Sebenta FP David

Sebenta Finanças Públicas – DNB 2016/2017
Índice
Conceito de Finanças Públicas ........................................................................................................ 3
Política Económica do Estado ......................................................................................................... 3
“Quadro Europeu da Política Orçamental” ..................................................................................... 7
União Económica Monetária ...................................................................................................... 7
PEC ............................................................................................................................................. 8
Orçamento do Estado ................................................................................................................. 11
Lei de Enquadramento Orçamental (art. 106º/1 CRP) ............................................................ 11
Lei do Orçamento de Estado ................................................................................................... 12
Organização OE ................................................................................................................... 13
Dinâmica do Estado e Procedimento Orçamental ............................................................ 17
Execução Orçamental ......................................................................................................... 19
Alterações Orçamentais ..................................................................................................... 21
Sector Público e Administrações ................................................................................................ 23
1. Setor Empresarial do Estado / Setor Público Empresarial / Administrações Públicas ........ 25
Contabilidade Nacional ...................................................................................................... 26
2. Setor Público Administrativo............................................................................................... 26
Contabilidade Pública ......................................................................................................... 26
Unidade Institucional .............................................................................................................. 26
Consolidação de Contas .......................................................................................................... 27
Desorçamentação ................................................................................................................... 27
Descentralização e Independência ......................................................................................... 27
Fiscalização Orçamental ............................................................................................................. 29
1. Fiscalização Administrativa ................................................................................................. 29
2. Fiscalização Política ............................................................................................................. 29
3. Fiscalização Jurisdicional ..................................................................................................... 30
Tribunal de Contas .............................................................................................................. 30
Despesas e Receitas Públicas ..................................................................................................... 33
Despesa Pública....................................................................................................................... 33
Receitas Públicas ..................................................................................................................... 34
Receitas Patrimoniais ......................................................................................................... 34
Receitas Tributárias ............................................................................................................ 35
Receitas Creditícias ............................................................................................................. 38
2
Conceito de Finanças Públicas

Opções na escolha de despesa que o Estado faz, na sua interação com a Economia.
 Possibilidades de financiamento do Estado em que o fenómeno financeiro tem restrições
e condições - filosofia do monetarismo adotada pela legislação europeia (objetivo
máximo de estabilidade dos preços)
 Objetivos de política orçamental correspondem a novos modelos orçamentais e o
mimetismo de regras. Sendo os principais: equilíbrio politico, equilíbrio dos mercados,
repartição do rendimento
o Opções mais utilizadas são as: Diferir, Expandir, Mudar, Reduzir, Abandonar,
Substituir.
Para que se realize uma consolidação orçamental (medida da alteração do saldo

primário ajustado ao ciclo em percentagem do PIB potencial durante o episódio
registado) e realizar um princípio de visão de longo prazo para a sustentabilidade das
finanças públicas.
Através:
Plurianualidade – objetivo de destrinçar despesas, fundadas e infundadas, bem
como criar barreiras à manipulação de receitas e despesas (favorece uma
responsabilidade política)
Técnicas Top-Down - micro-orçamentação (orçamentação de estrutura
orçamental e regras que a condicionam) instrumentalizada para macro-
orçamentação (objetivos de política orçamental)
Orçamentação de meios - modelos de rubrica (inputs) vs. Orçamentação de fins
- modelo de objetivos (outputs)
Política Económica do Estado

Áreas de intervenção macroeconómica de pleno emprego, estabilidade de preços, equilíbrio
externo. Através de instrumentos típicos: receita e despesa pública
Numa perspetiva Conjuntural (curto-prazo) - política financeira, monetária
Ou Estrutural (longo-prazo) - política financeira, de intervenção, de reformas estruturais
- desenvolvimento, crescimento económico e redistribuição de riqueza
Samuelson – desenvolve a ideia de bens coletivos1
1
Os bens distinguem-se por:
1. Suscetibilidade de exclusão – capacidade para excluir de forma eficiente alguém do
acesso a um bem ou serviço
a. Há exclusividade no uso do bem
2. Rivalidade no uso – utilizador não sai prejudicado por mais pessoas acederem a esse
bem, extrai na totalidade a utilidade desse bem
Privados – preenchem os dois requisitos

Públicos/Coletivos – não preenchem os dois requisitos. Ex: defesa nacional
 Pode gerar efeito de boleia (retira benefícios da existência sem ter que suportar os
custos correspondentes) e uma sobre-exploração desse bem
 Sendo de todos, ninguém está disposto a produzi-lo para dar a terceiros: risco de
subprodução (Estado terá que assegurar a produção)
3
Musgrave, 1959 – assumidamente keynesiano, desenvolve a partir de Samuelson as 3 “funções

musgravianas” do Estado:
1. Função de Alocação de Recursos – mais consensual de todas, até para liberais extremos
(ex: Nozick, anarca libertário) – reconhece-se que há hipótese para o Estado intervir
devido às “falhas de mercado”
A. Bens Coletivos: não há interesse em financiar este bem devido a terem um “free
riding effect”. A única forma de se financiar um bem assim é através do Estado
– só ele tem mecanismos coercitivos para internalizar a falha, cobrando
impostos
B. Externalidades2: negativas – se não for possível uma solução de Coase, o Estado
deve intervir cobrando taxas pigouvianas (instrumento de receitas); Estado
também pode financiar para não haver externalidades (despesa); positivas –
Estado assegura o financiamento pois internaliza-se o benefício social
C. Assimetrias Informativas
2. Função de Redistribuição – muito pouco consensual; corrige o resultado do

repartimento primário com base em justiça social: princípios marxistas, doutrina social
da igreja
A. Nozick (“Anarchy, State and Utopia”, 1974) – Estado Ultramínimo (guarda-
noturno) que tem função de segurança e defesa mas pouco mais.
A repartição do mercado é legítima desde que seja adquirida por Título Justo
(das possibilidades do trabalho; via gratuita da herança ou doação) e qualquer
intromissão que ponha em causa a propriedade privada é inadmissível
B. Hayeck (anos 60, escola austríaca) – todas as formas de intervenção que põe em
causa a lógica natural do mercado são ilegítimas e irracionais, pois os resultados
do mercado são o pináculo da racionalidade (em função da atuação das pessoas
nesse mercado, pagando os fatores de produção).
Semipúblicos – um preenchido e o outro não (não ter uma

dá origem a outra)
 Recursos Comuns/ Commons: sem suscetibilidade de exclusão mas rivalidade no uso.
Ex: barco a pescar em águas internacionais, todos podem aceder, mas quem chegar
depois já tem menos peixe para pescar; baldios
o Não há considerações sobre a sustentabilidade do bem
o Gera efeito de boleia
 Inércia Descordenadora: contraria Adam Smith
 Monopólios Naturais/Bens de Clube: suscetibilidade de exclusão sem rivalidade no uso.
Ex: vou ao estádio de futebol, tenho acesso porque pago, mas, uma vez lá dentro,
consigo ver o jogo de todos os lugares; acesso a canais no cabo
2
Situações de fatores exógenos ao mercado em que a conduta de um agente económico se projeta na
esfera de outrem, afetando-a para melhor ou pior, sem ser pago um preço pelo benefício ou haver uma
indemnização pelo prejuízo
4
Conservador – o que vale para organizar o mercado, tal como a sociedade, é a

tradição. Adapta-se naturalmente por seleção natural não é necessário a
intervenção do estado, sendo totalmente contra a planificação da Economia.
Justiça de Fins – igualdade de resultados (+ Friedman)
C. Rawls (anos 70) – importância de retornar às origens sobre o véu de ignorância
em que todos vamos desejar liberdade e propriedade. Para assegurar temos
que aplicar o princípio maximin (em que se maximiza aqueles que estão na pior
situação possível – escolhemos a melhor pior situação possível)
Justiça de Meios – igualdade de oportunidades (+ Dworkin)
D. Pensamentos Marxistas
3. Função de Estabilização Macroeconómica – pouco consensual; instrumentos

macroeconómicos que exploram a ação dos multiplicadores e das despesas
Debate surge entre se a estabilização é automática ou através de medidas mais
efetivas do Estado.
Estuda-se os grandes agregados económicos, ao nível da procura agregada e da oferta
agregada.
A. Keynes estudou que se deveria utilizar o G como fator de estabilização, numa
lógica de contraciclo.
Y = C + I + G + NX (produto = consumo + investimento + despesa pública + exportações)
A nível interno / economia fechada: Y = C (y – T(y)) + I + G
Rendimento das empresas e famílias | Impostos sobre os rendimentos

Análise a curto prazo, dos ciclos curtos da economia, numa perspetiva de
flutuações.
 Output Gap Negativo – para desenvolver o Estado deve intervir e
aumentar a despesa pública (apoio aos desempregados – subsídio de
desemprego, funciona como estabilizador automático para as pessoas
conservarem alguma capacidade de consumo); as despesas com
investimento dão dinamismo económico e o motor público mobiliza o
investimento privado.
o Efeito Multiplicador sobre a Economia – por ação do
multiplicador há aumento do produto – sobre a despesa
o Multiplicador dos impostos – pode-se reduzir a carga fiscal que
liberta riqueza disponível e mantém incólume as possibilidades
de consumo – menos célere porque não tem via direta
(primeiro afeta T, que afeta C e afeta y) e é menos rápido e
efetivo que o da despesa
 Output Gap Positivo – excesso de consumo tem o perigo de inflação;
tem que se conter o consumo privado para diminuir a tendência
inflacionista
o Estado pode reduzir despesa
5
o Estado pode aumentar impostos
Argumentos que justificam a intromissão do estado na Economia.

