Constitution Making: A Rational Choice Model of the Federal Convention
of 1787. [S.l.:] 32 AM. J. Pol. SCI. 483, 484, 1988.
No caso romeno, esta afirmao conjetural e baseada apenas em evidncias indiretas. Para o caso
blgaro, ver ENGELBREKT, Kjell. Constitution Adopted, Elections Set. [S.l.:] RFE Aug. 16, pp.
1, 2, 1991.
Veja PEHE, Jiri. The Waning Popularity of the Czech Parliament RFE Nov. 12, p. 9, 1993; ver
tambm CEPL, Vojtech e FRANKLIN, David. Senate, Anyone? [S.l.:] E. EUR. CONST. REV.,
Spring 1993, pp. 58, 60 (arguindo que embora a deciso de criar um parlamento bicameral tenha
sido baseada em interesses prprios, ela teve o efeito de assegurar um parlamento unicameral
indissolvel que forneceu estabilidade governamental).
SOKOL, Jan. Discussions in Prague, in Constitutionalism In East Central Europe: Discussions In
Warsaw, Budapest, Prague, Bratislava 92, 93, Irena Grudzinska-Gross ed., 1994.
Ver William H. Riker, The Art Of Political Manipulation 89-102 (1986); ver tambm FINKELMAN, Paul. Slavery and the Constitutional Convention: Making a Covenant with Death. in
Beyond Confederation: Origins Of The Constitution And American National Identity 188, [S.l.:]
Richard Beeman et al eds., 1987.
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ciais.37 Quando grandes partidos argumentam pela votao por maioria, eles
no se referem aos interesses dos grandes partidos, mas ao interesse do pas em
ter um governo estvel. Contrariamente, quando pequenos partidos defendem
eleies proporcionais no se referem aos interesses dos pequenos partidos,
mas aos valores da democracia e da ampla representao. Os partidos com
forte candidato presidencial regularmente defendem a necessidade de o pas
de ter um forte executivo. Outros partidos defendem, de maneira oposta, os
perigos de um executivo forte. Ambos, pequenos e grandes Estados recorrem
ao valor imparcial da igualdade: igual influncia dos Estados no primeiro caso
e igual influncia dos eleitores no segundo.38
Neste ponto necessria uma ressalva. Embora seja verdade que argumentos em benefcio prprio tendem a ser revestidos de uma aparncia de
interesse pblico, o argumento contrrio que todo argumento imparcial
sempre interesse prprio disfarado invlido. Em alguns casos, a concluso
comprovadamente falsa. Exemplificarei adiante. Geralmente, a alegao
reducionista internamente incoerente. Se ningum nunca foi movido pelo
interesse pblico, ento ningum poderia ter nada a ganhar quando a ele
recorrer. Alegaes em essncia autocentradas, que externamente focalizam o
interesse pblico, so parasitas em relao s genunas alegaes.39
3. Interesse Institucional. O interesse institucional ocorre no processo de
construo da constituio quando uma instituio que participa do processo
formula um importante papel para si prpria dentro da constituio.40
Podemos observar a ocorrncia deste fator em muitos casos, como na elaborao da Constituio Polonesa de 1921 ou a Constituio Francesa de 1946. Em
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Para uma discusso sobre o porqu de um ambiente pblico induzir uma aparncia de interesses
pblicos sobre os acordos privados, ver MACEY, Jonathan R. Promoting Public-Regarding
Legislation Through Statutory Interpretation: An Interest-Group Model. 86 [S.l.:] COLUM. L.
VER. 223, 1986.
Assim, na Conveno, Jonh Dickinson argumentou que qualquer esquema que no possibilitasse
a representao no Senado para alguns Estados seria injusto. 1 The Records of the Federal
Convention of 1787, nota 9 supra, p. 159. Madison argumentou que qualquer desvio da representao proporcional seria injusto. Ibid., p. 151.
Cf. ELSTER, nota 3 supra, p. 125 (discusso da relao anloga entre normas sociais e de interesse prprio).
Se algum acredita, como eu, em individualismo metodolgico, falar sobre interesse de grupo e
interesse institucional sempre envolve motivaes individuais. Se membros de uma comisso parlamentar, por exemplo, no seguirem a linha do partido, eles podem no ser re-nomeados ou reeleitos, ou sofrer sanes financeiras. Em outros casos, os legisladores parecem se identificar com a
instituio qual eles pertencem. Independentemente da reeleio, eles tendem a sentir orgulho
da sua instituio em virtude de uma necessidade de uma consonncia cognitiva (Esta deve ser
uma instituio importante, uma vez que eu sou um membro dela) ou por meio da socializao.
ambos os casos, o parlamento que redigiu a constituio esforou-se ao mximo para reduzir o papel do executivo e para ampliar o papel do parlamento.
