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Tiago Borr
Procurador Federal em exerccio na Procuradoria Regional do INSS em Braslia/DF
Advocacia Geral da Unio
INTRODUO
1
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem
por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os
seguintes princpios:
[...]
1
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis
brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.
A previso foi reforada mais adiante, no artigo 179, prevendo-se que A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro s microempresas
e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico
diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes
administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou
reduo destas por meio de lei..
Essas disposies certamente refletem a proposta de que a ordem jurdica
deve atribuir compensaes aos economicamente hipossuficientes. Partindo-se da
premissa de que as grandes empresas so dotadas de poder econmico muito mais
elevado do que se passa no mbito dos pequenos empreendimentos e objetivando
recompor o equilbrio entre os titulares dos diferentes empreendimentos, a
Constituio previu explicitamente a adoo de providncias destinadas a assegurar
a sua proteo2.
Noutro norte, evidentemente a proteo s pequenas empresas se faz no
apenas no interesse individual dos seus titulares, mas sobretudo para ampliao da
competio. Presume-se que a participao de pequenas empresas no mercado
pode neutralizar os efeitos indesejveis de monoplios e oligoplios e, sob esse
prisma, a tutela da pequena empresa reflete-se na promoo de interesses
coletivos e difusos3.
Pois bem, em obedincia ao comando constitucional, especialmente o contido
no artigo 146, alnea d4, concretizou-se o tratamento diferenciado via Lei
Complementar 123/2006, que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da
Empresa de Pequeno Porte e criou normas gerais para o tratamento diferenciado e
favorecido propugnado pela Constituio, especialmente no que se refere
apurao e recolhimento dos impostos e contribuies da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, mediante regime nico de arrecadao, ao
cumprimento de obrigaes trabalhistas e previdencirias, ao acesso a crdito e ao
mercado, inclusive quanto preferncia nas aquisies de bens e servios pelos
Poderes Pblicos, tecnologia, ao associativismo e s regras de incluso 5.
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e
que tenham sua sede e administrao no Pas. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 6, de
1995)
2
JUSTEN FILHO, Maral. O Estatuto da Microempresa e as licitaes pblicas: (comentrios aos artigos
da lei complementar n 123 atinentes a licitaes pblicas). So Paulo: Dialtica, p.20, 2007.
3
Idem.
4
Art. 146. Cabe lei complementar:
[...]
III - estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente sobre:
d) definio de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de
pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155,
II, das contribuies previstas no art. 195, I e 12 e 13, e da contribuio a que se refere o art.
239. (Includo pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)
5
Sobre a Constitucionalidade do tratamento diferenciado disciplinado pela LC 123/2006, assim
manifestou-se o Plenrio do TCU quando da prolao do Acrdo 1.231/2008, Relator Ministro
Guilherme Palmeira:
[...] Nada obstante a existncia do preceito constitucional da realizao de licitao para as
contrataes pblicas com o objetivo de melhor atendimento ao interesse pblico, assegurado o
tratamento isonmico entre os participantes, no h que se olvidar que tambm princpio
constitucional o tratamento favorecido s empresas de pequeno porte (CF/88, arts. 170, IX e 179),
com o justo intuito de alar condio de iguais sujeitos desiguais.
Creio que esses princpios no se antagonizam, ao contrrio. Formam um todo harmnico em busca,
2
De acordo com essa legislao, elegeu-se como critrio de enquadramento
como microempresa e empresa de pequeno porte, entre outros, o faturamento
auferido.
Em breve sntese, qualificam-se como microempresas aquelas que auferem,
em cada ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos
e quarenta mil reais). J para qualificao como empresa de pequeno porte a
receita bruta deve ser superior ao limite acima e igual ou inferior a R$
2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais)6.
Alm de dispor predominantemente sobre temas de natureza previdenciria, a
Lei Complementar tambm avanou sobre outras reas do Direito, contendo
regramentos que abrangem o Direito do Trabalho, o Direito Processual e o Direito
Administrativo.
Quanto a este ltimo ramo, especificamente em seus artigos 42 a 49, a
norma complementar disciplinou a incidncia do tratamento diferenciado e
simplificado em sede de aquisies pblicas e previu a sua aplicao em
contrataes promovidas pela Unio, Estados e Municpios, desde que previsto e
regulamentado na legislao do respectivo ente. Possibilitou-se, inclusive, a
realizao de processo licitatrio destinado exclusivamente participao de
microempresas e empresas de pequeno porte nas contrataes cujo valor seja de
at R$ 80.000,00 (artigo 48, I).
