Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP PDF

GUIA PRTICO PARA ESTRUTURAO DE
PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP
Skye Bridge, Esccia, Reino Unido
Implementadores Patrocnio Elaborao

Guia Prtico para Estruturao de Programas e Projetos de PPP
ndice
LISTA DE CAIXAS ................................................................................................................................................................................ 4
LISTA DE FIGURAS ............................................................................................................................................................................ 5
FICHA TCNICA ................................................................................................................................................................................... 6
MENSAGEM DO EMBAIXADOR .........................................................................................................................7
MENSAGEM DOS IMPLEMENTADORES ........................................................................................................8
MENSAGEM DOS AUTORES .............................................................................................................................10
PREFCIO COMO LER ESTE GUIA .................................................................................................................................. 11
MODULO A. O PAPEL DAS PPPS....................................................................................................................................... 14
1. INTRODUO ................................................................................................................................................................................. 14
2. DESAFIO DA INFRAESTRUTURA........................... ......................................................................................................... 21
PPPs Podem Ajudar a Melhorar o Planejamento de Projetos ...........................................................22
PPPs Podem Aumentar a Eficincia na Operao e Manuteno de Infraestrutura .......23
PPPs Podem Ajudar a Canalizar Recursos para a Infraestrutura ................................................... 26
Novos problemas introduzidos pelas PPPs. ...................................................................................................27
MODULO B. OS PRIMEIROS PASSOS .......................................................................................................................... 30
3. O DESENHO DE UM AMBIENTE LEGAL E REGULATRIO .........................................................................32
Definindo a Poltica Pblica de PPP.......................................................................................................................33
Estabelecendo os Princpios.......................................................................................................................................34
Instituindo os Padres de Transparncia..........................................................................................................35
4. A DEFINIO DE PROCESSOS E RESPONSABILIDADES INTERNAS ................................................ 38
Definindo o Processo Interno .................................................................................................................................... 38
Definio das Responsabilidades Institucionais ..........................................................................................44
5. SELECIONANDO E PRIORIZANDO PROJETOS ................................................................................................... 49
Identificao da necessidade e prioridade do projeto .......................................................................... 49
Anlise das variveis chave dos projetos candidatos ............................................................................ 50
Definio poltica da carteira de projetos ......................................................................................................... 51
MODULO C A PREPARAO E PLANEJAMENTO DE PROJETOS DE PPP..................................54
6. AS ESTRATGIAS DE PREPARAO.................. .........................................................................................................54
O Desenvolvimento de Competncias Internas ......................................................................................... 56
A Contratao de Consultores ..................................................................................................................................57
O PMI............................................................................................................................................................................................ 62
2
Governana e Gerenciamento do Projeto ....................................................................................................... 63
7. A ALOCAO DE RISCOS.....................................................................................................................................................66
Alocando Riscos..................................................................................................................................................................68
Princpios da Alocao de Riscos ..........................................................................................................................68
Limitaes na Alocao de Riscos .......................................................................................................................69
Traduzindo a Alocao de Riscos em uma Estrutura Contratual..................................................69
8. MODELAGEM FINANCEIRA ................................................................................................................................................ 71
PPPs e Project Finance ...................................................................................................................................................73
Princpios de Project Finance .....................................................................................................................................73
Estrutura de Financiamento ........................................................................................................................................74
9. A MODELAGEM OPERACIONAL..................................................................................................................................... 76
Mecanismo de Pagamento......................................................................................................................................... 76
Indicadores de Desempenho ...................................................................................................................................80
10. A MODELAGEM JURDICA ................................................................................................................................................ 84
O Edital ....................................................................................................................................................................................... 84
O Contrato ................................................................................................................................................................................ 87
11. DOCUMENTAO PR-LICITATRIA ................................................................................................................. 94
MODULO D. A GESTO DO CONTRATO E O AMBIENTE REGULATRIO.................................. 96
12. ASPECTOS FUNDAMENTAIS DE GESTO .......................................................................................................96
Alocao de Responsabilidades de Gesto..................................................................................................96
Monitoramento e Gesto das Entregas e dos Servios........................................................................98
Monitoramento Regulatrio ....................................................................................................................................... 99
Gesto de Riscos ................................................................................................................................................................ 99
Gerenciando mudanas permitidas no contrato de PPP..................................................................... 99
Gesto de mudanas no previstas no contrato de PPP ..................................................................100
POSFCIO: O FUTURO DAS PPPS NO BRASIL .......................................................................................................101
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................................................................... 102
PALAVRAS FINAIS DO PATROCINADOR E IMPLEMENTADORES .................................................. 103
ANEXO 1: LIES DA GOVERNANA DO PROGRAMA DE PPP/PFI DO REINO UNIDO ....... 105
ANEXO 2: MODELAGEM ECONMICO-FINANCEIRA EM
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS ...........................................................................................................118
3
Lista de Caixas
Box 1: PPPs e a Alocao de Riscos .......................................................................................................................... 16
Box 2: PPPs na Legislao Brasileira .........................................................................................................................17
Box 3: Conceito de Value for Money (VfM) .......................................................................................................... 24
Box 4: Vantagens das PPPs sob a tica da Experincia Britnica.........................................................25
Box 5: Riscos Fiscais e Sustentabilidade................................................................................................................27
Box 6: Destaques do Mdulo A ...................................................................................................................................29
Box 7: Definindo Objetivos ............................................................................................................................................... 33
Box 8: Identificando Setores Prioritrios................................................................................................................. 34
Box 9: Comunicando os Princpios .............................................................................................................................35
Box 10: Programas de PPP e Estratgias de Comunicao.......................................................................36
Box 11: Algumas Lies da Experincia Internacional com Transparncia .................................... 37
Box 12: 10 Dicas para um Dilogo Bem Sucedido com o Mercado.......................................................41
Box 13: As Unidades de PPP ...........................................................................................................................................45
Box 14: O Papel dos Tribunais de Contas ...............................................................................................................47
Box 15: Destaques do Mdulo B ..................................................................................................................................52
Box 16: O Papel dos Consultores Externos ...........................................................................................................59
Box 17: : Modalidades de Contratao de Consultores................................................................................ 61
Box 18: Principais Problemas na Governana do Projeto............................................................................65
Box 19: Categorias de Riscos em Contratos de PPP.......................................................................................67
Box 20: Os Resultados da Atividade de Alocao de Riscos ...................................................................70
Box 21: Os Resultados da Atividade de Modelagem Financeira ............................................................ 75
Box 22: O Exemplo do Projeto de Tratamento de Resduos Slidos na Grande BH .................76
Box 23: O Instituto do Aporte ........................................................................................................................................ 80
Box 24: O Caso do Hospital do Subrbio de Salvador ..................................................................................82
Box 25: Os Resultados da Atividade de Modelagem Operacional .......................................................83
Box 26: Escolhendo a Modalidade de Contrato Concesso Administrativa x Patrocinada.......87
Box 27: Pagamentos no Encerramento do Contrato sob a tica da Experincia Britnica..........92
Box 28: Os Resultados da Atividade de Modelagem Jurdica .................................................................93
4
Lista de Figuras
Figura 1:Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP Iniciados por Ano...............18
Figura 2: Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por
Estgio de Amadurecimento .....................................................................................................................19
Figura 3: Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por Setor............................... 20
Figura 4: Como PPPs Podem Ajudar ..........................................................................................................................22
Figura 5: As Etapas Iniciais para a Estruturao de um Programa de PPP...................................... 30
Figura 6: O Processo de Desenvolvimento de uma PPP ............................................................................. 38
Figura 7: Atividades e Produtos da Etapa de Estruturao de Projetos............................................ 39
Figura 8: Pontos de Controle pelo Tribunal de Contas da Unio conforme a IN TCU 52/07 ........47
Figura 9: Exemplo de Responsabilidades Institucionais ............................................................................. 48
Figura 10: Preparando Projetos de PPP....................................................................................................................54
Figura 11: Proposta de Estrutura de Governana para Projetos de PPP............................................ 64
Figura 12: Elementos de uma Estratgia Licitatria ....................................................................................... 85
Figura 13:Principais Estgios da Implementao de um projeto de PPP ......................................... 96
5
Ficha tcnica
PROJETO APERFEIOANDO AS GUIA PRTICO PARA ESTRUTURAO
PPPS NO BRASIL DE PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP
PATROCINADOR COORDENAO
Carlos Alexandre Nascimento (LSE Enterprise)
e Rafael Castilho (FESPSP)
AUTORIA DO GUIA PRTICO PARA ESTRUTURAO

DE PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP
Com recursos do Prosperity Fund
IMPLEMENTADORES
Bruno Coscarelli (Scio Radar PPP)
Bruno Pereira (Scio Radar PPP)
Guilherme Naves (Scio Radar PPP)
Rodrigo Reis (Scio Radar PPP)
COLABORAO
Prof. Julius Sen (LSE Enterprise)
Anexo Lies do Reino Unido e internacionais
aprendidas com a implementao de projetos de PPP/
EQUIPE PFI: relevncia para o Brasil.
Coordenador Geral do Projeto Profs. Luiz Eduardo Brando e Rafael Igrejas
Carlos Alexandre Nascimento (PUC-Rio / NUPEI Ncleo de Pesquisa em Energia
(LSE Enterprise, Diretor Associado de Programas) e Infraestrutura) Anexo Modelagem Econmico-
Financeira em Parcerias Pblico-Privadas.
Coordenador Administrativo
Rafael Castilho REVISO TCNICA:
Ticiana da Mota Gentil Parente e Rejane Cavalcante
(FESPSP, Coordenador de Projetos)
(Coordenao de Cooperao Tcnico Financeira da
Secretaria do Planejamento e Gesto do Governo do
Embaixada Britnica no Brasil
Estado do Cear)
Gareth Moore
CONSULTORES FESPSP
Consul Geral Britnico em Recife
Elcires Pimenta Freire
Guilherme Johnston
Maria Laura Conti Nunes
Gerente de Projetos
Helen Jamieson PATROCNIO:
Segunda Secretria Finanas e Transparncia
Ivone Dezaneti
Assistente de Projetos
Imagens CONTATOS
Capa e miolo: shutterstock.com LSE Enterprise no Brasil:
Carlos Alexandre Nascimento
http://www.lse.ac.uk/businessAndConsultancy/
LSEEnterprise/Collaborations/Brazil/pt/home.aspx;
E-mail: c.a.nascimento@lse.ac.uk)
FESPSP
Rafael Castilho
www.fespsp.org.br;
E-mail: castilho@fespsp.org.br
Radar PPP
www.radarppp.com
6 info@radarppp.com
Mensagem do Embaixador
O Reino Unido foi o primeiro pas a desenvolver par-
cerias pblico privadas como uma alternativa para
melhorar a gesto pblica. PPPs so utilizadas no
Reino Unido, principalmente em projetos de infraes-
trutura e servios pblicos particularmente em reas
como rodovias, aeroportos, gesto de resduos, pri-
ses, entre outras.
Desde os anos 1980, desenvolvemos uma srie de
projetos de PPPs que obtiveram um grande sucesso,
contribuindo para a modernizao do Estado Brit-
nico e para o crescimento e desenvolvimento do pas. Tambm aprendemos e
aplicamos muitas lies sobre o que funciona e no funciona.
Atualmente continuamos implementando grandes projetos pblicos por meio
de PPPs. Acreditamos que nossa experincia seja til para compartilhar com ou-
tros pases como o Brasil que esto implementando seus prprios modelos de
parcerias pblico privadas adequando-os realidade local.
Sabemos tambm que nos prximos anos o Brasil investir bilhes de reais
em projetos de infraestrutura nas mais variadas reas como ferrovias, rodovias,
portos e sade. Todas essas reas so essenciais para continuar a transforma-
o econmica e social do pas. Acreditamos que as parcerias pblico priva-
das so um excelente meio para garantir que os recursos sejam empregados de
modo eficiente, beneficiando o desenvolvimento do pas.
O Reino Unido quer participar desse processo, o Ministrio das Relaes
Exteriores Britnico (The Foreign & Commonwealth Office) lanou em 2011 o
Fundo Prosperity com o objetivo de apoiar o desenvolvimento de economias im-
portantes para o mercado global nas reas de ambiente de negcios e infraes-
trutura; segurana energtica; e mudanas climticas. Desde seu lanamento, o
fundo apoiou aproximadamente 500 projetos em 14 diferentes pases e regies
no mundo, dentre eles, o Brasil.
Estamos muito contentes de apoiar, por meio desse fundo, a regio nordeste
a aperfeioar suas parcerias pblico privadas e como resultado lanar esse ma-
nual que ser de grande utilidade ao desenvolvimento do Brasil.
Atenciosamente,
Alex Ellis
Embaixador do Reino Unido no Brasil
7
Mensagem dos implementadores

Este Guia Prtico para Estruturao de Programas e Projetos de PPP
resultado das atividades do projeto Aperfeioando as PPP no Brasil, finan-
ciado pela Embaixada Britnica no Brasil.
O projeto objetiva encorajar a economia brasileira para o crescimento
permanente, atravs da melhoria do ambiente de negcios e a eficincia do
setor pblico.
A LSE Enterprise, brao de consultoria e educao executiva da London
School of Economics and Political Sciences (LSE), em parceria com a Funda-
o Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo, como implementadores do
projeto, visam adequar e orientar as diretrizes do programa realidade so-
cial e poltica do Brasil, considerando as particularidades da administrao
pblica, nossas instituies e as especificidades da legislao brasileira.
O projeto Aperfeioando as PPPs no Brasil iniciou-se no ano de 2013.
So parceiros e beneficirios do programa os seguintes rgos governa-
mentais:
o Governo do Estado do Cear

o Prefeitura de Fortaleza
o Governo do Estado da Bahia
o Prefeitura de Salvador
Desde o incio do projeto, no ano de 2013, foram realizados diagnsticos,

palestras, workshops e seminrios sobre as PPPs no Brasil. Foram convi-
dados professores, tcnicos e palestrantes do Brasil e do Reino Unido para
discutir sobre as principais questes que inibem ou que podem encorajar o
desenvolvimento de projetos de PPP, alm de destacar as melhores prticas
e o compartilhamento de experincias brasileiras e internacionais nos tem-
pos recentes.
No ms de maio de 2014 foi realizada a Misso Tcnica ao Reino Unido.
Juntaram-se ao projeto os Governos dos Estados de Sergipe e Minas Gerais
bem como as Prefeituras de Aracaj e Macei. Os representantes de esta-
dos e municpios participaram de um curso na London School of Economics
sobre as experincias do Reino Unido em PPP. Alm disso, foram realizadas
visitas tcnicas em equipamentos pblicos de infraestrutura urbana e so-
cial, resultados de projetos de parcerias pblico-privadas. A experincia do
Reino Unido ao longo dos anos pode ajudar o Brasil na implementao de
polticas pblicas eficientes e um quadro de orientao para a anlise dos
projetos de PPPs, absorvendo as boas prticas e experincias de sucesso,
alm de alertar e destacar as principais dificuldades encontradas nas lti-
mas dcadas.
As atividades realizadas neste perodo geraram contedo que foi organi-
8 zado e sistematizado, colecionando um conjunto de informaes que podem
colaborar com a designao de aes e intervenes para a melhoria e as-
sertividade na realizao de projetos de PPPs no Brasil, buscando aumentar
a eficincia e a transparncia.
O Guia Prtico para Estruturao de Programas e Projetos de PPP visa
apoiar e orientar os servidores pblicos nas esferas municipal, estadual e
federal, com esclarecimentos, tornando as informaes mais acessveis e
explicativas.
A criao desta publicao pode auxiliar os gestores pblicos na tomada
de deciso e execuo dos programas, aumentando o sucesso e melhorando
a eficincia e transparncia nestes projetos.
Carlos Alexandre Nascimento

Diretor Associado de Programas da LSE Enterprise
Coordenador do Projeto Aperfeioando as PPPs no Brasil
Rafael Castilho
Coordenador de Projetos da FESPSP
9
Mensagem dos Autores

O Radar PPP acredita que o mercado brasileiro de infraestrutura pode gerar valor
para os usurios, governos e para a iniciativa privada. possvel que todos ga-
nhem. A chave informao de qualidade, disponvel no momento certo para as
pessoas certas. Melhores informaes geram melhores decises e criam as opor-
tunidades para um contnuo aprimoramento de prticas e processos por todos os
envolvidos no mercado de investimento privado em infraestrutura pblica.
Organizar, preparar e disponibilizar informao qualificada a ideia motriz que
levou fundao do Radar PPP e que inspira todas as suas aes e iniciativas. Foi
por isso que aceitamos o convite para elaborar o Guia Prtico para Estruturao
de Programas e Projetos de PPP. Antes de tudo, este Guia consolida experincias
individuais e institucionais, organizando as lies aprendidas. , portanto, um ve-
culo para informaes de qualidade.
A elaborao deste documento representou um grande esforo dialtico. Por um
lado, um conjunto grande de manuais e guias internacionais j consolidou boa par-
te da experincia mundial sobre o assunto. Estas teses, entretanto, no refletiam,
do nosso ponto de vista, boa parte dos problemas que os gestores pblicos e pri-
vados envolvidos com o tema enfrentam no Brasil, submetidos ao rgido ambiente
regulatrio e de controle caracterstico de nossas prticas pblicas. Precisvamos,
portanto, de uma anti-tese que foi derivada das experincias dos autores e de ini-
ciativas pioneiras de alguns governos no Brasil de registrarem seus aprendizados.
Promover a sntese destes dois conjuntos de conhecimentos foi verdadeira-
mente gratificante. Em primeiro lugar, porque representou uma oportunidade de
reflexo sobre os erros e acertos cometidos em anos de experincia no tema. Em
segundo lugar, porque observar esta experincia com o olhar de iniciativas inter-
nacionais levou a inmeros insights e a novos aprendizados.
O Radar PPP acredita que este Guia, ao lado de diversas outras iniciativas de
registro de experincias no Brasil, pode contribuir para que profissionais do setor
pblico e privado iniciem suas jornadas no mundo das PPPs com melhores ferra-
mentas e equipamentos para alcanarem seu destino final. Alm disso, o Guia
tambm pode ser til queles profissionais que j iniciaram esta trajetria, mas
que queiram ter uma viso do ambiente a seu redor e se inspirar nos registros da
prtica brasileira.
Por meio desta contribuio, o Radar PPP refora seu comprometimento de
trabalhar por um mercado de PPPs cada vez mais maduro e apto a enfrentar os
complexos desafios vinculados priorizao, estruturao, licitao e gesto dos
projetos de infraestrutura.
10
Prefcio
Como Ler Este Guia
Diversos pases, nas ltimas dcadas, esforaram-se para consolidar suas expe-
rincias com Parcerias Pblico-Privadas em manuais e guias com o objetivo de
organizar e reproduzir boas prticas.
O Brasil j acumulou uma relevante experincia sobre este tipo de projeto. De
fato, diversos Estados e Municpios, alm da Unio, desenvolveram programas e
projetos de PPP e j geraram um volume significativo de investimentos privados
em infraestrutura. Apesar de acertos e erros terem sido cometidos, houve poucas
iniciativas de consolidao do conhecimento prtico gerado por esta experincia.
Esta ausncia de sistematizao incentiva novos governos, novas empresas,
novos setores e novas equipes a uma longa curva de aprendizado que custa muito
caro para sociedade. Repetir erros tambm contribui para estigmatizar o instituto
das PPPs como ineficiente ou imprprio para contribuir para a soluo dos proble-
mas de infraestrutura no Brasil.
Este guia, ao lado de outras relevantes iniciativas de governos ao redor do Bra-
sil, pretende dar um passo em direo soluo deste problema. A partir de guias
e manuais internacionais j consolidados, bem como da anlise de experincias e
projetos j desenvolvidos no Brasil, este material apresenta uma viso compreen-
siva de vrios aspectos relevantes atrao de investimento privado em infraes-
trutura.
Este documento no pretende ser definitivo. Na medida em que mais proje-
tos forem sendo desenvolvidos no pas e que governos e empresas aprofunda-
rem seu aprendizado em temas especficos, os itens tratados neste guia sero
atualizados de forma a permanecerem um retrato atual e fiel da tecnologia de
desenvolvimento de projetos no pas.
Este um guia prtico. Isto quer dizer que o leitor no encontrar uma
discusso acadmica ou terica tradicional. Neste sentido, o guia busca uma
abordagem pragmtica sobre problemas do dia a dia dos gestores pblicos e
privados envolvidos com a seleo, estruturao, licitao e gesto de contra-
tos de PPP.
Os implementadores do projeto (LSE Enterprise e FESPSP), o Radar PPP
e a Embaixada Britnica no Brasil tero muito prazer em receber sugestes
e recomendaes sobre oportunidades de aprimoramento do guia. Portanto,
ajude-nos a manter este documento til para os profissionais de infraestrutura
no Brasil, entrando em contato com as organizaes envolvidas no desenvol-
vimento deste material.
11
12
13
MDULO A
O Papel das PPPs
1. Introduo
A s Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) so contratos de longo prazo entre o
governo e uma empresa privada (ou um conjunto de empresas) normalmente
utilizados para a construo, financiamento, operao e manuteno de infra-
estrutura.
Na maioria dos casos a empresa privada contratada, normalmente chama-
da de concessionria, responsvel por todo o ciclo de vida do projeto. Con-
tudo, comum que as etapas tenham importncias relativas muito diferentes
em cada projeto. H contratos, por exemplo, em que as obras fsicas j foram
realizadas pelo poder pblico, de modo que a empresa privada responsvel
somente por adquirir equipamentos, fazer a manuteno dos ativos e oper-
-los. Em outros casos, toda a construo, incluindo a aquisio dos terrenos
(ou conduo material dos procedimentos de desapropriao), foi realizada
pela empresa privada. H tambm a situao em que toda a operao e ma-
nuteno das obras fsicas, assim como a prestao dos servios, ficaram a
cargo do setor privado, enquanto, em outros casos, somente a manuteno
predial realizada pela empresa e funcionrios pblicos prestam os servios
para os usurios.
Apesar destas variaes, em quase todos os projetos o setor privado se
envolve, em alguma medida, com os investimentos iniciais para implantar a
infraestrutura e com a manuteno e operao dos ativos. Tais ativos podem
estar vinculados aos mais diversos setores de infraestrutura: de estradas a
plantas de incinerao de resduos, de escolas a usinas de dessalinizao de
gua marinha. Tudo isso j foi construdo e est sendo operado, em algum
lugar do mundo, por meio de contratos muito semelhantes ao que chamamos
de PPP no Brasil
14
15
Box 1: PPPs e a Alocao de Riscos
Todos os contratos de PPP tm em comum o fato de serem arranjos de longo

prazo nos quais h uma alocao de risco entre o setor pblico e o setor privado.
Isto quer dizer que os contratos preveem, de forma explicita ou implcita, quem
arcar com os efeitos positivos e/ou negativos de eventos futuros incertos. Ris-
cos tipicamente alocados so referentes a variaes no custo da obra, ou seja, o
contrato define quem arca com os custos adicionais, caso existam; e o risco de
demanda, ou seja, o contrato define quem sofre as consequncias financeiras de
um consumo maior ou menor dos servios em relao ao que foi estimado no
momento da licitao.
A alocao de riscos frequentemente apontada como o fator mais relevante
destes contratos, pois capaz de determinar toda a estrutura de incentivos que
condicionar e direcionar o comportamento dos atores por toda a vida dos con-
tratos.
Outra dimenso que torna os projetos bem diferentes a fonte de receita da

empresa privada. Em alguns contratos, a empresa privada recebe, quase que ex-
clusivamente, pagamentos do governo. Estes pagamentos podem ser regulares
ou no e comear durante a execuo das obras ou, como mais comum, somente
aps a disponibilizao dos servios.
Em outros casos, a empresa gera receita por meio da cobrana de tarifas (como
o pedgio de uma rodovia, ou outro caso em que o objeto envolve um servio pbli-
co) ou por meio de gerao de receita acessria derivada da explorao comercial
do ativo (como a explorao de propaganda em um prdio pblico).
A regra geral que as PPPs no Brasil somente podem ter esta classificao
legal caso haja alguma contraprestao pblica1 . Esta combinao de contrapres-
tao e gerao de receita que utilizada pela empresa privada para reaver os in-
vestimentos iniciais, arcar com os custos operacionais, pagar os impostos e obter
um retorno ao investimento.
1. Uma possvel exceo a esta regra o estabelecimento de um pagamento governamental ou contraprestao negativa, significando
um pagamento do setor privado ao governo. Esta hiptese, entretanto, caso venha a se consolidar, representar uma nfima minoria dos
16 contratos Por outro lado, o contrato de PPP tambm precisa prever as possibilidades em que o baixo desempenho operacional no aciona
o encerramento do contrato.
Box 2: PPPs na Legislao Brasileira
A Lei Nacional n. 11.079/04 instituiu normas gerais para licitao e contratao

de Parcerias Pblico-Privadas no mbito da Administrao Pblica no Brasil. O texto
refere-se a duas modalidades de PPP, chamadas de Concesso Patrocinada e Con-
cesso Administrativa.
Na Concesso Patrocinada, o objeto um servio pblico no sentido da Lei Na-
cional n. 8.987/95, quando houver uma contraprestao pblica adicional tarifa
cobrada do usurio. Na Concesso Administrativa, o objeto a prestao de servi-
os em que o governo seja consumidor direto ou indireto dos servios. Neste ltimo
caso, possvel haver uma receita privada adicional ao pagamento direto do gover-
no que chamada de receita acessria.
Na prtica, a diferena entre essas modalidades no muito grande, j que
muito comum que a empresa privada consiga auferir receitas originadas do gover-
no (contraprestaes) e tambm de outras fontes (tarifas ou outro tipo de explo-
rao comercial dos ativos), sejam eles formalmente denominados de Concesso
Administrativa ou Patrocinada.
Uma deciso importante durante o planejamento dos contratos identificar
quanto dos custos do projeto sero pagos pelo governo e quanto sero pagos por
usurios (no caso de concesses patrocinadas) ou pela explorao comercial do
ativo (concesses administrativas).
Ambas as modalidades de contrato tm em comum o fato de representarem
contratos de longo prazo, acomodarem um conjunto integrado de atividades (cons-
truo, operao e manuteno), permitirem alocao objetiva de risco e incorpo-
rarem compromissos fiscais de longo prazo de governos.
Tem havido um enorme interesse dos governos no Brasil pelo mecanismo de

PPPs. Este interesse est refletido no volume de iniciativas em desenvolvimento e
sua evoluo recente.
Segundo dados do Radar PPP, que consolidou um compreensivo Banco de Dados
sobre projetos no Brasil, o nmero de PPPs em desenvolvimento crescente. Dos
mais de duzentos projetos, em diferentes nveis de amadurecimento, que constam
da base de dados, mais de 50% foram iniciados em 2013, em oposio a menos de
17% em 2011.
17
Figura 1:Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP

Iniciados por Ano
Fonte: Radar PPP

53,39%
60%
50%
40%
29,66%
30%
16,95%
20%
10%
0%
2011 2012 2013
Alm disso, quando observamos o estgio de desenvolvimento dos projetos

que constam da base dados, em agosto de 2014, menos de 6% havia atingido a
assinatura do contrato. Ou seja, um volume imenso de iniciativas est em desen-
volvimento no pas, o que pode levar a aumentar mais de 15 vezes o nmero de
contratos j assinados nos ltimos anos.
18
Figura 2: Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por
Estgio de Amadurecimento
5%
10% 7% Inteno Pblica
7% Modelagem Iniciada
6%
PMI Iniciado
2%
Consulta Pblica Iniciada
6% Consulta Pblica Encerrada
Licitao em Andamento
Vencedor Declarado
12%
Contrato Assinado
43%
2% Suspenso
Cancelado
Estas iniciativas tm se multiplicado em setores muito diversos de infraestru-

tura. A base de dados do Radar PPP indica uma distribuio bastante difusa das
iniciativas de PPP:
19
Figura 3: Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar

PPP por Setor
2% 4%
2% 2% 11%
Saneamento
2% Rodovia
2%
2% Trem Urbano
2% Prdios Pblicos
11%
3% Resduos Slidos
3% Sade
mobilidade Urbana
3% 9%
Atendimento ao Cidado
4% Ferrovia
Sistema Prisional
5%
7% Cultura
6% Iluminao
Tecnologia
7%
7% 7% Educao
Energia
H, portanto, um uso crescente do mecanismo de PPPs no Brasil e isso tem ge-

rado uma ampla carteira de novas iniciativas distribudas em um grande nmero
de setores distintos. Neste cenrio, aprimorar a capacidade dos governos, identi-
ficando e reproduzindo boas prticas, essencial para que o instrumento possa
cumprir seu papel na superao dos desafios enfrentados pelos setores infraestru-
tura no pas.
20
2. Desafio da Infraestrutura
No haver futuro prspero para o Brasil a menos que o pas consiga superar a
imensa carncia de infraestrutura.
No Brasil, assim como em quase todos os mercados emergentes, ampliar a
quantidade e a qualidade da infraestrutura existente um dos maiores obstcu-
los para o desenvolvimento. Isto verdade tanto no que se refere infraestrutura
econmica e logstica, como estradas, aeroportos e portos, quanto infraestrutura
social, como escolas e hospitais.
Possumos infraestrutura insuficiente para nveis de operao e manuteno
ideais. Adicionalmente, a qualidade do gasto pblico realizado via modelos de
contratos tradicionais, que so estruturados para reagir s demandas de curto
prazo, deixam de estabelecer estratgias para o desenvolvimento da infraestrutu-
ra nacional.
Os servios derivados dos equipamentos de infraestrutura so, recorrentemen-
te, de baixa qualidade, subdimensionados para a demanda, tm pouca confiabili-
dade (quando no so inutilizveis), e custam muito caro. Estas questes podem
influenciar na reduo dos nveis possveis de crescimento econmico e geram
efeitos perversos para os nveis de desenvolvimento social do pas..
Enfrentar e superar este gap de infraestrutura ser, portanto, um dos maiores
desafios dos governos nas prximas dcadas. Trata-se, na verdade, de vrios desa-
fios. Em primeiro lugar, h o desafio de planejar adequadamente tanto no nvel de
projetos, como de programas, articulando os recursos disponveis, selecionando os
projetos adequados e proporcionando a otimizao do efeito social e econmico dos
ativos. Outro desafio aumentar a eficincia operacional na implantao e manuten-
o dos equipamentos. Por ltimo, preciso mobilizar recursos de modo a pagar pe-
las vultosas somas que tipicamente esto associadas aos projetos de infraestrutura.2
2. World Bank Institute; PPIAF. 2012. Public-Private Partnerships: Reference Guide Version 1.0. World Bank, Washington, DC. World Bank. 21
PPPIF, WBI. PPP Guide.
Figura 4: Porque fazer PPPs
Maior
Eficincia
Melhor Recursos
Planejamento Otimizados
Mais e
Melhor
Infraestrutura
PPPS PODEM AJUDAR A MELHORAR O PLANEJAMENTO DE PROJETOS

Planejar bem projetos de infraestrutura faz a diferena. Entretanto, no incomum
que os governos disponham de recursos inadequados para este planejamento. So-
brepreos na obra, dimensionamento inadequado da demanda, atrasos nos prazos
e impactos insuficientes so alguns dos efeitos que podem ser associados falta
de recursos e tempo dedicados ao planejamento dos projetos.
PPPs, nas condies adequadas, podem garantir que mais e melhores recursos
sejam aplicados na fase de planejamento. Tipicamente, projetos de PPP deman-
dam cuidadosos e complexos estudos e avaliaes, diferentemente de projetos p-
blicos tradicionais, como condio para implementao. Isto ocorre porque o setor
privado tende a ser muito cauteloso ao tomar decises de investimento.
Assim, projetos somente so implementados se avaliaes cuidadosas gerarem
projees crveis sobre custos e receitas, incluindo estimativas de demanda, ava-
liaes de riscos e mapeamento de impactos ambientais.
Outro aspecto relevante que as obrigaes de longo prazo assumidas pelo
governo geram uma grande ateno aos estudos e avaliaes preliminares, que
passam por anlises dos rgos de controle, imprensa e sociedade em geral de
forma tipicamente muito mais intensa do que o caso com projetos executados
22
por intermdio de modalidades tradicionais de contratao do setor pblico.
Isto demanda que o planejamento seja tecnicamente justificvel e politicamen-
te defensvel3.
Neste contexto, a deciso de realizar um projeto via PPP implica, quase sem-
pre, a mobilizao de mais recursos para o planejamento de projetos do que
ocorreria com a execuo tradicional, o que contribui imensamente para a qua-
lidade dos servios derivados de infraestrutura.
PPPS PODEM AUMENTAR A EFICINCIA NA OPERAO E MANUTENO DE