Suponho, ainda, que o interesse institucional tenha sido o mais importante
fator na criao das constituies ps-1980 no leste europeu. Esboarei a
seguir, resumidamente, quatro implicaes dessa hiptese e analisarei sua
plausibilidade.
A primeira implicao que as assembleias constituintes que tambm
servem como parlamentos ordinrios daro importncia preponderantemente
para o legislativo em detrimento do executivo presidente e ministrio e do
judicirio. No leste europeu, esta implicao relativamente bem confirmada.
Todas as assembleias constituintes eram tambm parlamentos ordinrios.
exceo da Polnia, os presidentes no so fortes. Tal exceo, entretanto, no
conta como evidncia contra a hiptese, pois a presidncia naquele pas foi um
produto da Mesa Redonda de Negociaes, mais do que a criao de uma
assembleia democrtica. Exceto para a Hungria, que adotou o voto construtivo de no confiana, nenhum outro pas adotou provises que fortaleceriam a
posio do executivo ante o parlamento.41 Isso conta contra a hiptese, entretanto, que as cortes constitucionais so bastante fortes exceto na Polnia e
Romnia, onde as decises dessas cortes podem ser revertidas pelo parlamento com a maioria de dois teros (Romnia) ou maioria simples (Polnia).42
Uma segunda implicao que uma assembleia constituinte unicameral
e uma bicameral tendero a criar, respectivamente, constituies unicamerais
e bicamerais uma previso que amplamente confirmada. Assembleias bicamerais na Polnia e Romnia criaram constituies bicamerais; assembleias
unicamerais na Hungria, Eslovquia e Bulgria criaram constituies unicamerais. A nica exceo a esse padro a Repblica Tcheca, na qual, como
indicado previamente, uma assembleia unicameral criou uma constituio
bicameral como um incentivo para os deputados tchecos, que teriam lugar na
cmara alta, votarem pela dissoluo da federao.
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Na Constituio Romena, entretanto, existe uma norma (art. 113) que permite ao executivo se responsabilizar por uma lei, de forma que ela automaticamente aprovada, a menos que o parlamento
vote a moo de no confiana. Ela muito similar ao art. 49 (3) da Constituio Francesa de 1958.
Ainda que a sua utilizao devesse ser somente excepcional, ver Comit Consultif Constitutionnel
(Aug. 12, 1958), in 2 Documents Pour Servir LHistoire de Llaboration de la Constitution du 4
Octobre 1958, nota 16 supra, pp. 367, 505-06, Art. 43(3) tem sido um eficiente instrumento nas mos
dos sucessivos governos. A norma romena no teve uma importncia similar.
Embora a lei de regulao estatutria da Corte Polonesa estabelea a necessidade de uma maioria
de dois teros, este estatuto pode ser modificado por maioria simples.
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B. Paixo
Ser abordado agora o papel das paixes sbitas ou permanentes na
criao da constituio. Primeiro elaborarei uma digresso sobre os motivos
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A Corte Constitucional hngara foi considerada a mais forte no mundo. Ver KLINGSBERG,
Ethan. Judicial review and Hungarys Transition from Communism to Democracy: The
Constitutional Court, the Continuity of Law, and the Redefinition of Proporty Rights. [S.l.:],
B.Y.U. L. REV. 41, 1992.
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FINN, John E. Constitutions In Crisis. 5 [S.l.:s.n.] 1991 (citando John Potter Stockton nos debates sobre a lei referente Ku Klux Klan, de 1871). Sobre o tema geral de auto-restrio, ver ELSTER, Jon. Ulysses and the Sirens. [S.l.:s.n.] ch. II, 1979 e HOLMES, Stephen. Precommitment and
the Paradox of Democracy. in Constitutionalism and Democracy 195, [S.l.:] Jon Elster & Rune
Slagstad eds., 1988. Sobre o tema de auto-restrio constitucional, ver ELSTER, Jon Elster.
Intertemporal Choice and Political Thought. in Choice over Time 35, 35-45, [S.l.:] George
Loewenstein & Jon Elster Eds., 1992. Para uma discusso sobre paradoxos putativos envolvidos
na auto-restrio, ver SUBER, Peter. The Paradox of Self-Amendment 1-16 [S.l.:s.n.] 1990.