No mbito da Administrao Pblica Federal, a regulamentao dos
dispositivos citados ficou a cargo do Decreto n. 6.204, de 05 de setembro de
2007.
Em campo de licitaes pblicas, porm, a prtica tem revelado abuso das
facilidades legais por parte de empresas que, a despeito de no se enquadrarem na
condio exigida pela legislao para fruio do tratamento diferenciado, concorrem
em certames promovidos pela Administrao Pblica valendo-se dessa condio,
sendo que as conseqncias da advindas encerram o foco precpuo deste artigo.
Antes de abordar o cerne da questo, porm, faz-se valiosa a abordagem de
alguns tpicos preliminares que seguem.
3
1 BENEFCIOS CONFERIDOS S MICROEMPRESAS E EMPRESAS DE
PEQUENO PORTE EM LICITAES
7
PEREIRA JNIOR, Jess Torres, RESTELLATO DOTTI, Marins. O tratamento diferenciado s
microempresas, empresas de pequeno porte e sociedades cooperativas nas contrataes pblicas,
segundo as clusulas gerais e os conceitos jurdicos indeterminados acolhidos na Lei Complementar
n.123/06 e no Decreto Federal n.6.204/07. In: BCL: Boletim de licitaes e Contratos, v.21, n.7,
p.667, jul.2008.
4
III - no caso de equivalncia dos valores apresentados pelas
microempresas e empresas de pequeno porte que se encontrem nos
intervalos estabelecidos nos 1o e 2o do art. 44 desta Lei
Complementar, ser realizado sorteio entre elas para que se
identifique aquela que primeiro poder apresentar melhor oferta.
1o Na hiptese da no-contratao nos termos previstos no caput
deste artigo, o objeto licitado ser adjudicado em favor da proposta
originalmente vencedora do certame.
2o O disposto neste artigo somente se aplicar quando a melhor
oferta inicial no tiver sido apresentada por microempresa ou
empresa de pequeno porte.
3o No caso de prego, a microempresa ou empresa de pequeno
porte mais bem classificada ser convocada para apresentar nova
proposta no prazo mximo de 5 (cinco) minutos aps o
encerramento dos lances, sob pena de precluso.
8
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 13. ed. So Paulo:
Dialtica, p.84, 2009.
9
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. 2. ed. rev.ampl.Belo
Horizonte: Frum, p.248, 2009.
10
PEREIRA JNIOR, Jess Torres, RESTELLATO DOTTI, Marins. O tratamento diferenciado s
microempresas, empresas de pequeno porte e sociedades cooperativas nas contrataes pblicas,
segundo as clusulas gerais e os conceitos jurdicos indeterminados acolhidos na Lei Complementar
n.123/06 e no Decreto Federal n.6.204/07. In: BCL: Boletim de licitaes e Contratos, v.21, n.7,
p.679, jul.2008.
5
existir um empate e assegura ME ou EPP a faculdade de formular um lance de
desempate11.
Esses dois mecanismos de preferncia incidem independentemente de
previso especfica no ato convocatrio. So, por assim dizer, auto-aplicveis.
A Advocacia-Geral da Unio, a propsito, editou a Orientao Normativa N
07, de 1 de abril de 2009, sedimentando o entendimento de que O tratamento
favorecido de que tratam os arts. 43 a 45 da Lei Complementar N 123, de 2006,
dever ser concedido s microempresas e empresas de pequeno porte
independentemente de previso editalcia.
De acordo com a AGU, o artigo 49 da Lei Complementar 123 apenas
consignou que os critrios de tratamento diferenciado estipulados no nos artigos 47
e 48 no so auto-aplicveis, dependendo de expressa previso do ato
convocatrio, e, a contrario sensu, as disposies dos artigos 43, 44 e 45 so
aplicveis ex vi legis, independentemente de previso especfica no edital,
entendimento este que, inclusive, j foi encampado pelo Plenrio do Tribunal de
Contas da Unio12.
No se pode olvidar, por fim, que a legislao complementar tambm trouxe
outra especificidade relativamente participao de microempresas e empresas de
pequeno porte em licitaes, dentre as quais destaca-se, exemplificativamente, a
previso de licitaes diferenciadas.