INFRAESTRUTURA
O ambiente institucional no qual governos implementam e mantm infraestrutura
cria grandes obstculos para a eficincia. Rigidez da normas, hierarquia e centrali-
zao decisria, associadas dificuldade de submeter os diversos rgos envolvi-
dos no ciclo de projetos a incentivos, tendem a criar um ambiente em que resulta-
dos timos de custo/benefcio no so atingidos.
PPPs alteram a lgica de operao do governo, introduzindo controles de resul-
tado em substituio aos clssicos controles de processos aos quais os rgos p-
blicos esto submetidos. Em outras palavras, as empresas privadas em esquemas
de PPPs operam em um ambiente muito mais flexvel do que o governo, o que, des-
de que os contratos incorporem controles de resultado adequados, pode aumentar
significativamente a eficincia de construo e operao de infraestrutura.
Outro aspecto das PPPs que pode contribuir muito para o aumento da eficincia
a integrao de quase toda a cadeia de fornecedores em um nico
contrato com o governo. A Concessionria geralmente passa a ser responsvel
por todas as contrataes necessrias prestao de servio o que reduz imen-
samente os custos governamentais relacionados a licitaes, gesto de inmeros
contratos e todas as atividades administrativas associadas.
3. Farquharson, Edward; Torres de Mastle, Clemencia; Yescombe, E.R.; Encinas, Javier. 2011. How to Engage with the Private Sector in 23
Public- Private Partnerships in Emerging Markets. World Bank. World Bank
Box 3: Conceito de Value for Money (VfM)
A avaliao quantitativa da capacidade de projetos de PPP de produzirem ga-

nhos de eficincia em comparao com a implementao tradicional de infraestru-
tura comumente chamada de anlise de Value for Money (VfM). Esta expresso
inglesa que significa valor por dinheiro , portanto, um teste ao qual os projetos de
PPP deveriam ser submetidos uma ou vrias vezes durante o desenvolvimento do
projeto. Caso o projeto de PPP apresente um melhor Valor por Dinheiro do que seu
concorrente pblico, ele pode seguir em frente e ser licitado via PPP.
A mensurao deste Valor por Dinheiro tipicamente envolve o levantamento de
dois fluxos de caixa:
O fluxo de desembolsos previstos para o governo no contrato de PPP, incluindo
todos os custos adicionais que surgem com o projeto, como custos regulatrios,
contratao de consultorias e auditorias, etc.
O fluxo de desembolsos previstos para o governo se fosse implementar um
projeto nas mesmas condies diretamente, incluindo uma valorao econmica
dos riscos que o governo suportaria com esta estratgia de implementao, mas
que ele deixar de suportar com a PPP. Normalmente este segundo fluxo de caixa
chamado de Comparador do Setor Pblico (ou PSC, da sigla em ingls).
Os Valores Presentes Lquidos destes dois fluxos de caixa so comparados e se
a opo pela PPP gerar um custo menor, diz-se que a alternativa apresentou um
melhor Value for Money, e o projeto passa no teste.
Um dos problemas desta anlise que ela depende de dados muito detalhados
que geralmente somente esto disponveis em fases muito avanadas da prepa-
rao. Assim, a equipe do projeto tem fortes incentivos para que as avaliaes de
VFM deem resultados positivos ou sejam impregnadas de certo otimismo sobre os
riscos do projeto, afinal os estudos de preparao j consumiram um alto volume de
tempo e recursos. Outro problema que o clculo do Valor Presente Lquido exige
a definio de uma Taxa de Desconto, cujo clculo impreciso e difcil de construir.
Evolues recentes na utilizao da ferramenta de anlise de VFM sugerem a
utilizao cada vez maior de aspectos qualitativos na comparao dos projetos,
bem como na realizao de diversas anlises comparativas que vo aumentan-
do em preciso na medida em que mais dados esto disponveis. Outra evoluo
deste mtodo de comparao realizar avaliaes aps a assinatura do contrato
(quando possvel fazer previses mais precisas), gerando aprendizado para fu-
turos contratos.
Apesar de no haver, no Brasil, exigncia legal ou formal para a realizao de
estudos de VFM (veja as exigncias formais para a publicao do Edital no item 11
abaixo), alguns governos vm realizando estudos a partir desta metodologia. Um
dos desafios da experincia brasileira com o tema que os poderes pblicos no
estabelecem e divulgam previamente seu entendimento sobre o mtodo do Valor
por Dinheiro criando divergncias em relao a prticas e conceitos.
24
Esta eficincia pode traduzir-se em custos mais baratos, servios melhores, re-
duo nos sobrepreos e atrasos, ou ainda, uma estrutura de custos otimizada ao
longo da vida do ativo que gere um melhor Valor Presente Lquido para o governo.
Seja qual for o critrio, diversos estudos e comparaes, dentro e fora do Brasil,
vm sugerindo que PPPs podem ajudar muito na obteno de melhores resultados
de custos e benefcios, quando comparadas com infraestrutura implementada pe-
los governos via modelos de contratos tradicionais, sem contar a capacidade do
mecanismo de atingir os objetivos mais amplos de eficcia e efetividade de polti-
cas pblicas que dependem de equipamentos de infraestrutura
Box 4: Vantagens das PPPs sob a tica da Experincia Britnica
O Reino Unido desenvolveu uma experincia muito bem sucedida com PPPs
ao longo das ltimas dcadas e tornou-se um dos mais evidentes benchmarkings
mundiais.
O Anexo 1: Lies da Governana do Programa de PPP/PFI do Reino Unido apre-
senta um resumo estruturado de alguns aprendizados da experincia britnica. Um
dos pontos importantes o reconhecimento de que PPPs devem ser avaliadas e
julgadas de um ponto de vista mais amplo do que somente uma anlise focada em
aspectos quantitativos de custos e benefcios financeiros para os governos. PPPs
tm implicaes abrangentes para a economia e para o alcance de objetivos de
polticas pblicas que devem ser includos na balana quando decises sobre a
implementao ou no de uma PPP forem tomadas. No curto prazo, a depender o
caso, PPP pode ser a nica alternativa de oferecimento de um novo servio ou para
o aprimoramento da prestao de servio pblico existente. Uma vez assinado o
contrato, esta amplitude de objetivos tambm deve ser levada em conta j que o
desafio passa a ser planejar e gerir contratos que alcancem um conjunto complexo
de objetivos polticos.
Para que estes benefcios possam ser apropriados pelo governo, parece muito
importante que:
Os contratos prevejam mecanismos efetivos que obriguem o alcance de re-
sultados desafiadores pelo setor privado, alm de mecanismos que permitam ao
poder pblico supervisionar e cobrar estes resultados.
Que ocorra uma licitao competitiva de forma que o licitante que for mais
eficiente para avaliar os riscos e custos do ciclo de vida do projeto seja escolhido
25
PPPS PODEM AJUDAR A CANALIZAR RECURSOS PARA A INFRAESTRUTURA

Projetos de infraestrutura desenvolvidos por meio de PPP so financiados pelo
setor privado, mas so invariavelmente pagos pelo setor pblico e, em alguns ca-
sos, tambm pelos usurios. Estes pagamentos so feitos, na maioria das vezes,
ao longo do prazo dos contratos. Assim, PPPs representam uma estratgia de fi-
nanciamento do setor pblico (comparvel, por exemplo, a como um emprstimo
bancrio) e no devem ser encaradas como uma forma alternativa de pagamento
pela infraestrutura.
Como forma de financiamento, as PPPs devem ser comparadas com as demais
alternativas de obteno de recursos por parte do setor pblico, como financia-
mento bancrio e emisso de ttulos.
Esta comparao, em diversas condies, indica que o financiamento via PPP
pode apresentar vantagens significativas que contribuem para canalizar recursos
de forma mais eficaz para a infraestrutura.
O primeiro ponto que merece ateno que as PPPs facilitam a cobrana do
usurio de tarifas ou mesmo a explorao de receitas acessrias. Assim, ao menos
uma parcela dos custos de implantao e operao pode ser capturada de fora do
oramento, o que libera espao fiscal para acomodar mais projetos de infraestru-
tura. Naturalmente, possvel realizar cobranas de usurios ou explorar receitas
comerciais em projetos executados pelo governo. Os exemplos so abundantes.
Ocorre que, tradicionalmente, a cobrana de usurios um tema politicamente
sensvel e a obteno de receitas comerciais uma atividade mal executada por
governos, na medida em que tal atividade no sua atividade principal.
Outro ponto que facilita a canalizao de recursos para PPPs que estes pro-
jetos consideram o investimento inicial, custos de manuteno e reinvestimentos
em um mesmo fluxo de caixa. Assim, a deciso de lanar ou financiar o projeto j
direciona recursos para toda a vida til do ativo.
Portanto, seja porque as PPPs capturam recursos de fora do oramento fiscal,
seja porque elas permitem o comprometimento de recursos por toda a vida do
ativo, elas tendem a gerar efeitos positivos na capacidade de investimento em
infraestrutura dos governos.
26
Box 5: Riscos Fiscais e Sustentabilidade
Ao evitar as despesas do oramento de curto prazo para a construo de infra-

estrutura, as PPPs criam obrigaes futuras para os governos muito semelhantes a
outras formas de financiamento.
Alm disso, comum que os contratos atribuam aos governos obrigaes con-
tingentes ou condicionadas (como um pagamento adicional que s ocorre se a de-
manda cair consideravelmente ou se os custos de construo ultrapassarem um
determinado limite)
Assim, este tipo de contrato expe os oramentos fiscais futuros a responsabili-
dades explcitas e implcitas (contingentes) que podem ser muito perigosas para a
sade financeira dos governos no longo prazo.
A falta de cuidado com a sustentabilidade e affordability de programas de PPP
levaram os oramentos de alguns pases, como Portugal e Espanha, a ficarem muito
pressionados pelo s compromisso de pagamento com PPPs.
A maneira mais efetiva de garantir a sustentabilidade fiscal de programas de
infraestrutura baseados no uso de PPPs :
Utilizar uma metodologia de contabilizao dos contratos que registre os ati-
vos no balano do governo, sempre que as caractersticas de alocao de risco
assim indicarem. No caso brasileiro, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
regulamentou as condies que ordenariam a incluso dos ativos, e seus pas-
sivos correspondentes, no balano governamental na Portaria n. 614/2006.
Assim, o volume de investimentos possveis por meio de PPP estaria limitado
pelo espao de endividamento de cada gov erno, como determinado pela Lei
de Responsabilidade Fiscal;
Garantir uma quantificao dos riscos associados a passivos contingentes as-
sumidos nos contratos de PPP. O Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes
Oramentrias parece o local ideal para esta apresentao;
Comunicar de forma clara, transparente e irrestrita os compromissos assumi-
dos pelo governo evidenciando as premissas assumidas para os clculos e
projees.
As PPPs podem cumprir um papel muito importante para ajudar a solucionar pro-
blemas que contribuem para o quadro de infraestrutura no Brasil, mas muito cui-
dado deve ser tomado para se evitar que o modelo crie problemas para a gesto
de polticas pblicas no pas.
NOVOS PROBLEMAS INTRODUZIDOS PELAS PPPS.

PPPs introduzem novos problemas para os governos. Em primeiro lugar, contratos
complexos e integrados, que conferem um alto grau de autonomia para os opera-
dores privados, diluem as linhas tradicionais de accountability e transparncia.
Informaes sobre os gastos pblicos, padres de desempenho e decises ope-
racionais ficam fora do regime governamental, param de ser publicadas no dirio
27
oficial e deixam de ser submetidas aos mtodos tradicionais de controle. O acesso
a essas informaes, tanto pelos rgos de controle quanto pela sociedade, fica
menos natural.
Outro problema introduzido pelas PPPs a perda de flexibilidade do governo.
Alterar contratos de PPP muito mais difcil do que alterar parmetros de imple-
mentao de polticas pblicas tradicionais. Em outras palavras PPPs introduzem
atores com poder de veto dentro dos sistemas governamentais o que reduz a
possibilidade ou amplitude da decises governamentais no futuro. verdade que
contratos podem ser renegociados e que juridicamente, o governo pode at alte-
r-los unilateralmente. Ocorre que, na prtica, o setor privado controla os ativos
e tem mais informao do que o governo. Portanto, alterar os contratos de forma
minimamente satisfatria pode ser bem difcil.
Perda de transparncia e flexibilidade so dois problemas com srias consequ-
ncias para governos no longo prazo, arriscando botar a perder todas as vantagens
que as PPPs produzem na implantao de infraestrutura. Por isso, muito cuidado
deve ser tomado para que estes problemas sejam neutralizados.
O primeiro destes cuidados que programas de PPP devem ser extraordinaria-
mente transparentes. Alm disso, contratos devem se preocupar com criar fluxos
de informao adequado e mecanismos de governana que garantam que estas
informaes sejam levadas as pessoas certas na hora certa.
O segundo cuidado diz respeito a necessidade de tornar os contratos mais fle-
xveis. O setor privado fica responsvel pela implementao de infraestrutura, mas
o governo deve permanecer no leme, decidindo os objetivos e os parmetros das
polticas pblicas. Diversos esforos bem sucedidos j foram realizados nesta dire-
o, garantindo ao governo uma grande liberdade de alterar os padres do contra-
to por meio de mecanismos internos, sem quebrar os acordos.
Garantir transparncia e flexibilidade possvel, mas exige uma preocupao
deliberada das equipes e rgos envolvidos com os projetos. Quanto mais bem
sucedido for este esforo menor ser o risco de projetos de PPP fracassarem no
futuro e maior ser sua capacidade de contribuir efetivamente para as polticas e
infraestrutura.
A entrega efetiva de projetos de PPP tambm exige que governos promovam
o ambiente institucional adequado, selecionem e priorizem boas iniciativas, orga-
nizem-se para planejar e modelar os projetos e desenvolver os estudos na fase de
planejamento e, por fim, gerenciem corretamente os contratos assinados.
Todos estes itens sero discutidos a seguir:
28
Box 6: Destaques do Mdulo A
Durante o Mdulo A, foi apresentado o conceito de PPPs enquanto contratos de

longo prazo para a implantao e operao de infraestrutura que contam com um
arranjo de alocao de riscos entre o setor pblico e privado e que, de alguma forma,
contam com uma contraprestao pblica que representa toda ou parte da receita
do ente privado.
As PPPs podem contribuir com a soluo para problemas crnicos da infraestru-
tura, tais como:
A qualidade do planejamento de projetos;
A eficincia operacional durante a implementao e a gesto;
A canalizao eficaz de recursos para infraestrutura.
Para que esta contribuio seja efetiva preciso que governos preocupem-se em
preservar altos nveis de transparncia nos contratos e garantir mecanismos de flexi-
bilidade no longo prazo.
29
MDULO B.
Os Primeiros Passos
Para que as PPPs cumpram a promessa de ajudar a solucionar uma boa parte
dos problemas que limitam a expanso e a qualidade de servios de infraes-
trutura, toda a cadeia de empresas e governos que atuam no setor precisam
pensar diferente. Em especial, preciso que governos promovam capacida-
des e competncias para identificar, preparar, licitar e gerir um novo tipo de
contrato, que privilegia resultados, no processos, e que foca na qualidade
dos servios ao invs dos aspectos de engenharia das obras. O que a experi-
ncia nacional e internacional revela que no se deve subestimar este de-
safio, pois ele a chave para programas bem sucedidos de investimento por
meio de PPPs.
Em outras palavras, preciso considerar que os processos, instituies, ha-
bilidades e expertises encontradas nos governos so, por vezes, insuficientes
para operar esta modalidade de contratos e que a superao desta insufici-
ncia tem se demonstrado essencial para o sucesso de projetos e programas.
Isto no afirmar que projetos e programas no tenham sido desenvol-
vidos em governos com pouca capacidade institucional. Entretanto, quanto
mais governos forem capazes de promover competncias internas, mais efi-
ciente ser o desenvolvimento dos projetos, reduzindo seus custos totais e
aumentando os possveis benefcios para a sociedade.
A estruturao de capacidades internas envolve trs importantes etapas:

O desenho de um marco legal e regulatrio apropriado;
O estabelecimento e identificao dos rgos envolvidos com as princi-
pais tarefas e sua interao;
A definio dos critrios e procedimentos para a seleo dos projetos
adequados e formao de uma carteira de projetos.
Figura 5: As Etapas Iniciais para a Estruturao de um

Programa de PPP
1. Desenhar 2. Definir 3. Selecionar,

um ambiente processos e priorizar e
legal e regulatrio responsabilidades formar carteira
internas de projetos
30
31
3. O Desenho de um Ambiente Legal e

Regulatrio
Contratos de PPP no Brasil so submetidos a um complexo sistema de leis e regu-
lamentos. A lei mais importante para as PPPs a Lei Nacional n. 11.079, de 2004.
Ela cria a figura das Concesses Administrativas e das Concesses Patrocinadas
(ver Box 2: PPPs na Legislao Brasileira), estabelece algumas caractersticas dos
contratos, determina aspectos das licitaes e cumpre outras funes relevantes
para o ambiente regulatrio dos contratos de PPP no Brasil.
Vale destacar alguns pontos da Lei n. 11.079/04:
A enumerao dos princpios que devem direcionar os projetos de PPP,
comunicando os objetivos do Estado com o uso de PPPs (art. 4o);
A meno a pagamentos condicionados a desempenho, introduzindo a
lgica de controle por resultados ao invs de processos (art. 5o, VII);
A previso de arbitragem como mecanismo de soluo de conflitos, qua-
lificando as instncias de jurisdio (art. 11, III); e
A possibilidade de o Estado prestar garantias, reduzindo os riscos priva-
dos de no pagamento pelo governo (art. 8o).
Existem diversas outras leis nacionais cujos contedos interferem direta-
mente em aspectos relevantes para as licitaes e contratos de PPP, incluindo
a Lei n. 8.666/93 (Lei de Contratos Administrativos e Licitaes), a Lei n.
8.987/04 (Lei de Concesso de Servios Pblicos) e a Lei Complementar n.
101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF).
O sistema de normas legais e regulamentares, incluindo documentos inter-
nos, orientaes e manuais, podem cumprir uma funo muito importante em
programas de PPP. Em especial, o sistema regulatrio pode:
Autorizar que governos firmem contratos de longo prazo para infraestru-
tura com as caractersticas de PPP;
Criar as regras e limites de atuao fiscal e oramentria dos governos,
impondo condies para o uso de PPPs;
Estabelecer o papel das PPPs na poltica pblica de infraestrutura indi-
cando os objetivos do programa de PPPs, bem como seu escopo;
Indicar os princpios que orientaro o governo durante o ciclo de projetos;
Definir os padres de transparncia durante a preparao e gesto de
contratos; e
Esclarecer quem aprova o qu e quando, durante o processo de seleo,
preparao e licitao.
Quase todos os Estados brasileiros e um bom nmero de Municpios tem
leis especficas de PPP, normalmente reproduzindo uma parte significativa
da Lei n. 11.079/04. Os entes subnacionais, entretanto, no dependem de
regulamentao prpria para atender aos dois primeiros itens mencionados
acima. Contudo, estas regulamentaes podem ser um timo veculo para que
os gestores estaduais e municipais possam implementar as demais funes
32
do ambiente regulatrio.
DEFININDO A POLTICA PBLICA DE PPP
Em primeiro lugar, Municpios e Estados podem estabelecer, por meio de legis-
laes ou regulamentaes prprias, a poltica pblica de PPPs, seus objetivos e
escopo. Isto muito importante para o sucesso de programas j que uma viso
clara do que se pretende com projetos de PPP ajuda tanto o setor privado quanto
os rgos do setor pblico a entenderem melhor os desdobramentos de um pro-
grama de investimentos privados e a preverem os passos seguintes. Alm disso,
ao estabelecer os objetivos e o escopo do programa em um documento formal, os
governos emitem uma comunicao forte de suas intenes ao setor privado, con-
tribuindo para um ambiente de mais credibilidade.
De fato, governos podem desenvolver programas de PPP por diferentes razes,
tais como canalizar melhor os recursos disponveis para infraestrutura, melhorar a
transparncia de resultados dos servios ou aumentar a eficincia de contratao.
H outros objetivos mais amplos, como fomentar o setor privado ou desenvolver
um mercado de financiamento privado para exportar os servios. Para quaisquer
que sejam os objetivos, a sua definio clara e a incluso em um documento for-
mal, como um decreto, manual ou outro meio legtimo, ajudam a alinhar as expec-
tativas e contribuem para convergir a energia de todos os atores envolvidos.
Box 7: Definindo Objetivos
O Estado do Tocantins, por meio da Lei Estadual n. 2.231/09, publicou seu mar-
co regulatrio de PPPs dentro do qual estabeleceu os objetivos do programa (ou
condies para desenvolver projetos). Dentre os objetivos estabelecidos no art. 3,
esto:
I - o efetivo interesse pblico, considerando a natureza, a relevncia e o valor de
seu objeto, bem como o carter prioritrio da respectiva execuo, observadas as
diretrizes governamentais;
II - a vantagem econmica e operacional da proposta para o Estado e a melhoria
da eficincia no emprego dos recursos pblicos, relativamente a outras possibilida-
des de execuo direta ou indireta; e
III - estudo tcnico de sua viabilidade, mediante demonstrao das metas e re-
sultados a serem atingidos, prazos de execuo e de amortizao do capital in-
vestido, bem como a indicao dos critrios de avaliao ou desempenho a serem
utilizados.
Alm dos objetivos do programa de PPP, leis e decretos deveriam estabelecer,

ao menos, as linhas gerais do escopo pretendido de seus programas. Isto porque
o estabelecimento do tipo de contratos e projetos que sero identificados e desen-
volvidos contribui para concentrar os esforos de rgos de governo em iniciativas
que contribuem para o alcance dos objetivos pretendidos. Registrar e comunicar
este escopo em documentos e normas formais tambm ajuda a comunicar o com-
prometimento do governo com estes projetos. possvel que a regulamentao
33
indique algumas dimenses dos projetos como:
os tipos de contratos pretendidos e algumas das caractersticas dos projetos;

os setores prioritrios; e
o tamanho e alcance dos projetos.
Box 8: Identificando Setores Prioritrios
Um exemplo de esforo de indicao dos setores a serem objeto de PPP o caso

do Estado do Piau. Por meio do art. 3, da Lei n. 5.494/05, o Estado estabeleceu os
setores prioritrios para desenvolver esforos de preparao de projetos de PPP:
Art 3o.(...)
Pargrafo nico - As atividades descritas nos incisos do caput deste artigo, prefe-
rencialmente, estaro voltadas para as seguintes reas: -
I - educao, sade e assistncia social;
II - transportes pblicos, notadamente rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, hi-
drovias, terminais de transportes intermodais e centros logsticos;
III - saneamento;
IV - segurana, defesa, justia e sistema prisional, quanto ao exerccio das atribui-
es passveis de delegao;
V - cincia, pesquisa e tecnologia, inclusive tecnologia da informao;
VI - agronegcio, especialmente na agricultura irrigada e na agroindustrializao;
VII - outras reas pblicas de interesse social ou econmico.
Naturalmente, na medida em que o programa evoluir, este escopo pode (e deve)

ser alterado, mas criar um foco, em estgios iniciais, pode contribuir para que no
se desperdice esforos.
possvel observar na experincia brasileira diversos projetos que chegaram
fase de consulta pblica ou licitao, mas que no geram contratos assinados,
quer seja porque os projetos foram arquivados, explcita ou implicitamente, quer
seja porque a licitao foi revogada ou suspensa. Se a etapa de priorizao for bem
feita, os recursos disponveis para desenvolver os estudos de viabilidade dos pro-
jetos priorizados sero gastos de modo eficiente e podero, de fato, gerar projetos
de PPP que se transformam em bons contratos.
ESTABELECENDO OS PRINCPIOS
Quais so os parmetros gerais que devem ser obedecidos por cada projeto? Quais
devem ser os fatores considerados durante as decises na fase de preparao e
implementao de projetos? Como deve ser trilhado o caminho para o alcance dos
objetivos?
Estas e outras perguntas podem encontrar repostas em um rol de princpios
fundamentais para programas de PPP.
34
Box 9: Comunicando os Princpios
A cidade de Manaus, por meio da Lei Municipal n. 977/06, estabeleceu uma

lista de princpios que devem direcionar a atuao municipal na implementao do
programa de PPPs. Alguns deles esto reproduzidos abaixo:
transparncia dos atos, contratos, processos e procedimentos realizados;
respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios pblicos e dos
entes privados incumbidos de sua execuo;
participao popular;
apropriao recproca dos ganhos de produtividade fruto da gesto privada e
delegada das atividades de interesse mtuo;
responsabilidade na gesto do oramento pblico; e
respeito ao meio ambiente.
Princpios permitem que decises mais coerentes sejam tomadas ao longo do

tempo. Um forte e incisivo conjunto de princpios tambm permite que o setor
privado compreenda a racionalidade de atuao do setor pblico e possa con-
tribuir, por meio dos mecanismos institucionais disponveis, com a atuao do
governo.
INSTITUINDO OS PADRES DE TRANSPARNCIA

Promover a publicidade dos contratos e documentao associada a projetos de
PPP so indispensveis para o sucesso no mdio e longo prazo de programas de
atrao de investimentos privados para infraestrutura.
Em primeiro lugar, porque a transparncia gera um ambiente mais competiti-
vo para as licitaes j que as empresas tm mais informaes sobre as fases de
preparao dos projetos e os estudos associados. Com mais competitividade os
preos passam a refletir melhor os riscos associados a cada projeto.
Outro benefcio da transparncia um respeito maior s regras e aos contra-
tos assinados, tanto pelas empresas quanto pelo governo. Quando as decises e
informaes so submetidas ao escrutnio pblico, elas tendem a ser mais coe-
rentes com os termos dos contratos e acordos j assinados. Assim, a transparn-
cia um requisito fundamental para que seja possvel desenvolver bons projetos,
contratos bem desenhados, licitaes competitivas e, consequentemente, difi-
cultar comportamentos oportunistas, do poder pblico ou da iniciativa privada,
na fase de licitao ou de gesto do contrato.
verdade que no sistema jurdico brasileiro, sob o efeito normativo do prin-
cpio da publicidade, os contratos e documentos dos projetos j so pblicos.
Ocorre que a publicao reativa e sob demanda tem efeitos muito limitados. Ga-
rantir que informao de qualidade e adequada para cada pblico, esteja dispo-
nvel em todas as fases do ciclo de projetos contribui muito para o sucesso de
35
projetos e programas.
Box 10: Programas de PPP e Estratgias de Comunicao
Um tema relacionado a transparncia e que no pode ser subestimado por go-

vernos a necessidade de uma estratgia de comunicao ativa para comunicar e
legitimar projetos e programas de PPP. No raro, projetos de PPP so muito gran-
des, atraindo a ateno da imprensa, e muito complexos, criando a possibilidade
de erros na compreenso. Esta combinao cria riscos polticos enormes para o
desenvolvimento de programas e projetos. Alm disso, projetos de PPP com frequ-
ncia geram perdedores, ou aqueles cujos interesses no so atendidos. Por tudo
isso, importante que seja estabelecida uma estratgia e prtica de comunicao
permanente sobre o programa de PPP. Workshops com jornalistas especializados
para discutir apresentar conceitos, releases de imprensa de atualizao do status
dos projetos e um website bem estruturado com linguajem apropriada a um pbli-
co jornalstico esto entre as aes que podem contribuir para uma comunicao
eficaz de programas de PPP. Em qualquer caso, o envolvimento dos departamentos
de comunicao social do setor pblico com o dia a dia dos programas de PPP pode
contribuir para fortalec-los perante formadores de opinio, iniciativa privada e a
sociedade como um todo.
Neste sentido as leis e suas regulamentaes deveriam estabelecer, com cla-

reza, ao menos:
Como e com que frequncia os estudos de preparao devem ser publicados;
Como e quando os contratos devem estar disponveis;
Que tipo de informao sobre os contratos deve ser organizada, resumida e
disponibilizada;
Com que frequncia devem ser atualizados os dados sobre o desempenho
dos contratos;
De que forma os dados financeiros dos projetos e das despesas com PPPs
sero abertos
36
Box 11: Algumas Lies da Experincia Internacional com Transparncia
H diversos estudos sobre os padres internacionais de transparncia que su-

gerem que, quanto maior for o volume e a organizao das informaes disponibili-
zadas por governos, melhor a capacidade dos governos em gerir adequadamente
os programas de PPP. Pases como o Peru e governos subnacionais na Austrlia tm
desenvolvido polticas especficas de transparncia que envolvem a construo de
resumos de projetos, a organizao de relatrios de acompanhamento e a constru-
o de hotsites especficos para programas de PPP. O aprendizado destas experi-
ncias sugere que muito importante que o sistema de regras do programa adote
uma postura de transparncia quase irrestrita, o que envolve uma postura proativa
de organizar, tratar e disponibilizar informaes, ao menos sobre:
os contratos e os acordos acessrios;
os padres de desempenho dos parceiros privados;
os compromissos fiscais dos governos.
Transparncia, ao lado de uma afirmao dos princpios e do detalhamento dos

objetivos e escopo da poltica pblica, aprimora o ambiente legal e regulamentar,
contribuindo fortemente para que os projetos de PPP alcancem seus resultados.
Outro aspecto do ambiente institucional, que tambm parece ser de alta im-
portncia, a organizao dos rgos dentro do governo, suas competncias e
interfaces durante a atuao no ciclo das PPPs. Este tema ser tratado a seguir.
37
4. A Definio de Processos e
Responsabilidades Internas
Talvez o aspecto mais crtico para que PPPs sejam implantadas com sucesso seja
o desenho e institucionalizao de processos internos aos governos para preparar,
desenvolver e licitar projetos. Este desenho, que tipicamente realizado em do-
cumentos legais e regulamentares, deve incluir tambm o detalhamento de quais
rgos so envolvidos em cada estgio e quais suas competncias e atribuies.
DEFININDO O PROCESSO INTERNO

Governos precisam dar vrios passos entre a seleo de projetos e a efetiva reali-
zao de investimentos privados em infraestrutura sob contratos de PPP. Para que
estes passos possam fluir com maior eficincia, recomendado que o sistema de
regras dos governos descreva este caminho, identificando os desafios e propondo
mecanismos para sua superao. De uma forma geral o processo de desenvolvi-
mento de PPPs tem 4 macro etapas distintas
Figura 6: O Processo de Desenvolvimento de uma PPP
2 - Dilogo com
1. Estruturao e o mercado e 4. Gesto
3.Licitao
preparao elaborao de do Contrato
documentos
Definir quais atividades devem ser conduzidas em cada uma destas macro etapas,
quem so os responsveis e como a interface entre elas ocorrer absolutamente
fundamental para reduzir os nveis de atrito e aumentar a eficincia no desenvol-
vimento de projetos.
MACRO ETAPA: ESTRUTURAO E PREPARAO DE PROJETOS

O primeiro passo da Figura 6: O Processo de Desenvolvimento de uma PPP a
macro etapa de estruturao e preparao de projetos. Esta a etapa mais den-
sa em contedo de todo o processo. De fato, transformar uma ideia ou conceito
politicamente desejvel em um contrato de PPP consome muitos recursos. Em re-
trospectiva, na maioria das vezes, estes recursos so considerados bem gastos,
pois economizam tempo e dinheiro. O Mdulo C deste Guia apresentar algumas
reflexes sobre como mobilizar e gerir estes recursos.
Durante esta macro etapa, devem ser elaborados estudos e avaliaes que se-
38
ro consolidados em documentos formais necessrios licitao (minutas de edi-
tal, contrato e anexos, documentos e estudos acessrios etc.). Estes estudos visam
a permitir um planejamento detalhado da implementao da infraestrutura, bem
como sua operao e manuteno ao longo do tempo, alm de propor os sistemas
de incentivo que orientaro as partes durante a vida do contrato.
O contedo exato destes estudos e avaliaes, bem como dos documentos for-
mais em que eles se transformam, depende bastante do tipo de projeto e do setor
em que eles se encontram e da metodologia adotada pelas equipes. Entretanto,
normalmente estes estudos envolvem, ao menos, as atividades e produtos apre-
sentados na Figura 7: Atividades e Produtos da Etapa de Estruturao de Projetos.
Figura 7: Atividades e Produtos da Etapa de Estruturao de

Projetos
ATIVIDADE PRODUTO
Estudos Econmico-Financeiros Planilha eletrnica que projeta a Demonstrao de

que projetam, por toda a durao do Resultados da PPP e o fluxo de caixa do projeto e que
contrato, despesas, custos, investi- permite a anlise de quais variveis so mais ou menos
mentos, receitas acessrias, condi- importantes para a sustentabilidade financeira do ne-
es de financiamento e outras vari- gcio.
veis econmicas e financeiras.
Mapeamento e identificao de Tabela ou matriz que define quem deve suportar

riscos, ou eventos incertos que po- as consequncias econmicas e financeiras de cada
dem afetar a vida da PPP, ao longo do evento caso ele ocorra, e que determina a maneira
contrato. como isso ocorrer. Este documento tipicamente
transcrito, com uma linguagem jurdica, nas clusulas
do contrato ou em algum de seus anexos.
Estudos operacionais que investi- Relatrio que apresenta detalhadamente as obri-

gam e identificam o objeto da poltica gaes das partes no contrato e define como o setor
pblica e descrevem quais produtos pblico medir o desempenho privado e como esta
e resultados o setor privado ser obri- mensurao est ligada aos sistemas de incentivo do
gado a produzir e atingir, bem como a contrato, que se transformar em um de seus anexos.
forma com que o poder pblico medir
e acompanhar as atividades.
Estudos jurdicos que investigam Relatrio apontando as frmulas e metodologias

o impacto das avaliaes econmicas de clculo dos pagamentos pecunirios do governo
e financeiras no contrato e no edital, que ser introduzido nas clusulas do contrato ou se
alm de investigar aspectos regulat- transformar em um de seus anexos.
rios especficos do setor. Minuta de Contrato
Edital de licitao e anexos formais
Pareceres jurdicos especficos de cada setor.
39
Todas estas atividades devem ser integradas e articuladas j que possuem

uma grande interface. Assim, uma das maiores dificuldades enfrentadas pelas
equipes envolvidas promover a integrao entre disciplinas e conceitos de forma
que o modelo de negcios possa cumprir os objetivos determinados para o projeto.
O detalhamento dos estudos tcnicos e algumas dificuldades relacionadas sua
integrao sero apresentados no Modulo C.
De uma forma geral, o governo deve estabelecer um fluxo de atividades e proces-
sos que garanta que esta macro etapa:
gere produtos suficientemente detalhados para permitir que decises informa-
das possam ser tomadas ao longo do processo;
garanta comunicao adequada durante a elaborao dos estudos para que os
atores do governo permaneam envolvidos com o projeto,
garanta o alinhamento permanente entre as decises tomadas em relao ao
projeto e os aspectos tcnicos das polticas pblicas setoriais j em implantao
pelos diferentes atores institucionais envolvidos;
permita que a tecnologia especfica para desenvolver os produtos possa ser, ao
menos parcialmente, transferida para as equipes do setor pblico.
promova uma integrao efetiva entre as disciplinas tcnicas durante a prepara-
o dos projetos.
MACRO ETAPA: DILOGO COM O MERCADO E ELABORAO DE DOCUMENTOS