SUNSTEIN, Cass R. Constitucionalism, Prosperity, Democracy: Transition in Eastern Europe.
in [S.l.:] 2 CONST. POL. ECON. 371, 385, 1991.
HOLMES, nota 44 supra, p. 196.
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lo a agir contra o interesse pblico. O promotor de justia tambm no deveria agir como juiz porque se as funes forem combinadas, o amour-propre do
magistrado poderia influenci-lo no sentido de decidir pela culpa do acusado.50 Um veto meramente suspensivo para o rei no teria o pretendido efeito
de fazer a assembleia reconsiderar sua deciso porque seu amour-propre poderia impedi-la de voltar atrs.51
C. Razo
Outro moralista francs, La Bruyre, escreveu que nada mais fcil para
a paixo do que sobrepujar a razo: seu grande trunfo sobrepor-se ao interesse.52 s vezes, entretanto, a razo pode sobrepujar a paixo e tambm o
interesse. De fato, vimos apenas um exemplo. Quando os constituintes na
Conveno Federal decidiram continuar os trabalhos a portas fechadas, isto
aconteceu porque sua razo os disse que se assim no fosse eles poderiam
sucumbir paixo. Eles no dominaram a paixo, mas a evitaram.
De forma anloga, quando os representantes franceses de 1789 adotaram
a proposta de Robespierre de uma lei que os tornaria inelegveis para o primeiro parlamento ordinrio, isto ocorreu porque eles queriam se proteger do interesse institucional. De maneira geral, as excees que destaquei anteriormente sobre a tendncia de os parlamentos constituintes do leste europeu favorecerem o parlamento na constituio tambm pode ser vista como expresso de
imparcialidade, de motivaes desinteressadas.
Deixe-me dar um outro exemplo de semelhante comportamento de contra-interesse. Imediatamente depois da queda do comunismo na
Tchecoslovquia, Vclav Havel e seus colaboradores do Frum Civil encarregaram-se de escrever a lei eleitoral das eleies para a assembleia constituinte. Havel favoreceu fortemente o sistema majoritrio porque isso permitiria
aos eleitores escolherem indivduos em vez de partidos. O sistema majoritrio
teria permitido tambm que o Frum Civil vencesse com folga as eleies,
como o Solidariedade fez na Polnia em junho de 1989. Mas para Havel e seu
grupo, este ltimo fato contou contra o sistema majoritrio e no a favor dele.
Eles deliberadamente se retraram nesse sentido e adotaram um modo proporcional de eleio porque desejavam uma ampla representao de todas as ten50
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Nesta parte discuto como essas preferncias so ajuntadas, como se destinassem a produzir uma deciso coletiva.
No se trata de uma simples questo de agregar determinadas preferncias atravs de um dado procedimento. Por um lado, o prprio procedimento
tem que ser escolhido pelos representantes. Na Frana em 1789, como mencionei, os representantes tinham que escolher entre votar por estado ou votar
por cabea. Na Filadlfia, eles tinham que escolher entre idntico poder de
voto para todos os Estados da Conveno e dar mais votos para os Estados mais
populosos.56 No primeiro caso, eles adotaram o princpio um homem, um
voto; no segundo, um grupo, um voto.
Na maior parte das outras assembleias, normalmente tem-se como certo
que as decises sero tomadas por maioria simples dos representantes. Mas
algumas assembleias decidiram desde o comeo adotar um procedimento que
se aproximasse do consenso. Este foi o caso, por exemplo, na criao da Lei
Fundamental alem de 1949 e na Constituio espanhola de 1978. Para evitar
confrontao e obter consenso, os constituintes espanhis antecipadamente
fizeram um nmero importante de decises sobre procedimento. Eles estabeleceram sigilo para os procedimentos do comit e decidiram que os partidos
no poderiam apresentar projetos de uma constituio integral, mas somente
projetos de provises individuais.57
Por outro lado, no podemos assumir que representantes simplesmente
expressem determinadas preferncias ou sigam instrues de suas bases. Como
mencionei acima, os representantes para a Conveno Federal impuseram
sigilo nos debates para tornar mais fcil para eles a possibilidade de mudarem
suas posies durante o debate. Na primeira Assembleia Francesa, mandatos
imperativos foram rejeitados pela mesma razo. Na mais conhecida declarao
sobre esta viso, o Abade Sieys argumentou que a voeu national, o desejo
nacional, no poderia ser determinado pela consulta aos cahiers de reclamaes e pedidos que os representantes haviam levado consigo para Versailles.