Conforme doutrina de Maral Justen Filho13, a LC 123/2006 faculta a
realizao de licitaes diferenciadas em trs categorias, nas quais se consagra o
tratamento discriminatrio favorvel s ME ou EPP. A primeira consiste na licitao
destinada participao exclusiva de ME ou EPP, quando o objeto apresentar valor
de at R$ 80.000,00. A segunda envolve o fracionamento do objeto da licitao,
assegurando-se que uma parcela do objeto seja disputada exclusivamente por ME
ou EPP. A terceira refere-se subcontratao compulsria de parte do objeto
licitado, de modo que os licitantes sejam constrangidos a recorrer a ME ou EPP para
executar parte da prestao objeto do contrato.
2 ENQUADRAMENTO/DESENQUADRAMENTO/REENQUADRAMENTO:
PROCEDIMENTOS
Evidentemente que o gozo dos benefcios legais retro referidos exige o regular
enquadramento da empresa interessada como microempresa ou empresa de
pequeno porte.
Nos termos do Decreto n. 6.204/2007, que regulamentou o tratamento
favorecido no mbito da Administrao Pblica Federal, o enquadramento na
condio merecedora dos privilgios legais opera-se mediante declarao da parte
interessada, sob as penas da lei, de que cumpre os requisitos legais para qualificar-
se como microempresa ou empresa de pequeno porte 14.
11
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 13. ed.So Paulo:
Dialtica, p.84, 2009.
12
Acrdo 2.144/2007-Plenrio. Ministro Relator Aroldo Cedraz. DOU de 15/10/2007.
[...] 4. A existncia da regra restringido a aplicao dos arts. 47 e 48 e ausncia de restrio no
mesmo sentido em relao aos arts. 44 e 45 conduzem concluso inequvoca de que esses ltimos
so aplicveis em qualquer situao, independentemente de se encontrarem previstos nos editais de
convocao.
5. V-se, portanto, que no houve mera omisso involuntria da lei. Ao contrrio, caracterizou-se o
silncio eloqente definido pela doutrina. [...].
13
JUSTEN FILHO, op. cit., p.85, 2009.
14
Art. 11. Para fins do disposto neste Decreto, o enquadramento como microempresa ou empresa de
6
Esmiuando a questo, a Instruo Normativa n 103/2007, do Departamento
Nacional de Registro de Comrcio (DNRC) 15, dispe que
pequeno porte dar-se- nas condies do Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno
Porte, institudo pela Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, em especial quanto ao
seu art. 3, devendo ser exigido dessas empresas a declarao, sob as penas da lei, de que cumprem
os requisitos legais para a qualificao como microempresa ou empresa de pequeno porte, estando
aptas a usufruir do tratamento favorecido estabelecido nos arts. 42 a 49 daquela Lei Complementar.
15
Dispe sobre o enquadramento, reenquadramento e desenquadramento de microempresa e empresa
de pequeno porte, constantes da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, nas Juntas
Comerciais.
16
JUSTEN FILHO, Maral. O Estatuto da Microempresa e as licitaes pblicas: (comentrios aos artigos
da lei complementar n 123 atinentes a licitaes pblicas). So Paulo: Dialtica, p.37-38, 2007.
17
Art. 3o Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de
pequeno porte a sociedade empresria, a sociedade simples e o empresrio a que se refere o art. 966
da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrados no Registro de Empresas
Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso, desde que:
[...]
4o No poder se beneficiar do tratamento jurdico diferenciado previsto nesta Lei Complementar,
includo o regime de que trata o art. 12 desta Lei Complementar, para nenhum efeito legal, a pessoa
jurdica:
I - de cujo capital participe outra pessoa jurdica;
II - que seja filial, sucursal, agncia ou representao, no Pas, de pessoa jurdica com sede no
exterior;
III - de cujo capital participe pessoa fsica que seja inscrita como empresrio ou seja scia de outra
empresa que receba tratamento jurdico diferenciado nos termos desta Lei Complementar, desde que
a receita bruta global ultrapasse o limite de que trata o inciso II do caput deste artigo;
IV - cujo titular ou scio participe com mais de 10% (dez por cento) do capital de outra empresa no
beneficiada por esta Lei Complementar, desde que a receita bruta global ultrapasse o limite de que
trata o inciso II do caput deste artigo;
7
Portanto, v-se que inexistem maiores entraves burocrticos obteno da
qualificao/desqualificao como microempresa ou empresa de pequeno porte,
que se resume, como visto, a simples declarao do empresrio ou sociedade
empresria interessados.