Uma vez concluda a estruturao do projeto e elaborados os documentos, o mo-
delo de negcio deve ser submetido ao mercado e sociedade para avaliao.
comum que esta macro etapa inclua:
a submisso do projeto Consulta Pblica, por pelo menos 30 dias (art. 10,
VI, Lei n. 11.079/04);
a realizao de Audincia Pblica;
a promoo do projeto para potenciais investidores, por meio de apresenta-
es ou reunies pblicas;
reunies de apresentao do projeto e captura de subsdios com outros atores afe-
tados pelo projeto, incluindo, quando for o caso, rgos de controle;
Enquanto as fases 1 e 2 so legalmente obrigatrias4 , as fases 3 e 4 tratam-se de estra-
tgias para aumentar a competitividade da licitao e reduzir os riscos do projeto.
As 4 fases desta macro etapa, quando conduzidas de forma adequada, produ-
zem relatrios estruturados das sugestes originadas em cada frum de debates.
Estas sugestes devem ento ser organizadas, priorizadas e submetidas deciso
das instncias apropriadas, conforme for o caso.
40 4. A Audincia pblica, na forma da Lei n 8.666/93, somente obrigatria quando o valor estimado do contrato superior a R$150
milhes.
Box 12: 10 Dicas para um Dilogo Bem Sucedido com o Mercado5
1. Garanta que as reunies com o setor privado sejam feitas de forma transparente para
evitar a transmisso de informaes privilegiadas. Uma boa ideia pode ser filmar as reunies,
documentando detalhadamente tudo que dito ou discutido, alm de usar um material base
publicado na internet para que todas as empresas interessadas tenham acesso ao mesmo con-
tedo. Alm disso, os encontros podem ser convocados publicamente, por meio da internet e
do dirio oficial;
2. Prepare-se extensivamente para a interface com o setor privado j que a reunio pode
ser decisiva para que um grupo econmico opte por se engajar no projeto, contribuindo para
o nvel de disputa pelo contrato. Uma boa ideia preparar um resumo do projeto contendo
aspectos relevantes como anlises de viabilidade financeira, os requisitos de desempenho e
os rgos pblicos envolvidos.. Este documento pode ser disponibilizado online antes das reu-
nies;
3. Considere que os contatos com o setor privado devem ser feitos quando os projetos
ainda podem ser alterados. preciso que os contatos genuinamente contribuam para o apri-
moramento do projeto e no seja somente uma via de comunicao. Por isso, aproveite as in-
teraes para colher sugestes concretas. Pequenos aprimoramentos podem mitigar os riscos
dos projetos, sem alterar a essncia do modelo ou outros aspectos importantes para o governo;
4. Gaste tempo organizando o material das reunies. Formulrios bem feitos para direcionar
as perguntas e apresentaes com contedos especficos podem ser uma boa ideia. Perguntas
genricas que replicam jarges tendem a no ter o efeito desejado;
5. Seja transparente sobre a escolha das empresas convidadas aos debates. Os critrios
(como tamanho, atuao prvia no setor, etc.) podem compor um documento disponibilizado
na internet;
6. Considere a realizao de reunies individuais com empresas. Isto porque a maioria das
empresas privadas no se sente confortvel em discutir ou propor aspectos que revelem van-
tagens competitivas em reunies com seus concorrentes. Uma forma de realizar estas reuni-
es com transparncia pode ser convidar representantes do Tribunal de Contas ou Ministrio
Pblico. Da mesma forma quando as sugestes so capturadas por escrito, ou enviadas ao
poder pblico, considere no publicar o autor das sugestes. Isto encoraja sinceridade nos
apontamentos.
7. Monte uma equipe do lado do setor pblico para participar destes contatos. Esta equipe
deve ter profundo conhecimento do projeto, transmitir confiana e ter autonomia para tomar
decises operacionais no dilogo com as empresas;
8. No confunda as sugestes que aprimoram o projeto e aumentam a competitividade
com os apontamentos que visam a afastar competidores;
9. Dialogue com empresas de segmentos distintos, pois elas podem ver o projeto sob ticas
complementares. Ou seja, realize interaes com diversos dos agentes da cadeia de fornece-
dores interessadas em PPPs como financiadores, construtoras, operadores e consultores;
10. No d falsas esperanas. Esta sondagem de mercado no criar nenhuma vantagem
para empresas durante a licitao.
5. Inspirado em Farquharson, Edward; Torres de Mastle, Clemencia; Yescombe, E.R.; Encinas, Javier. 2011. How to Engage with the Private 41
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets. World Bank. World Bank
Aps as decises sobre quais sugestes ou apontamentos devem ou no ser

incorporados, e do mapeamento detalhado de quais documentos devem ser altera-
dos em funo de cada sugesto aceita, a equipe de projeto deve iniciar as altera-
es e elaborar os documentos finais para a licitao. tambm muito importante
dar feedback estruturado para todos os atores envolvidos nesta macro etapa por
meio de reunies devolutivas ou comunicaes de qualidade, que indiquem que as
sugestes consideradas justifiquem a sua incorporao ou rejeio.
Esta macro etapa tambm consome um grande volume de recursos, incluindo
equipe e tempo, em um momento do ciclo do projeto em que, muito comumente,
estes recursos so escassos. H tipicamente uma presso de tempo, uma vez que
a Consulta Pblica iniciada e os times de preparao do projeto podem ter sido
desmobilizados. Entretanto, a experincia j acumulada no Brasil revela que quan-
to mais efetiva for esta etapa menores so as chances dos projetos fracassarem,
seja em funo de protestos por atores descontentes, seja pelo desalinhamento
com rgos de controle e da sociedade em geral, seja pela falta de atratividade
para o setor privado. Todos estes riscos, por vezes, podem ser minimizados com
uma slida e efetiva estratgia de captura de feedback e de comunicao.
O governo deve estabelecer um fluxo de atividades e processos que garanta
que esta macro etapa:
produza um feedback qualificado do mercado e de potenciais investidores
sobre as regras que foram desenhadas para o projeto, de forma a permitir os
ajustes oportunos;
capture, na medida do possvel, as opinies dos usurios dos servios de ma-
neira a calibrar as exigncias tcnicas e adequ-las a demandas especficas
dos grupos que sero afetados com a implementao do projeto;
garanta um dilogo estruturado com outros atores interessados, como a im-
prensa, rgos de classe e universidades, que permita ajustar os termos do
modelo de negcio e alinhar as expectativas em funo dos resultados espe-
rados com o projeto;
acomode, tanto quanto possvel, os interesses dos grupos envolvidos de for-
ma a aproximar-se de um consenso sobre a necessidade e condies para o
desenvolvimento do projeto;
permita a disponibilidade de tempo e recursos necessrios;
promova a integrao e compatibilizao dos documentos tcnicos das diver-
sas disciplinas.
MACRO ETAPA: LICITAO

Aps a fase de comunicao do projeto com o mercado, e antes do incio da lici-
tao, uma avaliao cuidadosa que reveja os aspectos operacionais, jurdicos e
financeiros do projeto fortemente recomendada. Esta avaliao de qualidade - ou
reviso documental - funciona bem melhor quando feita por uma equipe distinta
daquela envolvida com a preparao. Isto porque permite uma avaliao menos
condicionada dos aspectos do modelo e da integrao interdisciplinar do projeto.
Garantir a qualidade, coerncia e integridade dos documentos pode economizar
42
muito tempo e recursos no futuro.
A licitao o processo formal que submete as empresas interessadas a uma
competio para identificao da melhor proposta para o governo. Este processo
ocorre dentre diversos parmetros que criam as condies que permitem ou no
a participao de interessados, os critrios de seleo da melhor proposta e as
exigncias formais que devem ser atendidas.
A assinatura de um contrato de PPP demanda a realizao de uma licitao na
modalidade de concorrncia, que deve atender s regras estabelecidas pela Lei
n. 8.666/93. A licitao de projetos de PPP possui algumas peculiaridades, dentre
as quais vale mencionar:
O governo no assina o contrato com a empresa (ou empresas) vencedora (s)
da licitao, e sim com uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE) que
formada pelo licitante vencedor (art. 9, Lei n. 11.079/04);
H a possibilidade de realizar a fase de habilitao dos licitantes aps a fase
de julgamento, neste caso, somente da proposta classificada em primeiro lu-
gar (art. 13, Lei n. 11.079/04);
H a possibilidade de sanear falhas na documentao apresentada pelos lici-
tantes, sem a anulao de toda a licitao (art. 12, IV, Lei n. 11.079/04);
possvel a realizao de uma qualificao prvia das propostas ou dos lici-
tantes (art. 12, I, Lei n. 11.079/04).
Diferentemente de outras jurisdies, no Brasil o processo de licitao muito
rgido e formal. No h espao para negociaes entre os licitantes e o governo e
as regras do Edital no podem sofrer nenhuma alterao em funo de novos even-
tos, a menos que se inicie outro procedimento.
O governo, portanto, deve estabelecer um fluxo de atividades e processos que
garanta que esta macro etapa:
cumpra estritamente os normativos legais, em especial da Lei n. 8.666/93;
gere a coerncia entre a complexidade dos estudos para preparao das pro-
postas pelo licitante e o prazo estabelecido entre a publicao do edital e o
recebimento das propostas;
promova a publicidade adequada ao projeto, j que a protocolar publicao
nos jornais oficiais e/ou em rodaps de jornais de grande circulao podem
no atingir os investidores potenciais;
atribua prazo suficiente para a empresa vencedora se preparar para a assina-
tura do contrato (o que pode levar de 60 a 90 dias).
MACRO ETAPA: GESTO DO CONTRATO

Caso todas as etapas anteriores tenham sido executadas com xito, o contrato de
PPP finalmente assinado, o que satisfaz grande parte das condies necessrias
ao incio dos investimentos privados.
comum que neste estgio um grave erro seja cometido: a ausncia de recursos
tcnicos e times equipados para promover a gesto do contrato. O contedo das
principais atividades e desafios que compem esta macro-etapa ser discutido no
Mdulo D. Por agora, vale mencionar que o desenho dos processos e fluxos inter-
nos precisa prever que, durante esta etapa, decises estratgicas sero tomadas
43
e fundamental que a alocao de riscos original dos contratos seja preservada.
Outro ponto relevante que os processos e fluxos desenhados pelo governo devem
incorporar uma ligao institucional entre a etapa de estruturao do projeto e a fase
de gesto do contrato, que deve envolver fluxo de informaes em ambas as direes.
Em primeiro lugar, preciso que a equipe e os rgos envolvidos com a estrutu-
rao e preparao das PPPs contribuam para as atividades de gesto do contrato,
transmitindo a memria das decises e dos mecanismos previstos nos negcios
para a etapa de gesto. Em segundo lugar, h aprendizados valiosos durante a
etapa de gesto do contrato que precisam de ser sistematizados, organizados e
transmitidos para as equipes de estruturao de projetos.
Cada uma das macro etapas apontadas at agora deve ser conduzida por al-
guns rgos e departamentos dentro do governo, contando, boa parte das vezes,
com auxlio de empresas externas. A regulamentao de quais os departamentos
estaro envolvidos em cada fase , portanto, crucial, para garantir que haja uma
interao adequada e uma cooperao direcionada ao sucesso dos projetos.
DEFINIO DAS RESPONSABILIDADES INSTITUCIONAIS

No h uma nica forma correta de desenhar a arquitetura institucional. Cada
governo pode e deve se preparar considerando sua trajetria, os acertos e erros
de projetos de infraestrutura e a equipe disponvel no momento. Entretanto, h
certas funes internas ao governo que devem ser executadas durante o processo
de PPPs, em quase todos os casos, e que precisam de ser atribudas de forma clara
e inequvoca para tornar o processo mais eficiente. So elas a (i) funo de imple-
mentao; (ii) funo de acompanhamento e regulao do processo; (iii) a funo
de aprovao dos projetos; e (iV) funo de deciso estratgica.
A primeira dessas funes a da implementao, ou seja, a conduo efetiva
de todo o fluxo do processo. Governos precisam se preocupar com a criao de
instituies internas para a implementao independentemente de haver ou no
consultores que se envolvero com os estudos tcnicos (ver o item 6). A experin-
cia nacional tem demonstrado que a mobilizao de inteligncia externa ao gover-
no no substitui a necessidade de um grupo de especialistas capaz de traduzir os
pontos caros ao governo para o desenvolvimento do projeto. Assim, as funes de
implementao incluem, a menos:
a coordenao e (a depender da estratgia de preparao mencionada no
Modulo C) a execuo parcial ou total das atividades de preparao e plane-
jamento da PPP;
a articulao com stakeholders internos e externos;
o dilogo estruturado com o mercado;
a obteno das aprovaes internas requeridas;
o desenho e implementao de uma estratgia de comunicao do projeto.
Esta funo deve ser executada por um time de trabalho que geralmente se
origina de, ao menos, dois rgos distintos dentro do governo:
O primeiro o rgo setorial responsvel pela poltica pblica relacionada
ao objeto da PPP. Este rgo precisa mobilizar profissionais experientes que
devero estar dedicados integralmente implementao do projeto. Depen-
44
dendo da estratgia de preparao, definida no Modulo C, e da complexidade
tcnica de cada projeto, pode haver a necessidade de dedicao integral de 1
a 5 profissionais;
O segundo rgo que deve ser co-responsvel pela implementao um r-
go central dedicado ao desenvolvimento de PPPs. Este rgo, geralmente
chamado de Unidade de PPP, deve aportar profissionais que conheam as
peculiaridades tcnicas de projetos de PPP e que possam se articular com a
equipe dos rgos setoriais. Da mesma forma, dependendo da estratgia de
preparao definida no Modulo C, e da complexidade tcnica de cada projeto
pode haver a necessidade de dedicao integral de 1 a 5 profissionais.
Box 13: As Unidades de PPP
Departamentos dedicados de PPP, normalmente chamados de Unidades de PPP,

so rgos que operam com recursos do governo e que tm um mandato intersetorial
para atuar em projetos de PPP. Normalmente localizados em secretarias ou minist-
rios centrais ou sistmicos como a Fazenda ou Planejamento, as Unidades de PPP
tm, geralmente, algumas das seguintes competncias:
Desenho da poltica pblica de PPPs, emitindo orientaes, regulamentaes e
contribuindo para o adensamento do ambiente regulatrio;
Aprovao de projetos desenvolvidos ou preparados por outros departamentos
do governo, por consultores contratados ou pelo setor privado.
Suporte tcnico a rgos do governo envolvendo-se com a elaborao dos estu-
dos tcnicos necessrios preparao dos projetos
Desenvolvimento de habilidades por meio de capacitao e treinamento das
equipes do governo.
Apoio tcnico a aspectos metodolgicos do processo de gesto e acompanha-
mento dos contratos.
As Unidades de PPP podem contribuir fortemente para o sucesso de programas
de PPP, pois elas atuam como centro de conhecimento permitindo um aprendizado
inter-setorial que seria muito difcil sem um rgo central. Unidades de PPP tambm
facilitam a visualizao de programas de PPP como um todo, e no como projetos
dispersos, o que permite o desenvolvimento de ferramentas mais efetivas de acom-
panhamento e controle das consequncias fiscais das PPPs. Alm disso, Unidades de
PPP contribuem para a consolidao de padres e prticas de desenvolvimento de
projetos que tornam a preparao de projetos, o dilogo com o mercado e as licita-
es mais simples e menos consumidoras de recursos.
Os benefcios gerados pelas Unidades de PPP, entretanto, dependem de sua
consolidao e fortalecimento institucional. Como elas atuam intersetorialmente,
conflitos organizacionais so muito frequentes e sua sobrevivncia normalmente
depende da capacidade do governo de aportar recursos e pessoas suficientes para
que elas possam transformar estes conflitos em uma contribuio efetiva para a
poltica de PPP.
45
Tambm recomendvel que esta equipe tenha algum representante da procura-

doria jurdica. Isto porque este rgo tende a ter a prerrogativa de veto do desen-
volvimento de projetos e, por isso, envolv-lo durante o todo o ciclo de projetos
contribui para a reduo de riscos no futuro.
Deve haver, portanto, para cada projeto, uma comisso inter-setorial respons-
vel pela funo de implementao. O sucesso de projetos de PPP, independente-
mente da estratgia de implementao adotada, depende diretamente do compro-
metimento e especializao tcnica deste time.
Deve haver, tambm, a indicao de um gerente (ou, em alguns casos, dois),
formando uma coordenao colegiada composta por um profissional do rgo se-
torial e por um profissional da Unidade de PPP ou rgo semelhante. Este gerente
(ou coordenao) reporta internamente ao governo para um rgo com funo de
acompanhamento ttico ou regulao do processo, conforme melhor detalhado no
item 6.
Esta funo de regulao e acompanhamento do processo to importante
quanto a funo de implementao. Ela tipicamente realizada pela Secretaria
da Fazenda ou do Planejamento, por vezes com o auxlio da secretaria responsvel
pela poltica pblica setorial. A regulao do processo significa:
Acompanhar regularmente o andamento do projeto;
Propor mudanas de rumo ao gerente ou coordenao;
Contribuir com a funo do gerente da implantao;
Garantir coordenao intragovernamental, articulando todos os rgos en-
volvidos.
Esta regulao do processo de PPP ainda mais relevante diante dos frequen-
tes conflitos entre os rgos e departamentos envolvidos no ciclo de projetos. O
envolvimento de vrios rgos tipicamente gera relaes de atrito, competio e
conflito que so agravados pela prioridade poltica que projetos de PPP costumam
ter. Garantir que estes conflitos no interrompam o fluxo de projetos uma tarefa
crucial do rgo de regulao e acompanhamento que deve assegurar uma inter-
face funcional entre os diversos rgos e departamentos.
Outra funo muito relevante na conduo do processo de PPP a funo de
garantia de qualidade ou aprovao para o prosseguimento dos projetos. A com-
plexidade tcnica dos estudos e a necessidade de coordenao entre diferentes
disciplinas demandam avaliaes intermedirias e finais para garantir, no momen-
to adequado, que os estudos e documentos atendam aos padres de qualidade
necessrios.
Esta funo envolve a avaliao da documentao em alguns estgios do de-
senvolvimento para, posteriormente, autorizar ou no a continuidade do projeto.
Geralmente, este ponto de controle se replica ao menos duas vezes ao longo do
ciclo do projeto:
Entre a macro etapa de preparao e de dilogo com o mercado;
Entre a finalizao dos documentos aps o dilogo com o mercado e a macro
etapa de licitao.
Esta responsabilidade deve ser alocada para profissionais fora das equipes en-
46
volvidas com a implementao das diversas etapas e pode ser atribuda s Uni-
dades de PPP. Isto porque estes departamentos tendem a ter experincia multis-
setorial. Alm da Unidade de PPP, avaliaes jurdicas formais tambm podem ser
requeridas e, portanto, dependendo do papel institucional ocupado pelas procu-
radorias jurdicas, elas tambm podem contribuir para a funo de garantia da
qualidade/aprovao
Box 14: O Papel dos Tribunais de Contas
A maioria dos papeis institucionais necessrios ao desenvolvimento dos projetos

de PPP deve ser exercida pelo poder executivo. Entretanto, o papel de controle e
superviso fundamental para garantir boa governana e transparncia. Este papel
tipicamente exercido pelos Tribunais de Contas.
Os Tribunais de Contas operam de forma bastante distintas no Brasil, mas de
uma forma geral eles tem o mandato de analisar e avaliar aspectos de legalidade e
correo tcnica dos projetos, em diferentes fases de sua execuo.
Em alguns casos, como ocorre no Tribunal de Contas da Unio, previsto um
controle concomitante que impe pontos de controle ao longo do desenvolvimento
do projeto. O Tribunal de Contas da Unio entende, inclusive, que lhe cabe uma
aprovao prvia dos documentos antes do incio da licitao.
Figura 8: Pontos de Controle pelo Tribunal de Contas da

Unio conforme a IN TCU 52/07
Seleo e Pagamento e Gesto do

Licitao
Priorizao Planejamento Contrato
Pontos de controle/aprovao
Mais comum, entretanto, o modelo de atuao no qual os Tribunais avaliam e ana-

lisam as PPPs como parte da rotina de superviso da atuao do governo e de seus
programas de investimento, ainda que possuam equipes dedicadas e regulamentao
prpria sobre o tema. Neste caso, no h avaliao prvia ou concomitante de forma or-
dinria, mas os contratos e estudos so avaliados regularmente pelos rgos de controle.
Do ponto de vista metodolgico, a superviso e controle de projetos de PPP
demandam especializao, j que os mecanismos de controle tradicional sobre a
implementao de infraestrutura, como custos unitrios, projetos de engenharia e
outros insumos, so voluntariamente desprestigiados pelos governos e substitudos
por controles de resultados. Assim, as prticas dos Tribunais de Contas precisam se
adaptar nova realidade contratual. Neste sentido, existem exemplos pelo Brasil de
tribunais que tm investido em capacitao dos tcnicos e no aumento do efetivo
de servidores para lidar com o tema, dentre outros aspectos.
47
Alm da aprovao tcnica, as decises e aprovaes estratgicas tambm cum-

prem uma funo necessria no ciclo de projetos. Esta funo envolve uma avaliao
estratgica do desenvolvimento dos projetos bem como a garantia do alinhamento
das iniciativas com aspectos polticos mais amplos dos governos. De fato, o sucesso
de projetos de PPP est associado ao envolvimento da autoridade poltica mxima
dos governos. Este envolvimento deve ser estruturado por meio de um mtodo que
permita o direcionamento adequado da atuao poltica para o sucesso das iniciati-
vas, o que pode ser feito por meio do funcionamento efetivo de um conselho estrat-
gico. Este aspecto institucional comum em programas de PPP no Brasil e, normal-
mente, o Conselho Estratgico formado pelo governador/prefeito e composto, ao
menos, pelas Secretarias de Planejamento, Fazenda e Infraestrutura. Pela natureza
de sua composio, no cabe buscar reunies com muita frequncia, entretanto, o
envolvimento do Conselho em dois ou trs momentos durante o ciclo de cada proje-
to, permitindo um alinhamento dos membros, muito importante. A Unidade de PPP
pode representar a ponte entre os aspectos tcnicos do desenvolvimento do projeto
e a apreciao poltica deste Conselho Estratgico.
Figura 9: Exemplo de Responsabilidades Institucionais
A formao de uma estrutura interna para lidar com o tema de PPP um fator
que deveria ser predecessor ao desenvolvimento dos projetos. Uma vez que o go-
verno j disponha dos recursos humanos e da organizao institucional para ela-
borar projetos, importante saber priorizar as iniciativas, para aumentar o retorno
48
social das entregas. O tpico a seguir discorrer sobre este assunto.
5. Selecionando e priorizando projetos
Como j foi dito, a atividade de preparao de projetos de PPP consome um enorme
volume de recursos. Portanto, essencial que os projetos que sero submetidos ao
processo de preparao sejam bons candidatos, que tenham boas chance de ser
implementados e que tenham condies promissoras de contribuir para solucionar
os problemas tradicionais de infraestrutura. Em outras palavras, preciso selecio-
nar bem projetos para que todo o processo de desenvolvimento de PPPs funcione
apropriadamente.
prtica comum que a seleo de projetos e formao de uma carteira de ini-
ciativas envolva uma anlise preliminar de projetos candidatos, composta ao me-
nos pelo seguinte:
Identificao da necessidade e prioridade do projeto;
Analise das variveis chave; e
Definio poltica da carteira de projetos.
IDENTIFICAO DA NECESSIDADE E PRIORIDADE DO PROJETO

Projetos de PPP devem enderear demandas sociais claras. Isto significa que as
iniciativas precisam ser razoavelmente bem definidas em escopo e caracterstica
e indicar claramente qual a necessidade social este escopo atende. PPPs no so
uma varinha mgica que resolver todos os problemas de uma s vez.
Alm disso, projetos de PPP precisam fazer sentido dentro das polticas pbli-
cas e estar indicados ou previstos nos planos setoriais ou dentro das iniciativas
do governo. Mas s isso no suficiente. Projetos de PPP consumiro recursos e
demandaro ateno poltica. Faz sentido, portanto, que a carteira de projetos seja
composta pelas iniciativas mais estratgicas do governo, garantindo uma prioriza-
o durante o ciclo do projeto. Assim, mais fcil obter recursos e consumir tempo
necessrio para decises relevantes6.
6. Isto mais relevante na formao das primeiras carteiras de projeto. Governos experientes podem ampliar a carteira de iniciativas para 49
incluir projetos menos prioritrios.
ANLISE DAS VARIVEIS CHAVE DOS PROJETOS CANDIDATOS

Os projetos selecionados para serem estudados e preparados para o mercado pre-
cisam contar com certas caractersticas para evitar desperdcio de esforos com
projetos que fracassaro. A anlise destas caractersticas deve ocorrer logo na
fase preliminar, mesmo que no haja muita informao sobre os projetos candida-
tos. Isto pode ser difcil, mas a equipe do projeto deve compreender que quanto
mais informao for possvel organizar nesta fase, melhor ser a deciso de incor-
porar ou no determinado projeto nos fluxos de planejamento. Alguns dos pontos
importantes para avaliao preliminar dos projetos so mencionados abaixo.
Em primeiro lugar, a Lei Nacional n 11.079/04 cria algumas condies formais
de enquadramento que devem ser atendidas. So elas:
Os projetos precisam ter valor do contrato igual ou superior a R$ 20 milhes
(art. 1, 4. I);
O prazo do contrato deve ser maior do que 5 anos e menor do que 35 anos
(art. 5. I); e
No pode haver contratos cujo objeto seja somente a obra de infraestrutura,
fornecimento de equipamentos ou de mo de obra. Deve haver, portanto, al-
guma medida de integrao de atividades distintas (art. 1, 4. III).
O atendimento a estes critrios permite o enquadramento legal de projetos.
Ou seja, caso os governos acreditem que um projeto no atende a algum destes
requisitos, ou pretendem que ele no venha a ter alguma destas caractersticas, o
projeto no pode ser desenvolvido por meio de PPP.
Apesar da anlise formal ser relevante, uma anlise preliminar deve investigar
outras dimenses do projeto caso pretenda permitir uma deciso mais qualificada
quanto ao desenvolvimento do projeto por meio de PPP. Algumas destas outras
dimenses so as seguintes:
Os projetos precisam gerar ganhos de eficincia. Isto quer dizer que deve
haver razes para supor que a implantao e operao da infraestrutura pelo
setor privado ter uma relao custo/benefcio melhor se comparadas com
um projeto pblico tradicional. Neste estgio de desenvolvimento do projeto,
esta avaliao pouco precisa e, na maioria das vezes, qualitativa. Entretan-
to, caso no haja razes para se crer que haver ganhos de eficincia em al-
guma dimenso, como reduo de custos, melhoria da qualidade ou aumento
da implementabilidade, o projeto no deve ser priorizado para a preparao
de PPP;
Os projetos devem estar em setores em que a tecnologia razoavelmente es-
tvel. Isto relevante, pois contratos de PPP so tipicamente de longo prazo.
Assim, em setores com tecnologia muito dinmica, difcil estabelecer os pa-
dres contratuais de desempenho, bem como projetar adequadamente custos
e receitas. Esta caracterstica no essencial, mas a experincia demonstra
que estes projetos so muito difceis de se preparar e tendem a ser mais ar-
riscados e menos atrativos;
A poltica pblica setorial deve ser madura o suficiente para permitir controle
por resultados eficazes. PPPs alteram o foco do governo, de processos e insu-
50
mos para produtos e resultados. Ocorre, entretanto, que, em vrios setores de
polticas pblicas, ainda no h amadurecimento institucional suficiente para
que o governo especifique os produtos e resultados pretendidos. Neste caso,
projetos de PPP tendem a focar-se no controle dos processos e insumos, o
que reduz a flexibilidade do setor privado e tende a gerar grandes problemas
durante a preparao e gesto do contrato. Assim, a anlise preliminar deve
investigar se h, no caso do projeto candidato, a possibilidade de desenho de
indicadores de desempenho e especificao de resultados;
O projeto deve representar um compromisso fiscal que caiba dentro do ora-
mento. PPPs so uma forma de financiamento da infraestrutura e no resol-
vem o problema de falta de recursos para infraestrutura. Isto quer dizer que
o pagamento de parte ou de toda a infraestrutura, e dos custos operacionais
correspondentes, feito pelo governo. Neste sentido, a avaliao preliminar
deve levar em conta uma estimativa dos valores oramentrios requeridos e
sua participao relativa no oramento fiscal. Neste estgio de evoluo, os
dados so quase sempre muito imprecisos e geralmente a anlise possvel
indica um intervalo de valores. Mesmo assim, organizar informaes sobre
os impactos fiscais neste estgio ajuda a decidir se determinados projetos
devem ou no ser executados.
DEFINIO POLTICA DA CARTEIRA DE PROJETOS

No basta que um projeto faa parte da poltica pblica setorial, em posio pri-
vilegiada, e que tecnicamente atenda a critrios que o tornem promissor, se no
estiver alinhado com as diretrizes polticas do governo. Projetos de PPP, por en-
volverem grandes obras de infraestrutura e com considervel apelo na imprensa,
tendem a atrair a ateno poltica. Portanto muito importante que os projetos
aprovados nos testes descritos acima sejam submetidos a um processo de avalia-
o e deciso estratgica, caso pretendam sobreviver ao longo e caro processo de
preparao e licitao. Uma boa prtica a organizao dos projetos em conjuntos
de iniciativas, ou uma carteira de projetos, formada pela autoridade poltica. Esta
carteira deveria ser periodicamente reavaliada, na medida em que a equipe de
projetos conduz a atividade de implementao.
51
Box 15: Destaques do Mdulo B
O Modulo B apresentou os primeiros passos que devem ser dados por go-
vernos interessados na estruturao de programas de investimento por meio de
PPP, sublinhando algumas prticas e recomendaes para o sucesso dos proje-
tos. Antes da tarefa de planejamento e preparao dos projetos, governos devem
se preocupar com:
A construo de um ambiente legal e regulatrio que contribua para um am-

biente de confiana e previsibilidade, o que envolve estabelecer claramente
os parmetros do programa de PPP;
A definio de competncias para rgos internos que considere o desenho

de um fluxo de processos e de interfaces organizacionais, com vistas a au-
mentar a eficincia do governo;
A identificao de um conjunto de projetos a serem estudados que estejam

alinhados com as polticas pblicas setoriais, atendam a critrios tcnicos de
enquadramento ao programa de PPPs e que contem com suporte poltico
adequado.
52
53
MDULO C
A preparao e planejamento de
projetos de PPP
O processo de preparao e planejamento, que necessrio implementao
de projetos, envolve avaliaes e estudos detalhados a respeito de projetos
previamente selecionados que incluem a alocao de riscos entre as partes
e a modelagem financeira, operacional e jurdica. Entretanto, antes do incio
efetivo dos estudos tcnicos, os governos precisam adotar uma estratgia de
mobilizao dos recursos e capacidades necessrias.
Figura 10: Preparando Projetos de PPP
3. A Modelagem
Financeira
1. Identificando a 2. A Alocao de 4. A Modelagem

estratgia de preparao Riscos Operacional
5. A Modelagem
Jurdica
6. As Estratgias de Preparao
A preparao e planejamento de projetos de PPP uma atividade eminentemen-
te tcnica e exige profissionais especializados e experientes. H algumas es-
tratgias que podem ser combinadas em cada caso para uma equipe de projeto
seja adequadamente mobilizada e para que sejam viabilizadas as competncias
e capacidades necessrias ao desenvolvimento das atividades de Preparao e
planejamento dos projetos. Governos podem:
Esforar-se para desenvolver equipes internas
Mobilizar e gerenciar consultores externos ou ainda
Utilizar a expertise de empresas do mercado
Cada uma destas estratgias para montar uma equipe de projetos tem van-
tagens e desvantagens e podem ser utilizadas cumulativa ou alternativamente,
54
conforme ser apresentado a seguir:
55
O DESENVOLVIMENTO DE COMPETNCIAS INTERNAS