Mandatos limitados, similarmente, no poderiam ser vistos como expresses
de vontade nacional. Em uma democracia (um termo que era usado pejorati56
57
De fato, a ltima proposta foi cogitada somente brevemente. Apesar de os pensilvanianos quererem recusar igualdade de voto aos pequenos Estados, sua proposta nunca foi colocada em mesa.
Ver 1 The Records of the Federal Convention of 1787, nota 9, p. 10 n.4. Quando um comit foi
formado para forjar um compromisso na casa alta, James Wilson op-se ao Comit porque ele
decidiria de acordo com a mesma regra de votao que havia sido impugnada por um lado, mas
sem sucesso. Ibid., p. 515.
PREZ-LLIORCA, Jos Pedro. Commentary, in Constitution Makers on Constitution Making,
nota 1 supra, pp. 266, 271-72 (comentado Rubio Llorente, nota 14 supra).
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falaram e votaram contra suas convices.59 Os representantes radicais insistiram em votar por chamada, um procedimento que possibilitava aos membros ou espectadores identificar aqueles que se opunham s medidas radicais
e fazer circular listas com seus nomes em Paris. A derrota do bicameralismo e
de um veto absoluto para o rei, particularmente, deveram-se grandemente ao
medo gerado por essa publicidade.60
Uma fonte muito diferente de errnea representao est diretamente
ligada ao processo de agregao. Quando os constituintes votam sobre as
vrias questes sua frente, a negociao de votos ocorre com frequncia. Um
representante pode votar contra suas preferncias verdadeiras em uma questo de somenos importncia para ele, mas muito importante para outro representante, em troca de uma concesso semelhante por parte do outro.
Na primeira Assembleia Francesa, uma famosa troca de favores aconteceu nos ltimos dias de agosto de 1789, quando a Assembleia ia iniciar os
debates sobre as instituies bsicas do Estado.61 Em trs encontros entre
Mounier, de um lado, e o triunvirato de Barnave, Duport e Alexandre Lameth,
de outro, os trs apresentaram a seguinte proposta: eles ofereceriam a
Mounier tanto um veto absoluto para o rei quanto o bicameralismo, se ele em
troca I) aceitasse que o rei desistisse do seu direito de dissolver a assemblia;
II) se aceitasse que a cmara alta tivesse um veto suspensivo somente e III) se
aceitasse a existncia de convenes peridicas para a reviso da
Constituio.62 Mounier recusou imediatamente.63 De acordo com seu posicionamento, ele considerou que no seria correto fazer concesses em matria de princpio.64 Ele pode tambm ter tido dvidas sobre a habilidade dos
trs para cumprirem sua promessa. De acordo com os historiadores posteriores, ele recusou porque estava to confiante de que a assembleia estava do seu
lado que acreditou que nenhuma concesso fosse necessria.65 Como j mencionei, ele estava errado.
Note que uma troca de favores desse tipo difcil se a assembleia constituinte estiver profundamente polarizada em torno de um tpico. A dissoluo
da Tchecoslovquia pode ser compreendida nessa perspectiva. Aqui o processo
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da elaborao da constituio estava polarizado ao redor do problema da federao. Nenhum outro tpico era importante o suficiente para possibilitar uma
negociao de votos. Acima de tudo, defensvel que a separao fosse a nica
soluo conciliadora, por ser a segunda melhor opo para ambos os lados.
A elaborao da Constituio espanhola de 1978 envolveu negociao de
votos em larga escala, sendo as questes principais I) o papel da igreja; II) a
autonomia das provncias e III) a poltica scioeconmica. Em decorrncia da
presena de vrios tpicos que poderiam ser negociados, foi possvel alcanar
um elevado grau de consenso.66 Esforos anteriores para a elaborao da constituio na Espanha haviam sido mais polarizados. A Constituio da Espanha
de 1931, por exemplo, foi adotada por uma pequena maioria que imps princpios dogmticos, esquerdistas e seculares aos seus oponentes.