Tipologia das funções financeiras do Estado para a coleta de receitas e despesas.
6
“Quadro Europeu da Política Orçamental”

Keynes: visão que promove o pleno emprego, foco na procura
Friedman: visão neoclássica que combate a inflação, impulsiona-se a oferta
 A inflação tem que ser contida pois cria um quadro de expetativas em que surge um
certo tipo de inflação em que os preços aumentam antecipadamente
 Tinha que se definir taxas de inflação máximas e tudo se mobilizaria em torno desse
objetivo – “rules rather than discretion”
 Regras económicas e de política monetária estabilizadora acima de tudo
Política da UE tem o objetivo cimeiro da estabilidade dos preços

Mas, contrariamente, a atual política expansionista não está a criar o esperado nem a aumentar
a inflação (há até deflação) – armadilha da liquidez – ex: compra de títulos das dividas injetando
dinheiro na Economia
No quadro europeu, é importante perceber que a política monetária está no BCE mas a política
orçamental ainda está nos Estados-membros
União Económica Monetária

Apenas estão no Euro, 19 dos 28 membros da UE.
Os que não estão, dividem-se em 3 grupos:
1. Aqueles com condições e que não quiseram – UK e Dinamarca
2. Aqueles sem condições
3. Aqueles que estão no período de convergência (e estão a adquirir as condições
necessárias)
3 fases da UEM
1ª fase – até 1990/93: Tratado da UE lançou as bases de convergência, com as condições para
os Estados entrarem – reforço das políticas económicas dos Estados para se criar um mercado
único. Começa a livre circulação de capitais
2ª fase – de 1994 a 31/12/98: fase da transição e da convergência nominal dos Estados com
programas de convergência – países que se propunham a aderir convergiram nas taxas de
inflação, de juro, de câmbio e das variáveis orçamentais (regras de défice e dívida pública –
défice não superior a 3%);
Aprovado o Pacto Estabilidade e Crescimento (PEC) – regulamento comunitário vinculativo para
os Estados
 Natureza preventiva em que os países submetem programas plurianuais para reduzir
défice – na base desses programas há uma fiscalização multilateral do Eurogrupo,
Comissão Europeia e etc
 Natureza sancionatória com instauração de procedimentos por défice excessivo – países
podem justificar-se mas se não progredirem podem ter sanções (multas)
3ª fase – a partir de 1999: quando é adotada a moeda única (adaptação até circulação em 2002);
todos os países apresentam PEC para garantir que sejam cumpridos e que as finanças públicas
a longo prazo são sustentáveis (reformas estruturais em setores estruturantes para reduzir
despesa a longo prazo) – ex: pensões passam para capitalização privada
7
PEC
Surge como a necessidade de coordenação das políticas orçamentais - supervisão multilateral
das políticas orçamentais dos Estados: estatuto do programa e conteúdo (quadro global da
política, perspetiva económicas, equilíbrio das contas públicas, análise de cenários alternativos,
qualidade das finanças, sustentabilidade, elementos institucionais)
Aplicabilidade do PEC logo em 1999 – hoje são apenas Programas de Estabilidade

 Estados apresentam à Comissão Europeia e mais tarde ao Eurogrupo, Ecofin e etc. –
programas bienais que de ano a ano se atualizam (e aí começam a contar mais dois
anos)3
o Programação plurianual4 macroeconómica deslizante – contêm objetivos
orçamentais a médio prazo de consolidação orçamental
o Mais importante é a prossecução de objetivos, apresentação de dados e
pressupostos para o desenvolvimento, elementos sobre medidas e reformas
estruturais.
 Vertente Preventiva
 Vertente Corretiva (não pode ultrapassar 3% do PIB)
Funcionou bem nos primeiros anos até à crise dos dotcom (2001/2002) em que a Alemanha e a
França foram também afetados e deixaram de cumprir o PEC tal como os países
economicamente mais fracos (que tinham sido ameaçados) embora sem ameaça de sanções.
 Chamou-se a atenção para as fragilidades do PEC
o Cegueira dos 3% défice para economias completamente diferentes
o Cegueira de que toda a despesa pública era tratada por igual (até aquela que
era virtuosa e que trazia benefícios) e contabilizada no défice
o Cegueira em que não se ligava ao ciclo económico (pois em recessão o Estado
tem certa despesa, como subsídios de desemprego e etc.)
No saldo orçamental (nominal ou global) tem que se distinguir a parte que não tem a ver com o
ciclo (despesa estrutural do saldo) e a contabilidade do ciclo.
Reforma 2005
Flexibilização das regras do PEC (posição de caráter rígido e ortodoxo, visão estrita com missão
de salvaguardar credibilidade institucional e funcional do PEC vs. Posição de caráter mais
flexível, visão que não se fixa só no plafond nominal do défice de 3%)
 Propõe-se a substituição do equilíbrio orçamental contabilístico pela estimação dos
saldos orçamentais corrigidos das variações conjunturais + qualidade das finanças
públicas
o Apenas se acomodou a crítica da dimensão estrutural do saldo orçamental, pois
a outra vertente é exógena em que o Governo não tem responsabilidade
O Saldo Orçamental tem de ser ajustado ao ciclo.
3
Atualização anual dos programas que constituem peças centrais de programas de médio prazo
(programação orçamental tout court)
4
LEO, art. 12º-E
8
 Saldo Estrutural – saldo ajustado ao ciclo e que gira em torno do PIB Potencial e a partir
dele sabemos o output gap (parte cíclica) e daí calculamos o saldo estrutural – para onde
passa a valer a regra dos 3% que avalia o progresso dos países quanto ao saldo
orçamental
 Saldo nominal = saldo estrutural + saldo cíclico
o Se tornarmos o saldo estrutural positivo ganhamos folga orçamental para em
recessão acomodarmos melhor esse impacte.
 Sem folga fazemos políticas pró-cíclicas em vez de contra-cíclicas.
 Deve criar-se folga orçamental que permita afetar recursos a
um determinado fim sem prejudicar a sustentabilidade da
posição orçamental do Estado - conceito de espaço orçamental
é estreito com o da sustentabilidade das finanças públicas
Crise 2007/2008
Começa por ser estritamente mercados financeiros, alargou a subprime (crash da bolha
imobiliária) e expandiu para uma crise de dívidas soberanas e crise do euro.
Espanha e Irlanda: ajudaram os bancos e esse saneamento levou a que fossem ajudados
Resposta europeia à crise: Europa lançou pacotes de estímulo orçamental para que os Estados
gastassem para assegurar os empreendimentos imobiliários e o setor da construção civil (que
tinha implodido) – em Portugal criou-se a Parque Escolar
Países foram desonerados do PEC, o saldo estrutural caiu e surgiu a crise da dívida
pública – Estado deixou de poder aceder aos mercados e aí houve uma crise da dívida
soberana (em que Estado não se podia financiar)
Intervenção da Troika e memorando de entendimento – comprometidos com a troika
para refazer a economia
Enviesamento deficitário das políticas com o PEC transitoriamente suspenso que
depois reganhou força como instrumento rígido e implacável.
Lógica de ajustamento orçamental para melhorar saldo estrutural e melhorar défice

primário (ligado à sustentabilidade da dívida pública) – como não podemos fazer
desvalorização cambial, era uma tentativa de desvalorização nominal para ser mais
competitivo no exterior
1. Reduz-se custos de produção – reflete-se no trabalho em salários e
flexibilização da contratação
2. Afetando bens não transacionáveis, esperava-se que se reorientassem para
os bens transacionáveis
Alteração do modelo económico seria sustentável?