A opo pelo desenvolvimento dos trabalhos de preparao e planejamen-
to exclusivamente com recursos humanos da administrao pblica permite
uma agilidade maior aos governos, alm de representar uma reduo de re-
cursos financeiros associados com as atividades preparatrias. Esta opo
tambm garante uma governana mais direta pelos governos das premissas
e resultados dos estudos. Trata-se, contudo, de uma alternativa raramente
vivel, especialmente para governos sem experincia consolidada em proje-
tos de PPP.
Entretanto, mesmo que a soluo interna no responda a todo o desafio
tcnico da preparao e planejamento, o fortalecimento das equipes e habi-
lidades internas para atuar na coordenao dos demais recursos, disponi-
bilizados por meio de outras estratgias, fundamental para o sucesso da
maioria dos projetos.
Isto porque o sucesso de um projeto de PPP est intimamente relacionado
capacidade de o governo manter um grupo de especialistas capazes de tra-
duzir os interesses do poder pblico nos termos do contrato de PPP. Existem
vrias alternativas para estimular e apurar as habilidades das equipes que
lidam com PPP e aqui esto alguns exemplos:
O intercmbio de profissionais entre unidades setoriais (e tambm com
a Unidade Central de PPP) uma boa maneira de promover o compar-
tilhamento de conhecimentos intra-governo, descentralizando informa-
es, formando sucessores e contagiando os servidores envolvidos com
Parcerias Pblico-Privadas com estes conhecimentos. O efeito desta po-
ltica transmitir aos profissionais das equipes a sensao de reconhe-
cimento pela relevncia que eles possuem no contexto organizacional;
A oportunidade de trabalhar com consultores externos de notria ex-
perincia no mercado de Parcerias Pblico-Privadas significa, alm da
criao de condies para produzir projetos consistentes, a viabilizao
de momentos em que os profissionais do setor pblico podero incorpo-
rar conhecimentos importantes que passaro a fazer parte da organiza-
o, a partir da interao que tiverem;
A realizao de fruns e seminrios que integrem as equipes tcnicas
de PPP do Brasil, com o intuito de aperfeioar e harmonizar as prticas
regulatrias e de modelagem, favorecendo a troca de experincias e o
intercmbio de informaes, tambm so uma boa maneira de desenvol-
ver habilidades das equipes;
Os treinamentos so particularmente importantes, porque o instituto de
PPP muito recente e no h literatura nacional de flego que trate so-
bre o assunto. O contato com especialistas que possuam rica trajetria
emprica em PPPs fundamental para que os profissionais do governo
possam atuar com lastro tcnico e autonomia nos desafios dirios da
regulao do contrato e estruturao de projetos;
O conhecimento tcnico especializado em infraestrutura muito valo-
56
rizado pelo mercado. Assim, a reteno de profissionais no governo de-
pende da condio de prover uma remunerao adequada. Portanto,
importante que a equipe que lide com o tema de PPPs seja bem remune-
rada, para evitar, por exemplo, que recebam salrios muito inferiores aos
de seus pares que desempenham funes similares, porm do lado do
parceiro privado. Isto, alm de motivar o profissional, diminui o risco de
ele ser capturado pela concessionria, desfalcando a equipe do governo.
Dadas as limitaes de remunerao tpicas do poder pblico, devem
ser buscadas estratgias de reteno como valorizao do equilbrio en-
tre vida pessoal e trabalho.
O governo tende a colher muitos benefcios quando cria condies para
que servidores se especializem no desenvolvimento de projetos de PPP e
permaneam na organizao. De partida, isso significa uma maior indepen-
dncia em relao necessidade de contratao de consultorias externas.
E, alm disso, de se esperar que os projetos tornem-se mais aderentes
estratgia do governo.
A CONTRATAO DE CONSULTORES
Mesmo governos muito experientes com PPPs recorrem com frequncia a
consultores externos. Isto porque, muitas das vezes, indesejvel ou invivel
que o governo tenha, em seu quadro permanente de servidores, profissionais
com as especializaes necessrias a todos os projetos de PPP.
Seu ponto positivo permitir ao poder pblico recorrer s competncias
de consultores privados, que tem como atuao principal se dedicar ao de-
senvolvimento de estudos de viabilidade, e outras atividade de planejamento
e preparao.. Adicionalmente, na medida em que o poder pblico seleciona,
contrata e remunera o consultor, pode-se ter mais condies de se estabele-
cer vnculos de confiana com o fornecedor, incentivos qualidade da presta-
o de servios e maior controle por parte do setor pblico sobre os produtos
apresentados pelos consultores.
O ponto negativo que, muitas vezes, o setor pblico no tem os recursos
financeiros necessrios para contratar bons consultores, ou, no tenha condi-
es de implementar um processo de seleo que permita a contratao dos
fornecedores de que necessita.
O processo de especificao, seleo, contratao e gesto de consultores
externos no trivial e no deve ser tratado como uma atividade simples.
Definir um bom termo de referncia, estabelecer regras de qualificao e es-
timar valores teto para os editais de seleo de consultores so atividades
desafiadoras. A seguir, apresentaremos outras consideraes sobre a contra-
tao de consultores.
desejvel que, de forma explcita, os consultores contratados se dedi-
quem a transferir o conhecimento para a equipe do governo, como forma
de contribuir para uma maior independncia dos servidores na conduo de
projetos semelhantes no futuro.
No contexto nacional das Parcerias Pblico-Privadas, os consultores po-
57
dem ser contratados para efetivamente elaborarem os estudos relacionados
ao projeto ou para ajudar o governo a avaliar os estudos recebidos por parti-

cipantes dos Procedimentos de Manifestao de Interesse (PMI).
Independentemente se para realizar os estudos ou para avaliar aqueles
recebidos do mercado via PMI, o consultor externo precisa aportar conhe-
cimento especialmente nas matrias que o poder pblico no domina. No
obstante, h vrias particularidades inerentes a uma PPP que tornam perti-
nente um apoio tcnico especializado, mesmo nas disciplinas em que o poder
pblico j possui uma cultura de atuao. O box abaixo, relaciona as res-
ponsabilidades bsicas dos principais tipos de consultores envolvidos nos
projetos de PPP7:
58
7. Os consultores tambm podem atuar nas disciplinas de contabilidade, seguros, dentre outras matrias.
Box 16: O Papel dos Consultores Externos8
TIPO DE CONSULTOR ATIVIDADES
Apoiar na viabilidade dos aspectos tcnicos e estruturao de plano de

negcios;
Ajudar na concepo do esboo dos encargos da concessionria;
Desenvolver o mecanismo de pagamento, junto com os consultores fi-
Consultor tcnico/ope-
nanceiros;
racional
Certificar que os aspectos tcnicos do contrato cumprem os objetivos
pretendidos;
Prestar apoio relacionado aos aspectos tcnicos no mbito da licitao;
Providenciar diligncias relacionadas aos aspectos tcnicos das propos-
tas comerciais recebidas
Apoiar no desenvolvimento de aspectos financeiros do plano de negcios,

sobretudo na avaliao das alternativas disponveis para que o projeto
seja concebido de forma financeiramente vivel;
Elaborar o mecanismo e pagamento, em conjunto com os consultores
Consultor financeiro tcnicos/operacionais;
Preparar os requisitos da proposta comercial, do ponto de vista financeiro;
Referendar a regularidade financeira das propostas comerciais apresen-
tadas pelos licitantes;
Otimizar e investigar os modelos de financiamento apresentados pelos
proponentes;
Apoiar o governo a avaliar a consistncia jurdica do projeto;

Escrever a minuta do edital, contrato e respectivos anexos, alm de de-
senvolver e/ou validar os documentos acessrios para licitao, em es-
pecial os relacionados propriedade do terreno;
Certificar que as propostas apresentadas respeitem integralmente a le-
Consultor jurdico
gislao vigente;
Prestar apoio jurdico para as questes relacionadas ao projeto, em espe-
cial durante a licitao;
Afinar as produes de todos os demais consultores para que estejam de
acordo com o princpio da legalidade e os demais que regem os atos da
Administrao Pblica.
Apoiar o governo a avaliar a consistncia jurdica do projeto;

Escrever a minuta do edital, contrato e respectivos anexos, alm de de-
senvolver e/ou validar os documentos acessrios para licitao, em es-
pecial os relacionados propriedade do terreno;
Consultor ambiental
Certificar que as propostas apresentadas respeitem integralmente a le-
gislao vigente;
Prestar apoio jurdico para as questes relacionadas ao projeto, em espe-
cial durante a licitao;
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets. World Bank. World Bank
Os consultores podem ser de grande valia ao longo de todo o ciclo de vida do

projeto, com tarefas a serem desempenhadas em cada uma das etapas, conforme
se verifica a seguir:
PR-VIABILIDADE: Orientar sobre quais estudos precisam ser desenvolvi-
dos; ajudar a pensar estrategicamente sobre a pertinncia do projeto de acor-
do com os objetivos e metas do poder concedente; definir quais as questes
precisam ser perguntadas nos estudos de viabilidade, avaliar se o arcabouo
jurdico-institucional precisa ser criado/alterado para o projeto vingar, dentre
outros aspectos;
VIABILIDADE: Apoiar na modelagem do negcio; ajudar na elaborao do
mecanismo de pagamento, desenvolvendo a estrutura de garantias e a matriz
de risco, bem como escrevendo a documentao editalcia ou apoiando o po-
der pblico a reagir aos estudos recebidos em sede de Procedimento de Ma-
nifestao de Interesse (PMI); aportar conhecimentos que so fundamentais
para garantir a viabilidade do negcio, fazendo a interlocuo com o mercado
para calibrar os interesses dos potenciais parceiros privados com as possibi-
lidades e limitaes do poder concedente;
LICITAO: Podem apoiar o poder pblico no andamento das licitaes, so-
bretudo na anlise dos recursos administrativos e na preservao da regulari-
dade jurdica do certame; ajudar a prestar os esclarecimentos aos licitantes e
a avaliar os impactos das propostas comerciais recebidas, alm de contribuir
com a promoo do projeto entre empresas potencialmente interessadas;
VERIFICADOR INDEPENDENTE: Consultores externos podem atuar como
verificadores independentes do desempenho das concessionrias, trazendo
imparcialidade e profissionalismo ao processo de mensurao da performan-
ce que , a rigor, o aspecto mais relevante da PPP. Depois da assinatura do
contrato, consultores externos tambm podem ser teis na anlise de pleitos
de reequilbrio econmico-financeiro, alteraes do contrato e para validao
do atingimento de metas contratuais estabelecidas (como, por exemplo, o tr-
mino das obras).
importante que, quando da contratao de consultores externos, o poder con-
cedente consiga delimitar plenamente os produtos que sero entregues a as ati-
vidades que sero desempenhadas durante o contrato por meio da elaborao de
Termos de Referncia de qualidade. Isso trar um retorno no somente do ponto
de vista financeiro, mas de eficincia (porque as consultorias sabero, de antemo
e com clareza, as aptides de quais profissionais sero necessrias para conduzir
o projeto e porque as entregas tendero a cumprir as expectativas com menos de-
volutivas e correes).
fundamental conferir a capacidade dos consultores em acessar experincias na-
cionais e internacionais sobre PPP, alm de verificar a verdadeira compreenso que
eles possuem sobre o tema. Ademais, desejvel que os consultores tenham noes
dos desafios e limitaes com as quais a Administrao Pblica precisa lidar para es-
truturar um projeto, para que seus produtos sejam tecnicamente sustentveis.
Uma observao importante que precisa ser feita em relao ao contexto de con-
60
tratao de consultores externos se refere importncia, por parte do governo, de
inserir clusulas no contrato (ou de se esforar para assinar um termo posterior
assinatura do contrato), em que os consultores se comprometem a no prestarem
servios para a concessionria durante determinado perodo de tempo. Desta for-
ma, haver mais segurana e liberdade no fluxo de informaes que sero trocadas
entre a equipe de governo e a equipe contratada para auxiliar nos trabalhos.
Box 17: : Modalidades de Contratao de Consultores
No Brasil, h, em linhas gerais, dois tipos de estratgias para a contratao de con-

sultores: com competio, disputados, em regra, por empresas de consultoria; e sem
competio.
Os casos de contratao sem competio devem ser motivados com base nas hip-
teses de dispensa e inexigibilidade previstas na Lei n. 8.666/93. Como h uma cultura
de desconfiana quando se debate contrataes diretas, o poder pblico normalmente
tem receio de implement-las em funo do temor de que tais contrataes sejam
consideradas ilegais por parte de rgos de controle interno, externo ou pelo judicirio.
O fato de que no h um ambiente institucional dotado de racionalidade quanto ao
tema da contratao direta e/ou competitiva de consultores pelo poder pblico um
desequilbrio do mercado brasileiro de PPPs.
Cabe mencionar que relativamente comum vermos casos de contratao direta
de fundaes de apoio vinculadas a instituies de ensino superior com base no art.
24, XIII, que estabelece a hiptese de dispensa de licitao para a contratao de ins-
tituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou
do desenvolvimento institucional (...), desde que a contratada detenha inquestionvel
reputao tico-profissional e no tenha fins lucrativos.
Por fim, os rgos multilaterais tambm desempenham papel relevante entre as
opes do poder pblico de contratar consultores. Tais entidades podem destinar re-
cursos a fundo perdido (ou emprstimos) para que o poder pblico contrate os con-
sultores, utilizando as regras do rgo doador dos recursos. Os rgos multilaterais
podem funcionar como integradores, inclusive disponibilizando parte de suas equipes
internas para participar dos estudos.
Qualquer que seja a modalidade de contratao de consultores imprescind-

vel que eles sejam supervisionados por uma equipe governamental de qualidade.
Em outras palavras, a capacidade dos consultores de entregarem produtos e estu-
dos de qualidade est ligada capacidade da equipe do governo em gerenci-los
adequadamente. Assim, as competncias internas no podem ser integralmente
substitudas por consultores na medida em que um profundo conhecimento tc-
nico fundamental para promover uma gesto efetiva do contrato de consultoria
61
O PMI9
O Procedimento de Manifestao de Interesse (PMI) consiste em uma ferramenta
de que dispe a Administrao Pblica para colher, de maneira organizada, as
percepes da iniciativa privada sobre determinado tipo de empreendimento, de-
mandando a realizao por empresas privadas de estudos tcnicos que compem
a macro etapa de preparao e planejamento. O PMI deve sempre ser gerido tendo
em vista dois objetivos: permitir que o poder pblico obtenha a melhor informao
sobre um projeto e ampliar o nvel de competio da futura licitao.
Costumam estar associados a estes estudos as investigaes e os levantamos
jurdicos, operacionais, econmico-financeiros e alm dos elementos de engenharia.
O PMI se inicia a partir do ato de convocao da Administrao Pblica para
apresentao dos estudos multidisciplinares. Os interessados so, portanto, in-
centivados a, por sua conta e risco, desenvolverem os estudos tcnicos do projeto..
Empresas, isoladamente ou em consrcio, comumente se cadastram para apre-
sentar os estudos. e o governo poder escolher as melhores avaliaes para serem
utilizadas como parte da preparao e planejamento dos projetos. Nesta hiptese,
comum que os instrumentos de convocao prevejam um ressarcimento da em-
presa que elaborou os estudos, proporcional ao seu aproveitamento, a ser pago
pelo licitante vencedor da licitao, nica e exclusivamente se a PPP for homolo-
gada, logicamente.
Os PMIs tm sido usado com muita frequncia no Brasil, com destaque para as
administraes municipais, que cada vez mais tm lanado mo desta ferramenta
para sondar o mercado acerca de ideias que brotam no setor pblico e, claro, para
receber estudos nas fases iniciais dos projetos.
Apesar dos PMIs permitirem a mobilizao de recursos e a expertise do setor
privado para a preparao de projetos de PPP eles introduzem desafios para a
gesto da deliberao pblica, pois, de fato, abre-se uma janela para a interao
com o mercado em fase bastante embrionria do processo de tomada de deciso
do poder pblico. Alm disso, a realizao de PMIs implica, mais que em qualquer
outra situao, na necessidade de capacidade governamental de avaliao critica
dos estudos realizados pelo setor privado. Isto porque comum que tais estudos
sejam repletos de vis que pode gerar licitaes pouco competitivas ou represen-
tar um modelo de negcios com uma alocao de riscos ruim para o setor pblico.
A realizao de PMIs como substituio da capacidade governamental de prepa-
rar e planejar projetos portanto uma prtica mito perigosa. O instrumento deve
ser visto como uma complementao de capacidades internas e no como o seu
substituto.
As prticas e os usos relacionados ao PMI, no Brasil, ainda carecem de siste-
matizao. Nos ltimos anos, houve crescente normatizao do instituto por en-
tes subnacionais, mas ainda h heterogeneidades entre os chamamentos pblicos
que so lanados.
9. A figura da MIP (Manifestao de Interesse da Iniciativa Privada) tambm comum no ambiente de PPPs e consiste em proposies no
solicitadas por parte do setor privado ao setor pblico que, caso tenha interesse pela ideia, pode avanar para a solicitao de estudos por
62 meio de um PMI ou optar por modelar o projeto internamente. Alguns governos, quando estimulados pela MIP, simplesmente autorizam
os requerentes a realizar os estudos, abrindo prazo para eventuais outros interessados se cadastrarem para tambm elaborarem estudos.
GOVERNANA E GERENCIAMENTO DO PROJETO
Seja qual for a estratgia escolhida para reunir as equipes e expertises necessrias
a preparao e planejamento de PPPs, uma coisa certa: a responsabilidade pela
modelagem final do projeto sempre do poder concedente. Assim, desenvolver
uma metodologia de acompanhamento, gerenciamento intensivo das equipes e
de individualizao das responsabilidades dentro do governo um dos aspectos
cruciais para o sucesso do projeto, seja qual for a estratgia adotada para a pre-
parao.
O gerenciamento de um projeto de PPP requer habilidades especficas e orga-
nizao para lidar com mltiplas questes, processos e interesses de vrios atores
envolvidos.
Durante a fase de modelagem, decises complexas precisam ser tomadas, com
muito frequncia e normalmente em prazos curtos. J na execuo do contrato,
so inmeros os debates, desde realizao da obra at a operao da infraestrutu-
ra, tendo do outro lado um parceiro privado, invariavelmente, bastante propositivo
e organizado. Portanto, o setor pblico precisa estar bem equipado para lidar com
todos os desafios que lhe forem impostos.
Diante deste contexto, uma governana bem desenhada fundamental para
que o projeto corresponda s expectativas criadas entorno dele.
Do ponto de vista da estruturao institucional para lidar com o tema, preciso
ter cuidado, quando da definio dos mandatos e da composio das esferas de
comando, para evitar que se inventem processos de contribuio duvidosa para a
governana do assunto e que acabem se convertendo em verdadeiros obstculos
para a Administrao Pblica.
Um sistema de comits bem definidos e fortalecidos costuma funcionar bem
para cumprir esta funo.
O Comit do Projeto poderia consistir na esfera de governana em que os
principais stakeholders do governo se encontram, em periodicidade mensal, para
deliberar acerca de assuntos chave do projeto. Esta instncia trabalha com as fer-
ramentas que lhe so dadas para definir a postura, os limites, os constrangimentos
e a estratgia de monitoramento das entregas da equipe do projeto e do desempe-
nho da concessionria. , portanto, um espao que cobra e apoia aqueles profissio-
nais que, diariamente, lidam com o contrato. Por este motivo, fundamental que
faa parte deste comit um representante do rgo de acompanhamento ttico do
governo, conforme descrito no item 4
63
Figura 11: Proposta de Estrutura de Governana para Projetos de PPP
A equipe dedicada ao projeto, liderada por um gerente que tambm trabalha

exclusivamente para a gesto do contrato, responsvel por abastecer o Comit
do Projeto das informaes e de levar as questes que precisam ser apreciadas
nesta instncia.
Para projetos de relevncia estratgica ou de grande repercusso poltica, con-
vm identificar aquele que seria o dono do projeto, que um profissional da
Administrao Pblica de elevado nvel de senioridade, disposto a se expor e a se
responsabilizar pelas entregas do projeto. desejvel, inclusive, que ele presida o
comit do projeto e reporte para o Conselho Estratgico.
Em relao aos consultores externos, que so recursos acionados pela equipe
de gesto do projeto, nada impede que sejam solicitados para participarem dos
comits quando a exposio de um conhecimento tcnico especfico for fundamen-
tal para a tomada de determinado tipo de deciso. Alm disso, essencial que o
engajamento dos profissionais externos ao governo seja estimulado, para alm da
remunerao, com o amplo e difundido reconhecimento da contribuio que pres-
tam, no mbito do projeto.
64
Box 18: Principais Problemas na Governana do Projeto10
So problemas muito comuns que comprometem a qualidade da entrega e dos

resultados de um projeto de PPP:
Equipe que no se dedica exclusivamente para assuntos relacionados ao pro-
jeto de PPP e, portanto, tm outras atribuies no governo;
Falta de continuidade, seja pela alta taxa de substituio dos profissionais que
compem a equipe de regulao, seja pelas trocas de comando da autoridade
mxima sobre o contrato;
Falta de recursos para contratao de consultores ou, por outro lado, excesso
de confiana no trabalho de consultorias, sem a avaliao criteriosa das entre-
gas por funcionrios do governo;
Gerentes com nvel de senioridade baixo para a posio e pouca experincia na
gesto de equipes e de projetos;
Variveis polticas dominando os processos decisrios, fazendo com que o teor
tcnico das anlises perca importncia, o que gera resultados questionveis
do ponto de vista do interesse pblico e desmotiva a equipe responsvel pela
gesto do contrato;
Excesso de autoridades com poder de veto, contribuindo para burocratizar a
soluo de problemas e gerando paralisia decisria.
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets. World Bank. World Bank.
7. A Alocao de Riscos
Uma vez definida a estratgia de preparao do projeto, chega a hora de dar incio
aos estudos de preparao. O planejamento e preparao de projetos contempla a
realizao de uma srie de atividades com grandes interfaces entre elas. Portanto
no se trata de uma sequncia de aes, mas de um processo contnuo de feedba-
ck entre diferentes disciplinas e conhecimentos.
A Lei Nacional n. 11.079/04 trouxe uma inovao importante relacionada ao
compartilhamento de riscos em contratos de PPP, permitindo aos contratos alocar
as consequncias financeiras dos riscos entre as partes. Esta alocao um dos
mais relevantes fatores que contribuem para o sucesso de uma PPP.
Os estudos de preparao de um projeto de PPP envolvem, portanto, a identifi-
cao, classificao, anlise e atribuio de riscos. O primeiro passo reunir uma
lista abrangente de todos os riscos associados ao projeto. Neste contexto, um ris-
co caracterizado pela variao imprevisvel dos custos, receitas, investimentos
ou impostos do ponto de vista de alguns ou de todos os envolvidos surgindo
a partir de um determinado fator de risco correspondente. Por exemplo, risco
construtivo o risco de os custos do projeto se tornarem menores (ou maiores) do
que o esperado porque o preo dos materiais da construo civil se tornou menor
(ou maior) do que esperado.
Os riscos em PPP variam de acordo com a natureza do projeto e dos bens e servi-
os envolvidos. Todavia, certos riscos so comuns a vrios projetos de PPP. O box a
seguir, inspirado no Public-Private Partnerships Reference Guide (Version 1.0)11 des-
creve categorias de riscos comuns aos contratos de PPP:
66 11. World Bank Institute; PPIAF. 2012. Public-Private Partnerships: Reference Guide Version 1.0. World Bank, Washington, DC. World Bank.
Box 19: Categorias de Riscos em Contratos de PPP
As seguintes categorias de riscos so comumente alocadas para as partes em

muitos contratos de PPP:
Terreno Riscos associados disponibilidade e qualidade do espao em que
o projeto ser implementado, a exemplo dos custos e do tempo para aquisio
do terreno;
Ambiental Risco associado ao cumprimento de toda a legislao e procedi-

mentos relacionados ao licenciamento ambiental, com todas as contrapartidas
e respectivos custos para obter as permisses necessrias ao empreendimen-
to;
Desenho, Construo e Comissionamento Risco de que a construo de-

more mais tempo ou custe mais do que esperado, ou de que o desenho ou a
qualidade da obra no cumpram os requisitos do projeto;
Operao Risco de que a operao no seja bem sucedida, incluindo o risco

de interrupo no servio ou disponibilidade do bem e o risco de que o custo
de operao e manuteno da infraestrutura seja diferente do que o esperado;
Demanda - O risco de que o consumo do servio seja diferente do esperado,

ou de que as receitas no sejam atingidas da forma como originalmente foi
estimado;
Regulatrio ou Poltico Risco de decises regulatrias ou polticas, ou de que

haja mudanas no arcabouo regulatrio do setor que afetam o projeto;
Legislativo O risco de que haja alterao no arcabouo legal, sobretudo de

ordem tributria;
Default Risco de que a concessionria se torne incapaz, financeiramente ou

tecnicamente, de implementar o projeto;
Econmico e Financeiro Mudanas nas taxas de juros, cmbio ou inflao

que possam afetar os resultados do projeto;
Caso Fortuito e Fora Maior Risco de que eventos de natureza externa, fora
do controle das partes, influenciem nos rumos da PPP;
Tecnolgico Risco de obsolescncia tecnolgica vinculado aos equipamen-

tos contratados para realizao de determinado tipo de servio cuja operao
foi concedida em regime de PPP.
67
No obstante esta lista seja uma ferramenta importante para se conhecer as-
pectos fundamentais dos riscos, os projetos de PPP possuem particularidades e
circunstncias que tornam til a contratao de consultores externos experientes
para poder identificar riscos especficos, bem como para precific-los.
ALOCANDO RISCOS
Alocar riscos, no contexto de uma PPP, significa decidir qual parte do contrato de PPP
vai suportar o custo (ou absorver o benefcio) de uma alterao inesperada nos re-
sultados do projeto, a partir da materializao de cada risco em questo. A alocao
objetiva de riscos de forma adequada um dos principais meios de uma PPP atingir
a eficincia pretendida. No Reino Unido, comparando-se as formas tradicionais de
contratao aos contratos tipo PPP, verificou-se que 60% dos benefcios gerados pelas
PPPs foram obtidos devido adequada partio de riscos realizada nos contratos12.
Existem dois objetivos principais a se ter em mente na alocao objetiva de riscos:
o primeiro criar incentivos para as partes gerenciarem os riscos de maneira adequa-
da; o segundo criar estruturas de proteo em favor das partes contra os riscos que
elas no esto concordam em assumir.
PRINCPIOS DA ALOCAO DE RISCOS

Um princpio central da alocao de riscos que cada risco deve ser alocado par-
te que detm a melhor capacidade para gerenci-lo. Em um desdobramento desta
premissa, temos que cada risco deve ser de responsabilidade da parte que tiver:
a melhor aptido para gerenciar (e reduzir) a probabilidade de materializao
deste risco;
a melhor aptido para controlar o impacto da materializao do risco nos re-
sultados do projeto, antecipando-se a ele, avaliando-o e reagindo;
melhor aptido para absorver custos derivados da materializao dos riscos
da maneira mais barata.
Se os riscos forem alocados a partir destes princpios, os agentes passam a atri-
buir valores menores a eles (e cobrar menos para suport-los), gerando eficincia
econmica e reduo dos preos associados infraestrutura. Contudo, importan-
te notar que a aplicao destes princpios no implica transferir o mximo possvel
de riscos iniciativa privada. Quanto mais riscos forem transferidos ao parceiro
privado, mais alto ser o retorno que os investidores iro demandar para entrar no
projeto, alm de afugentar financiadores, o que tornaria o projeto mais caro. As-
sim, h uma alocao tima de riscos que precisa ser perseguida e este exerccio
precisa ser respeitado em toda a sua complexidade.
68 12. Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative A Report by Arthur Andersen and LSE Enterprise, Commisioned by the Trea-
sury Taskforce, 17.1.2000.
LIMITAES NA ALOCAO DE RISCOS
H limitaes sobre como os riscos devem ser alocados em um projeto de PPP,
que incluem:
NVEL DE DETALHE DA ALOCAO DE RISCOS: Na maioria das vezes,
at pela impossibilidade tcnica de se mapear todos os riscos possveis,
eles so tratados em grupos, eventualmente destacando algum risco es-
pecfico que receberia um tratamento diferenciado (por exemplo, o risco
construtivo seria alocado nas responsabilidades do parceiro privado, mas
fatores chave relacionados a aspectos geotcnicos do terreno estariam ex-
cludos do rol de responsabilidades assumidas por ele);
RISCOS QUE NO PODEM SER TRANSFERIDOS: Determinados tipos de
riscos no podem ser transferidos. Por exemplo, o parceiro privado ter
que conviver com as mudanas de ciclos polticos provocadas pelas elei-
es, o que pode alterar o perfil da regulao do contrato13 ;
EXTENSO DO RISCO TRANSFERIDO AO PARCEIRO PRIVADO: Os
acionistas da concessionria esto expostos at o limite de suas respecti-
vas participaes no capital social da Sociedade de Propsito Especfico.
TRADUZINDO A ALOCAO DE RISCOS EM UMA ESTRUTURA CONTRATUAL

Depois do mapeamento e anlise dos riscos, geralmente construda uma ma-
triz ou tabela que atribui s partes cada risco ou grupo de riscos que lhe com-
petir. To importante quanto definir a matriz de risco determinar como esta
alocao pode ser traduzida contratualmente.
Uma boa forma de executar esta correspondncia identificar macro reas
de responsabilidades ou funes, tais como desenho e construo, finan-
ciamento, operao, manuteno, etc. e introduzir clusulas no contrato
que expressamente atribuam o risco a alguma das partes. Para cada funo,
responsabilidades especficas podem ser definidas e os riscos identificados.
EXCEPCIONALIDADES: Quando existem excees macro rea (o caso
dos riscos geotcnicos assumidos pelo governo, mesmo diante da transfe-
rncia do risco construtivo para a concessionria), elas devem ser tratadas
explicitamente como tal, evitando dubiedades;
CLCULO DAS CONTRAPRESTAES: O mecanismo de pagamento deve
derivar da alocao de responsabilidades e riscos. Por exemplo, no caso do
risco de demanda, o perfil remuneratrio deve alterar conforme a alocao
deste risco e os resultados obtidos no mbito da execuo do contrato;
MENSURAO DE DESEMPENHO: O desempenho operacional pode re-
presentar um redutor no pagamento pblico, quando no cumprir as ex-
pectativas originalmente previstas no contrato, alm das sanes que po-
dem ser estipuladas pelo baixo desempenho aferido.
13. importante notar que existem organismos multilaterais que fornecem seguros contra riscos polticos. 69
Veja, por exemplo http://www.miga.org/.
Portanto, uma das formas mais comuns de traduzir diversos itens da aloca-
o de riscos para as regras do contrato ajustar o clculo do pagamento pbli-
co ou calibrar os indicadores de desempenho. Estes itens compem o conjunto
de atividades da Modelagem Operacional, que ser discutida no item 9 abaixo.
A estrutura de alocao de riscos tambm tem importante consequncias para as
finanas do projeto, porque influencia, dentre outros aspectos, na rentabilidade reque-
rida pelo setor privado. Este e outros elementos relevantes do modelo financeiro do
projeto sero discutidos a seguir.
Box 20: Os Resultados da Atividade de Alocao de Riscos
A equipe envolvida na implementao da macro etapa de preparao deve as-

segurar que a Alocao de Riscos gere, ao menos, os seguintes resultados:
Lista dos principais riscos associados ao projeto;
Alocao de cada risco entre as partes;
Identificao da clusula contratual que implementar a alocao de cada ris-
co;
Relatrio indicando os impactos da alocao de riscos proposta no Mecanismo
de Pagamento e Indicadores de Desempenho.
70
8. Modelagem Financeira
A modelagem financeira uma atividade essencialmente tcnica e, portan-
to, indispensvel que a equipe do projeto seja composta por profissionais
experientes no tema, j que ser responsvel por um grande conjunto de
atividades especializadas. O objetivo desta atividade produzir uma ferra-
menta de anlise (geralmente uma ou vrias planilhas digitais do Microsoft
Excel) que possa dar ao time do projeto respostas, ao menos, s seguintes
perguntas:
QUAL DEVE SER O PREO TETO DA LICITAO, OU SEJA, QUAL DEVE

SER O MXIMO ACEITVEL DO PREO A SER PAGO PELO GOVERNO
AO LONGO DO CONTRATO?
QUAL QUAIS SO AS PRINCIPAIS VARIVEIS QUE INTERFEREM NA