A agregao por votao inerentemente vulnervel a ciclos. William
Riker demonstrou a existncia de um ciclo, durante a Conveno Federal,
referente Presidncia, com as seguintes opes cclicas: eleio pelo
Congresso com a participao de ambas as Casas, eleio do Presidente por
eleitores escolhidos pelos Estados na proporo de suas populaes e a eleio
por uma sesso conjunta da Cmara e do Senado. De acordo com Riker, a revelao deste ciclo impediu que a segunda alternativa fosse adotada e preparou
o caminho para o consenso final, com base no qual os Estados menores escolheram com um nmero mais que proporcional de eleitores.67
Finalmente, considerarei a importncia da barganha baseada em ameaa
como mecanismo de agregao. A troca de votos pode tambm ser considerada sob esta perspectiva, sendo a ameaa a reteno do voto de algum em um
assunto de vital importncia para o oponente. Mas o que tenho em mente aqui
a barganha baseada em fatores que no so criados pelo sistema poltico, mas
que existem independentemente da prpria assembleia. Estes incluem poderes estrangeiros, polcia, foras militares, terrorismo, comandos sobre multides e perspectivas eleitorais. Como as constituies tendem a ser elaboradas
nas crises, estes fatores extrapolticos frequentemente exercem uma influncia proeminente. O tempo e a capacidade de obstar so tambm importantes
fatores que conferem credibilidade s ameaas em alguns casos.
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Science and Method 440, 453-58 [S.l.:] Sidney Morgenbesser et al. eds., 1969 (distinguindo avisos de ameaas com fundamento em que o primeiro simplesmente descreve o que se seguir como
uma consequncia de uma ao particular, enquanto o ltimo contm um elemento de coero.
Assim, dizer a um assaltante que eu vou chamar a polcia a menos que ele v embora serve para
avis-lo enquanto dizer a uma garota que cometerei suicdio se ela no aceitar se casar comigo,
funciona como ameaa. No presente ensaio a distino usada para contrastar os resultados que
esto dentro do controle do agente e aqueles que no esto. Ver tambm nota 72 infra.
8 Archives Parlementaires, nota 9, p. 209 (traduzido pelo autor).
Ibid. p. 213. Este um exemplo de aviso de auto-cumprimento que , em um sentido, intermedirio entre os avisos ordinrios e as ameaas. Ao afirmar publicamente para o rei que suas tropas no eram confiveis, Mirabeau pode de fato ter garantido a verdade desta declarao. Para
outro exemplo dessa ideia, ver OBRIEN, Conor C. The Great Melody: A Thematic Biography and
Commented Anthology of Edmund Burke 125 [S.l.:s.n.] 1992.
8 Archives Parlementaires, nota 9, p. 213 (traduzido pelo autor).
Ibid., p. 208.
Ibid., p. 219.
Noyon ou Soisson, e se mudar ele prprio para Compigne de modo a facilitar a comunicao entre eles. Entretanto, a assembleia no poderia aceitar
uma proposta que poderia priv-los do potencial de ameaa de Paris. Foi ento
decidido enviar uma delegao ao rei, requerendo a ele que convocasse as tropas cuja presena aumenta ainda mais o desespero do povo.76 Se o rei concordasse, a assembleia enviaria uma delegao a Paris para contar as boas novas
e contribuir para o retorno da ordem.77 Desnecessrio dizer o que eles fariam se o rei no os atendesse. No dia seguinte a Bastilha caiu e o rei concordou
em mandar as tropas embora.
As mesmas foras as tropas e as multides estavam atuando em Paris
em 1848. Em Paris, em 1958, a perspectiva da rebelio militar era um fator
primordial que possibilitou a De Gaulle impor a sua constituio. Em
Frankfurt, em 1848, o processo da criao da constituio foi pontuado pelo
assassinato de um proeminente membro da ala direita da assembleia. Em
Weimar, em 1919, os trabalhadores revolucionrios e o vitorioso inimigo
foram ambos instrumentais na formao da constituio. Em Bonn, em 1949,
os constituintes alemes habilmente usaram o medo do comunismo em sua
barganha com as foras ocupantes ocidentais. Na Espanha, em 1978, a criao
da constituio ocorreu em uma atmosfera fortemente influenciada pela
armada franquista e terroristas bascos. No leste europeu, a quase constitucional Mesa Redonda de Negociaes foi suspensa entre ameaas ou avisos de
interveno sovitica, de um lado, e a possibilidade de manifestaes em
massa dos trabalhadores, de outro.
Podemos apoiar-nos em uma teoria dos jogos e em uma teoria da barganha para modelar essas influncias explicitamente,78 desde que permaneamos conscientes das limitaes de tal abordagem. Em situaes como as acima
mencionadas, as pessoas nem sempre agem racionalmente. Medo, raiva e
entusiasmo frequentemente tomam conta delas. Nem elas podem facilmente
avaliar a probabilidade das vrias contingncias. Em tais situaes, a criao
da constituio tem mais da opacidade da batalha que da previsibilidade dos
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Ibid., p. 229.