Não é fácil a mobilidade funcional de que uma “cabeleireira monte
componentes elétricos e os exporte para a Alemanha”
Aumento das exportações pode não ser a causa e sim a consequência – pode
também ser circunstancial e alheia dada a mudança de economias parceiras
Nazaré: intenção do modelo económico é louvável mas as exportações
são a consequência e não a causa.
9
2011: revisão do PEC – “Six Pack”

5 regulamentos e 1 diretiva (tem que ser transposta) – reforço das medidas de supervisão
multilateral e associa-lhe novas sanções
Um deles versa sobre o desvio significativo nos Estados + desequilíbrio macroeconómico
= medidas de emergência para voltar a consolidar as economias
Surge o conceito de desvio significativo complementado com mecanismo de sanções, tem como
referência o saldo estrutural - critério quantitativo de 0,5% .
Assinou-se Tratado que cria Mecanismo Europeu de Estabilidade (assistência financeira),

Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação da UEM (reforça pilar económico da
UEM).
Discussão de qual a sede própria das regras de ouro (concretizada no Pacto Orçamental,
garante-se que o saldo estrutural anual das administrações públicas tem o limite de 0,5%
do défice; dívida não pode ser superior a 60% PIB e se é amiors tem que se reduzir 1/20
ao ano até chegar aos 60%)
2013: revisão do PEC – “Two Pack”

2 regulamentos que criam novos procedimentos e regras de supervisão aos países em
dificuldade e fortalecem a base jurídica do processo de coordenação económica do "semestre
europeu" (maior monitorização da comissão sobre o cumprimento de objetivos)
Obrigatoriedade dos Estados-membros de enviarem draft orçamental à Comissão
Europeia e etc.
10
Orçamento do Estado
Orçamento evoca a previsão, o cálculo antecipado da importância, monetariamente expressa,
que se admite que, em determinado período, atingirão certas receitas e certas despesas inter-
relacionadas – previsão associada a funções económicas que se configura como autorização
política (dos Parlamentos ao Governo) de um documento onde as receitas e as despesas se
encontram previstas, tendo aí funções jurídicas – prevê-se de forma realista com enormes
cálculos financeiros (com base em indicadores económicos e previsão de alteração do consumo,
por modelos e métodos regressivos) – tendo-se também em conta o elemento histórico.
 Racionalidade económica numa perspetiva de eficácia como quadro de elaboração das
políticas financeiras
O Orçamento de Estado é lei em sentido formal e material – lei de valor reforçado pela
parametricidade material (não pode ser revogada e pode funcionar como travão – art. 167º/2 e
3) e pelo procedimento agravado (reserva de iniciativa governamental – art. 161º/g)5
Enquadrado pela
Lei de Enquadramento Orçamental (art. 106º/1 CRP)
Lei de valor reforçado, aprovada por maioria simples, mas que é pressuposto normativo para
outras leis (como a LOE). Enquadra a feitura do Orçamento de Estado.
Problema de qual a relação de forças entre leis de valor reforçado – legislador OE pode
alterar LEO (enquadrada pode alterar a que enquadra6)
Sousa Franco: art. 106º/1 CRP, LEO é material e formalmente de
enquadramento (é nominada afirma-se enquanto tal), logo LOE não pode vir a
alterar porque não é lei de enquadramento.
Lei das grandes opções do plano é formalmente lei mas materialmente não – é
um discurso e não tem normas.
LEO é vasta e inclui todo o setor público, exigindo que para além dos mapas orçamentais
(receitas e despesas), LOE tem de ter demonstrações financeiras. Versa sobre a vertente
normativa e vertente contabilística do OE.
 Plano de incidência formal: estrutura e procedimentos
 Plano de incidência substancial: resultados orçamentais (cada vez mais se preocupa com
este plano dos outcomes)
o 3 eixos: estrutura, conteúdo e resultados + processo orçamental + controlo
orçamental e responsabilidade financeira
Ao longo da história de Portugal e da Europa, a LEO também foi sofrendo vicissitudes e por tal
evoluiu.
Crise + Boas práticas contribuíram para as mais recentes alterações
Alterações a partir do Memorando de Entendimento da Troika (que resulta de um

programa de ajustamento feito pelas instâncias comunitárias e FMI, regulando e
5
Melo Alex
6
LEO não é nada blindada e pode ser alterada por maioria simples e a própria lei que a enquadra pode
alterá-la
11
condicionando os termos da ajuda - princípio da condicionalidade estrita) em que os

objetivos do programa eram: realização de reformas estruturais que pudessem
potenciar crescimento económico; consolidação orçamental e controlo financeiro para
reduzir o défice para menos de 3%; implementação de estratégias para o setor
financeiro.
Antiga LEO -> Lei 6/91; Lei 91/2001 (muito alterada até 2014) e ainda em vigor para o processo
orçamental
Nova Lei de Enquadramento Orçamental (N LEO, Lei 151/2015) é:
 Lei mainstream que vai na linha das influências da orientação internacional – boas
práticas internacionais: antes havia orçamentos com preocupações de forma
(procedimento e “due process of law”); agora preocupa-se com os fiscal outcomes que
passam a ser mais importantes (objetivos de política orçamental em que se preocupa
com a feitura do orçamento: micro-orçamentação subordinada a essas políticas
orçamentais – melhor saldo e sustentabilidade)
 Motivada pela crise que explicou as alterações na legislação europeia
 Consequência/resultado Memorando da Troika
Relação LEO e LOE

Entendimento dominante: art. 106º diz que LOE tem que ter LEO, pelo que a LEO, sendo
nominativa, tem valor enquanto tal. LEO é chapéu para LOE (faz sombra sobre OE).
Lei do Orçamento de Estado

Orçamentos podem contribuir para uma boa política orçamental.
Afetados por novas ideias que condicionam o orçamento, menos preocupados com o
procedimento e focados nos fiscal outcomes de uma disciplina orçamental e sustentabilidade
de longo prazo das finanças públicas.
Micro-orçamentação subordinada a objetivos de macro-orçamentação, tendo várias
características:
 Enquadramento plurianual da despesa pública – numa lógica de programação
deslizante como nos PEC, sendo verdadeiro sistema de programação da despesa
Tem início em Abril do ano n-1
 Estratégias top down – limites de despesa condicionam a base (em vez de ser bottom
up), todas as locações de despesa serão pré-condicionadas pelo limite, devido às regras
de restrição orçamental
Em Outubro do ano n-1
 Novas regras e princípios orçamentais – condicionam os resultados orçamentais para
uma maior estabilidade e transparência orçamental com regras de natureza
quantitativa.
Classicamente eram pensadas por setores, agora estão pensadas para todo o setor
público, não só em relação ao momento inicial da elaboração mas ao longo da execução
Procedimentais: possibilidade de intervir entidades independentes em que
possa ter em conta as suas opiniões e pareceres (dá relevância aos setores mais
técnicos)
Numéricas: com valores e objetividade rigorosa (muito rígidas pelo que facilita
a contabilidade criativa/engenharia financeira). Risco de pró-ciclicidade que
12
pode afetar a receita corrente económica e orçamental daquele ano

(instrumento racionalização)
Contabilísticas: não se recorre a mapas clássicos de caixa mas a verdadeiras
projeções financeiras para uma contabilidade a cru
 Adaptação de estruturas orçamentais – relaxamento na gestão orçamental dos
controlos sobre inputs e maior fiscalização dos outputs.
Performance budgeting em que há orçamentação baseada nos outputs e não nos inputs,
define-se programas orçamentais baseados em atividades.
Orçamento de desempenho7 (performance budgeting – programa de estrutura
orçamental que só se preocupa com os fins; gestão empresarial em que há risco de má
gestão. O sistema está a evoluir para uma orçamentação de meios)
Performance budgeting não resulta em Portugal porque temos estrutura
administrativa hierárquica não compatível com a flexibilização
Novo enquadramento orçamental tem 3 influências:

1) Boas práticas; 2) crise e alterações europeias; 3) resultados da aplicação do Memorando da
Troika
LOE tem função jurídico-político de democracia financeira, de iniciativa exclusiva do Governo

e aprovada pela AR (art. 161º/g), sendo instrumento de concretização do programa político do
Governo
Função económica de plano de condução da vida
Organização OE
Regras do orçamento traduzem vinculações jurídicas internas do orçamento e têm em conta
princípios clássicos e os novos (que têm fundamento nos art. 105º e 106º CRP) – estão
enquadrados pela NLEO
Regras Clássicas
 Princípio da Anualidade (art. 14º - 4º ALEO) – votação anual do Orçamento pela AR;
execução anual do OE pelo Governo – sistema de gerência (que gera dificuldade de
responsabilização a cada Governo) com um enquadramento de perspetiva plurianual e
nos orçamentos do setor público há previsão de despesa total (mesmo com mapas
plurianuais as verbas devem de ser incluídas no OE, art. 106º/ CRP).
Período anual (que tem coincidido com o ano civil) é o período mínimo de vigência sendo que o
período máximo é definido pelo poder executivo através de períodos complementares (21
Janeiro ou 15 Fevereiro). AR atribui com o OE um mandato tributário que depende da existência
periódica de uma autorização para cobrança de receitas tributárias e da delimitação da
intervenção administrativa constante das normas que compõe o sistema fiscal em vigor
Princípio da Plenitude/ Unidade e Universalidade (art. 9º - 5º ALEO) – prevendo a
existência de um só orçamento e tudo no orçamento para evitar que haja uma massa
de receitas e despesas que escape ao controlo orçamental e autorização parlamentar.
Serve para que os serviços administrativos tenham conhecimento das receitas que
podem cobrar e despesas que podem realizar – só se aplica às receitas e despesas dos
serviços integrados, serviços e fundos autónomos e segurança social.
7
Vs. Orçamento de meios (line-item; modelo Rubrica – no mapa de classificação do OE aparecia só
“remuneração” genérico)
13
Abrangência limitada, não abrange: operações de tesouraria; gestão patrimonial

do Estado; fenómenos de independência orçamental
 Princípio da Discriminação
o Não compensação (art. 15º - 6º ALEO): receitas e despesas devem ser inscritas
no Orçamento de forma bruta e não líquida, receita integral sem deduções –
maior racionalidade e possibilita um controlo efetivo, político e administrativo
da execução orçamental
o Não consignação (art. 16º- 7º ALEO): num Orçamento não se pode afetar
qualquer receita à cobertura de determinada despesa – evita-se Administração
Pública fragmentária e desprovida de gestão financeira de conjunto
o Especificação (art. 17º - 8º ALEO): Orçamento deve individualizar
suficientemente cada receita e cada despesa8; pressupõe 3 classificações,
económica, orgânica e funcional (art. 3º/2 DL 26/2002; art. 105º/3 CRP + 22º
ALEO; art. 105º/3 CRP + DL 171/94) art. 2º (cumprindo CRP) – assegura clareza
e limpidez bem como uma maior racionalidade financeira e efetivo controlo
orçamental, racionalidade dos gastos públicos e controlo orçamental efetivo.
 Rúbrica e orçamentação de meios, classificar economia de despesa, ser
transparente a níveis de desagregação e classificação económica dado
pela ONU – DL 26/2002 permite dar significado aos significantes
 NLEO exige que se saiba a fonte de financiamento
 Princípio da Publicidade (art. 105º, 106º, 161º/g e 119º CRP) – publicação em DR é
condição de eficácia jurídica e forma de Administração Pública conhecer o conteúdo
preciso deste instrumento financeiro.
Princípio do Equilíbrio Orçamental (art. 105º/4 CRP) – previsto em sentido formal
(postula estrita igualdade entre as receitas e as despesas – interdição dos défices e
excedentes de receita) e não em sentido substancial (baseado nas teorias do défice
sistemático e dos orçamentos cíclicos – Schumpeter e Perroux – em que o Estado precisa de
saber a conjetura económica e a eficácia dos estabilizadores; respeito pelos critérios de
convergência quanto ao défice e endividamento público), usa certas referências (critério
clássico do equilíbrio orçamental, critério do ativo de tesouraria, critério do orçamento
ordinário, critério do ativo patrimonial do estado)
Diferenças entre regras clássicas e as novas regras orçamentais

 Clássicas dizem respeito ao OE e sua elaboração e aprovação – focam-se na estrutura e
procedimento (orçamento de meios). Função de controlo.
 Novas abrangem todas as Administrações Públicas e durante todo o ciclo orçamental –
centram-se nos resultados associando micro e macro orçamentação (orçamento de
fins). Função de gestão.
Novas regras orçamentais9:
8
CRP obriga à especificação e proíbe fundos secretos (art. 105º/3)
9
As regras são de conteúdo determinável, exclusivas e definitivas. São também imperfeitas e conjunturais
porque são, na maior parte dos casos, construídas à medida da realidade concreta e heterogénea sendo
instrumentais para a obtenção de determinados fins (como o retorno à normalidade ou perspetiva de
crescimento). Maior parte indicam um restrição permanente devendo uma regra de base financeira se
dotar de: clareza, transparência, simplicidade, flexibilidade, adequação, coercibilidade, consistência e
eficiência.
14
Tendem a suplantar as regras clássicas10 e exigem que materialmente estejam enquadradas por
vários instrumentos – NLEO tem formalmente essas características.
Regras de natureza procedimental – visa assegurar a transparência, a “accountability” e a boa
gestão financeira
 Princípio da Estabilidade (art. 10º) – equilíbrio orçamental dentro das novas regras
dadas pela Europa, já não é o equilíbrio dos setores por si só mas do todo que enforma
o Estado. Preocupação de maior rigor quanto ao equilíbrio das Administrações Públicas,
calculado nos termos do SEC, estando em causa a noção de saldo global; corolário da
aprovação do PEC.
 Princípio da Equidade Intergeracional (art. 13º) – impactos em mais de uma geração e
que a longo prazo põe em causa as Finanças Públicas; distribuição de custos e benefícios
entre gerações; vago e sem concretização sobre como OE deve fazê-lo.
 Princípio da Transparência Orçamental (art. 19º) – exigência de bom comportamento
orçamental (através de documentos do FMI e da OCDE) contribui para a disciplina
orçamental financeira e para a afetação adequada de recursos numa abertura
interinstitucional; obrigatoriedade de dar informações (Governo tem que prestar contas
aos deputados regularmente para haver um controlo – gerou um fortalecimento do
Ministro das Finanças que tem de ser regularmente informado pelos setores)
 Princípio de Estabilidade Recíproca – apela ao comprometimento de todos os níveis de
decisão num esforço de estabilidade
 Princípio da Especificação Lógica – lógica de outputs em que a orçamentação é por
objetivos
Regras de natureza numérica (art. 20º a 26º) – referem-se a alvos específicos quantitativos
impondo limites à política orçamental, geralmente definida tendo por referência um indicador
de performance financeira global. Pouco flexíveis e dadas a engenharias financeiras
Regras gerais (de toda a administração pública)
Regra de Base tende a ser e a incluir o equilíbrio geral. A estas regras de base centradas nos
saldos equilibrados, pode acrescentar-se Regras Adicionais.
10
A Clássica que continua com pujança é o da plenitude orçamental.
15
 Regra de saldo estrutural11 (art. 20º/3) – subjacente tem uma regra de despesa (art.
20º/6)12
 Regras de dívida (art. 26º) – concretiza “Six Pack” e Tratado Orçamental; obriga 1/20 de
redução ao ano até se atingir o valor dos 60% no rácio dívida/PIB
o Está associada à Sustentabilidade das Finanças Públicas e da dívida (financeira
– contração de empréstimos e operações de financiamento da economia; e não
financeira)
o Princípio da sustentabilidade das Finanças Públicas (art. 11º/2) – pensado
como a cobrança de receitas necessárias para se pagar a dívida (a valores de
hoje e tendo em conta vários fatores). Pode ser feito por:
 Garantir condições de crescimento sustentado
 Rigor orçamental com saldos primários positivos (boa gestão
orçamental)
 Emissão e gestão de dívida em condições favoráveis
 Emissão de moeda
Sustentabilidade depende de 3 fatores:
 Taxas de Crescimento assinaláveis
 Condições de financiamento favoráveis (via taxa de juro) – ex:
renegociação da dívida
 Saldo global estrutural próximo do zero e saldos primários positivos –
retira os juros da dívida pública e estreita a nossa necessidade de
financiamento líquido no futuro (e melhora as condições de pagamento
da dívida que já existe)
 Regra de despesa (art. 20º/6) – obriga a relacionar a taxa de crescimento e taxa

crescimento do PIB potencial
O desvio significativo tem que ser corrigido – art. 22º a 25º - como medidas de
concretização do “Six Pack”
Regras específicas (art. 27º e 28º)
11
Saldo Estrutural = saldo nominal – saldo cíclico (saldo nominal = saldo estrutural + saldo cíclico) -> Saldo
estrutural é o que corresponde ao PIB potencial. Como se calcula:
1º. Apurar PIB potencial (de acordo com função de produção de raiz Cobb-Douglas)
2º. Calcular output gap (que pode ser positivo ou negativo)
3º. Calcular as receitas e despesas relacionadas com o ciclo económico e subtraí-las
4º. As restantes receitas e sobretudo as despesas serão consideradas de natureza discricionária (logo
concorrem para o cálculo do saldo estrutural)
Ou
1º. Calcular PIB potencial