VIABILIDADE FINANCEIRA DO PROJETO?
QUAIS SO AS INFORMAES NECESSRIAS PARA ELABORAO

DOS DOCUMENTOS FORMAIS COMO VALOR DO CONTRATO E VALOR
DAS GARANTIAS EXIGIDAS?
Responder a estas perguntas geralmente demanda a realizao de uma

srie de tarefas. A primeira a elaborao de uma detalhada lista de todos
os custos operacionais associados implantao e operao do projeto que
ficaro a cargo do setor privado. Esta lista de custos deve incluir os gastos
com pessoal, insumos, manuteno da infraestrutura, utilidades como gua,
telefone e energia. Estimar estas despesas geralmente envolve utilizar, como
ponto de partida, bases de dados do prprio setor pblico (como salrios e
custos de insumos) e adapt-los aos nveis de exigncia previstos no contrato,
bem como s condies de mercado especficas do segmento (pode ser que
os salrios do setor privado sejam maiores ou menores do que os do setor p-
blico, por exemplo). Ento, preciso projetar cada uma destas linhas de des-
pesa por toda a vida do contrato, em uma periodicidade tipicamente anual.
Esta projeo poder considerar variaes relativas de preo, quando houver
razes fortes para sup-las, ou somente projetar custos em moeda constante,
quando no houver justificativas tcnicas para alterao relativa de preos.
tambm comum prever as indexaes de certos grupos de custo a fatores fu-
turos incertos, como acrscimo da demanda ou variaes tecnolgicas. Como
riscos associados variao de custos operacionais ao longo do contrato so
geralmente atribudos ao setor privado, prever estes custos com preciso
muito importante para garantir que os resultados dos estudos financeiros re-
velem efetivamente a atratividade do projeto para o setor privado.
Alm da projeo das despesas, a equipe do projeto deve estimar detalha-
damente os investimentos que so tipicamente concentrados nos primeiros
71
anos da concesso, bem como os reinvestimentos previstos. Estas projees
devem partir de avaliaes de engenharia ou projetos de engenharia com

nveis suficientemente detalhados para oferecer valores de investimento 14 .
A projeo de investimentos feita com metodologias distintas conforme o con-
trato descrever obrigaes de investimento precisas ao longo do tempo (como a
construo de um segundo terminal de passageiros de um aeroporto no ano 10 do
contrato), ou somente determinar gatilhos de nveis de servio, em que o momento
de realizao de investimentos incerto (como, por exemplo, a expanso da capa-
cidade de uma rodovia caso o nvel de servio caia). No primeiro caso, os valores
podem ser inseridos no momento previsto no contrato. No segundo, o momento
da realizao dos investimentos condicionado a outras variveis que devem ser
tambm projetadas conforme for o caso.
Outro conjunto de informaes que deve ser projetado, por todo o contrato, a
gerao de receitas acessrias, ou de receitas tarifrias. Em geral, estas projees
dependem de metodologias para estimativas de demanda ao longo do tempo (o
que comum no caso de receitas tarifrias), bem como para projetar a valorizao
imobiliria (o que comum no caso de se estimar receitas acessrias). Os contra-
tos de PPP, com frequncia, compartilham os riscos de receita tarifria ou acess-
ria entre o setor pblico e privado, ou seja, caso elas se demonstrem diferentes
do estimado, tanto o governo como a empresa privada arcam com uma parte das
consequncias. Assim, a estimativa adequada se torna imprescindvel, na medida
em que ela determinar a linha de base para os mecanismos de alocao de risco.
A experincia internacional revela que um problema comum nesta atividade
um vis de otimismo que superestima a capacidade de gerao de receitas do
projeto fazendo-o parecer mais vivel do que realmente , do ponto de vista finan-
ceiro. Isto, inevitavelmente, gera uma licitao deserta ou um desequilbrio con-
tratual que impossibilitar resultados adequados durante a gesto do contrato.
preciso evitar este problema, promovendo as estimativas com o maior nvel de
preciso que os recursos permitirem.
A atividade econmica do setor privado tambm gerar a cobrana e pagamentos
de impostos. preciso, portanto, projetar os efeitos tributrios aos quais a Socieda-
de de Propsito Especfico estar submetida. Neste sentido as informaes anterio-
res tm que ser organizadas em uma projeo de Demonstraes de Resultado dos
Exerccios anuais, incluindo todas as variveis que determinam o clculo dos tributos
como depreciao ou amortizao dos investimentos, aplicao de Juros Sobre o Ca-
pital Prprio e eventuais crditos de impostos sobre a Receita.
Uma vez que todas estas projees foram realizadas, possvel dimensionar
qual o pagamento do governo requerido para que os indicadores financeiros do
projeto atendam as condies de mercado que gerem atratividade para os investi-
dores e financiabilidade para os financiadores15 .
14. A Lei n. 11.079/04, alterada pela Lei n. 12.766/12, indica que os estudos de engenharia para a definio do valor do investimento da
PPP devero ter nvel de detalhamento de anteprojeto e o valor dos investimentos para definio do preo de referncia para a licitao
ser calculado com base em valores de mercado considerando o custo global de obras semelhantes no Brasil ou no exterior ou com
base em sistemas de custos que utilizem como insumo valores de mercado do setor especfico do projeto, aferidos, em qualquer caso,
mediante oramento sinttico, elaborado por meio de metodologia expedita ou paramtrica.
72 15. O Anexo 2: Modelagem Econmico-Financeira em Parcerias Pblico-Privadas apresenta alguns destes indicadores e discute sua
racionalidade.
Neste momento, possvel determinar o valor dos pagamentos requeridos,
como ele variar no tempo, quais as variveis que o determinaro, etc. Estas deci-
ses criam uma das principais interfaces entre as atividades de modelagem finan-
ceira e de modelagem operacional, que ser discutida a seguir.
Antes, entretanto, til explorar um conceito fundamental para a lgica do
financiamento das PPPs: o conceito de Project Finance.
PPPS E PROJECT FINANCE

Os projetos de PPP, geralmente, so financiados usando arranjos de Project Finan-
ce. Em Project Finance, financiadores e investidores se apoiam exclusivamente ou
primordialmente no fluxo de caixa gerado pelo projeto para remunerar os emprs-
timos e garantir o retorno no investimento. Isso ocorre em contraste ao corporate
finance, modalidade em que os financiadores avaliam, entre outros aspectos, a
capacidade de pagamento do tomador para financiar ou no um projeto.
importante notar que a estrutura de Project Finance deve ser desenhada para
otimizar os custos de financiamento do projeto. Deve, tambm, gerar mais eficin-
cia para a alocao de riscos entre o setor pblico e o privado.
Para a viabilidade de um Project Finance, preciso que os riscos, em especial o
risco financeiro, sejam bem gerenciados dentre os acionistas da concessionria e seus
financiadores. Esta premissa vai ao encontro dos interesses do governo, uma vez pas-
sa a ser legtima a suposio de que a concessionria e seus financiadores estaro
incentivados a atuar da melhor forma para gerenciar os problemas que ocorrerem ao
longo da execuo do contrato, em nome da sustentabilidade do negcio. Desta for-
ma, os financiadores ficam interessados em preservar a boa performance do projeto,
aumentando as chances de ele dar certo, do ponto de vista do setor pblico.
PRINCPIOS DE PROJECT FINANCE

Em uma operao de Project Finance, a concessionria, em regra, quem atua
como tomadora dos financiamentos e ser parte de uma srie de outros contratos
e arranjos relacionados ao projeto.
A dvida contrada pela concessionria perante os financiadores forma a maior
parcela do financiamento de um projeto de PPP. O restante ser, normalmente, pro-
videnciado na forma de equity16 .
Como financiadores, em se tratando de Project Finance, no podem atacar o
patrimnio dos acionistas da concessionria para alm da participao deles no
projeto, torna-se necessrio assegurar que o empreendimento vai produzir um flu-
xo de caixa suficiente para atender ao servio da dvida. Os financiadores tambm
precisam se certificar de que a estrutura jurdica do projeto atribui uma ordem de
prioridade creditcia a eles e de que a concessionria se cercou de instrumentos
que mitiguem os impactos da sua performance, sobretudo com relao ao desem-
penho dos subcontratados.
16. As garantias prestadas pelo setor pblico, normalmente com o efeito de assegurar a regularidade das contraprestaes, tambm 73
podem contribuir para o pacote de financiamento.
Ainda que a responsabilidade por se financiar resida, tipicamente, no setor

privado, importante que os representantes do setor pblico e seus consultores
entendam os arranjos de financiamento e suas consequncias, pelos seguintes
motivos:
Quando o governo avalia a proposta do licitante, preciso ponderar se a pro-
posta exequvel e se a proposta de financiamento tecnicamente sustentvel
luz das prticas e condies mercadolgicas;
A alocao de riscos em contratos de PPP pode afetar a viabilidade de algu-
mas linhas de financiamento ou aumentar o custo final do mesmo;
O financiamento pode ter um impacto na sustentabilidade do arranjo finan-
ceiro da PPP. Por exemplo, quanto maior a proporo da dvida no financia-
mento do projeto, maior tende a ser o envolvimento e o interesse dos finan-
ciadores no monitoramento dos resultados da concessionria, para proteger
seus investimentos;
Se o governo incluir uma estrutura de garantia de pagamentos ou lanar mo
da figura do aporte, introduzida pela Lei Nacional n. 12.766/12, poder assu-
mir um papel importante em favor da financiabilidade do projeto;
Os valores e detalhes do financiamento podem afetar diretamente as obriga-
es contingentes do governo (por exemplo, pagamentos a serem feitos se o
contrato fosse encerrado precocemente);
Os consultores financeiros do governo devem ter uma compreenso sistmica

daquilo que ser necessrio para tornar o projeto de PPP financeiramente vivel,
fazendo consultas e sondagens para capturar as percepes do mercado, ao lon-
go do desenvolvimento do projeto.
ESTRUTURA DE FINANCIAMENTO
Como dito anteriormente, o financiamento de um projeto de PPP consiste, pri-
mordialmente, de dvida e equity. Projetos de PPP devem procurar alcanar a
alocao objetiva de riscos tima entre governo e parceiro privado, mas a aloca-
o de riscos entre financiadores e investidores que aportaram equity no negcio
tambm crucial.
A estruturao financeira do projeto se sustenta, em especial, nas cuidadosas
avaliaes da obra, da operao e dos riscos relacionados capacidade de gerao
de receita. Em termos prticos, os produtos destas avaliaes vo inspirar o com-
partilhamento de risco, sendo desejvel que financiadores e investidores de equity
assumam suas responsabilidades da maneira mais eficiente.
Como um princpio geral, quanto maior a participao da dvida no financia-
mento do projeto, mais vivel financeiramente este projeto tende a ser para o setor
pblico17 .
Isso ocorre porque o capital do equity o mais caro entre todos os envolvidos
no financiamento do projeto.
74
17. Em projetos tradicionais, a dvida pode assumir at 80% (oitenta por cento) do valor do financiamento total do projeto.
A proporo da participao da dvida no financiamento do negcio varia de
acordo com o nvel de risco incorporado ao fluxo de caixa do projeto. Quanto maior
o nvel de risco incorporado ao fluxo de caixa do projeto, maior ser a demanda dos
financiadores por um ndice de Cobertura do Servio da Dvida (ICSD) mais eleva-
do, o que exige uma participao maior do equity18 .
Um dos trade-offs fundamentais na modelagem de uma PPP ocorre na medida
em que a transferncia de risco do setor pblico para o privado (bem como da
distribuio dos riscos entre os privados envolvidos no financiamento do projeto)
aumenta os custo do financiamento para a concessionria e consequentemente
aumenta o preo a ser pago pelo setor pblico.
Box 21: Os Resultados da Atividade de Modelagem Financeira
A equipe envolvida na implementao da macro etapa de preparao deve se

assegurar que a Modelagem Financeira gere, ao menos, os seguintes resultados:
Projeo de resultados da concesso por todo o perodo do contrato;
Definio do preo teto da licitao;
Anlises de sensibilidade quanto s variveis crticas para a sustentabilidade
do negcio;
Projeo dos ndices financeiros que descrevem a qualidade do fluxo de cai-
xa ao longo do contrato;
Determinao das variveis necessrias elaborao formal do contrato.
18. O ICSD calculado a partir da gerao de caixa operacional lquida de impostos dividido pelo servio da dvida da concessionria 75
(parcelas a serem amortizadas para determinado perodo).
9. A Modelagem Operacional
Alm dos estudos financeiros e das anlises que levam alocao de riscos, a
preparao de projetos de PPP implica um detalhado desenho dos aspectos ope-
racionais do projeto. Em especial, esta atividade envolve a construo dos incenti-
vos e obrigaes a que as partes estaro submetidas. comum que esta atividade
gere o mecanismo de pagamento do contrato e os indicadores de desempenho.
MECANISMO DE PAGAMENTO
O mecanismo de pagamento o documento anexo ao Contrato, ou parte dele, que
determina como o parceiro privado na PPP ser remunerado.
Em especial so detalhadas quais as variveis que definiro a receita privada,
representando um poderoso meio de alocao de riscos e incentivos.
Os elementos bsicos para mecanismos de pagamento em contratos de PPP
podem incluir (i) cobrana direta dos usurios; (ii) receitas acessrias; e (iii) paga-
mentos do governo.
Box 22: O Exemplo do Projeto de Tratamento de Resduos Slidos na

Grande BH
O governo de Minas Gerais, assinou em julho de 2014 o seu stimo contrato de

PPP cujo o objeto o transbordo e destinao final de resduos slidos urbanos
gerados na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. O projeto foi estruturado pela
equipe do governo estadual e parte das projees financeiras foi realizada por con-
sultoria contratada com recursos doados pelo Prosperity Fund Programme, que
coordenado pelo Ministrio das Relaes Exteriores (Foreign and Commonwealth
Office) do Reino Unido e administrado localmente pela Embaixada do Reino Unido
no Brasil.
O contrato de PPP assinado atribuiu as seguintes responsabilidades para a em-
presa:
Identificar o modelo tecnolgico adequado para as caractersticas da regio e
que otimize aspectos financeiros do projeto;
Obter as fontes de recurso requeridas (por meio de financiamento e/ou recur-
sos prprios);
Construir e equipar Infraestruturas de Transbordo e duas Centrais de Trata-
mento de Resduos Slidos;
Executar as atividades de transporte dos Resduos Slidos;
Operar e manter a infraestrutura por 35 anos.
Para remunerar estes servios o contrato de PPP estabeleceu um pagamento
mensal, que comea a partir do incio do tratamento de resduos diretamente, ou
por meio de alguma soluo provisria (como a utilizao de aterros sanitrios de
terceiros). Para o clculo do valor devido, foi estipulado um mecanismo de paga-
mento traduzido na formula a seguir:
76
Onde
PRM: Parcela Remuneratria Mensal, ou contraprestao paga pelo governo
mensalmente
RSU: Montante de Resduos Slidos Urbanos efetivamente destinado em um
ms (em toneladas).
VPTD: Valor referencial por tonelada, definido pela proposta econmica do li-
citante vencedor
IPET: ndice de Processamento da Estao de Transbordo (entre 0 e 1);
CA: Coeficiente Ambiental: termo que evidencia a disposio da concessio-
nria a aterrar a menor quantidade de resduos slidos provendo solues
ambientalmente adequadas para a destinao final dos RSU. Este termo
determinado na Proposta Tcnica do licitante vencedor (entre 0 e 1);
IRRA: ndice de Reduo de Resduos Aterrados (entre 0 e 1)
IDDF: ndice de Disponibilidade de Destinao Final (entre 0 e 1)
RAC: Receitas Acessrias Compartilhadas
Esta frmula paramtrica gera quatro efeitos importantes. Em primeiro lugar ela
determina um pagamento por unidade de demanda, e no um pagamento por dis-
ponibilidade da infraestrutura. Outro efeito a submisso de 60% do valor total do
pagamento a indicadores de desempenho que medem aspectos tais como a des-
tinao alternativa ao aterro sanitrio (IRRA), a reduo do tempo do resduo esta-
cionado nas estaes de transbordo (IPET) e o processamento efetivo dos resduos
destinados (IDDF). Um terceiro efeito relevante deste mecanismo permitir que os
licitantes definam o peso relativo do indicador de reduo do percentual aterrado
(parmetro CA). Assim, os licitantes podero determinar quando o no aterramen-
to impactar em sua remunerao ao longo do tempo, assumindo mais ou menos
risco tcnico no contrato. Por ltimo, o mecanismo de pagamento compartilha de-
terminadas receitas, consideradas assessrias, na mesma proporo entre o setor
pblico e privado.
77
DEFININDO A COBRANA DE TARIFAS

O instituto das concesses patrocinadas, conforme previsto no art. 2, 1 da Lei
n. 11.079/04, representa a inteno do legislador nacional de criar alternativas de
investimento para projetos cuja cobrana dos usurios no seria suficiente para
remunerar o investimento feito por um parceiro privado, a menos que as tarifas
assumissem um valor excessivamente oneroso para os utilizadores do servio. A
concesso patrocinada, portanto, consiste em uma modalidade de PPP na qual os
pagamentos por parte do ente concedente, em favor da concessionria, existem e
so combinados com tarifas cobradas dos usurios19 .
Quando faz parte de uma PPP a cobrana de tarifas dos usurios, a aborda-
gem para determinar e ajustar os valores praticados representa um risco relevan-
te na engenharia contratual. Isto porque estas PPPs, muitas das vezes, ocorrem
em cenrios monopolistas, nos quais as tarifas so determinadas em contrato e
reguladas pelo governo. A pergunta chave que precisa ser feita como as tari-
fas podero ser reajustadas?, ou seja, quais os gatilhos e as razes que geram a
possibilidade do reajuste.
As tarifas podem ser controladas a partir de uma frmula matemtica pr-es-
tabelecida no contrato ou no mbito da regulao (ou em uma mistura dos dois
formatos). Por exemplo, a tarifa inicial pode ser estabelecida no contrato enquanto
uma frmula, tambm pr-estabelecida, determina os reajustes em funo da in-
flao. Em uma periodicidade maior (5 em 5 anos, por exemplo) poderia haver uma
reviso da frmula de reajuste.
Qualquer que seja o mtodo de determinao dos valores atuais e futuros da
tarifa, muito importante que o governo desenvolva uma metodologia em que o
valor cobrado aproxime-se do custo marginal da concessionria, de modo a no
criar distores no mercado.
RECEITAS ACESSRIAS
Grande parte dos ativos operados por empresas privadas em contratos de PPP
oferece alguma oportunidade de gerao de receita acessria. Geralmente, esta
receita derivada da explorao comercial, que pode assumir as mais diversas
formas. A questo que, invariavelmente, possvel que ocorra a utilizao dis-
tinta do objeto do contrato que gere algum tipo de receita. Exemplos comuns so
a explorao de propaganda nas margens das rodovias ou a venda de bens e pro-
dutos dentro das dependncias de um estdio de futebol.
Como o potencial de receitas acessrias, em diversos projetos, significativo, o
mecanismo de pagamento precisa considerar tais receitas e alocar seus benefcios
para algumas das partes, conforme a alocao de riscos do projeto.
78 19. importante que se observe que o art. 10, 3 da Lei Nacional de PPPs trata de limitar a participao dos pagamentos pblicos nestas
modalidades de concesso a 70% (setenta por cento). necessria autorizao legislativa para se admitir um percentual superior.
Caso a alocao de riscos determine o compartilhamento das receitas futu-
ras e incertas, possvel compartilha-las por meio da subtrao de um percen-
tual delas do pagamento pblico. Em outros casos, quando os investimentos
necessrios gerao desta receita so altos, pode ser recomendvel somente
capturar, para o setor pblico, uma parcela desta receita aps a amortizao
destes investimentos adicionais. H tambm a possibilidade de incorporar
uma projeo das receitas acessrias no modelo financeiro que levou ao clcu-
lo do preo teto da licitao e, consequentemente, transferir o risco de realiza-
o desta receita para o setor privado.
DEFININDO OS PAGAMENTOS DO GOVERNO

Genericamente, h trs modalidades possveis de pagamentos do governo:
Pagamentos por demanda, nos quais o valor pago em funo do nvel de
uso do ativo multiplicado por um preo unitrio determinado no contrato;
Pagamentos por disponibilidade, nos quais as contraprestaes do gover-
no no se alteram em funo do volume de uso, pois so valores globais
pagos caso a infraestrutura, dentro de alguns critrios mnimos de servi-
os, esteja disponvel para o uso;
Parmetros pela implantao da infraestrutura, nos quais a concluso da
obra, por si, d direito a pagamentos do governo.
Um exemplo de pagamentos por demanda so os pedgios sombra, muito
comuns em Portugal e na Espanha. O pagamento do governo calculado a par-
tir de um valor especfico por automvel que passa por praas de contagens de
veculo no curso da rodovia. O pagamento por demanda, tipicamente, transfere
os riscos de demanda para o setor privado. Isto porque a alteraes em relao
a demanda projetada impactaro diretamente na receita da empresa privada.
Pagamentos por disponibilidade, por outro lado, normalmente retm o
risco de demanda para o governo, j que os pagamentos do governo per-
manecero no mesmo patamar, ainda que haja uma reduo significativa da
demanda pela infraestrutura. Por outro lado, os pagamentos por disponibi-
lidade retiram os incentivos do operador privado em aumentar indefinida-
mente o uso do ativo, o que poderia gerar distores.
A terceira modalidade de pagamento o pagamento por concluso, com-
pleta ou parcial, da obra. Esta modalidade distorce inteiramente os incenti-
vos que em, ltima anlise, justificam o modelo de PPPs. Isto porque o setor
privado deixa de focar-se na prestao dos servios ou mesmo em atender a
critrios especficos de disponibilidade, para voltar seus esforos para a in-
fraestrutura em si, de maneira semelhante obra pblica tradicional. Entre-
tanto, em projetos muito grandes, quando as condies de financiabilidade
no so ideais e os riscos de construo e operao so muito acentuados,
a utilizao de pagamentos por concluso da obra pode ser necessria para
promover a atratividade dos projetos e a reduo dos custos de capital as-
sociados. Esta modalidade de pagamento precisa, contudo, ser usada com
cautela e seus efeitos distorcendo a alocao de riscos devem ser reconhe-
79
cidos.
Box 23: O Instituto do Aporte
O instituto do aporte foi introduzido pela MP n. 575 e, posteriormente, includo

no texto da Lei n. 12.766/12, que alterou o marco regulatrio nacional de PPPs.
Em sntese, o aporte representa desembolsos feitos pelo poder concedente em
favor da concessionria, durante a realizao das obras ou aquisio de bens, per-
mitindo que o reconhecimento dos tributos sobre esta receita somente se d ao
longo da vida til do ativo, e no no momento de realizao da receita.
O aporte, portanto, tambm traz o benefcio de desonerar o fluxo de caixa da
concessionria no incio dos contratos diminuindo um pouco a necessidade de
equity e de dvida, tornando os projetos ligeiramente mais financeiramente viveis
para investidores.
O dimensionamento do pagamento pblico, em quaisquer das modalidades

acima, uma deciso relevante na medida em que, de uma forma geral, quanto
maior o pagamento pblico menor a necessidade de cobrana do usurio ou de
explorao comercial do ativo pela concessionria. Em outras palavras h uma es-
colha implcita na estruturao do pagamento pblico, como parte do mecanismo
de pagamento, referente a quem deve pagar pela infraestrutura: os usurios ou os
contribuintes.
Portanto, quando da definio do mecanismo de pagamentos a ser adotado
pelo governo, preciso considerar, sobretudo, os seguintes aspectos:
IMPLICAES DE ALOCAO DE RISCO: De acordo com o perfil do me-
canismo de pagamento que o governo optar, o risco de demanda poder ser
compartilhado entre as partes. Entretanto, quando o governo escolher remu-
nerar a concessionria pela disponibilidade da infraestrutura, significa que
est disposto a suportar variaes negativas de demanda sozinho;
CONEXO CLARA ENTRE OS PAGAMENTOS E O NVEL DE QUALIDADE
DO SERVIO: O marco regulatrio de PPP no Brasil, conforme redao do art.
6, 1, bem como do art. 5, VII da Lei Nacional n. 11.079/04 explcito ao
autorizar que o desempenho da concessionria influencie na sua remunera-
o. Vincular pagamentos pblicos a padres de desempenho bem definidos
um importante fator para contribuir para a alocao de riscos eficiente;
INDEXAO DA FRMULA DE PAGAMENTO: Pagamentos devem ser total
ou parcialmente indexados a certos fatores de risco, de forma que o governo
suporte ou compartilhe os riscos com o parceiro privado.
INDICADORES DE DESEMPENHO
O contrato precisa especificar claramente quais so as expectativas entorno da con-
cessionria em termos da qualidade e quantidade de bens e servios a serem provi-
dos. desejvel que os indicadores de desempenho e metas estejam especificados
em um anexo dedicado do contrato, uma vez que se tornar um dos materiais mais
80
acessados pela equipe de gesto do contrato ao longo do prazo da concesso.
Uma caracterstica chave da PPP que o desempenho deve ser medido sob a
lgica de resultados (como na avaliao da qualidade da superfcie da estrada) e
no em processos (como na avaliao dos materiais utilizados na manuteno da
superfcie da estrada). A PPP, portanto, representa uma mudana do paradigma da
gesto da infraestrutura pblica, uma vez que o compromisso do contratado pas-
sou a ser com o objetivo finalstico da prestao do servio. Isso permite e incen-
tiva a concessionria a ser inovadora na tentativa de atingir os requerimentos do
contrato, pois no existem travas com relao aos meios que devem ser utilizados
para atingir este fim.
Contratualizar resultados ajuda a ampliar a competio pelos projetos, uma vez
que aqueles empreendimentos em que o governo define os recursos e as tecnolo-
gias a serem empregadas para construir e operar uma infraestrutura pblica po-
dem ter a participao de interessados limitada e, eventualmente, favorecer um
determinando concorrente.
81
Box 24: O Caso do Hospital do Subrbio de Salvador
O Projeto de PPP do Hospital do Subrbio Ferrovirio de Salvador foi prepara-

do pelo Governo do Estado da Bahia com o apoio de um fundo de estruturao
de projetos, formado pelo Internacional Finance Coorporation (IFC), Banco Nacio-
nal de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), que viabilizou a contratao de consultores bem como a
mobilizao de equipe tcnica das organizaes envolvidas para atuar na fase de
planejamento e preparao.
O Hospital do Subrbio (HS) foi a primeira unidade hospitalar pblica do Brasil
viabilizada por meio de Parceria Pblico-Privada (PPP), tendo atualmente 373 lei-
tos, voltados principalmente para atendimentos de urgncia e emergncia. Merece
destaque o fato de que o contrato transfere integralmente a prestao dos servios
de sade tanto os servios da denominada Bata Cinza, quanto os servios da
Bata Branca , ficando a cargo da SPE a gesto de todas as atividades necessrias
prestao dos servios. O contrato foi assinado com o Consrcio Prodal Sade S.A.
no dia 28/05/10 e o atendimento teve incio no dia 14/09/10.
O modelo de remunerao previu duas importantes componentes: pagamen-
to de 70% da contraprestao vinculado aos Indicadores Quantitativos, ou seja,
vinculados basicamente demanda, e pagamento de 30% da contraprestao vin-
culada aos 31 (trinta e um) Indicadores de Desempenho construdos. Esse modelo,
bastante discutido, rompia com o que tradicionalmente era realizado nos Contratos
de Gesto celebrados com as Organizaes Sociais onde, em regra, 90% da remu-
nerao estavam vinculadas produo. Os indicadores quantitativos que repre-
sentam 70% da remunerao foram organizados em 3 grandes reas (Internao
Hospitalar; Urgncia/Emergncia/Ambulatrio; e Servio de Apoio Diagnstico Te-
raputico SADT), refletindo a exata organizao das atividades de atendimento.
Os Indicadores Qualitativos que representam 30% da remunerao foram or-
ganizados em 9 reas (Auditoria Operacional; Desempenho da Ateno; Qualidade
da Ateno; Gesto da Clnica; Insero no Sistema de Sade; Gesto de Pessoas;
Desempenho em Controle Social; Desempenho em Humanizao; e Acreditao)
com a criao de faixas de pagamento em conformidade com o atingimento das
metas.
Apesar de em uma primeira vista a remunerao aparentar estar vinculada so-
mente a fatores variveis (70% demanda e 30% ao desempenho), o contrato criou
faixas para mitigar o efeito de a avaliao ser diretamente proporcional do paga-
mento, fazendo com que a contraprestao pblica total fosse, ento, afetada ape-
nas em 17% quanto aos indicadores quantitativos e apenas 9% quanto aos indicado-
res de desempenho, perfazendo um impacto mximo de 26% na contraprestao.
82
Um contrato de PPP, portanto, deve compreender:
OBJETIVOS E METAS DESEJADAS DE FORMA CLARA: As metas devem
ser especficas, mensurveis, atingveis, realistas e oportunas;
COMO A PERFORMANCE SER MONITORADA: Isto , qual o tipo de infor-
mao que ser coletada, quem ser responsvel por fazer este trabalho de
monitoramento e para quem este monitoramento ser reportado. importan-
te incluir, desde j, os papis a serem desenvolvidos pela equipe de gesto de
contratos, pela equipe da concessionria, por verificador independente e por
demais stakeholders interessados no projeto;
AS CONSEQUNCIAS DO NO ATINGIMENTO DAS METAS DE PERFORMAN-
CE PROGRAMADAS: A ttulo exemplificativo, podemos citar a especificao das
dedues correspondentes no pagamento pblico pelo desempenho abaixo do
acordado em contrato, assim como a previso, dentro da engenharia contratual,
das punies concessionria que persistir em apresentar uma performance in-
satisfatria (o que levaria, no limite, a uma hiptese de caducidade do contrato).
Box 25: Os Resultados da Atividade de Modelagem Operacional
A equipe de envolvida na implementao da macro etapa de preparao deve asse-

gurar que a Modelagem Operacional gere, ao menos, os seguintes resultados:
Uma frmula paramtrica contendo a metodologia de clculo do pagamento pbli-
co que traduza adequadamente a alocao de riscos prevista para o projeto;
Uma metodologia de determinao da tarifa a ser cobrada do usurio, quando for
o caso, que reduza os riscos de descolamento, ao longo do contrato, do preo da
tarifa com a capacidade de pagamento dos usurios;
Um relatrio, a ser incorporado ao contrato, com a descriminao detalhada dos
resultados que devem ser atingidos pela empresa privada;
Uma estrutura de indicadores de desempenho que reflita adequadamente a polti-
ca pblica setorial e que esteja vinculada ao sistema de incentivos do contrato (por
exemplo, por meio do mecanismo de pagamento).
Outra frente da estruturao dos contratos de PPP, igualmente relevante em rela-

o Modelagem Operacional e a Modelagem Financeira a Modelagem Jurdica,
que tambm comporta boa parte da inteligncia investida na alocao objetiva de
riscos. A estrita regularidade formal imprescindvel para a sobrevivncia de um
projeto de PPP. Por esta razo, os aspectos jurdicos do projeto merecem toda a aten-
o, como ser demonstrado no item a seguir.
83
10. A Modelagem Jurdica