Da mostra-se legtima a afirmao de que se trata de ato de natureza
eminentemente declaratria, de iniciativa de quem pretende se beneficiar da
situao.
V - cujo scio ou titular seja administrador ou equiparado de outra pessoa jurdica com fins lucrativos,
desde que a receita bruta global ultrapasse o limite de que trata o inciso II do caput deste artigo;
VI - constituda sob a forma de cooperativas, salvo as de consumo;
VII - que participe do capital de outra pessoa jurdica;
VIII - que exera atividade de banco comercial, de investimentos e de desenvolvimento, de caixa
econmica, de sociedade de crdito, financiamento e investimento ou de crdito imobilirio, de
corretora ou de distribuidora de ttulos, valores mobilirios e cmbio, de empresa de arrendamento
mercantil, de seguros privados e de capitalizao ou de previdncia complementar;
IX - resultante ou remanescente de ciso ou qualquer outra forma de desmembramento de pessoa
jurdica que tenha ocorrido em um dos 5 (cinco) anos-calendrio anteriores;
X - constituda sob a forma de sociedade por aes.
18
Decreto 6.204/2007:
Art. 4 Aps o enquadramento como microempresa ou empresa de pequeno porte, ocorrendo uma
das situaes impeditivas para enquadramento previstas nos incisos do 4 do art. 3 da Lei
Complementar n 123, de 2006, a sociedade empresria e o empresrio devero arquivar declarao
de desenquadramento na Junta Comercial.
Art. 5 A Junta Comercial, verificando que a sociedade empresria ou o empresrio enquadrado na
condio de microempresa ou empresa de pequeno porte incorreu em alguma das situaes
impeditivas para enquadramento previstas nos incisos do 4 do art. 3 da Lei Complementar n
123, de 2006, promover o seu desenquadramento.
Art. 6 Quando a sociedade empresria ou o empresrio no tiver interesse em continuar enquadrado
na condio de microempresa ou empresa de pequeno porte, promover o arquivamento, pela Junta
Comercial, de declarao de desenquadramento.
19
3o O enquadramento do empresrio ou da sociedade simples ou empresria como microempresa
ou empresa de pequeno porte bem como o seu desenquadramento no implicaro alterao, denncia
ou qualquer restrio em relao a contratos por elas anteriormente firmados.
9o A empresa de pequeno porte que, no ano-calendrio, exceder o limite de receita bruta anual
previsto no inciso II do caput deste artigo fica excluda, no ano-calendrio seguinte, do regime
8
Feita a ressalva, tem-se que a questo assume relevncia diante dos
objetivos legislativos que nortearam a previso das benesses direcionadas s
microempresas e empresas de pequeno porte (promoo do desenvolvimento
econmico e social no mbito municipal e regional, ampliao da eficincia das
polticas pblicas e incentivo inovao tecnolgica, entre outros), no se podendo
admitir sejam elas direcionadas a empresas que no detm efetivamente a
condio exigida pela lei, sob pena de violar-se frontalmente o esprito da legislao
e desvirtuar-se, inclusive, a norma constitucional incidente.
De tal forma, a situao assim desenhada demanda enquadramento legal
rigoroso.
bem verdade que a situao fraudulenta pode configurar-se em variadas
situaes, seja quando, valendo-se da condio de microempresas ou empresas de
pequeno porte, a licitante destinatria dos benefcios de comprovao tardia da
regularidade fiscal ou de desempate ficto de propostas, seja quando concorre em
certame destinado exclusivamente s microempresas e empresas de pequeno porte
sem ostentar efetivamente essa condio.
E assim ocorre porque a disciplina legal atualmente vigente, sem sombra de
dvidas, propcia atuao fraudulenta, que encontra brecha, entre outros, na
forma como se comprova o enquadramento, mediante certido expedida pela Junta
Comercial20, documento este que, por sua vez, funda-se na declarao prestada
pela prpria parte interessada, conforme anotado acima.
Nesse sentido, ao no atualizar a sua situao perante a Junta Comercial
competente, vale dizer, ao no requerer o desenquadramento, e lanar-se em
licitao ostentando a condio indevida, a empresa comete fraude, nos termos em
que prevista criminalmente pelo artigo 90 da Lei n. 8.666/93:
diferenciado e favorecido previsto por esta Lei Complementar para todos os efeitos legais.