2º. Determinar a sensibilidade das despesas e das receitas ao output gap (elasticidades fiscais)
3º. Aplicar essas elasticidades ao output gap, apurando parte das receitas e despesas que é devida ao ciclo
económico
4º. Subtrair estas receitas e despesas ao valor do SN e assim obter o SE
Saldo Global = todas as receitas – todas as despesas

Poderia em alternativa ao saldo estrutural ter o Saldo primário = retira-se as despesas efetivas das
despesas do juro da dívida pública
12
Concretiza “Six Pack” – art. 22º a 25º
16
Dinâmica do Estado e Procedimento Orçamental

Já se sabe que há 2 fases (art. 34º NLEO no que diz respeito aos vários setores) numa perspetiva
top down.
NLEO já tem positivadas essas orientações que já vigoravam com a ALEO como costume – sendo
que a NLEO ainda não está em vigor nesta parte procedimental (ex: NLEO reduziu prazo de dia
15 para dia 1, antes de se ajustar e enviar à comissão, que tem de ser a 15)
Articulado:
LOE tem conteúdo muito extenso e versa sobre várias matérias (art. 41º NLEO, 31º ALEO –
formatam o conteúdo desejável do OE13) mas que nem só o OE pode regular.
Ex: matérias fiscais podem ser reguladas por diplomas avulsos da AR (introduzidos no
OE para os fazer valer face ao ano fiscal = ano civil). Tem regime caducidade próprio.
Há normas estritamente orçamentais e outras não especificamente orçamentais, mas

tornadas em tal como prática ou costume orçamental. Há ainda matérias orçamentais que não
estão expressamente elencadas no art. 31º
OE pode ser veículo de muitas matérias (pois é um OE prolixo) e até não orçamentais –
cavaleiros orçamentais.
 Normas de conteúdo não orçamental que integram o OE porque beneficiam da certeza
de aprovação da lei em prazo reduzido, da entrada em vigor em prazo determinado,
devido à diluição política das medidas e etc.
o Discussão se são contaminadas pela natureza orçamental beneficiando de
regras especiais de aprovação, caducidade e blindagem ou não.
 Consequência é a não contaminação pelo veículo, podem não ter a
mesma caducidade (reentrando no OE do ano seguinte).
 Pode haver autorizações legislativas no âmbito fiscal que surgem como boleias
orçamentais, embora o legislador assuma que esta matéria fiscal é de conteúdo
especificamente orçamental – não podendo ser prorrogadas além do OE (art. 165º/5
CRP + art. 12º-H/3º ALEO)
Mapas Orçamentais: limitam-se a dar dotações e significado financeiro a despesa já criada e

dada por códigos, não tem função ativa de intervenção normativa.
Demonstrações: acolher regras de contabilidade financeira com caráter de previsão.
Proposta de LOE incluir mapas e etc. está no art. 37º NLEO.
NLEO – estrutura orçamental ganha lógica programadora. Especificação.

Despesa,
na classificação económica: despesa corrente, despesa
na classificação funcional: anexo II lei 171/94
13
Não o concretizando, porque não lhe compete concretizar.
Mas, não pode ser suprimido nada que seja determinado pela LEO – CRP obriga a classificação orgânica
da despesa mas não diz a que nível tem de especificar.
17
na classificação orgânica: base do programa – cada uma das funções é base que dá
origem ao programa – missões de base orgânica (como chama a NLEO)
ex: se escolher base a Educação, na classificação orgânica vai ter o Ministério da
Educação mas não o Ministério do Ensino Superior
art. 18º a 20º ALEO – nível mais agregado é missão de base orgânica, depois desce para
parte do programa e daí desagrega para objetivos/ações (já não se usa lógica funcional)
Programação orçamental tem o nível de desagregação em sentido – estrutura orçamental

aparece vestida em programas orçamentais – missões de base orgânica, programas, ações.
Ainda não regulamentada e aos poucos será concretizada – agora é um modelo híbrido
de meio caminho entre orçamento de programas tout court e modelo de performance
budget.
Processo Orçamental
Antes de ser visto como processo legislativo, deve ser visto como processo político com
dimensão económica e financeira – daí que seja mais crucial regular todos os fatores críticos que
o condicionam e não o processo legislativo tout court.
 Ao processo orçamental interessa mais os resultados orçamentais do que a questão do
“due process”.
Adquire uma dimensão política com a consideração de situações como a gestão do ciclo político
eleitoral que tem vários modelos, as políticas de pork barrel e logrolling (caso dos Orçamentos
limianos em Portugal – 2000 e 2001), o lobbying, rent-seeking e corrupção.
Tendência para a predominância do papel do Ministro das Finanças, sendo agudizada com a
crise em que há um maior controlo e há maior constrangimento da Administração Pública por
orientações e regras, definidas amiúde pelo serviço central de orçamentação.
Orçamento tem a tarefa de previsão orçamental – sendo que a previsão de receitas e a de

despesas estão sujeitas a técnicas de apuração diferentes.
Quanto às receitas só intervém Ministro das Finanças enquanto em relação às despesas
intervêm os outros Ministérios.
Há 3 métodos para as receitas: empíricos, avaliação direta e dos modelos (o mais recente com
recurso a econometria e equações de regressão)
Para as despesas depende de se são novas ou já existiam em anteriores exercícios orçamentais
– tudo de caráter muito técnico e no campo da modelização macro econométrica.
Orçamento de Base-Zero
Art. 21º-A a E da ALEO – aparece associada à gestão por objetivos e consiste na justificação
detalhada das despesas que cada serviço pretende inscrever, implicando a obrigatoriedade de
indicação de alternativas e avaliação de todas elas – a partir do 2º ou 3º OE após início de nova
legislatura.
Aprovação OE
É elaborado, organizado e votado anualmente de acordo com LEO (art. 106º/1 CRP)
 Iniciativa legislativa da LOE é exclusiva do Governo14 (art. 161º/1/g CRP) e deve ser
apresentada até 15 de outubro de cada ano na AR.
 Prazos de votação e onde decorrem na AR estão no art. 12º-E + 12º-F ALEO
14
Pois é o principal instrumento de concretização (financeira) da olítica do governo.
18
o Votação é efetuada na generalidade quanto ao articulado no seu todo, salvo

situações de votação obrigatória na especialidade (quando resulta de
obrigatoriedade legal como matéria de impostos e financiamentos)
NLEO já contempla 2 fases do processo orçamental.