Ibid.
Os exemplos da teoria dos jogos e da teoria da barganha aplicados aos processos de transio,
genericamente, e criao da constituio, mais especificamente, incluem COLOMER, nota 14
supra; PRZEWORSKI, Adam. Democracy and the Market. [S.l.:s.n.] 1991; RIKER, nota 33 supra;
ELSTER, Jon. Argumenteer et Ngocier dans Deux Assembles Constituants 44 [S.l.:] REVUE
FRANAISE DE SCIENCE POLITIQUE 187, 1994; HECKATHORN, Douglas D. e MASER,
Steven M. Bargaining and Constitutional Contracts. [S.l.:] 31 AM. J. POL. SCI. 142, 1987;
RIKER, nota 67 supra; ZIELINSKI, Jakub. The Polish Transition to Democracy: A Game-theoretic Approac. [S.l.:] 36 Archives Europennes de Sociologie 135, 1995.
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Concluso
Gostaria de concluir ressaltando dois paradoxos bsicos da elaborao da
constituio e depois comentar algumas implicaes normativas da anlise. O
primeiro paradoxo surge do fato de que a tarefa de elaborao da constituio
geralmente emerge em condies que so adversas boa elaborao da constituio. Por ser escrita para um futuro indefinido, as constituies deveriam
ser adotadas em condies idealmente calmas e livres de problemas. Tambm
a importncia intrnseca da criao de uma constituio requer que os procedimentos sejam baseados na argumentao racional, imparcial. Em parlamentos ordinrios, a troca de voto e negociaes podem assegurar que todos os
grupos realizem alguns de seus maiores objetivos. Os constituintes, entretanto, legislam principalmente para geraes futuras que no tm representao
nas assembleias constituintes. parte de sua funo olhar alm de seus horizontes e de seus prprios interesses. Ao mesmo tempo, a necessidade de uma
nova constituio usualmente surge em circunstncias turbulentas que tendem a fomentar a paixo no lugar da razo. Ainda, as circunstncias externas
elaborao da constituio convidam procedimentos respaldados nas barganhas baseadas em ameaas. Marx disse que a espcie humana sempre estabelece para si somente as tarefas que ela pode solucionar.79
Na criao da constituio, diferentemente, parece-nos que a tarefa
estabelecida somente sob condies que trabalham contra uma boa soluo.
O segundo paradoxo origina-se no fato de que a vontade pblica de realizar grandes alteraes constitucionais provavelmente no estar presente a
menos que uma crise seja iminente. Suponha-se, por exemplo, que uma alterao constitucional seja prevista, mesmo que no exista nenhuma circunstncia externa dramtica. Neste caso, nenhuma soluo poder ser encontrada.
Como Peter Russell escreve, um pas precisa ter um senso de que suas costas
esto seguras, para que seus lderes e seu povo possam acomodar suas diferenas.80 No Canad, depois de 1982, e na Polnia, aps 1992, podemos observar
como a elaborao da constituio no avanou porque no havia nenhuma
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MARX, Karl. Preface to A Critique of Political Economy, in Karl Marx: A Reader 187, 187 [S.l.:]
Jonh Elster ed., 1986.
RUSSELL, nota 16 supra, p. 106.
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As eleies para as assembleias constituintes devem seguir o sistema proporcional em detrimento do majoritrio. Quaisquer que
sejam as vantagens do sistema majoritrio na criao de parlamentos ordinrios, uma assembleia constituinte deve ser amplamente
representativa.83
A assembleia constituinte deve ser unicameral e no bicameral.
Quaisquer que sejam os argumentos para se adotar o bicameralismo
em parlamentos ordinrias no se aplicam assembleia constituinte.
Para reduzir o alcance das ameaas e tentativas de influenciar as
deliberaes atravs de manifestaes populares, a assembleia no
deve se reunir na capital do pas ou em uma grande cidade; tampouco deve ser permitida a permanncia das foras armadas nas adjacncias da assembleia.
CROSS, John G. A Theory of the Bargaining Process [S.l.:] 55 AM. ECON. REV. 67, 72, 1965.
BONIME-BLANC, nota 1 supra, p. 36.
OSIATYNSKI, Wiktor. Polands Constitutional Ordeal. [S.l.:] E. EUR. CONST. REV. 29, 30, 1994.
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