Nesse sentido manifestou-se o TCU (Acrdo 1.231/2008-Plenrio):
Em relao ao argumento de que microempresas e empresas de pequeno porte no poderiam
participar do certame, porque o valor anual do contrato superior aos limites legais para
enquadramento nestas naturezas, tambm no pode prosperar.
Na hiptese de a vencedora da licitao ser uma pequena ou microempresa, apenas a partir da
efetiva percepo de renda bruta anual superior ao estabelecido em lei, haver o desenquadramento
automtico da empresa, ento, no mais poder participar de licitaes em condio de privilgio. No
entanto, o desenquadramento no ter o condo de alterar contratos assinados quando a empresa
ainda detinha a condio de pequena empresa. o que trazem os 3 e 9 do art. 3 da Lei
Complementar 123/2006:
" 3o O enquadramento do empresrio ou da sociedade simples ou empresria como microempresa
ou empresa de pequeno porte bem como o seu desenquadramento no implicaro alterao, denncia
ou qualquer restrio em relao a contratos por elas anteriormente firmados.
[...]
9o A empresa de pequeno porte que, no ano-calendrio, exceder o limite de receita bruta anual
previsto no inciso II do caput deste artigo fica excluda, no ano-calendrio seguinte, do regime
diferenciado e favorecido previsto por esta Lei Complementar para todos os efeitos legais."
Tem-se, portanto, que a lei j prev as conseqncias para o caso de desenquadramento, aps a
assinatura do contrato, no cabendo Administrao fazer restries sem amparo legal. Sendo assim,
em consonncia com a lei, durante o processo licitatrio, dever ser considerada a situao da
empresa naquele perodo, e no a que possa vir a ter, na hiptese de sagrar-se vencedora do
certame, o que seria um contra-senso em relao ao que foi explanado neste parecer. [...]
20
Instruo Normativa n 103/2007/DNRC: Art. 8 A comprovao da condio de microempresa ou
empresa de pequeno porte pelo empresrio ou sociedade ser efetuada mediante certido expedida
pela Junta Comercial.
9
licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem
decorrente da adjudicao do objeto da licitao:
Pena - deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
21
Acrdo n 3.381/2010-Plenrio, Relator Walton Alencar Rodrigues, D.O.U. de 16/12/2010.
10
Igual postura foi adotada pelo Plenrio da Corte de Contas Federal em
diversos outros julgamentos22, sinalizando consolidao de entendimento nesse
sentido.
E, uma vez configurada a fraude ao certame, a sano que tem sido aplicada
reiteradamente pelo Plenrio do TCU tem sido a declarao de inidoneidade
prevista no artigo 87, inciso IV, da Lei n. 8.666/93, como se colhe dos trechos de
recentes julgamentos:
22
Nesse sentido: Acrdo n 1.972/2010-Plenrio/ Acrdo n 2.846/2010-Plenrio/Acrdo
2.578/2010-Plenrio.
23
Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio.
11
O Supremo Tribunal Federal, a propsito, j manifestou-se no sentido de que
a previso contida no artigo 46 citado no se confunde com aquela do artigo 87 da
Lei n. 8.666/93, conforme se v da ementa do seguinte julgado24:
24
AgRg na Pet. n 3.606, Plenrio, Relator Ministro Seplveda Pertence, DJ de 27/10/2006.
25
JUSTEN FILHO, op.cit., p.859, 2007.
26
Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior podero tambm ser aplicadas s
empresas ou aos profissionais que, em razo dos contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no
12
E, no bastasse a existncia das previses legais elencadas, a aplicao da
declarao de inidoneidade s falsas microempresas ou empresas de pequeno porte
coaduna-se certamente com o escopo dessa penalidade, direcionada queles que
cometem infraes dotadas de maior reprovabilidade.
Com efeito, evidentemente o rol das penalidades descritas no artigo 87 da Lei
de Licitaes e Contratos est organizado em ordem crescente de gravidade, de
modo que27
4 CONCLUSO
REFERNCIAS
13
BRASIL. Constituio Federal de 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/cc
civil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 15/032011.
DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26. ed. rev.e atual.
Malheiros, 2006.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitaes e Contratos Administrativos. 2.ed. rev e ampl.
Belo Horizonte: Frum, 2009.
JUSTEM FILHO, Maral. Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos. 13. ed.
So Paulo: Dialtica, 2009.
14