Aprovação do OE é da competência do Parlamento na sua expressão de democracia financeira
– cabe aos representantes do povo autorizar politicamente o Governo a conduzir a gestão
financeira do país.
Prorrogação de vigência do OE
Entra em vigor a 1/1 e termina a 31/12
Se for necessário, Governo aprova DL com o regime orçamental transitório. A prorrogação de
vigência (art. 12º-H ALEO) abrange o respetivo articulado e correspondentes mapas
orçamentais, bem como os seus desenvolvimentos e DL de execução orçamental – deve
respeitar o princípio da utilização por duodécimos.
 Não abrange as autorizações legislativas contidas no articulado, que caducam no fim
do ano económico. Governos também estão limitados pelo art. 12º-H/5 ALEO.
 Pode continuar a cobrar-se receita, nos termos do OE anterior, e despesa, cumprindo
duodécimos.
 Pode emitir-se dívida mas com limite de duodécimos.
Sempre que orçamento não é votado a tempo, o OE do ano anterior mantém-se em vigor.
Quando novo OE for aprovado, vai incorporar a parte já executada do OE anterior que estava
em vigor – evita-se vazio jurídico e financeiro (período transitório de execução orçamental) e
restaura-se princípio da anualidade orçamental
Execução Orçamental
Art. 199º/b CRP dá a competência ao Governo.
Vinculações Externas
art. 17º ALEO, traduz um desenvolvimento do art. 195º/2 CRP.
Vinculação dominante é a que resulta hoje das exigências de disciplina orçamental e de

sustentabilidade das finanças públicas resultantes da legislação comunitária aplicável –
subordinação do OE às obrigações do PEC.
 Pano de fundo que condiciona a elaboração do OE – que começa a ser executado na
mudança do ano, havendo um período para se fechar contas (período complementar)
 No plano da execução orçamental, as vinculações associadas a despesas obrigatórias
(art. 15º ALEO) resultam da lei e de contratos e projetam-se na concretização do
princípio da legalidade da despesa.
o Para que uma despesa possa ser realizada tem de respeitar as normas legais e
tem que estar prevista e cabimentada no orçamento.
Lei das Grandes Opções do Plano faz parte dessas vinculações externas, dando novo significado
útil, sendo associada ao quadro plurianual de despesa
Princípios da Execução Orçamental

Art. 42º e ss. ALEO – responsabilidades dos serviços do Estado (gestores financeiros e/ou
dirigentes máximos dos serviços) de fazer entrar logo OE a 1/1;
19
 Competência de execução orçamental é exclusiva do Governo (que no final é chamado

a prestar contas, accountability)
Governo emana DL de execução orçamental que orienta o Governo e os serviços quanto à

matéria que deve necessariamente contar – regras específicas de execução e normas sobre
cativações de verbas, duodécimos e exceções.
 Fixação de período complementar (normalmente 7 dias) – o próprio OE já tem regras
sobre a execução orçamental (art. 41º NLEO, articulado OE e execução)
Qual deles vale?

Solução de justaposição que não tem levantado problemas (Governo na proposta de OE já
elenca as soluções que consagrará no DL).
Os princípios que orientam os serviços quando estes geram despesa ou receita:

Orçamento Receita
1. Princípio da segregação de funções entre liquidação e cobrança – não deve ser o
mesmo agente que liquida o imposto e aquele que o cobra (há uma dupla verificação
para segurança de boa execução)
2. Princípio da legalidade genérica – nenhuma receita pode ser cobrada se não for legal,
em face da legislação genérica aplicável
3. Princípio da legalidade específica – tem que ser objeto de inscrição no OE para poder
ser cobrada
4. Princípio da tipicidade qualitativa – espécie de receita devidamente descrita e
especificada no OE e enquadrada em mapas orçamentais
Orçamento Despesa
1. Princípio da segregação entre entidade que autoriza despesa e a que autoriza o
pagamento – regras em função do montante no código dos contratos públicos (dupla
verificação da regularidade)
2. Princípio da legalidade genérica – despesas para serem realizadas têm de ser legais
3. Princípio legalidade específica – despesa inscrita e especificada no OE para ser
realidade
Daqui resulta
4. Princípio da tipicidade qualitativa – inscrita em OE
5. Princípio da tipicidade quantitativa – dotação atribuída à despesa é um montante
máximo que se pode ter dessa despesa nesse ano (é diferente pois nas receitas pode
cobrar-se acima, mas na despesa não).
 Quando não cabe na dotação, não tem cabimento simples – não pode exceder a
dotação afeta a essa despesa.
6. Princípio da exigência de duplo cabimento orçamental para as receitas consignadas –
Mas em certo tipo de despesa não basta o simples e há duplo cabimento orçamental:
cabimento simples na dotação da despesa + cabimento no produto da receita que lhe é
consignada (depende da dotação e do produto da receita cobrada). Ex: A cobra 500, B
tem dotação de 500; se algo acontece a A e só cobre 400, então B só tem 400
 Casos de consignação são exceções e não a regra. Não se pode fazer com que as
despesas obrigatórias fiquem na dependência de certos fatores aleatórios. Só há
certas receitas consignadas: como as taxas.
20
7. Princípio da utilização por duodécimos – despesa é dividida pelos meses do ano e é

regulada pelo DL de execução orçamental
8. Princípio da Economia e Eficácia – regra dos 3E: economia, eficiência e eficácia; ganhou
importância na NLEO (art. 16º e 17º).
 Economia – despesa gasta de forma parcimónia
 Eficiência – tentar fazer o mais possível com o menos
 Eficácia – confronto de resultados (quer-se proximidade entre o previsto e o obtido)
Alterações Orçamentais
No desenrolar do OE há possibilidade de ele ser alterado – resulta da execução orçamental
(embora algumas possam ser previamente antecipadas e logo autorizadas no OE).
Iniciativa do Governo, pelo art. 161º/g, por interpretação sistemática recorrendo a argumentos
lógicos e sistemáticos – competência para iniciar o processo é sempre do Governo pois ele é
que sabe quais as alterações a fazer, que surgem dada a execução orçamental – pois já é numa
fase superveniente da execução do orçamento.
As regras de competência de aprovação são definidas a partir de uma escala gradativa – desde
os níveis mais agregados de despesa às bagatelas orçamentais (que atendem a níveis muito
desagregados de despesa).
 Na competência AR – art. 50º-A ALEO – regras capítulo II da LEO; competência tipificada
para alterar alguns mapas de base
 Na competência do Governo – art. 51º ALEO – modificação na redação da rubrica (sem
alterar designações de classificação económica e seus desenvolvimentos tipificados),
transferências de verbas dentro do mesmo capítulo sem alterar classificação funcional
e etc.; competência residual para alterar todos os mapas (de base não tipificados,
derivados e desenvolvimentos orçamentais), por exclusão de partes – quando não se
implica grandes linhas de despesa e se trate de coisas ínfimas ao nível do gestor.
o Algumas alterações são pelo Governo sem passar pela AR – como aplicação da
dotação provisional (não vai à AR porque tem de ser expedita e reforçar verbas
dos ministérios – é o ministro das Finanças que desbloqueia a verba e aloca ao
que for necessário.
Quando vai à AR, e contrariamente ao que acontece na fase inicial da proposta em que
deputados não têm limites e podem propor alterações a tudo (cujo nível de acolhimento varia
consoante a força política do governo), nesta fase já se está num contexto de execução
orçamental pelo que têm limites – limites da emenda parlamentar.
Até onde vai a emenda parlamentar dessa proposta?

Confirmado por acórdãos do TC: 297/86 e 317/86; impondo-se aos grupos parlamentares que
não possam fazer alterações quantitativas nem qualitativas.
1. Espírito da lei travão – obriga os deputados a respeitarem os limites da proposta do
Governo (TC confirmou pelos acórdãos). Ex: Gov quer dar 200 e AR diz para dar 300
2. Sentido da alteração – se deputados na emenda alterarem o sentido da disposição
inicial de alteração do OE há subversão do princípio da separação de poderes o que não
é aceitável (Gov é que executa o OE, logo ele é que sabe – AR não pode pretender saber
as necessidades, pois é do Gov o âmbito de execução orçamental).
21
O Governo pode fazer um 2 em 1 e ao mesmo tempo que altera legislação de funcionalismo

público (que aumenta as despesas e por isso tem de passar na AR) no articulado na lei de revisão
orçamental e altera os mapas orçamentais respetivos para inscrever a despesa (só com ela
inscrita é que pode ser feita – cabimento).
Governo nunca está abrangido pela lei travão.
Lei-travão – serve para vedar a iniciativa aos deputados e não tem nada a ver com a
competência e as realidades não se podem confundir.
Como atua?
 Critério subjetivo: veda projetos leis (dos deputados), nunca propostas do Governo
 Critério objetivo: veda conteúdo que envolva aumento de despesa e diminuição de
receitas (não veda o contrário – e mesmo se OE não se alterar, pois tem-se despesa mas
receita compensa, não pode haver esta alteração)
 Critério temporal: veda para uma afetação do ano orçamental em curso (não veda se
for para anos subsequentes)
Ocorrendo TC declararia inconstitucionalidade parcial da lei avulsa, por afetar ano económico
em curso (era parcialmente inconstitucional nesse ano e vigoraria no próximo).
 Outra doutrina declara a ineficácia dos efeitos.
É relacionado com iniciativas legislativas avulsas e nada tem a ver com alterações orçamentais
– nunca se poderá aplicar lei travão a propostas de alteração pois então nunca se poderia alterar
o OE, pois elas vão afetar o ano económico em curso obrigatoriamente.
22
Sector Público e Administrações