Todas as centenas de decises que geralmente so tomadas durante a alocao
de risco, modelagem financeira e modelagem operacional precisam ser traduzidas
em termos legais na consolidao do Edital e Contrato de PPP. Aspectos jurdicos
tambm limitam ou condicionam decises importantes das demais atividades du-
rante a macro etapa de preparao dos projetos informando o que pode ou no
pode ser feito. Assim, muito relevante que a equipe do projeto contenha profis-
sionais jurdicos especializados e experientes para que o Edital e Contrato reflitam
adequadamente os incentivos e regras de operao previstas para o negcio e que
estes instrumentos gerem estabilidade e previsibilidade dos comportamentos re-
cprocos durante o prazo do contrato.
O EDITAL
As contrataes de Parcerias Pblico-Privadas no Brasil, segundo a Lei Nacional
n 11.079/04, devero ser precedidas de licitao na modalidade de concorrncia.
O Edital o documento que estabelece as regras e parmetros que orientaro esta
concorrncia.
As normas gerais (que o Edital de Concorrncia deve cumprir) esto quase
totalmente transcritas na Lei Nacional n 8666/93 e so iguais a todas as con-
corrncias pblicas. H, entretanto, algumas peculiaridades para a licitao de
PPP, em especial:
O Edital pode prever a realizao da fase de julgamento (que ordena as
propostas da melhor para a pior) antes da habilitao (que realiza uma
avaliao do tipo passa ou falha a partir de critrios jurdicos, financei-
ros e tcnicos). Esta ordem de fase tipicamente chamada de inverso
das fases da licitao, j que em concorrncias tradicionais a habilitao
ocorre antes do julgamento. Com a inverso de fases, somente ser aberto
o envelope contendo o documento de habilitao da empresa classificada
em primeiro lugar na fase de julgamento, em oposio abertura e avalia-
o de todos os envelopes de habilitao em concorrncias tradicionais.
Como os documentos de habilitao so muito mais extensos do que os
documentos das propostas, somando centenas, e em alguns casos milha-
res de pginas, a inverso economiza tempo e reduz a torrente geome-
tricamente crescente de recursos administrativos e contra razes que os
licitantes propem e que podem consumir meses da equipe envolvida com
a licitao.
O Edital pode prever a complementao de insuficincias ou correes de
carter formal da documentao, criando uma sada para o usual forma-
lismo e rigidez normativa que caracteriza a anlise dos documentos apre-
sentados pelos licitantes. Este dispositivo acaba criando uma possvel es-
tratgia para evitar que propostas mais vantajosas para o governo sejam
inabilitadas ou desqualificadas devido a detalhes formais que se entenda
equivocados. A incluso no Edital de regra que permita esta correo al-
84
tamente recomendada considerando a complexidade formal e documental
exigida nas licitaes, o que leva, com frequncia, a problemas na organi-
zao dos documentos pelo setor privado.
O Edital pode prever uma fase, anterior ao julgamento, de qualificao das
propostas tcnicas. Isto significa uma avaliao, do tipo passa ou falha,
da proposta tcnica. Assim, a documentao integral da proposta somente
avaliada dos licitantes que obtiveram uma nota mnima nesta qualifica-
o preliminar. Quando as propostas so sofisticadas demais e requerem
muito tempo e recursos para avaliao, introduzir a fase de qualificao
prvia aumenta a eficincia reduzindo os custos envolvidos na licitao, j
que pode reduzir o nmero de propostas a serem avaliadas. Por outro lado,
quando os critrios de avaliao da proposta no exigem tempo ou recur-
sos demais, criao de etapa de qualificao prvia aumenta o nmero de
fases e as oportunidades de recursos e contrarrazes pelos licitantes.
Licitaes de projetos grandes e complexos, como PPPs, tm srios riscos de
fracassar. Por esta razo preciso um desenho consciente da estratgia de lici-
tao que envolve escolhas de quando utilizar as regras de licitao previstas
acima, alm da definio adequada dos critrios de habilitao e julgamento
que permitam reduzir o tempo e custo do procedimento licitatrio e aumentem
as chances de um contrato efetivo e com um bom parceiro seja assinado.
Figura 12: Elementos de uma Estratgia Licitatria
Regras de
licitao
especficas para
PPPs
A Estratgia
da Licitao
Critrios de Critrios de
Julgamento Habilitao
85
preciso utilizar critrios de habilitao que promovam uma competitividade

efetiva entre os licitantes, ou seja, no limite a participao para uma ou duas
empresas no mercado. Por outro lado, preciso que estes critrios no criem um
ambiente descoordenado na licitao, ou seja, com empresas de portes distintos
com diferentes capacidades de implementar o projeto e com diferentes flegos fi-
nanceiros digladiando-se administrativa e judicialmente. preciso acertar o ponto
timo no qual h uma concorrncia efetiva e focando nos critrios de avaliao da
proposta. A forma de alcanar este ponto timo estudar o mercado, mapeando as
caractersticas dos potenciais concorrentes. Isto permite uma escolha informada
sobre os efeitos de uma determinada opo por critrios de habilitao com o foco
em selecionar empresas com capacidade efetiva de implementao do projeto.
O desenho adequado dos critrios de habilitao tambm pode contribuir para
dar forma ao mercado de PPPs. Algumas vezes pode ser til incentivar a partici-
pao de novos entrantes no mercado aumentando a competitividade do setor
(quando o objeto for pouco explorado at o momento), ou fomentar a associao de
empresas com competncias complementares de forma a aumentar as qualifica-
es da SPE (quando o objeto do contrato for muito diversificado), ou ainda pode
ser relevante incentivar que a SPE subcontrate parcela dos servios (quando a
verticalizao gerar ineficincias). Em qualquer caso, preciso que a identificao
dos critrios de habilitao seja uma escolha deliberada e que tais critrios sejam
justificados em funo do objetivo mais amplo de permitir uma contratao efi-
ciente e efetiva para o governo. Outro conjunto de escolhas que contribui para este
objetivo a identificao dos critrios para julgamento das propostas.
O desenho dos mecanismos de comparao de propostas um dos aspectos
mais crticos do procedimento licitatrio. Segundo a Lei Nacional n 11.079/04,
podem ser critrios de classificao das propostas:
O menor valor da contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica;

A combinao do menor valor da contraprestao com o de melhor tcnica,
O menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado;
Combinao do menor valor da tarifa do servio pblico com o de melhor
tcnica;
A utilizao de critrios tcnicos para julgamento aumenta os custos associa-

dos e o tempo envolvido com licitaes. Alm disso, h dificuldades inerentes
estruturao de critrios tcnicos adequados para o julgamento. Isto porque o sis-
tema jurdico-administrativo brasileiro no convive bem com a subjetividade e a
criao de critrios objetivos para julgamento de qualidade tcnica, em geral, cap-
turam poucos aspectos efetivamente relevantes.
Por outro lado, a avaliao exclusiva de preo a ser pago pelo governo ou pelos
usurios de servios pode no capturar a proposta com melhor custo-benefcio,
alm de criar incentivos para propostas pouco realistas por proponentes que pre-
tendem renegociar o contrato quando o governo desenvolver uma relao de de-
pendncia com a SPE.
86
Neste sentido, as boas prticas sugerem a utilizao cautelosa de critrios tc-
nicos, na medida em que eles possam privilegiar propostas que efetivamente agre-
guem valor para o projeto. Caso tais critrio no sejam possveis no caso concreto,
as licitaes que consideram somente o preo podem economizar tempo e recur-
sos considerveis aos governos, alm de reduzirem os riscos de o contrato gerar
obrigaes financeiras excessivamente onerosas aos cofres pblicos.
O CONTRATO
O contrato de PPP um dos documentos mais importantes que nascem como pro-
duto da macro etapa de preparao e planejamento do projeto.
Em torno do contrato gravitam todos os documentos que estabelecem as obri-
gaes das partes e o sistema normativo de causas e efeitos que regular o projeto
por toda sua vida.
Box 26: Escolhendo a Modalidade de Contrato

Concesso Administrativa x Patrocinada
Do ponto de vista jurdico-formal a Concesso Patrocinada um tipo de contrato

usado quando o objeto um servio pblico no sentido legal da expresso. O con-
ceito de Concesso Administrativa, de outro lado, permite todo o tipo de prestao
de servios utilizados direta ou indiretamente pelo governo. Assim, ainda que pos-
sa haver no caso concreto a possibilidade de cobrana do usurio como fonte de
receita da concessionria, caso o objeto no inclua um servio pblico, o contrato
deve ser intitulado de Concesso Administrativa.
o caso, por exemplo, dos contratos de PPP assinados para a operao dos
estdios de futebol para a Copa do mundo, em que, apesar de parcela significativa
da receita privada ser originada de usurios dos equipamentos, eles foram classifi-
cados como Concesso Administrativa.
A situao menos simples quando o objeto de contrato for um servio pblico,
mas o governo optar por no permitir a cobrana de tarifa, dimensionando uma
contraprestao pblica suficiente para arcar com todos os custos do projeto. Nes-
te caso a classificao do art. 2o, da Lei Nacional n 11.079/04, no precisa.
Uma boa estratgia, portanto, pode ser a de consultar a procuradoria jurdica e
optar pela modalidade contratual defendida pelo rgo. importante considerar os
efeitos desta deciso na exigncia de lei especfica a que se refere o art. 10, 3o
da Lei Nacional n 11.079/04.
87
Em setores com pouca regulamentao legal, os contratos tambm so respon-

sveis por substituir todo o marco regulatrio que comum em setores mais ma-
duros em PPPs. H um conjunto muito grande e disperso de temas que so tipica-
mente tratados nos contratos, dentre os quais vale notar:
OBJETO, PRAZO E VALOR DO CONTRATO

O contrato precisa apresentar, com clareza, uma srie de aspectos formais, como
a descrio concisa do objeto, o prazo e o valor do contrato. Esta ltima varivel
uma das condies de enquadramento, j que projetos cujo valor abaixo de
R$20 milhes no podem ser conduzidos por meio de PPP. Entretanto, no h uma
metodologia definida para definio do valor do contrato. H, tipicamente, trs
metodologias distintas. A primeira a partir do valor dos investimentos totais do
projeto; a segunda, a partir da estimativa de soma das contraprestaes pblicas;
a terceira, por meio da estimativa da soma das receitas da SPE, incluindo as tarifas
e receitas acessrias. Nas duas ltimas metodologias, h a variante de clculo do
Valor Presente Lquido dos fluxos considerados, a partir de uma taxa de desconto
anual aproximada ao custo de capital do governo.
Seja qual for a metodologia adotada em um projeto, importante lembrar que
o Valor do Contrato, alm de condio de enquadramento, tambm gera limites
para as garantias prestadas pelos licitantes durante a licitao e pela SPE durante
a execuo do contrato. O valor mximo de ambas as garantias so um percentual
do valor do contrato. Assim, quanto maior o valor do contrato, maiores sero os
limites mximos das garantias exigveis do setor privado.
A TRANSFERNCIA DE AES E DO CONTROLE DA CONCESSIONRIA

O contrato precisa estabelecer regras claras quanto s condies em que pos-
svel a comercializao de aes da Sociedade de Propsito Especfico que impli-
quem ou no a alterao do controle societrio.
Tipicamente, alteraes de participao acionria que no implicam mudana
de controle ocorrem sem autorizao do governo, desde que sejam preservadas as
condies de habilitao originalmente previstas no Edital.
J quanto s alteraes societrias que implicam mudana do controle, a so-
luo mais comumente adotada pelos contratos replicar a orientao legal de
exigir anuncia prvia do governo (art. 27, da Lei Nacional n 8.987/95).
Em ambos os casos, muito relevante que os contratos estabeleam as condi-
es e processos necessrios s autorizaes, quando houver. Isto porque a con-
solidao de um mercado secundrio de participao acionria em concesses no
Brasil poder ser um passo importante para a diversificao das estruturas de
capital e, consequentemente, tornar os mecanismos de financiamento de infra-
estrutura mais eficientes. A consolidao deste mercado, por sua vez, depende
de regras claras e de previsibilidade quanto s possibilidades e condies para
comercializao das participaes acionrias.
88
A FISCALIZAO PELO PODER CONCEDENTE
Outro conjunto de temas que precisa ser tratado no contrato so os instrumentos
e prerrogativas de fiscalizao. Trata-se aqui, em primeiro lugar, de estabelecer no
contrato um dever geral do privado em fornecer todas as informaes relevantes
da execuo do projeto para que o governo possa atuar de acordo. O contrato pre-
cisa afastar qualquer possvel argumento privado de confidencialidade comercial
ou outro mecanismo que possibilite alguma resistncia irrestrita transparncia
de informaes.
Em segundo lugar, o contrato precisa indicar os procedimentos e meios a serem
adotados para a superviso especfica dos resultados e indicadores estabelecidos
durante a modelagem operacional. O foco de projetos de PPP em resultados e in-
dicadores torna a eficcia destes mecanismos de superviso e acompanhamento
fundamentais para o sucesso de projetos - e esta relevncia precisa ser traduzida
nos contratos.
Uma estratgia comum em projetos de PPP prever a figura de auditores ope-
racionais ou verificadores independentes, que seriam empresas especializadas,
contratadas pelo setor pblico ou privado, para aferir os resultados e indicadores
e gerar relatrios conclusivos. Neste caso, os contratos precisam prever o acesso
irrestrito destas empresas a dados e informaes sobre a execuo do projeto.
OS PROCEDIMENTOS PARA REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO

CONTRATO
Quando o contrato de PPP, ou a lei, aloca riscos a uma das partes mas outra parte
arca com as consequncias financeiras de sua ocorrncia, preciso realizar um
procedimento de reequilbrio financeiro do contrato de modo que o dono contra-
tual do risco receba os custos ou benefcios que lhe cabem.
De uma forma geral, quando um risco se materializa, ele tipicamente traz con-
sequncias para o fluxo de caixa privado. Caso este risco tenha sido alocado con-
tratualmente ao governo, preciso que o governo pague a conta ou receba os
benefcios.
Pleitos de reequilbrio econmico-financeiro tm se mostrado muito frequentes
no contexto brasileiro. Os contratos precisam tratar com grande nvel de detalhe os
procedimentos que sero adotados nestas renegociaes contratuais pois podem
envolver vultuosas somas de recursos. Especificamente, h pelo menos 2 parme-
tros que precisam de ser estabelecidos no contrato para evitar conflitos futuros. O
primeiro a fonte de informaes sobre ao clculo dos valores envolvidos com a
realizao de um risco. Tipicamente, as fontes de informao podem ser as bases
de dados pblicas como o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da
Construo Civil, ou a comprovao de despesas realizada pela SPE por meio de
documento fiscal ou equivalente. Outra informao importante cuja origem precisa
ser prescrita no contrato o conjunto de premissas contbeis e suas consequn-
cias fiscais que sero consideradas no momento da compensao.
O segundo parmetro que precisa ser determinado no contrato forma de clculo
do custo de capital a ser considerado. Isto importante pois, com frequncia, o pe-
rodo de realizao das despesas, em funo da ocorrncia do risco, diferente do
perodo da compensao. Portanto preciso remunerar o capital privado com alguma
89
taxa, a ser determinada no contrato. Geralmente o contrato precisa fazer uma escolha
entre duas metodologias de determinao da taxa: a primeira a utilizao da Taxa de

Retorno que o licitante vencedor espera obter com o projeto, tal como indicada por ela
na proposta comercial entregue na licitao; a segunda o estabelecimento de uma
taxa fixa no contrato ou determinada a partir de uma formula paramtrica que incor-
pora alguma varivel macroeconmica (como SELIC ou TJLP).
OS MECANISMOS DE RESOLUO DE CONFLITOS

Disputas contratuais so comuns em PPPs por uma srie de razes, como por
exemplo, o fato de serem contratos de longo prazo, em que circunstncias inespe-
radas esto fadadas a acontecer.
Os mecanismos utilizados para solucionar conflitos e disputas so, portanto, uma
parte relevante do contrato. Quanto mais bem especificados estiverem estes mecanis-
mos, maior ser a chance de eles serem utilizados adequadamente pelas partes. A Lei
Nacional n. 11.079/04 inovou, em seu art. 11, III, ao prever a possibilidade da adoo
da arbitragem para soluo de conflitos, nos termos da Lei Nacional n. 9.307/96, o que
confere celeridade ao julgamento de disputas de natureza jurdica compatveis com
a corte arbitral. Portanto a incluso no contrato de uma clusula arbitral que detalhe
aspectos do procedimento, especifique a cmara arbitral a ser utilizada e estabelea
as regras para pagamento das taxas correspondentes fundamental em uma boa re-
gulamentao do mecanismo de soluo de conflitos.
REGRAS PARA ENCERRAMENTO DA CONCESSO

Um contrato de PPP deve incluir clusulas detalhadas que tratam do seu encer-
ramento. As principais hipteses de encerramento que devem ser tratadas nos
contratos so:
Advento da data de encerramento do contrato, conforme previsto original-
mente;
Default por parte da concessionria, ou a caducidade da PPP.
Default por parte do governo, ou a resciso da PPP.
Uma deciso unilateral da Administrao Pblica, ou encampao da PPP.
Casos fortuitos ou de fora maior.
Um contrato de PPP deve descrever em detalhes as circunstncias que permi-
tem uma parte terminar o contrato, especialmente quando a outra parte estiver
inadimplente com as suas obrigaes. Para que eventos possam ensejar o encer-
ramento do contrato, a interpretao da clusula contratual que daria lastro uma
deciso desta natureza deve ser bem fundamentada e, se possvel, precedida de
um perodo de aprendizagem, que seria um interstcio temporal para que a parte
inadimplente regularizasse a situao.
Ateno especial deve ser reservada para os descumprimentos persistentes
do contrato que, isoladamente, no gerariam nenhuma hiptese de ruptura mas
que, cumulativamente, resultariam em um caso de inequvoca situao de inadim-
plncia. O critrio para identificar esses descumprimentos persistentes deve ser o
mais objetivo possvel. Tais critrios podem se basear no acmulo de advertncias,
penalidades, dedues da contraprestao, pontos negativos, entre outros.
90
Quando a inadimplncia do contrato se deve pela baixa performance de um sub-
contratado, a concessionria deve possuir a habilidade de substituir seus fornece-
dores para cessar os danos que causam ao contrato de PPP. Esses danos, inclusive,
devem ser mitigados por seguros de performance, de forma que a concession-
ria cumpra com custos adicionais associados substituio dos seus fornecedores.
importante que se tenha cincia de que, em determinadas circunstncias, o
governo tem o direito de terminar o contrato unilateralmente, portanto, crucial
que haja clareza quanto forma de se descobrir o custo do encerramento do con-
trato a qualquer momento.
Os prximos tpicos apresentaro, suscintamente, as abordagens utilizadas
para calcular o pagamento final nos diversos casos de encerramento do contrato.
AS INDENIZAES POR ENCERRAMENTO DA CONCESSO

Em alguns casos, a previso de pagamentos no momento do encerramento do contrato
so fatores chave em PPPs porque so fundamentais para que o projeto seja financeira-
mente vivel, do ponto de vista dos financiadores. Portanto, o detalhamento deste tema
no contrato fundamental para permitir a bancabilidade do projeto.
No caso de advento do termo do contrato, geralmente os contratos no preveem
qualquer indenizao ao setor privado. O contrato, entretanto, pode prever algum
valor de indenizao em algumas circunstncias, tais como no caso de novos bens
reversveis adquiridos ou benfeitorias construdas nos anos finais do contrato. Nes-
te caso a metodologia de clculo destes valores imprescindvel no contrato. Nor-
malmente so usadas a metodologia do valor contbil no depreciado do ativo ou o
do valor de seu valor de mercado.
No caso de default da concessionria, os contratos devem prever um valor a ttulo
de indenizao a ser pago para a concessionria. Trata-se da hiptese em que o encer-
ramento do contrato se d pelo fato de a concessionria, sistemtica e reiteradamente,
estar aqum dos nveis de performance originalmente contratados. O contrato de PPP
deve esgotar estas hipteses, tais como a no concluso das obras, o no atingimento
dos padres de qualidade e a insolvncia da concessionria20 . H uma srie de mtodos
que podem ser utilizados para determinar o pagamento que o governo deve fazer con-
cessionria (ou aos seus financiadores), incluindo:
quitao de toda ou de parte especfica da dvida contrada (at o limite daquilo
efetiva e propriamente utilizado para financiamento do projeto);
o valor contbil no depreciado dos bens do projeto;
o valor presente lquido do esperado fluxo de caixa que teria sido pago pelo governo
se o contrato no tivesse sido encerrado; e
o pagamento vinculado s circunstncias de uma nova licitao, feita para substi-
tuir o parceiro privado original.
Em princpio, o setor pblico no deveria ser incentivado, do ponto de vista financei-
ro, a escolher uma soluo terminativa para o contrato. Da mesma forma, os financiado-
res no deveriam esperar evitar perdas de recursos a partir de pagamentos indevidos.
20. Por outro lado, o contrato de PPP tambm precisa prever as possibilidades em que o baixo desempenho operacional no aciona o 91
encerramento do contrato.
Box 27: Pagamentos no Encerramento do Contrato sob a tica da

Experincia Britnica
O Reino Unido fornece bons exemplos que alcanaram efeitos razoveis e

equilibrados, nestes casos:
Onde h um mercado estruturado, diante do encerramento precoce do con-
trato por default da concessionria, o governo pode optar por vender o pe-
rodo remanescente da concesso, ficando o valor oferecido pelo proponente
vencedor como compensao aos financiadores da concessionria original;
Onde no h uma liquidez de mercado, a compensao devida aos financia-
dores sero determinadas pelo valor presente lquido do fluxo de caixa da
PPP durante o tempo remanescente do contrato.
Para promover, ao mesmo tempo, (i) equanimidade; (ii) incentivos para o setor
privado; e (iii) financiabilidade, o contrato de PPP deve assegurar que a concessio-
nria no seja financeiramente prejudicada caso o trmino do contrato acontea
precocemente como resultado de default do governo ou por uma deciso unilateral
de vontade do poder pblico. Nestas circunstncias, tanto os financiadores como
os investidores que aportaram equity devem ser totalmente reembolsados. En-
quanto o clculo da compensao aos financiadores relativamente fcil, definir a
compensao devida aos investidores de equity pode ser complexo. Os seguintes
mecanismos podem ser usados:
O valor presente lquido do que teria sido a futura remunerao dos investido-
res caso o encerramento no tivesse acontecido precocemente21 ;
Mesmo caso descrito anteriormente, exceto que o clculo feito com base
no fluxo de caixa originalmente projetado na data de assinatura do contrato;
Um pagamento que garante aos investidores de equity a Taxa de Retorno
Interno (TIR) que eles esperavam quando da assinatura do contrato, baseado
em todo o fluxo de caixa recebido pelos investidores desde a assinatura do
contrato at quando se deu o encerramento.
ENCERRAMENTO DO CONTRATO POR CASO FORTUITO E FORA MAIOR

PPPs, normalmente, fornecem a possibilidade de quaisquer das partes terminar
o contrato diante de eventos imprevisveis (ou previsveis, mas de consequncias
de difcil mensurao), que comprometerem a performance da concessionria por
um longo perodo de tempo. Neste caso, salvo disposio em contrrio, o princpio
que deve ser reproduzido nos contratos o de que, uma vez que nenhuma das
partes tem a culpa pelo ocorrido, o nus do encerramento do contrato deve ser
compartilhado.
21. Esse clculo, entretanto, considera o fluxo de caixa do acionista previsto a partir da data do efetivo encerramento at a data do encer-
92 ramento originalmente previsto, no mbito do contrato de PPP. Embora seja o modo conceitualmente mais correto, as incertezas em torno
das previses o tornam complexo de ser implementado.
STEP IN RIGHTS
A Lei n. 11.079/04, em seu art. 5, 2, I autoriza que o contrato de PPP preveja a
hiptese em que os financiadores possam exercer um direito de step-in, assu-
mindo o controle da Sociedade de Propsito Especfico, na inteno de recuper-la,
protegendo o projeto e o emprstimo que concedeu. Essa inovao aumentou a
financiabilidade dos projetos de PPP, alm de ser tambm uma ferramenta im-
portante para a continuidade da prestao de servio. Neste caso, o contrato se
encerraria somente se os financiadores escolherem no exercer o direito de ste-
p-in. A efetividade desta clausula, contudo, depende de um detalhamento dos
procedimentos associados no contrato de PPP.
CONDIO DOS BENS REVERSVEIS

O contrato de PPP deve conter clusulas que assegurem que bens reversveis
sejam entregues ao governo em boas condies. Por exemplo, o contrato po-
deria incluir:
indicadores de condio destes bens (expectativa de vida til restante, capa-
cidade de cumprir determinados testes de funcionalidade, etc.);
uma avaliao de uma entidade externa independente referendando a condi-
o dos bens;
retenes a serem feitas, a ttulo de garantia, nos pagamentos prximos
data de encerramento do contrato, para esta finalidade.
Box 28: Os Resultados da Atividade de Modelagem Jurdica
A equipe de envolvida na implementao da macro etapa de preparao deve

assegurar que a Modelagem Jurdica gere, ao menos, os seguintes resultados:
Uma minuta de contrato que reflete adequadamente a alocao de riscos
estabelecida nas demais atividades de preparao e planejamento e que de-
talhe os aspectos jurdicos a ponto de criar uma relao estvel e segura para
ambas as partes;
Um Edital de que reflita uma estratgia definida para promover competiti-
vidade na concorrncia, que reduza os riscos e garanta eficcia ao procedi-
mento licitatrio.
Encerrada a etapa de preparao e estruturao dos projetos preciso que

algumas formalidades sejam cumpridas antes de ser possvel licitar o projeto, as-
sinar o contrato e iniciar sua gesto. Alguns destes aspectos formais sero apre-
sentados a seguir.
93
11. Documentao pr-licitatria

Previamente publicao do edital de uma Parceria Pblico Privada, neces-
srio que se produza uma Justificativa Tcnica que compreenda alguns aspec-
tos fundamentais para que o projeto cumpra os requisitos legais, evitando, assim,
questionamentos que poderiam suspender a licitao. Destaca-se alguns destes
aspectos a seguir.
Em primeiro lugar, devem estar demonstradas as condies econmicas da
contratao do objeto por meio de uma PPP, em comparao s condies de um
contrato pblico tradicional, quando as obras so realizadas por iniciativa e coor-
denao do Estado e a operao conduzida ou pelo Estado, ou por terceiro con-
tratado por meio de uma concesso de uso de bem pblico.
Ou seja, a finalidade deste estudo mostrar as vantagens obtidas pela escolha
da contratao na forma de PPP frente ao contrato de obra pblica, seguido de
operao pblica ou de concesso de uso nos termos da Lei n 8.987/95.
Apesar de no haver exigncia legal especfica no Brasil, uma metodologia tra-
dicionalmente utilizada para avaliar a aplicabilidade de modelo de PPP nos casos
concretos a do clculo do Value for Money (VfM), cujo conceito est explicitado
no Box 3: Conceito de Value for Money (VfM). Neste sentido, trata-se de um til m-
todo para avaliar as vantagens econmicas de uma PPP, em cumprimento Lei n
11.079/04, art. 10, I, a. Tais vantagens restaro sinalizadas se, ao final do estudo,
o modelo de PPP mostrar-se potencialmente mais apto a:
ter custos reduzidos ao longo da durao do projeto;
ter melhor alocao de riscos;
ter maior velocidade de implantao;
ter melhor qualidade do servio; e
ter gerao de fontes alternativas de receita.
Tambm preciso desenvolver um estudo que comprove que o impacto finan-
ceiro da PPP nas metas de resultados fiscais do governo esto de acordo com a Lei
Complementar n 101, em especial com o anexo do art. 4, 1, respeitando, assim,
a Lei n 11.079/04, art. 10, I, b.
Outro estudo importante que o ente concedente precisa fazer aquele que esti-
ma os desembolsos correspondentes ao cumprimento das obrigaes pecunirias
que podem ser assumidas em virtude deste contrato, bem como o seu impacto
oramentrio, atendendo assim, a Lei n 11.079/04, art. 10 em seus incisos II e IV.
Outra exigncia legal diz respeito previso no Plano Plurianual em vigor no
ano da celebrao do contrato, conforme art. 10, V, da Lei n 11.079/04. Ainda que
inexista impactos financeiros no Plano Plurianual vigente, impedindo a especifica-
o de dotao oramentria para o projeto, dever ser demonstrado que a ativi-
dade consta no plano e que, em momento oportuno, ser inserida no subsequente.
No mesmo sentido, a manifestao do ordenador de despesas de que as obri-
gaes contradas so compatveis com a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) e
esto previstas na LOA (Lei Oramentria Anual), conforme determinao do art.
10, III da Lei n 11.079/04, pode vir a se tornar inaplicvel. Isso porque, em muitos
94
casos, na vigncia da LOA correspondente ao ano de assinatura do contrato,
possvel que no haja previso para desembolsos do governo, em funo do fato
de que os pagamentos pblicos em PPP, em regra, costumam acontecer depois
da realizao das obras e do incio efetivo da prestao do servio. No raro, o
encerramento do exerccio financeiro acontece antes da disponibilizao da in-
fraestrutura para fruio do objeto da PPP, sendo impossvel que haja previso na
LOA, portanto. De toda sorte, quando aplicvel, uma exigncia a ser respeitada.
Por fim, deve ser observado o limite do ente concedente de contrair obrigaes,
considerando que as contraprestaes pecunirias no podem ultrapassar o per-
centual de 5% da Receita Corrente Lquida anual, em ateno ao art. 28, da Lei n
11.079/0422.
22 A Lei de PPPs foi publicada em 2004, autorizando que os pagamentos pblicos correspondessem a at 1% da Receita Corrente Lquida.
A Lei N 12.024, em 2009, tratou de ampliar este limite para 3%. Por fim, em 2012, a Lei n 12.766 aumentou para 5% o percentual previsto 95
no art. 28 da Lei n 11.079/04, permitindo que mais Estados e Municpios cumpram este requisito para viabilizar projetos de PPP.
MDULO D
A Gesto do Contrato
e o Ambiente Regulatrio
Este mdulo lida com o ciclo de vida de um projeto de PPP, contado a partir da
assinatura do contrato at o fim do prazo de concesso.
A figura abaixo sintetiza os principais estgios envolvidos na implementao
de um projeto de PPP.
Figura 13:Principais Estgios da Implementao de um projeto de PPP
Monitoramente Gesto das Gesto das

Atribuio de
e gesto das mundanas mundanas no
responsabilidade
entregas e dos autorizadas no autorizadas no
e de gesto
servios contrato de PPP contrato de PPP
12. Aspectos Fundamentais de Gesto

Durante a gesto do contrato de PPP, o governo deve assegurar que:
seja dado equipe de gesto do contrato responsabilidades claramente defi-
nidas e recursos suficientes para execut-las;
regras de gesto sejam estabelecidas para lidar com o monitoramento, ajus-
tes e solues de conflitos, no mbito do contrato de PPP, como forma de pre-
servar sua integridade.
Ainda que a estruturao institucional, seleo de projetos, preparao e pla-
nejamento e a licitao tenham sido etapas bem conduzidas, a maneira como o
contrato de PPP gerido fundamental para o sucesso do projeto e para a sua
verdadeira capacidade de gerar o retorno social pretendido.
ALOCAO DE RESPONSABILIDADES DE GESTO

Depois de assinado o contrato de PPP, a responsabilidade pela gesto do contra-
to, normalmente, ser transferida a uma equipe que se dedicar especificamente
para este fim. razovel, em termos de eficincia, que um mesmo time de gesto
de contratos lide com mais de um contrato de PPP quando existem concesses de
96
natureza similar, por exemplo, quando uma Secretaria responsvel por duas PPPs
97
de Centro de Atendimento ao Cidado. Alm de ser mais eficiente, do ponto de

vista do gasto pblico, conhecimentos da experincia de um contrato podem ser
incorporados com mais facilidade para ajudar na regulao do outro.
Uma equipe de gesto de contratos ter que conduzir vrias frentes dirias de
regulao. desejvel que o superior hierrquico desta equipe tenha feito parte
da equipe que trabalhou na modelagem e na licitao ou, ao menos, que ele tenha
acesso a estes profissionais, dado que uma boa compreenso do projeto e seus
riscos inerentes vo habilit-lo a pensar a estratgia de gesto de contrato de uma
maneira mais apropriada.
Como linhas mestras do pensamento do governo no incio desta etapa, preci-
so certificar que:
as responsabilidades esto definidas claramente, destacando um time que
estar exclusivamente dedicado em geri-las;
as provises para lidar com contingncias e alteraes contratuais tenham
sido mapeadas;
seja elaborado um mecanismo de reviso contratual que acompanhe a gesto
do contrato;
haja oramento e profissionais suficientes para assumir as responsabilidades
inerentes gesto dos contratos.
importante que o governo desenvolva, anteriormente escolha do licitante
vencedor, um arcabouo sob o qual o time de gesto do contrato ir atuar. Isso vai
reduzir as incertezas dos proponentes e, consequentemente, melhorar a qualidade
de suas propostas comerciais. Inevitavelmente, licitantes vo incorporar custos
relacionados ao monitoramento e regulao do contrato, portanto, eles devem ter
indicaes claras de a quais regras e mtodos estaro submetidos.
No incio do contrato de PPP, o time de gesto de contrato vai precisar desen-
volver ferramentas e processos de gesto, incluindo planos de contingncia. Seria
conveniente que estes processos fossem registrados como um manual, de forma
que este conhecimento possa ser incorporado pela organizao e aproveitado ao
longo de toda a vida do contrato.
MONITORAMENTO E GESTO DAS ENTREGAS E DOS SERVIOS

O contrato de PPP deve trazer de forma clara as obrigaes da concessionria e as
expectativas em torno do nvel de servio. A gesto eficaz do contrato depende,
em primeiro lugar, da capacidade de a concessionria entender o contrato de PPP.
Isto implica, dentre outras coisas, definir e divulgar os procedimentos que garanti-
ro o monitoramento cuidadoso da performance da concessionria.
importante que haja um momento, logo depois da assinatura da PPP, em que a
equipe de gerenciamento de contratos apresente concessionria as suas impres-
ses sobre as principais obrigaes do parceiro privado revelando, de forma mais
incisiva, as suas expectativas.
A gesto contratual efetiva vai ajudar a identificar e monitorar a construo
e performance operacional por parte da concessionria e isso permitir o go-
verno gerir os riscos do projeto ao longo de execuo contratual de forma mais
98
eficiente e eficaz.
MONITORAMENTO REGULATRIO
Para monitorar efetivamente a implementao do projeto, a concessionria ter
de fornecer equipe responsvel pela gesto do contrato as informaes concer-
nentes esfera financeira e esfera operacional, periodicamente. O contrato de
PPP definir em que consiste este ncleo de informaes mnimas e a frequncia
em que devero ser apresentadas. importante notar que a excessiva solicitao
de informaes implica um gasto desnecessrio concessionria e custoso para a
relao entre as partes, que precisa ser sopesado.
A equipe de gesto do contrato vai precisar, por exemplo:
monitorar o cumprimento dos indicadores de desempenho;
revisar os procedimentos de controle e garantia de qualidade para certificar
que esses sistemas esto funcionando;
estabelecer e gerir o relacionamento dirio com a concessionria;
reportar, regularmente, s autoridades e instncias de governo interessadas
no andamento do projeto, bem como s entidades de controle externo, tais
como Tribunal de Contas e Ministrio Pblico.
GESTO DE RISCOS
Os riscos devem ser acompanhados de perto pela equipe responsvel pela ges-
to do contrato.
Os riscos podem ser classificados como:
Contratualmente alocados entre as partes;
Intrinsecamente suportados pelo governo;
No alocados contratualmente;
Associados a mudanas no contrato de PPP.
fundamental que a equipe de gesto do contrato de PPP tenha um enten-
dimento claro dos requerimentos estabelecidos no contrato e do racional destes
requerimentos, de forma a manter a coerncia entre o pensamento da equipe que
estruturou o projeto e o do time que o regula. A transmisso deste conhecimento
muito benfica do ponto de vista estratgico, pois a postura na regulao,
sobretudo em momentos de negociao de reequilbrio econmico-financeiro
do contrato, tende a ser aperfeioada se o histrico da modelagem do projeto
for observado.
Os desafios potenciais no mbito da gesto do contrato devem ser identifi-
cados com antecedncia para serem tratados. Se o problema parecer ser perma-
nente e o primeiro ponto de contato da concessionria no conseguir resolver, a
questo deve ser levada a um ambiente com nvel de senioridade maior. Como
dito anteriormente, um manual de operao do contrato poder prever aspectos
de governana como este, para registrar os fluxos da regulao.
GERENCIANDO MUDANAS PERMITIDAS NO CONTRATO DE PPP