Tendo em conta o Estado (art. 6º CRP), numa aceção administrativa e financeira.
 Administração Independente – autoridades reguladoras e outras à margem: as suas
contas estão no OE, mas mantêm-se independentes.
 Administração Direta: serviços integrados no Estado – Ministérios, Direções Gerais,
Direções Regionais – Estado Central15/Governo exerce hierarquia sobre elas (poder de
direção e dever de obediência); serviço de gestão administrativa desconcentrada
o Não há consignação de receitas e tem registo das despesas
 Autonomia Administrativa – art. 2º, Lei 8/90 – sem personalidade
jurídica. Regime geral em que não pode contrair crédito.
 Administração Indireta: pessoas coletivas distintas do Estado (com personalidade
jurídica própria) que exercem funções de prossecução do interesse público – Institutos
Públicos, empresas públicas (SET), fundações públicas, “fundos e serviços autónomos”
(com autonomia administrativa e financeira de gestão) – relação de tutela
o Pode haver consignação de receitas e tem um registo de transferências (sendo
que o seu financiamento 2/3 são de receitas próprias)
 Autonomia Administrativa, Financeira, Patrimonial – art. 6º e ss, Lei
8/90 – com personalidade jurídica. Regime especial em que pode
contrair crédito16
 Administração autónoma – pressupõe uma atribuição de competências. Entre o Estado
Central e a Administração autónoma há um 1º grau de independência orçamental. O 2º grau de
independência orçamental dá-se entre a Administração Autónoma e as empresas públicas desses
setores.
o Regional: Estado exerce tutela. Também comporta empresas públicas mas no
Setor Empresarial Regional (SER)
 Fora do OE e com orçamentos próprios – independência do OE mas com
verbas17
o Local: Estado exerce poderes de tutela limitados (legalidade) – comporta
empresas públicas locais
 Fora do OE e com orçamentos próprios – independência do OE mas com
verbas
o Associações Públicas: Ordens Profissionais
15
De âmbito nacional e por onde se repartem as funções do Estado que não devem ser repartidas (Ex:
Defesa). Todo o seu âmbito está no OE.
16
Nazaré: como agora o recurso ao crédito depende do Ministro das Finanças, pode-se por em causa a
autonomia desta lógica de descentralização administrativa.
17
Há transferência de verbas pois há independência em que estamos numa lógica de autonomia e
descentralização.
23
Regime excecional
Regime geral
Autonomia Administrativa,
Autonomia Administrativa
Financeira e Patrimonial
Personalidade
SEM COM – art. 9º Lei 8/90
jurídica
Património
SEM COM – art. 46º DL 155/92
próprio
Poder dos Atos Administrativos de Gestão – Gestão e controlo financeiro – art.

dirigentes art. 2º Lei 8/90 8º Lei 8/90
Têm receitas próprias (art. 47º DL

Receitas efetivas Recebem dotações orçamentais 155/92) superiores a 2/3 das
despesas (art. 6º Lei 8/90)
Tradicionalmente sim, agora não –
art. 26º ALEO (e muitas envolvem
Crédito NÃO
agora autorização do Ministério das
Finanças)
Pagamento de Só as com Cabimento Orçamental –

Mais abrangentes
despesas art. 3º/2 Lei 8/90
Autonomia orçamental – elaboração e execução dos seus próprios orçamentos, embora sem
independência orçamental (estão no OE, art. 5º ALEO)
Autonomia patrimonial – gestão, empreendimento e compra de património próprio.
Autonomia de tesouraria – arrecadar fundos autónomos de forma autónoma (agora limitado
por tesouraria nacional/tesouraria única do Estado, única exceção é Segurança Social – art.
48º/4 ALEO)
Autonomia creditícia – recurso ao crédito com ampla liberdade (que era permitido e agora
proibido – art. 26º ALEO)
Autonomia administrativa e financeira já não se faz sentir tanto como no passado desde a
proibição de recurso ao crédito, restrição de oneração e etc. Reduz-se hoje à autonomia
orçamental e patrimonial e, mesmo essas, estão limitadas por regras exigentes atinentes à
execução orçamental (em que muitos atos de gestão estão também dependentes do Ministro
das Finanças).
24
Setor Público – conjunto de todas as Administrações e respetivos serviços; todas as entidades

controladas pelo poder político.
Consolidam contas
Estado
Setor Empresarial do Estado – art. 4º
DL 133/2013
– art. 4º
DL 133/2013
– art. 4º DL
133/2013
Podemos distinguir18:
1. Setor Empresarial do Estado / Setor Público Empresarial / Administrações
Públicas
Art. 2º DL 133/2013 – ótica económica que caracteriza as instituições que lhe pertencem,
concretizando regras do Sistema Europeu de Contas (contabilidade nacional)
Estado Central
 Empresas Públicas (EP) – art. 5º DL 133/2013 – distinção é a forma societária.
Sociedades Comerciais de empresas mercantis (seguem o regime de empresas) regidas
por direito privado. O Estado mesmo assim tem que ter uma influencia dominante
(art.9º).
 Empresas Participadas – art. 7º DL 133/2013
 Entidades Públicas Empresariais (EPE) – ex: hospitais
Estado Regional e Local
18
Pelo caráter empresarial ou não – art. 56º DL 133/2013
25
Contabilidade Nacional
Sistema contabilístico orçamental e patrimonial regulado por regras comunitárias, regras SEC19.
Contabilidade de compromissos em que se registam receitas e despesas atendendo ao
momento do seu surgimento do ponto de vista jurídico.
 Interesse externo cujos destinatários são entidades europeias competentes e
responsáveis pela monotorização e avaliação das finanças dos Estados membros.
 Instrumento de uniformização contabilística produzida e prestada pelos membros.
o Dos dados do INE, corrige-se e envia-se às Instituições Europeias e UE valida
 Regras SEC e servem para contabilizar o défice e contam para o procedimento por défice
excessivo.
2. Setor Público Administrativo