O prprio contrato de PPP dever acionar os gatilhos para implementao de mudanas
no contrato. Contudo, o contrato pode no especificar todos os passos que precisam ser
dados para chegar a um acordo para implementao destas mudanas. Neste sentido,
99
importante que o manual de operao do contrato especifique detalhes como:
O destinatrio da solicitao de mudana;

Os legitimados a solicitarem as mudanas;
A pessoa responsvel por avaliar o impacto da proposta de mudana;
As pessoas autorizadas a concordar com alteraes, em nome do governo e
da concessionria;
A pessoa responsvel pela fiscalizao e verificao da implementao da
mudana.
Mudanas permitidas em um contrato de PPP so, recorrentemente, complexas
e capazes de gerar repercusses financeiras e polticas. Por estes motivos, im-
portante que sejam avaliadas em ambientes estratgicos, que harmonizem inte-
resses polticos e preservem os aspectos tcnico que precisem ser resguardados.
GESTO DE MUDANAS NO PREVISTAS NO CONTRATO DE PPP

Dado que contratos de PPP possuem prazos de durao mais longos, mudanas
imprevisveis nas especificaes contratuais (durante a construo ou operao)
no so incomuns. A equipe de gesto do contrato deve atuar diante destas cir-
cunstncias, calibrando os esforos para:
assegurar que a concessionria gerencie os riscos alocados sob a sua respon-
sabilidade;
prevenir que a viabilidade do negcio seja ameaada, o que conduziria a uma
prestao de servio em nveis indesejados.
Pleitos de reequilbrio econmico da equao financeira do negcio so comuns
e acompanham as PPPs que acontecem ao redor de todo o mundo. Ainda que re-
negociaes contratuais sejam corriqueiras, os riscos associados devem ser reco-
nhecidos e mitigados. Contratos de PPP devem ser desenhados para minimizar
as hipteses de grandes renegociaes em um estgio posterior. Renegociaes
contatuais requerem anlises criteriosas e dilogo entre as partes antes que mu-
danas sejam acordadas e implementadas.
recomendvel que, quando for possvel, sejam envolvidos representantes dos
Tribunais de Conta e do Ministrio Pblico, para respaldar as decises. A ajuda de
consultorias externas neste processo, que carreguem experincia e aportem um
carter neutro nas avaliaes dos fatos ensejadores de renegociao pode ser til.
Enquanto algumas renegociaes so legtimas, muitas outras so oportunistas e
precisam ser combatidas.
As renegociaes contratuais so, geralmente, indesejadas, porque:
a competio em licitao pode ser distorcida, no chamado fenmeno de sele-
o adversa, quando o vencedor no necessariamente o mais eficiente, mas
o mais habilidoso para renegociaes;
como as renegociaes so conduzidas bilateralmente, os efeitos positivos do
ambiente competitivo so perdidos;
renegociaes, geralmente, comprometem o alinhamento entre os incentivos
e as penalidades previstas em contrato.
importante, tambm, garantir que os financiadores tenham seus direitos e
interesses preservados diante de uma situao de mudana que altere o compo-
100
nente de risco do projeto.
Posfcio:
O Futuro das PPPs no Brasil
As PPPs tm um futuro promissor no Brasil. Em primeiro lugar, governos e em-
presas tm se esforado para promover e desenvolver projetos, o que levou ao
acumulo considervel de experincias nos mais diversos setores.
Em segundo lugar, a demanda de investimentos em infraestrutura, aliada aos
acentuados problemas que os mecanismos tradicionais de implantao vm re-
produzindo, criam um ambiente muito favorvel para os contratos de PPP.
H, entretanto, um grande risco frente. A sofisticao dos projetos de-
manda uma poltica estruturada de desenvolvimento de capacidades e com-
petncias institucionais para selecionar, preparar, licitar e gerir contratos. O
que este guia revela que estas tarefas demandam profissionais e instituies
preparados para lidar em um ambiente tecnicamente complexo, interdiscipli-
nar e politicamente sensvel.
Falhar na construo destas capacidades levar a fracassos nos projetos, o que
somente contribuir para construo de um ambiente cada vez mais hostil ao in-
vestimento privado em infraestrutura.
Esperamos que iniciativas que pretendem consolidar e organizar o conhe-
cimento disponvel, como o caso deste guia, possam contribuir para que as
PPPs cumpram seu papel de modernizar a infraestrutura no Brasil e conse-
quentemente aproxime o pas dos nveis de desenvolvimento socioeconmico
que todos pretendemos.
101
Referncias Bibliogrficas
Andersen, Arthur and LSE Enterprise (2000) - Value for Money Drivers in the Private
Finance Initiative A Report by Arthur Andersen and LSE Enterprise, Commisioned by the
Treasury Taskforce
European PPP Expertise Center (EPEC) (2011) The Guide to Guidance: How to Prepare,
Procure and Deliver PPP Projetcts. Luxemburg
Farquharson, Edward; Torres de Mastle, Clemencia; Yescombe, E.R.; Encinas, Javier

(2011) - How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging
Markets. World Bank. World Bank.
Farrugia C., T. Reynolds and R.J. Orr (2008) Public-Private Partnerships Agencies: A
Global Perspective. Working Paper #39, Collaboratory For Research on Global Projects
(CRGP). Stanford University. Stanford, CA
OECD (2010) - Dedicated Public Private Partnerships - A Survey of Institutional and

Governance Structures. OECD Publishing, Paris. OECD 2010
United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) (2008) - Guidebook on

Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships. New York and Geneva.
United Nations, 2008.
World Bank Institute (2012) - PPIAF - Public-Private Partnerships: Reference Guide

Version 1.0. World Bank, Washington, DC. World Bank.
Governo do Estado do Rio de Janeiro - Conselho Gestor do Programa Estadual de

Parcerias Pblico-Privadas (CGP) (2008) - Manual de Parcerias Pblico Privadas
Governo do Estado de Minas Gerais Unidade de PPP (2009) Manual de Operaes do

Programa Estadual de Parcerias Pblico-Privadas de Minas Gerais
Governo do Estado de Minas Gerais Unidade de PPP (2013) Manual de Padronizao

de Regras Chave de Parcerias Pblico-Privadas do Governo do Estado de Minas Gerais
102
Palavras Finais do Patrocinador
e Implementadores
A julgar pela experincia com PPPs em pases como o Reino Unido, o nmero
de projetos continuar se expandindo rapidamente no Brasil e o modelo de inves-
timento privado ter um papel cada vez mais central para a poltica de infraestru-
tura no pas.
O crescimento desta modalidade de contratao pela Administrao Pblica
brasileira, neste momento, possui a vantagem de poder aprender com os acertos e
erros dos pases com ampla e diversificada prtica no assunto.
Neste sentido, a experincia e expertise do governo e de empresas do Reino
Unido podem ser de grande utilidade aos gestores pblicos brasileiros e o apoio
das instituies envolvidas neste Projeto, bem como a produo do Guia, ilustram
o interesse em contribuir para este processo de consolidao de PPPs junto aos
governos estaduais e municipais brasileiros.
Departamentos do Governo britnico estruturaram-se para receber e processar
demandas internacionais e esto prontos para oferecer apoio tcnico em diversos
aspectos relevantes do ciclo de projetos de PPP tratados neste Guia.
Outra forma de acessar a experincia britnica envolver-se com as empresas
que participaram do ciclo de projetos no Reino Unido, seja na qualidade de con-
sultores, investidores e concessionrias. Grande parte destas empresas possuem
fortes prticas na Amrica Latina e podem contribuir com o vasto aprendizado que
a experincia britnica propiciou.
103
104
LIES DO REINO UNIDO E
INTERNACIONAIS APRENDIDAS COM A
IMPLEMENTAO DE PROJETOS DE PPP/
PFI: RELEVNCIA PARA O BRASIL
Julius Sen
Diretor Associado e Assessor Snior de Programas
LSE Enterprise
105
Resumo da experincia poltica do Reino

Unido aprendidas com a implementao de
projetos de PPP/PFI
Introduo
As lies que podem ser aprendidas com a experincia do Reino Unido e de outros
pases em relao ao uso de PPP/PFI (Parcerias Pblico-Privada e Iniciativas de
Financiamento Privado), assim como sua relevncia para a situao no Brasil so
muitas e variadas.
Neste resumo, apresento algumas consideraes sobre os pontos que consi-
dero mais importantes. Comeo com uma lista que apresenta uma relao dos di-
versos aspectos a serem considerados durante a formulao da proposta de PPP/
PFI. Esse resumo voltado aos aspectos de nvel poltico, e no, necessariamen-
te, s complexidades tcnicas e jurdicas, embora faa referncia a elas, quando
for necessrio. A ideia apresentar um panorama com algumas questes mais
abrangentes sobre o marco, que os formuladores de poltica devem levar em con-
siderao na hora de decidirem como executar um projeto. Na realidade, elaborar
contratos , por si s, um exerccio jurdico e tcnico complexo.
Mesmo dentro da esfera poltica, praticamente impossvel explicar detalha-
damente cada problema. Portanto, exponho um resumo narrativo das principais
lies baseadas em experincias internacionais e do Reino Unido e, em seguida,
considero algumas questes que so relevantes para as autoridades federais, es-
taduais e municipais do Brasil.
Nesse processo, tive que ser seletivo em relao ao que abordar. Tive, por exem-
plo, que deixar de fora grande parte dos papis desempenhados pelo governo fe-
deral e por instituies federais na criao de sistemas de regulamentao e de
instituies, uma vez que esse , por si s, um tpico muito abrangente. Tambm
deixei de fora uma discusso detalhada sobre a importncia da informao, dos
dados e das estatsticas nas avaliaes de riscos envolvendo projetos de PPP/PFI.
Este tambm um assunto extremamente amplo, sendo mencionado apenas em
termos genricos.
Esse artigo, portanto, tem por finalidade servir de base para futuras explora-
es e verificaes sobre as diversas questes envolvidas.
CONSIDERAES POLTICAS RELEVANTES

O PAPEL DE TEORIAS E IDEIAS
Muito esforo e muita energia foram empregados para justificar projetos de
PPP/PFI em termos ideolgicos e tericos.
O foco, desse modo, deveria ser na realizao de projetos e de sistemas que
tragam investimentos substanciais e que funcionem eficientemente, de acor-
do com o contexto especfico de cada pas e de cada situao, sem considerar
106
se o projeto seja de natureza privada, mista ou do setor voluntrio.
A experincia do Reino Unido sugere que o desafio se encontra no desenvol-
vimento da expertise em relao s diversas formas de gesto contratual, em
que o governo desempenha o papel de um consumidor inteligente e bem-in-
formado.
O CONTEXTO POLTICO
O contexto poltico e o constitucional so de fundamental importncia no pla-
nejamento de PPP/PFI. Se eles se mantiverem estveis durante o perodo con-
tratual, ser fcil planejar projetos de PPP/PFI eficazes.
Mesmo no Reino Unido, que tem um marco poltico e um sistema constitucio-
nal estvel, trs grandes desenvolvimentos nessas reas tiveram um impacto
significativo no planejamento de projetos de PPP/PFI:
o Em primeiro lugar, o processo de concentrao poltica no Tesouro, a par-
tir do final dos anos 1970, em busca do controle macroeconmico, levou
dominncia da perspectiva do Tesouro sobre todas as ideias de privati-
zao e de iniciativas de PPP/PFI;
o Em segundo lugar, a criao de agncias de regulamentao para criar
condies de mercado para os setores privatizados e para exercer uma
crescente gama de atividades de normatizao (tcnicas, de sade, de
segurana, ambientais, entre outras);
o E, em terceiro lugar, as consequncias da devoluo e da descentraliza-
o do poder, nos ltimos dez anos, principalmente para a Esccia e para
o Pas de Gales, assim como para as prefeituras (councils).
As prioridades polticas tambm mudaram substancialmente: questes am-
bientais, juntamente com polticas e metas de energia verde, hoje em dia,
geralmente so incorporadas como parte de medidas polticas. Prioridades
de sade que, anteriormente, eram polticas de interveno corretivas, agora
so medidas de polticas preventivas (tabagismo, obesidade, entre outros).
No caso de economias emergentes como o Brasil, no qual reformas constitu-
cionais, descentralizao do poder e elaborao de polticas de desenvolvi-
mento especialmente as relacionadas a questes sociais, ambientais e de
desenvolvimento esto sendo aperfeioadas, o desafio de elaborar estrat-
gias efetivas de PPP/FPI ainda maior.
Dentre as diversas consideraes polticas que mais complicam a estrat-
gia eficaz de gesto contratual, as relacionadas ao desenvolvimento so
as mais difceis de identificar e de avaliar nas discusses sobre a relao
custo-benefcio.
A determinao da eficcia parece estar mais relacionada ao encontro do
equilbrio entre uma combinao complexa de fatores sociais, polticos, fi-
nanceiros, tcnicos, ambientais, comerciais e de desenvolvimento, bem como
precisa ser avaliada separadamente em cada projeto.
Assim como a metodologia terica falha, a reproduo do modelo de um
pas em outro pas ou em outro projeto tambm . O projeto de cada programa
precisa levar em considerao as realidades locais e ser adaptado, de forma
107
especfica, cada situao e momento.
Sendo assim, contratos rgidos de longo prazo, que so indiferentes aos fa-
tores mencionados anteriormente e se concentram em criar a imagem de es-
tarem fazendo algo que ir melhorar a infraestrutura e os servios pblicos,
normalmente, enfrentaro dificuldades.
O que podemos dizer, entretanto, que os projetos de PPP/PFI, quando forem
bem planejados e considerados, podem, de fato, reduzir o compromisso ora-
mentrio, atrair financiamento externo, criar novas infraestruturas e oferecer
servios pblicos de alta qualidade.
CONSIDERAES FINANCEIRAS E COMERCIAIS

No caso do Reino Unido, as estratgias de PPP/PFI tiveram como objetivo ini-
cial melhorar as finanas pblicas, por meio da reduo dos gastos pblicos
em vrias categorias, principalmente relacionados s empresas pblicas,
infraestrutura e aos servios pblicos. O objetivo, por sua vez, estava menos
relacionado melhoria da qualidade de servios e mais enfocado em evitar
que os gastos pblicos ficassem fora de controle.
A ideia era criar condies de mercado que atrassem financiamento externo:
um objetivo que vem sendo alcanado na maioria dos projetos.
Um dos perigos que, em alguns desses projetos, o setor privado recebe to-
dos os benefcios, ao passo que o governo assume todos os riscos. O pblico
no necessariamente recebe um servio de melhor qualidade (embora esse
seja um debate constante).
Com tempo e experincia, a situao melhorou consideravelmente no plane-
jamento de contratos e na distribuio de riscos e benefcios.
Uma considerao secundria era abrir espao para o setor privado por meio
da criao de novos mercados, os quais desenvolveriam uma capacidade co-
mercial globalmente competitiva e, desta maneira, contribuiriam para o cres-
cimento econmico ao longo do tempo. Esse, provavelmente, vem sendo o
aspecto mais eficiente do processo de PPP/PFI.
Houve algumas excees: nos casos em que havia uma grande dimenso de
segurana e de capital, o governo teve que fornecer subsdios e garantias
para cobrir custos e riscos.
A principal vantagem da estratgia de PPP/PFI para as finanas pblicas
que as garantias, implcitas ou explcitas, no precisam ser lanadas no ba-
lano patrimonial do governo. Esse mecanismo melhora as finanas pblicas,
mantendo o controle dos nveis de dvida pblica.
PROBLEMAS DE GESTO CONTRATUAL

A capacitao de planejamento e de gerenciamento tcnico dos contratos
deve ser desenvolvida no governo, de modo que ele assuma o papel de con-
sumidor inteligente e bem-informado. Este um processo que leva tempo e,
embora o planejamento de contratos e a gesto de ideias sejam absorvidos a
partir de experincias de outros pases ou projetos, eles devem ser adaptados
aos requisitos especficos de cada situao.
108
Os contratos no podem abranger todas as possibilidades, especialmente
em projetos grandes, complexos e de longo prazo. Um timo relacionamento
entre agncias pblicas e privadas envolvidas no projeto essencial para o
sucesso do projeto. Uma relao formal, adversa e tcnica no ser flexvel ou
adaptvel o suficiente para se ajustar aos requisitos de um contrato de PPP/
PFI.
A relao custo-benefcio no deve ser a principal considerao quando fa-
tores sociais, ambientais, estratgicos e de desenvolvimento so levados
em conta. Na verdade, as consideraes sobre o custo-benefcio para pases
emergentes no so as principais prioridades.
possvel alcanar diversos objetivos com um nico contrato, mas eles pre-
cisam ser claramente identificados e entendidos por todos os envolvidos. Ge-
renciar um contrato com diversos envolvidos e diversos objetivos um exerc-
cio complexo e que precisa ser muito bem analisado durante o planejamento
das estruturas contratuais.
Como as prioridades polticas e regulatrias continuam evoluindo em nvel
federal, estatal e municipal principalmente na elevao dos padres, nas
cobranas impostas ao pblico e na melhoria da qualidade dos servios , as
clusulas contratuais precisam acomodar essas possibilidades.
Os lucros provenientes da inovao e de economias precisam ser compar-
tilhados. Isso, entretanto, no fcil de prever. Por isso, a flexibilidade no
planejamento do contrato necessria para que seja possvel incorporar re-
vises regulares para adaptar os termos contratuais s mudanas ou s con-
dies em evoluo. possvel aplicar um exerccio semelhante na gesto de
riscos.
Os contratos devem ter mais cuidado com fatores de gesto e de propriedade
relacionados com os ativos criados ou com os servios oferecidos pelo proje-
to. O que acontecer se forem vendidos ou transferidos durante a vida til do
projeto, ou ainda, se algum envolvido falir ou tiver desempenho ruim?
COMENTRIOS E OBSERVAES SOBRE A EXPERINCIA DO REINO UNIDO COM

PPP/PFI
Aps executar um programa de privatizao relativamente bem sucedido, o Reino
Unido voltou a ateno poltica, no final dos anos 1980, para o desafio de atrair o
setor privado nas reas de finanas, administrao e tecnologia para o setor
pblico em projetos de infraestrutura e de prestao de servios.
A ideia tinha trs objetivos. O primeiro era reduzir o tamanho geral do estado
e proporcionar mais espao para a expanso do setor privado, alterando o modelo
econmico liderado pelo desenvolvimento estatal para um modelo baseado no de-
senvolvimento liderado pelo setor privado. O segundo era aproveitar a eficincia e
a produtividade do setor privado, a fim de melhorar a qualidade da infraestrutura e
dos servios pblicos, a custos menores, para o governo e para os usurios. O ter-
ceiro era melhorar as finanas pblicas, de forma que as estratgias de tributao
e de endividamento pudessem fundamentar essa estratgia geral.
Esse processo teve sucesso em vrios aspectos, embora cercado de controvr-
109
sias e grandes questionamentos sobre a relao custo-benefcio desta metodolo-
gia. Agora o setor privado desenvolveu a capacidade e a habilidade de gerenciar

grandes projetos de infraestrutura, de servios e exercer funes do setor pblico,
promovendo condies para que essas empresas alcanassem presena global e
atuao internacional. Alm disso, uma gama considervel de novos investimen-
tos e de novas tecnologias fluram nessas reas, melhorando a qualidade e a efi-
cincia. Contudo, ainda h um considervel debate que questiona se essa meto-
dologia oferece, ou no, uma boa relao custo-benefcio para o governo e para os
contribuintes.
A experincia do Reino Unido foi repetida com resultados variados em outras
partes do mundo. Curiosamente, a Unio Europeia (UE) adotou tardiamente o me-
canismo de PPP/PFI, mas vem considerando mais opes nessas reas, devido s
restries oramentrias, decorrentes da atual crise da zona do euro.
Por diversas razes, projetos no Canad e na Austrlia e, cada vez mais, em pa-
ses como frica do Sul, ndia, Malsia, entre outros, apresentam sucesso. Muitos
desses pases absorveram as lies polticas do Reino Unido e evitaram os enga-
nos iniciais e erros de clculo. Eles tambm demonstraram ter habilidade de ges-
to desses contratos, talvez por se concentrarem mais na criao de infraestrutura
ou na melhoria do servio prestado do que no custo-benefcio.
Por agora, deixando de lado o debate sobre a relao custo-benefcio, o aspecto
que mais chama a ateno na experincia do Reino Unido a forma como sistema
aprendeu e absorveu as lies das primeiras privatizaes e dos primeiros projetos
de PPP/PFI, pois alguns deles cometeram grandes erros.
Essas experincias foram usadas de forma construtiva para moldar as polticas atu-
ais e, hoje em dia, em muitas reas, atingiu-se um nvel de estabilidade e de segurana,
demonstrando que um quadro poltico e regulamentar de sucesso foi estabelecido.
O ponto mais importante da metodologia atual o reconhecimento de que o
planejamento e a gesto contratual devem ser adaptados para cada situao e de-
vem incorporar regulamentos e dispositivos de monitoramento, alm de revises
constantes e regras para ajustes e correes durante o andamento do processo. Ao
elaborar um arranjo contratual com base nessas caractersticas, o governo admite
que os contratos de PPP/PFI so uma meta motriz e que regras e objetivos devem
ser continuamente ajustados e revisados em resposta a uma constante mudana
no ambiente poltico. Um excelente entendimento entre os interesses de todos os
contratantes , portanto, fundamental para o sucesso da metodologia.
H exemplos dessa metodologia em servios de utilidades pblica (gua e es-
goto, energia eltrica, gs, entre outros) e em servios municipais (gesto de re-
sduos, de parques, iluminao pblica, gesto de instalaes, centros culturais e
esportivos, entre outros).
Essa jornada, entretanto, no foi fcil. Inicialmente acreditou-se que o sucesso seria
uma decorrncia lgica da criao ou da reproduo das condies de mercado. Essa
percepo foi substituda pelo reconhecimento de que outras questes polticas, so-
ciais ou politicamente delicadas ainda precisavam de suporte governamental, na forma
de subsdios ou de incentivos tributrios, especialmente quando estavam relacionadas
com ativos, interesses regionais, polticas ambientais ou consideraes estratgicas e
110
de segurana.
A criao de disposies contratuais com base em um contexto poltico incerto
e em constante evoluo, abrangendo um perodo de 25 a 30 anos, vem se mos-
trando particularmente difcil, especialmente em projetos grandes e complexos.
No fcil antecipar futuros desenvolvimentos em tecnologia, preferncias so-
ciais, requisitos de segurana, entre outros, sendo que uma abordagem consensu-
al entre o governo e os contratantes fundamental para que haja um equilbrio en-
tre os riscos e os ganhos. Em paralelo, a experincia mostrou que a complexidade
de projetos pode ser um problema. sempre melhor trabalhar com uma srie de
contratos menores e mais simples, do que optar por grandes e complexos projetos
que so difceis de monitorar e de gerenciar.
De fato, agora aceita-se que o fator crucial de sucesso da estratgia de PPP/
PFI o planejamento e a gesto eficiente do contrato. Cada situao e cada re-
quisito deve ser avaliado de acordo com parmetros locais e situacionais para,
em seguida, criar estruturas contratuais com base nesses parmetros. H muitos
exemplos sobre essa experincia: contratos para projetos de estdios e de instala-
es, iluminao pblica, parques, entre outros, precisam ser planejados, de forma
bastante especfica, com base em realidades locais e que levem em considerao
os fatores locais, sociais e culturais.
Outra complexidade a ser entendida no contexto do Reino Unido se relaciona
ao desenvolvimento poltico e constitucional. Embora o Reino Unido mantenha a
condio de estado-unitrio (em que o parlamento nacional soberano), poderes
e autoridades foram descentralizados para as regies (Esccia, Pas de Gales e
Irlanda do Norte) e para as prefeituras (councils), complicando as relaes contra-
tuais na implementao de projetos de PPP/PFI. Essa uma questo importante
para outros pases, mas vale salientar que muitos exemplos de sucesso acontece-
ram em pases com sistemas federativos estveis que possuem divises claras de
autoridade.
A partir desse princpio, percebeu-se um outro aspecto: embora os contratos
proporcionem um marco eficaz, a relao entre as partes contratantes que de-
sempenha um papel decisivo no sucesso dos projetos de PPP/PFI. Contratos que
operam num contexto hostil ou tcnico e que esto atrelados a aspectos jurdicos
so difceis de implementar. Contudo, os contratos flexveis (dentro de um marco),
adaptveis e equilibrados tm muito mais sucesso. A criao de uma relao de
afinidade entre as partes contratantes fundamental e precisa ser liderada por
uma agncia governamental.
Reconheceu-se que os mercados precisavam de regulamentao, especial-
mente nos casos em que os operadores do setor privado desfrutavam dos
privilgios de monoplio (no setor de utilidade pblica) ou em que os pa-
dres estavam melhorando (como nas polticas ambientais). Por isso, diver-
sas agncias de regulamentao tiveram que fazer parte de um marco institu-
cional mais amplo. Em conjunto, esses subsdios, essas polticas de privilgio
(para incentivar investimentos) e esses sistemas de regulamentao tiveram
um custo, na maioria das vezes, significativo, e levantaram dvidas sobre a
relao custo-benefcio dessa metodologia, uma corrente de debate ainda em
111
vigor nos dias de hoje.
A definio especfica da relao custo-benefcio difcil de ser estabelecida

em qualquer situao em que o governo necessite de projetos de infraestrutura ou
de servios pblicos que seguem certas regras ou diretrizes, destinadas a prote-
ger comunidades isoladas ou vulnerveis, a elevar os padres ambientais ou que
abordarem perspectivas de segurana nacional. Alm disso, fica ainda mais difcil
estabelecer essa relao nos casos em que h um certo grau de incerteza sobre
as tendncias polticas de longo prazo, especialmente no que diz respeito a con-
sideraes sociais, de segurana e ambientais, impondo possveis restries nas
operaes comerciais e criando novas oportunidades (ambas difceis de quantifi-
car e de avaliar com antecedncia). A implantao de um equilbrio efetivo entre
a distribuio de riscos e ganhos, entre o governo e o setor privado, um aspecto
significativo do debate geral.
Analisando sob uma perspectiva macroeconmica, o Reino Unido gasta cerca
de 42% a 44% do PIB por meio da mquina do governo, inclusive antes das privati-
zaes e dos projetos de PPP/PFI e analisando os nmeros atuais. Isso sugere que
no houve uma economia real para o governo com a adoo de privatizaes ou de
estratgias de PPP/PFI, talvez pelas razes j mencionadas. Entretanto, h fatos
que mostram que o Reino Unido provavelmente teria gasto uma parcela maior do
PIB durante o perodo analisado (assim como a Frana), caso no tivesse adotado
esse conjunto de polticas.
No conjunto, parece claro que o foco geral para avaliar a estratgia de PPP/PFI
do Reino Unido deve se basear em implicaes abrangentes para a economia e
para o crescimento econmico, em vez de se concentrar apenas na metodologia da
relao custo-benefcio. Nesse mbito, o principal desafio planejar e gerir contra-
tos que alcancem um conjunto complexo de objetivos polticos. Talvez, o mais im-
portante seja a capacidade de atender s expectativas locais e de criar benefcios
econmicos regionalizados. Portanto, gesto eficiente de contratos parece estar no
centro de um processo eficaz de PPP/PFI.
APLICAO DAS EXPERINCIAS POLTICAS DO REINO UNIDO NO BRASIL:

ALGUMAS CONSIDERAES IMPORTANTES
As questes que precisamos considerar nesse contexto esto relacionadas com a
abrangncia das experincias do Reino Unido (ou de outros pases) que possam
ser aplicadas situao do Brasil. Alm disso, necessrio identificar claramente
quais erros devem ser evitados, planejar de acordo com o que parece ser a melhor
alternativa e, talvez, o mais importante, como institucionalizar o processo.
Enfatizo este ltimo fator porque uma das razes pelas quais temos visto cons-
tantes melhorias na forma como esses contratos so gerenciados e negociados
no Reino Unido pelo fato de serem meticulosamente avaliados, inspecionados
e revisados; contando com contribuies da mdia, das prefeituras, de grupos de
consumidores, sindicatos, associaes empresariais, comisses parlamentares e
auditorias. Essa combinao de contribuies, com o compromisso de manter a
metodologia poltica bsica, tem alcanado benefcios significativos.
Em nenhum momento, no sistema do Reino Unido, o processo como um todo foi
112
questionado por causa de retrocessos polticos, mesmo quando o poder se alterna
entre os partidos de direita e esquerda, ou ainda, quando o poder descentra-
lizado para as regies, prefeituras ou municpios. Houve melhorias introduzidas
no decorrer do processo, baseadas em anlises tecnocrticas e na criao de um
amplo consenso, levando ao processo de consolidao e de criao de instituies
(principalmente agncias regulatrias, que desempenham funes de auditoria e
avaliao).
Considerando a experincia do Reino Unido, este ltimo aspecto talvez seja o
mais relevante para o Brasil. Polticas de estabilidade e de continuidade na rea
de PPP/PFI so importantes e precisam de consenso em todo espectro poltico e
em toda a estrutura federal. Sem essa vontade poltica ou sem esse nvel de com-
prometimento poltico, difcil criar o expertise de suporte, os sistemas e as insti-
tuies dentro do governo, em empresas, no setor de finanas e de voluntariado.
Curiosamente, parte do consenso no Reino Unido resulta do reconhecimento de
que projetos bons e eficazes de PPP/PFI so planejados e geridos de acordo com
os prprios requisitos, levando em considerao as condies locais. Em outras
palavras, cada projeto precisa ser abordado como um desafio nico e, por isso,
cada contrato deve ser designado com o intuito de refletir essa ideia. Isso permite
que os projetos incorporem caractersticas suscetveis s condies locais, sociais
e ambientais, sem se basear simplesmente em ideias econmicas abstratas e em
modelos comerciais rgidos.
No caso do Brasil, o principal aspecto que distingue consideravelmente o sis-
tema em relao situao do Reino Unido a condio de pas emergente, com
uma imensa disparidade em termos de riqueza e de acesso aos servios. Se agre-
garmos a isso a questo do tamanho territorial, que , sem sobra de dvidas, de
vital importncia, os desafios polticos enfrentados pelo Brasil se tornam ainda
maiores. Ao considerar um programa de PPP/PFI para uma economia nessa situa-
o, a observncia da latitude e a considerao quanto dimenso de desenvol-
vimento, independente da definio, so ainda maiores. Se o projeto de PPP/PFI
no promover o desenvolvimento ou o acesso aos servios, assim como melhoria
dos ativos, ele estar falhando no sentido mais bsico.
Entretanto, as consideraes sobre o desenvolvimento custam caro e, por sua vez,
faz mais sentido, no contexto brasileiro, deixar de lado a questo especfica do custo-
-benefcio. Alm disso, uma vez que o desenvolvimento inclui uma srie de objetivos
difceis de serem definidos, com custos variveis e com objetivos em constante evolu-
o, a separao dessas consideraes se faz ainda mais importante. Se essa metodo-
logia geral for aceita, os governos devem aceitar o fato de que no haver economia
nas finanas pblicas e que as despesas podero at aumentar.
Voltando aos dois primeiros pontos: para aprender com os erros e acertos do
sistema do Reino Unido, preciso considerar alguns erros cometidos pelo Reino
Unido no estgio inicial.
No comeo, a metodologia geral era motivada por um compromisso ideolgi-
co com o setor privado e sua inerente superioridade em relao ao setor pblico.
Acreditava-se que, ao atrair o setor privado, os problemas relacionados com dficit
governamental, eficincia e falta de concorrncia seriam resolvidos simultanea-
113
mente. Apenas quando diversos projetos enfrentaram dificuldades, que revises
e anlises demonstraram que uma metodologia padronizada no iria funcionar.

O planejamento do contrato e a gesto de projeto tiveram que ser diferenciados
a fim de refletir a complexidade e as particularidades de cada projeto. Objetivos
mltiplos (de cunho social, econmico, comercial, regional, entre outros) tiveram
que ser levados em considerao, fazendo com que cada projeto tivesse que ser
planejado do comeo ao fim, com a incorporao de um equilbrio nico.
Ao diferenciar o planejamento dos projetos desta maneira, possvel avaliar o
que funciona, ou no, em diferentes situaes. O projeto do Eurotnel, por exem-
plo, foi um grande sucesso, quando avaliado em termos de simbolismo poltico,
trfego de turistas, convenincia de viagem, logstica de mercado, entre outros.
Contudo, foi um desastre financeiro e, provavelmente, nunca ser lucrativo en-
quanto as balsas que fazem a travessia do Canal da Mancha continuem oferecen-
do grande parte dos servios a um preo mais baixo.
Os governos do Reino Unido e da Frana esto presos a passivo de longo pra-
zo, proveniente dos custos de construo do projeto. Contudo, para os britnicos
e para os franceses, o tnel visto como um ativo bom e positivo, com benefcios
sociais, polticos e comerciais, apesar das dificuldades financeiras.
Outro exemplo (em menor escala) o projeto da Ponte de Skye. Este foi um
projeto de construo de uma ponte para conectar a costa escocesa com a Ilha
de Skye, substituindo o servio de balsas. Embora a ponte tenha sido construda,
ela nunca foi vivel financeiramente e o governo escocs teve que nacionaliz-la.
Ainda que seja um desastre financeiro, o sucesso reside no fato de que a ponte foi
construda e o trfego turstico e comercial para a ilha aumentou significativamen-
te, fortalecendo toda a economia.
H exemplos de projetos de PPP/PFI de sucesso em servios hospitalares, de
transporte e, principalmente, em servios municipais, dentre eles: servios locais
e de infraestrutura (gesto de estdios, parques, centros esportivos, centros cul-
turais, iluminao pblica, gesto de resduos e coleta seletiva, entre outros). Em
todos esses casos, o governo forneceu diretrizes e princpios, enquanto as prefei-
turas e os municpios trabalharam na resoluo de requisitos contratuais e de ou-
tros detalhes operacionais. Consultas junto comunidade, muitas vezes, foram um
aspecto essencial do processo, garantindo que temas locais delicados, relaciona-
dos com o capital, os ativos, as questes de interesse cultural ou social, fossem re-
fletidos no objetivo do projeto, com a incluso de provises contratuais adequadas.
A experincia do Reino Unido em cada uma dessas situaes parece ser rele-
vante para o caso do Brasil, em relao metodologia geral. No que diz respeito
aos estados, regies e municpios brasileiros, necessrio considerar as variaes
desta metodologia, concentradas nas reas onde as suscetibilidades locais e os
ativos sejam bem diferentes dos presentes no Reino Unido. Na minha opinio, po-
demos considerar que essas diferenas existem na maioria das reas e nas ques-
tes relacionadas a esses temas.
Em paralelo, autoridades federais, estaduais e municipais no Brasil operam sob
a gide de um sistema constitucional, institucional e jurdico muito diferente. As
caractersticas de planejamento e de gesto contratual devem refletir essa situ-
114
ao e devem funcionar dentro dessas estruturas. Neste caso, se uma agncia
regulatria federal no tiver autoridade para decidir sobre padres de regulamen-
tao em uma rea especfica, neste caso, a federao ou a prefeitura teria que
considerar a criao de agncias e padres de referncia. Alm disso, se subsdios
e incentivos fiscais forem necessrios para atrair investimentos para uma rea es-
pecfica ou para um determinado projeto, neste caso, seria necessrio seguir as
normas da constituio brasileira com relao s garantias dadas pelo governo
federal, estadual e municipal.
Da mesma forma, provvel que os governos estaduais e municipais queiram
envolver organizaes da sociedade civil, ONGs ou o setor de voluntariado para a
prestar ou monitorar servios, principalmente os disponibilizados para os pobres ou
em regies remotas e isoladas. possvel alcanar este objetivo, mas ele precisa ser
integrado ao sistema contratual e estar refletido na estrutura de gesto do projeto.
Essas variaes, se devidamente projetadas, poderiam melhorar consideravelmente
a qualidade do servio prestado e, em contrapartida, serviriam de exemplo para ou-
tros pases em desenvolvimento sobre como abordar essa questo.
Considerando esses aspectos, parece claro que, no caso brasileiro, a nfase em
um clculo restrito relao custo-benefcio seria inadequada. Um servio bem
planejado e eficiente, prestado por meio de uma estrutura modificada de PPP/PFI
que no se restrinja s preocupaes com a relao custo-benefcio, poderia ter su-
cesso nos outros objetivos de PPP/PFI: a melhoria da infraestrutura e dos servios,
com a criao de capacitao no setor privado e de voluntariado, reduzindo a de-
pendncia do governo. Os custos, neste caso, seriam justificados pelos resultados
mais abrangentes obtidos pelo processo.
115
Concluses
Esse artigo trata de algumas questes resultantes do uso de estratgias de
PPP/PFI pelo Reino Unido e que poderiam ser relevantes para a situao brasilei-
ra. O objetivo fundamentar discusses suplementares relacionadas a aspectos
polticos, institucionais e regulamentares do processo.
Em termos gerais, a experincia do Reino Unido mostra que possvel gerir
um sistema de PPP/PFI, que seja eficiente na atrao de financiamento externo,
no gerenciamento tcnico e no fomento s novas tecnologias, mas que no de-
monstra uma boa relao custo-benefcio. H muitas razes para tal, sendo que a
maioria est relacionada necessidade de manter servios e de criar infraestrutu-
ra que incorpore disposies e compromissos relacionados com o capital social, o
desenvolvimento regional, as polticas ambientais e as prioridades estratgicas.
O Reino Unido tambm aperfeioou os contratos de gerenciamento tcnico e,
atualmente, est mais preparado para administrar projetos especficos dentro de
um contexto poltico mais racional.
Quando combinadas, e considerando a situao do Brasil no nvel estadual
e municipal, as experincias do Reino Unido podem servir como um ponto de
referncia til para o planejamento de contratos e para os sistemas de gesto.
Entretanto, elas teriam que ser adaptadas realidade brasileira, nesses nveis,
principalmente nos casos em que haja questes de desenvolvimento e de capital
envolvidas.
116
117
MODELAGEM ECONMICO-FINANCEIRA EM
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
Luiz Eduardo Brandao, Ph.D
Professor Associado da PUC-Rio
Pesquisador do NUPEI Ncleo de Pesquisa em Energia e Infraestrutura
Rafael Igrejas, MSc.

Professor da Escola de Negcios da PUC-Rio
Pesquisador do NUPEI Ncleo de Pesquisa em Energia e Infraestrutura
118
1. INTRODUO
A Lei Federal 11.079/2004 instituiu tambm outras prerrogativas a serem observa-
das na contratao de PPPs, como as que estabelecem a sustentabilidade financei-
ra e a repartio objetiva de riscos entre as partes nos projetos de PPP.
A sustentabilidade financeira condio necessria para que um projeto de
PPP seja vivel, pois sem isso no haver interesse do investidor privado. A an-
lise deste item se faz atravs do estudo de viabilidade econmico e financeiro,
como veremos a seguir. Por outro lado, uma das principais justificativas para a
necessidade de uma PPP a possibilidade de viabilizar projetos que no seriam
atrativos para o setor privado, ou que teriam um custo proibitivo para o setor p-
blico devido ao seu alto risco, atravs da alocao dos riscos para o parceiro que
tem maior capacidade de lidar com ele. Dessa forma, a repartio adequada dos
riscos entre o pblico e o privado do interesse de ambas as partes, pois contribui
para viabilizar projetos ao menor custo para a sociedade. Esta alocao pode ser
melhor equacionada atravs do uso de mtricas de anlise de risco e quantificao
das incertezas relevantes do projeto.
2. MTODO DO FLUXO DE CAIXA DESCONTADO

A anlise de viabilidade econmico-financeira de um projeto de PPP um caso de
deciso de investimento de capital, que tipicamente realizada atravs da meto-
dologia do Fluxo de Caixa Descontado (FCD). Esta metodologia, introduzida nas
empresas a partir da segunda metade do sculo XX, parte do principio que o valor
de um projeto funo da magnitude e timing dos fluxos de caixa futuros espe-
rados. O seu uso j est largamente disseminado em todo o mundo, e representa
o mtodo mais tradicional para a anlise da viabilidade econmico-financeira de
projetos de investimento.
Nesta metodologia, a viabilidade de um projeto determinada pelo critrio do
Valor Presente Lquido (VPL), no qual se define o valor criado por um ativo
como sendo o valor presente da gerao futura de caixa, descontado a uma
taxa que reflete o custo de oportunidade do capital investido e o nvel de in-
certeza destes fluxos. Deste valor subtraem-se os investimentos necessrios
para a implantao do projeto, para se chegar ao VPL. O VPL representa o valor
monetrio criado pelo projeto, sendo a regra de deciso, portanto, investir em
projetos cujo VPL seja igual ou maior que zero. O VPL pode ser representado
pela Equao (1):
n E [ FCt ]
=VPL (1 + k )
t =1
t
I (1)
onde, n a vida til do projeto, E[FCt] o Fluxo de Caixa Livre esperado em

cada perodo t, k a taxa de desconto que reflete o custo de capital e o risco do
investimento e I o investimento de capital necessrio.
A avaliao econmica financeira de projetos de PPP, tipicamente considera
119
que ser criada uma empresa com propsito especfico de operar o projeto, co-
nhecido como SPE (Sociedade de Propsito Especfico). Dessa forma, o projeto

toma a forma de uma empresa e pode ento ser analisado como tal.
Existem duas abordagens para a avaliao de uma empresa. A primeira,
conhecida como Fluxo de Caixa Livre da Empresa (FCLE), avalia a empresa
como um todo, incluindo no s a participao acionria, como tambm a par-
ticipao dos demais detentores de direitos da empresa, como os credores. A
segunda, denominada Fluxo de Caixa Livre do Acionista (FCLA) avalia apenas
a participao acionria do negcio. Em cada uma destas abordagens so obti-
dos fluxos de caixa distintos que so descontados a taxas de desconto diferen-
tes, mas se realizados corretamente, ambos os mtodos fornecem os mesmos
resultados.
2.1 Modelo do Fluxo de Caixa Livre da Empresa (FCLE)

No modelo do Fluxo de Caixa Livre da Empresa (FCLE), dos fluxos de caixa es-
perados provenientes das operaes da empresa, so deduzidos todos os custos
e despesas operacionais, a depreciao, as necessidades de reinvestimentos e os
impostos, mas no os fluxos de capital de terceiros e servio da dvida. Em segui-
da, estes valores so descontados a valor presente pelo custo mdio ponderado de
capital, que pode ser entendido como o custo de cada um dos recursos de capital
obtido pela empresa (capital de terceiros e capital prprio), ponderados pelos pe-
sos dos seus respectivos valores de mercado. O custo mdio ponderado do capital
comumente conhecido como Weighted Average Cost of Capital ou simplesmente
WACC. O valor presente lquido do FCLE dado pela Equao (2):
n E [ FCt ]
=VPL (1 + k )
t =1
t
I (2)
onde FCLE o Fluxo de Caixa Livre esperado da Empresa no perodo t, e WACC

o Custo Mdio Ponderado de Capital da empresa. Deste total, deve ser subtrado
o valor do endividamento da SPE para se chegar ao valor liquido para o acionista.
120
2.2. Modelo do Fluxo de Caixa Livre do Acionista (FCLA)
O mtodo do Fluxo de Caixa Livre do Acionista (FCLA) considera que o valor
presente lquido (VPL) deve ser obtido descontando os fluxos de caixa obtidos
aps as dedues de todas as despesas operacionais, inclusive pagamentos de
juros, principal e impostos, ao custo do capital do acionista, ou seja, a taxa de re-
torno exigida pelos investidores sobre o capital empregado no projeto ou empresa.
Como esse fluxo residual j contemplou todos os pagamentos devidos a terceiros,
o seu valor ser revertido em sua totalidade para o acionista ou investidor, por isso
denominado de Fluxo de Caixa Livre para o Acionista. O valor presente lquido
do FCLA obtido pela Equao (3):
n E [ FCLA]
VPLA =
t =1 (1 + ke )t
I (3)
onde FCLA Fluxo de Caixa Livre esperado do Acionista no perodo t, Ke o custo

de capital do acionista, ou investidor.
Embora na avaliao tradicional de empresas seja habitual considerar-se que os
fluxos de caixa esperados sero recebidos em perpetuidade, no caso de PPPs isso no
ocorre, dado que os contratos de PPPs so sempre realizados com prazo determinado.
2.3 A Taxa Interna de Retorno (TIR)

Outro critrio de escolha dentro da metodologia do FCD o critrio da Taxa
Interna de Retorno (TIR), que indica qual a rentabilidade que aquele projeto pro-
porcionar para o investidor. Tecnicamente, a TIR a taxa de desconto do fluxo de
caixa do projeto que leva o VPL a ser zero, ou seja, o ponto de equilbrio do VPL.
O critrio de deciso aceitar todos os projetos que retornam uma TIR taxa de
desconto, pois isso indica que o projeto gerou recursos suficientes para pagar to-
das as despesas e tambm o custo do capital. A TIR pode ser ilustrada como a taxa
de juros (i) que anula o VPL na Equao (4) do fluxo de caixa do projeto. Note que
a TIR somente pode ser obtida de forma iterativa.
t =n
FCt
(1 + i)
t =1
t
I =0 (4)
O clculo da TIR assume diversas premissas: Primeiramente, pressupe que os

fluxos de caixa do projeto so convencionais, ou seja, as sadas de caixa (investi-
mentos) ocorrem nos primeiros anos e as entradas de caixa (recebimentos) se do
nos anos subsequentes. Isso implica que haver apenas uma inverso de sinal nos
fluxos de caixa, ou seja, no ocorrero novos investimentos de monta ao longo da
vida til do projeto. Alm disso, o critrio da TIR assume que os fluxos livres po-
sitivos em cada anos sero reaplicados no mercado ou na empresa taxa da TIR.
121
No entanto, o que se observa na prtica em projetos de PPP que os fluxos de caixa
so no convencionais, ou seja, entradas e sadas de caixa se alternam durante a vida

til do projeto, o que pode levar o projeto a ter mltiplas TIR, o que no tem nenhum
sentido financeiro. Tambm, nos casos em que a TIR WACC, que o critrio mnimo
para que um projeto seja considerado vivel, a premissa de que os fluxos em cada
ano podem ser reaplicados taxa da TIR no se sustenta. Se o projeto ou a empresa
captam recursos no mercado ao custo de capital (WACC), no existe a possibilidade
de aplicar estes mesmos recursos no mercado a uma taxa maior. Caso existisse, a
empresa no precisaria nem investir em projetos, pois poderia ganhar dinheiro apenas
atravs de intermediao financeira. E dado que todos os projetos da empresa podem
captar recursos taxa WACC, nenhum gerente de projeto aceitaria pagar uma taxa
maior do que esta para realizar o seu projeto. Dessa forma, a melhor aplicao possvel
para os fluxos positivos devolver o capital tomado para os credores e acionistas e
com isso evitar o custo de oportunidade do capital, o WACC.
Essas consideraes levam a fato de que no caso de projetos de PPP, na maio-
ria das vezes a TIR no representa a real rentabilidade do projeto e pode levar a
decises equivocadas quando isso no identificado, fato esse j comprovado por
diversos estudos acadmicos (Oliveira, 1979; Solomon, 1956).
2.4 A Taxa Interna de Retorno Modificada (TIRM)

A soluo para este problema o uso da Taxa Interna de Retorno Modificada
(TIRM), onde os fluxos de caixa positivos so levados ao ltimo perodo do projeto
ao custo de capital, e descontar para a data inicial os fluxos de caixa negativos
tambm ao custo de capital. A combinao destes procedimentos transforma os
fluxos de caixa originais em um fluxo com apenas uma sada e uma entrada de
caixa. Todo o investimento (I) acontece na data zero e toda a receita (VF) concen-
trada na data n, conforme ilustrado na Figura 1.
Figura 1
A TIR calculada sobre este fluxo com apenas uma entrada e uma sada de caixa
a TIRM do projeto, calculado conforme Equao (5).
1
VF n
i= 1 (5)
I
A Taxa Interna de Retorno Modificada (TIRM) pode ser na considerada uma

verso melhorada da TIR, pois elimina os problemas de taxas divergentes de finan-
ciamento e refinanciamento e indica a verdadeira taxa interna de retorno de um
122
projeto (Brigham, Gapenski, & Ehrhardt, 2001)
3. ANLISE DE RISCO
A estimativa dos fluxos de caixa futuros do projeto a etapa mais crtica, e tam-
bm a parte mais difcil de todo o processo de anlise, uma vez que devem ser
projetados muitos anos frente e em ambiente de incerteza. Por outro lado, mesmo
que um projeto tenha sido elaborado com todos os cuidados e seguindo todos os
preceitos recomendados, no h nenhuma garantia de que os resultados futuros
sero consistentes com as projees realizadas na fase de elaborao do projeto.
Por esse motivo, no suficiente verificar que um projeto apresenta VPL positivo,
preciso entender tambm o que pode dar errado, a probabilidade disso ocorrer e
as suas consequncias. Isso pode ser feito atravs da anlise de risco, que permi-
te tambm identificar e quantificar as principais incertezas do projeto de forma a
possibilitar a sua melhor alocao entre as partes.
Existem diversas ferramentas que podem ser utilizadas de acordo com o tipo de
anlise desejada, como a anlise de cenrio, anlise de sensibilidade e simulao
de Monte Carlo.
3.1. Anlise de Cenrio

Inicialmente desenvolvido na dcada de 1950 pela Fora Area dos Estado Unidos
para avaliar o risco e ajudar a desenvolver estratgias de defesa contra possveis ata-
ques nucleares da Unio Sovitica, a anlise de cenrio foi posteriormente aprimorada
na dcada seguinte pela Shell, que foi a primeira empresa a utilizar essa metodologia.
O mtodo da anlise de cenrio leva o analista a abrir seus horizontes, ampliar
a sua viso e pensar em trs ou quatro futuros distintos daquele utilizado para
determinar o valor esperado dos fluxos de caixa futuros. O objetivo principal deste
exerccio o de tentar identificar pontos fracos na estratgia do projeto, e os seus
impactos em cada um destes futuros possveis.
O mtodo comea a partir de um caso base, que utiliza os valores esperados do
projeto em anlise. A seguir, o analista tenta supor o que aconteceria se outra re-
alidade que no a esperada ocorrer no futuro. Essa realidade alternativa pode ser
uma reduo na demanda do mercado, um aumento de preo de insumos ou pro-
dutos, o advento de uma nova tecnologia com capacidade de impactar o projeto,
etc. Cada um destes cenrios ir gerar um fluxo de caixa alternativo, que poder
resultar em um VPL distinto para cada um dos diferentes cenrios. Os cenrios
mais otimistas muito provavelmente levaro o projeto a apresentar VPL positivo,
e para os mais pessimistas ocorrer justamente o contrrio. Se uma quantidade
grande dos cenrios adotados gerarem VPLs negativos, o grau de risco do projeto
ser considerado alto. O nmero de cenrios a serem realizados depende da mag-
nitude do projeto e da avaliao dos riscos envolvidos. No mnimo devem ser feitos
dois cenrios, um otimista e outro pessimista, que juntamente com o cenrio base,
fornece trs VPLs. O mais recomendado fazer mais dois cenrios intermedirios
para se ter um total de cinco cenrios. Obviamente, existe um nmero ilimitado
de cenrios que se poderia realizar, mas esse excesso de cenrios no contribui
necessariamente para o melhor entendimento dos riscos do projeto, uma vez que
este mtodo no fornece nenhuma indicao da probabilidade de cada um destes
123
cenrios ocorrer.
3.2. ANLISE DE SENSIBILIDADE

Um projeto pode conter diversas variveis que afetam o seu resultado, mas na
grande maioria dos casos, algumas tm um impacto maior do que outras. A anli-
se de sensibilidade permite verificar a importncia de cada uma das variveis do
projeto na determinao do VPL, e em quanto o VPL se altera em resposta a uma
mudana no valor desta varivel. Da mesma forma que ocorre com a anlise de
cenrio, a anlise de sensibilidade comea com um caso base que ir servir de re-
ferncia para todos os demais casos. Uma caracterstica importante da anlise de
sensibilidade e que a diferencia da anlise de cenrios, que esta anlise feita
com uma varivel de cada vez, mantendo-se as outras fixas no seu valor base. O
objetivo disso isolar e identificar o impacto individual de cada varivel, o que no
seria possvel se mais de uma fosse alterada simultaneamente em cada instante.
Dessa forma, a anlise de sensibilidade visa responder a seguinte pergunta:
caso uma determinada varivel incerta aumente ou diminua X% em relao ao seu
valor base esperado, qual o impacto sobre o VPL do projeto? Repetindo-se a per-
gunta para cada varivel pode-se construir uma tabela da importncia relativa de
cada uma e identificar as mais crticas que para a viabilidade do projeto.
Geralmente estabelecemos um grau de variao para cada incerteza como, por
exemplo, uma variao de 30% em relao ao caso base. Outra maneira de
estabelecer um valor otimista e pessimista para essa mesma varivel. O VPL do
projeto calculado considerando os valores extremos da varivel, ao mesmo tem-
po em que todas as demais variveis se mantm fixas no seu valor base. A anlise
indicar quais as variveis que mais afetam o VPL, identificando as incertezas cr-
ticas que poderiam inviabilizar o projeto, e por este motivo, necessitam que o seu
risco seja repartido entre o pblico e o privado atravs de mecanismos contratuais
de mitigao de risco.
Uma das desvantagens desse mtodo a ambiguidade dos dados (otimista,
pessimista), que so termos que tm significados diferentes para cada pessoa.
Outra desvantagem que a anlise de sensibilidade desconsidera eventuais cor-
relaes entre as variveis, assumindo como premissa que so independentes en-
tre si, o que normalmente no o caso.
3.3 Simulao de Monte Carlo

A Anlise de Cenrio permite, na prtica, apenas um nmero limitado de alter-
nativas. A simulao de Monte Carlo, por outro lado, uma poderosa ferramenta
computacional que permite considerar uma quantidade muito maior de alternati-
vas possveis com o objetivo de fornecer uma distribuio probabilstica dos resul-
tados do projeto.
O mtodo da simulao de Monte Carlo foi desenvolvido em meados da dcada
de 1940 por pesquisadores que trabalhavam no programa nuclear norte america-
no. A sua introduo nas empresas ocorreu apenas aps a introduo dos com-
putadores nas empresas nos anos 1960, que permitiu que os trabalhosos clculos
necessrios fossem automatizados. Com a popularizao do uso dos computado-
res pessoais nas dcadas seguintes, o mtodo ganhou portabilidade e maior faci-
124
lidade de uso, o que permite que seja aplicado diretamente pelo prprio analista
sem a necessidade de tcnicos especializados em programao.
A simulao de Monte Carlo requer que se crie um modelo matemtico dos
fluxos de caixa e do VPL do projeto, o que geralmente feito em uma planilha ele-
trnica. A seguir, identificam-se quais as fontes de incertezas mais relevantes do
projeto e define-se a distribuio de probabilidade mais apropriada para modelar
cada uma delas. Os tipos de distribuio e os seus parmetros podem ser obtidos
atravs de sries histricas ou estimativas de analistas do setor. A cada iterao
da simulao gerada uma amostra aleatria de cada uma das variveis a par-
tir das distribuies especificadas, que so ento usadas como entrada de dados
para a determinao dos resultados do projeto, como VPL, TIR, TIRM, etc. Aps a
realizao de milhares de iteraes, obtm-se tambm milhares de resultados que
podem ser agrupados em uma distribuio de probabilidade. Caso exista alguma
correlao entre as variveis do projeto, ela pode tambm ser especificada dentro
do modelo. De posse destas distribuies de resultados, possvel determinar
qual a probabilidade do projeto apresentar resultados negativos, de exceder um
determinado valor, etc.
Uma das vantagens da simulao de Monte Carlos que ele fornece uma mtri-
ca para compartilhamento do risco. A Figura 2, por exemplo, ilustra o resultado da
simulao do VPL de um projeto. Podemos observar que embora o VPL esperado
seja positivo ( o ponto mdio abaixo e acima do qual estaro 50% dos VPLs), este
projeto apresenta uma probabilidade de 41,3% de ter um resultado negativo, o que
indica um grau significativo de risco e a necessidade de se minimizar ou compar-
tilhar este risco entre os parceiros. Novas anlises podem ser realizadas aps a
definio dos mecanismos de mitigao de risco que sero adotados, para verificar
qual o impacto destes mecanismos na reduo de risco do projeto, at se chegar a
um formato aceitvel para as partes.
VPL
0
Figura
41,3%
2 Simulao do VPL de um239.850
53,7%
projeto 5,0%
4,0
3,5
3,0
2,5
Values x 10^-6
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
0
100.000
200.000
300.000
500.000
-400.000
-300.000
-200.000
-100.000
400.000
125
4 .CASOS ESPECIAIS
O mtodo do FCD tem como premissa bsica que o projeto no sofrer alteraes
ou intervenes ao longo da sua vida til, ou seja, faz uma anlise esttica do pro-
jeto. Muitos projetos, no entanto, so gerenciados de forma dinmica, onde a es-
tratgia operacional pode ser alterada em funo de novas informaes reveladas
pelo mercado medida que o projeto se desenvolve no tempo. Essa flexibilidade
gerencial permite ao gestor minimizar prejuzos e maximizar lucros, contribudo
para o aumento do valor do projeto. Dado que o mtodo do FCD no captura este
valor agregado pelo gerenciamento ativo do projeto, estes projetos flexveis re-
querem uma anlise diferenciada. Vale observar que a anlise de cenrios tambm
no consegue capturar o impacto das flexibilidades no valor do projeto,
Essa flexibilidade muitas vezes est presente em projetos de PPP onde exis-
tem mecanismos de compartilhamento de risco. Uma forma comum de repartir
riscos em projetos de PPP atravs de clusulas onde o pblico oferece alguma
forma de garantia de demanda ou de receita como fator mitigador de risco, onde
o Estado se compromete a cobrir parte dos prejuzos advindos de uma baixa
demanda pelos servios prestados. Estes casos podem envolver garantias de
trfego mnimo em projetos de transporte como metr, rodovias e ferrovias, de
receita mnima garantida em projetos de explorao comercial de estdios de
futebol, etc. e so equivalentes a contratao de um seguro por parte da SPE
com a finalidade de reduzir o seu risco de operao. Nestes casos, a flexibilida-
de deriva do fato que o gestor do projeto tem a flexibilidade de substituir um
resultado desfavorvel pelo valor mnimo garantido pelo Estado, garantindo
assim um piso de receita para o projeto abaixo do qual a responsabilidade do
Estado da mesma forma que um seguro.
Essa responsabilidade cria um passivo contingente para o Estado. Como o
valor a ser desembolsado pelo Estado depende da resoluo de incertezas fu-
turas, impossvel saber de forma determinstica (usando o FCD, por exemplo)
em quanto isso montar, da mesma forma que uma seguradora de automveis
no pode determinar exatamente quantos sinistros ocorrero durante a vign-
cia dos seguros contratados, embora seja possvel fazer uma estimativa proba-
bilstica.
A determinao do valor e do custo deste tipo de mecanismo de mitigao
de risco pode ser realizada, no entanto, se observarmos que estes mecanismos,
que se assemelham a seguros, possuem caractersticas de opes cujo valor
pode ser determinado atravs de mtodos de precificao de ativos contingen-
tes, conhecidos como metodologia de opes reais.
Estas tcnicas derivam do trabalho pioneiro de Black e Scholes (1973) e Mer-
ton (1973) para a avaliao de opes financeiras, e foi adaptada por outros
autores como McDonald and Siegel (1986), Dixit and Pindyck (1994), Trigeorgis
(1995) e Copeland and Antikarov (2002) para o problema do investimento em
projetos flexveis. Este mtodo visa agregar o valor da flexibilidade gerencial
metodologia de valorao tradicional do FCD, e passaram a ter denominao
geral de Teoria das Opes Reais (TOR) para refletir a sua associao com ati-
126
vos reais, ao invs de ativos financeiros.
Uma apresentao detalhada desta metodologia est alm do escopo desta
nota tcnica, mas j h uma literatura vasta sobre esse tema a partir dos autores
j citados anteriormente.
Ao final do processo, consegue-se aferir o impacto das flexibilidades gerenciais
sobre o valor do empreendimento, o que em outras palavras significa poder exercer
opes ao longo da vida do projeto.
5. REFERNCIAS
Black, F., & Scholes, M. (1973). The Pricing of Options and Corporate Liabilities.
The Journal of Political Economy, 81(3), 637-654.
Brigham, E. F., Gapenski, L. C., & Ehrhardt, M. C. (2001). Administrao finan-

ceira: teoria e prtica. So Paulo: Editora Atlas.
Copeland, T., & Antikarov, V. (2002). Opes Reais: Um novo paradigma para
reinventar a avaliao de investimentos. So Paulo: Editora Campus.
Dixit, A. K., & Pindyck, R. S. (1994). Investment under Uncertainty. Princeton:

Princeton University Press.
McDonald, R., & Siegel, D. (1986). The Value of Waiting to Invest. Quarterly
Journal of Economics, 101(4), 707-728.
Merton, R. C. (1973). Theory of Rational Option Pricing. The Bell Journal of Eco-
nomics and Management Science, 4(1), 141-183.
Oliveira, A. (1979). Mtodo da taxa interna de retorno - caso das taxas mlti-
plas. Revista de Administrao de Empresas, v.19, n.2, pp.87-90, abr/jun.
Solomon, E. (1956). The arithmetical of capital: dual getting decisions. Journal

of Business, v. 29 abr.
Trigeorgis, L. (1995). Real options in capital investment : models, strategies,

and applications. Westport, Conn.: Praeger.
127
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GUIA PRTICO PARA ESTRUTURAO DE

PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP

Skye Bridge, Esccia, Reino Unido

Implementadores Patrocnio Elaborao

Box 2: PPPs na Legislao Brasileira .........................................................................................................................17

Box 3: Conceito de Value for Money (VfM) .......................................................................................................... 24

Box 4: Vantagens das PPPs sob a tica da Experincia Britnica.........................................................25

Box 5: Riscos Fiscais e Sustentabilidade................................................................................................................27

Box 6: Destaques do Mdulo A ...................................................................................................................................29

Box 7: Definindo Objetivos ............................................................................................................................................... 33

Box 8: Identificando Setores Prioritrios................................................................................................................. 34

Box 9: Comunicando os Princpios .............................................................................................................................35

Box 10: Programas de PPP e Estratgias de Comunicao.......................................................................36

Box 11: Algumas Lies da Experincia Internacional com Transparncia .................................... 37

Box 12: 10 Dicas para um Dilogo Bem Sucedido com o Mercado.......................................................41

Box 13: As Unidades de PPP ...........................................................................................................................................45

Box 14: O Papel dos Tribunais de Contas ...............................................................................................................47

Box 15: Destaques do Mdulo B ..................................................................................................................................52

Box 16: O Papel dos Consultores Externos ...........................................................................................................59

Box 17: : Modalidades de Contratao de Consultores................................................................................ 61

Box 18: Principais Problemas na Governana do Projeto............................................................................65

Box 19: Categorias de Riscos em Contratos de PPP.......................................................................................67

Box 20: Os Resultados da Atividade de Alocao de Riscos ...................................................................70

Box 21: Os Resultados da Atividade de Modelagem Financeira ............................................................ 75

Box 22: O Exemplo do Projeto de Tratamento de Resduos Slidos na Grande BH .................76

Box 23: O Instituto do Aporte ........................................................................................................................................ 80

Box 24: O Caso do Hospital do Subrbio de Salvador ..................................................................................82

Box 25: Os Resultados da Atividade de Modelagem Operacional .......................................................83

Box 26: Escolhendo a Modalidade de Contrato Concesso Administrativa x Patrocinada.......87

Box 27: Pagamentos no Encerramento do Contrato sob a tica da Experincia Britnica..........92

Box 28: Os Resultados da Atividade de Modelagem Jurdica .................................................................93

Figura 2: Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por

Estgio de Amadurecimento .....................................................................................................................19

Figura 3: Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por Setor............................... 20

Figura 4: Como PPPs Podem Ajudar ..........................................................................................................................22

Figura 5: As Etapas Iniciais para a Estruturao de um Programa de PPP...................................... 30

Figura 6: O Processo de Desenvolvimento de uma PPP ............................................................................. 38

Figura 7: Atividades e Produtos da Etapa de Estruturao de Projetos............................................ 39

Figura 9: Exemplo de Responsabilidades Institucionais ............................................................................. 48

Figura 10: Preparando Projetos de PPP....................................................................................................................54

Figura 11: Proposta de Estrutura de Governana para Projetos de PPP............................................ 64

Figura 12: Elementos de uma Estratgia Licitatria ....................................................................................... 85

Figura 13:Principais Estgios da Implementao de um projeto de PPP ......................................... 96

AUTORIA DO GUIA PRTICO PARA ESTRUTURAO

Mensagem dos implementadores

o Governo do Estado do Cear

Desde o incio do projeto, no ano de 2013, foram realizados diagnsticos,

Carlos Alexandre Nascimento

Mensagem dos Autores

Box 1: PPPs e a Alocao de Riscos

Todos os contratos de PPP tm em comum o fato de serem arranjos de longo

Outra dimenso que torna os projetos bem diferentes a fonte de receita da

A Lei Nacional n. 11.079/04 instituiu normas gerais para licitao e contratao

Tem havido um enorme interesse dos governos no Brasil pelo mecanismo de

Figura 1:Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP

Fonte: Radar PPP

Alm disso, quando observamos o estgio de desenvolvimento dos projetos

6% Consulta Pblica Encerrada

Estas iniciativas tm se multiplicado em setores muito diversos de infraestru-

Figura 3: Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar

H, portanto, um uso crescente do mecanismo de PPPs no Brasil e isso tem ge-

Figura 4: Porque fazer PPPs

PPPS PODEM AJUDAR A MELHORAR O PLANEJAMENTO DE PROJETOS