Ótica jurídico-institucional dos entes públicos que operam numa lógica redistributiva, sujeitos
a um regime de contabilidade pública.
Contabilidade Pública
Sistema contabilístico orçamental e patrimonial regulado pela Lei 8/90 e pelo DL 155/92 –
aprovou as bases da contabilidade pública e o regime da administração financeira do Estado.
Registo de acordo com Plano Oficial de Contabilidade Pública, DL 232/97
 Registo de caixa: despesas e receitas são registadas atendendo ao momento da sua
ocorrência e efetividade financeira – orienta serviços competentes da Administração
Pública portuguesa na elaboração das respetivas contas ou demonstrações financeiras.
 Reportam a entidades nacionais – apurada pela Direção Geral de Orçamento que envia
ao INE
Unidade Institucional
Entidade económica capaz de possuir bens e ativos, de contrair passivos e de realizar
operações económicas com outras unidades em seu nome – centro elementar de decisão
económica (tem de ter autonomia decisória/administrativa e uma contabilidade completa de
operações financeiras e económicas com balanço de ativos e passivos).
Forma de integração das atividades – agrupa-se em setores institucionais com base no tipo de
produtor, aferido através da análise da atividade principal e da função da unidade institucional
em causa, indicadores do seu comportamento económico – agrupam-se em 5 setores:
sociedades não financeiras; sociedades financeiras; administrações públicas; famílias;
instituições sem fins lucrativos ao serviço das famílias.
No SEC 95 há 3 produtores:
1. Produtores mercantis privados e públicos20 – produtos vendidos a preços
economicamente significativos21; produtos objeto de troca direta e etc.
19
Estabelecem metodologia relativa às normas, definições, nomenclaturas e regras contabilísticas
comuns de forma a que sejam comparáveis e pormenorizadas.
20
Um produtor é considerado Público se for controlado (capacidade de determinar programa geral) pelas
Administrações Públicas
21
quando mais de 50% dos custos de produção forem cobertos pelas vendas. Noção de produtor
mercantil ou não-mercantil está intrinsecamente ligada à ideia de preço economicamente significativo.
Critério deve ser aplicado tendo em conta uma série de anos
26
2. Produtores privados para utilização final própria – bens ou serviços retidos para
consumo final da própria unidade institucional
3. Produtores não-mercantis privados e públicos.
O primeiro critério para ser incluído na Administração Pública é, portanto, o do valor dos bens e
serviços que prestam e se conseguem cobrir 50% das despesas com as receitas.
 SEC 2010 – critério económico exclui das Administrações Públicas/Setor Empresarial
do Estado os produtores não mercantis, financiados tendencialmente pelos impostos
(em que a contrapartida para as atividades não é o pagamento de preço) – enquadram
o SPA
 Pelas regras SEC, devem ser incluídas no SPE (e por definição no SEE) as que praticam
atos de comércio, que venderam bens a preços significativos e que cobriram 50% das
despesas com os seus lucros.
Consolidação de Contas
SEC tenta capturar os encargos financeiros associados a transferências financeiras entre as
administrações públicas e o setor empresarial local, fazendo a contabilização não só através de
valores brutos de transferências mas também através de valores líquidos dessas
transferências (valores consolidados).
 Permite verificar quais as despesas realizadas diretamente com a economia e quais as
que supõem intermediação de outros setores para as quais o Estado faz transferências.
Tem havido, numa lógica de controlo europeu, uma reclassificação das entidades empresariais.
Tendência para inclusão no perímetro orçamental das contas que precisam de ser consolidadas
– consolidação é bom instrumento de visualização das relações financeiras entre setores e
clarifica a dimensão dos fluxos financeiros entre eles, cada vez mais a informação é relevante
para todo o Estado.
Desorçamentação
Forma de fraude à lei ou manipulação das regras contabilísticas, tendo em vista apenas a
obtenção de certos efeitos contabilísticos (ex: retirada artificial de entidade do setor público e
qualificando-a como privada, sendo apoiada pela via fiscal; retirada artificial do perímetro
orçamental e etc.)
Descentralização e Independência
Descentralização financeira – financiamento segue a função. Primeiro define-se o lado da
despesa e depois o lado da receita, identificando-as e quais os respetivos critérios de afetação.
 Acontece sempre que há níveis inferiores de decisão relativamente ao Estado central
e desde que essa existência se traduza num acervo de funções e/ou recursos
financeiros.
 Não se confunde com descentralização política nem administrativa.
 Descentralização orçamental – Estado faz sair de si as funções que não sejam de âmbito
nacional; para onde sai tem orçamento próprio pelo que gozam de autorização e estão
fora do OE; financiamento deve acompanhar a função (não se confunde com
descentralização política)
27
Autonomia financeira – Lei 8/90, DL 155/92 e art. 2º ALEO – autonomia mais intensa que a mera
autonomia administrativa de atos de gestão como são os serviços integrados (há dependência
hierárquica do Governo).
 No caso dos fundos e serviços autónomos há apenas tutela do Governo e para se ter
esta independência, 2/3 das receitas respetivas têm que ser próprias.
Independência orçamental – resulta da natureza politicamente descentralizada das Regiões

Autónomas e Autarquias Locais, tendo cada uma o seu orçamento que não consta do OE. Tal
como as Empresas Públicas.
Há 2 graus de independência:
 Primeiro – relaciona diretamente OE com SPE, ou Administrações Regionais e Locais
 Segundo – relaciona as Regiões ou Locais com os respetivos setores empresariais (que
só indiretamente se relacionam ao OE)
Formalmente o OE é unitário (art. 105º/3 CRP) mas tem vários “micro orçamentos” como o da
Segurança Social, que lá está incorporado, mas tem uma considerável autonomia relativamente
à gestão orçamental do Estado central.
28
Fiscalização Orçamental
Orçamento mal nasce já está a ser executado – o acompanhamento e fiscalização também
começam.
Celebração de negócios pelo Estado fica sujeita a um escrutínio especial do público, numa ótica
de transparência e clareza financeira – afloramento do princípio da responsabilidade financeira
e accountability.
Além do Tribunal de Contas, Portugal criou um novo órgão de acompanhamento global da

execução orçamental: Conselho das Finanças Públicas
 Missão principal definida no art. 12º-I ALEO.
 Tem as atribuições de avaliar os cenários macroeconómicos do Governo, cumprimento
das regras orçamentais, dinâmica e sustentabilidade da dívida pública e etc. – verifica
se o objetivo de medio prazo orçamental está a ser prosseguido, avaliando também a
evolução orçamental e os agregados macroeconómicos que a condicionam22
o Nazaré: não identifica bem a natureza do controlo que é feito e quais são os
seus efeitos, como também não se estabelece uma óbvia ligação em relação aos
controlos já existentes. Pode vir a constituir-se, na qualidade de controlador
técnico, um elemento subjetivo novo no sentido de despolitizar o
estabelecimento do quadro de política macroeconómica e orçamental.
As bases de controlo/fiscalização orçamental estão no art. 107º CRP

 A fiscalização da execução orçamental assume uma importância significativa, uma vez
que importa prever a existência de mecanismos de controlo que permitam aos órgãos
representativos certificarem-se da correta e adequada gestão orçamental.
1. Fiscalização Administrativa
Entidades administrativas dos serviços inspetivos dos Ministérios exercem controlo no âmbito
das suas competências:
 Autocontrolo (aqueles que executam diariamente o orçamento),
 Heterocontrolo (entidades especializadas, como inspeção geral das Finanças ou outros
serviços de inspeção, como a inspeção geral de ordenamento do território).
2. Fiscalização Política
Compete à AR fiscalizar.
 Controlo a posteriori – apreciação e aprovação anual da Conta Geral do Estado (art.
197º/1/h + art. 162º/d) – relato ex post da execução do ano anterior, tendo
consequências políticas se for chumbado.
 Controlo concomitante – troca de informações regulares entres os ministérios e os
deputados para apreciarem o modo como os Governos vão executando os Orçamentos
e pondo em prática as suas políticas económico-financeiras.
 Controlo a priori – primeira fiscalização da AR ao votar OE (ex ante)
22
Não têm controlo político como AR, mas os partidos aproveitam politicamente as pronúncias desta
entidade.
29
3. Fiscalização Jurisdicional
Tribunal de Contas, art. 214º CRP e art. 4º Lei TContas, dá parecer sobre a Conta Geral do Estado,
fiscaliza a legalidade das despesas públicas e julga as contas que a lei mande submeter-lhe (art.
214º/1 CRP).
Tribunal de Contas
Tem havido uma densificação do papel deste tribunal integrado no poder judicial (art. 209º/1/c
CRP) que tem uma integração especial no poder judicial, não estando na dependência do
Conselho Superior de Magistratura.
 CRP comete-lhe tarefas que se revelam fundamentais no âmbito do Estado de direito e
na prossecução dos objetivos de disciplina e sustentabilidade financeira e orçamental:
o Órgão supremo de controlo, fiscalização e auditoria das contas públicas, dando
parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a Segurança Social e as contas
das regiões autónomas;
 Art. 107º CRP – parecer obrigatório, mas não vinculativo;
 Prazo no art. 66º/6 NLEO
 Art. 73º/2, até 31/12 – se não aprovado pode dar responsabilidade
financeira
o fiscalizando previamente a legalidade e o cabimento orçamental dos atos e
contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou
representativos de quaisquer encargos e responsabilidades para as entidades
sujeitas aos seus poderes de controlo e à sua jurisdição;
o julgando a efetivação de responsabilidades financeiras;
o realizando auditorias;
o apreciando a legalidade, bem como a economia, eficiência e eficácia das
entidades sujeitas aos seus poderes de controlo.
Tribunal de Contas tem:

a) competência consultiva (art. 72º);
b) competência jurisdicional (julga e efetiva responsabilidades financeiras);
c) competência de fiscalização a priori das despesas públicas (art. 5º/1/c);
d) competência de fiscalização concomitante e sucessiva (avaliam procedimentos
administrativos relativos a atos que impliquem despesas de pessoa e contratos que não
estejam sujeitos visto e em que verificam contas; art. 49º e 50º).
e) competências puramente administrativas (art. 6º que remete para os art. 32º/a e c)
Fundamento do papel do Tribunal de Contas

Controlo orçamental dos dinheiros públicos com fundamentos jurídico-políticos e económicos.
 Razão de ser do Tribunal é o interesse público na boa administração dos recursos
públicos e no controlo da legalidade, regularidade e boa gestão desses mesmos
dinheiros públicos.
Jurisdição material do Tribunal de Contas persegue o dinheiro e valores públicos – controlo

financeiro dos dinheiros públicos, receitas e despesas onde quer que eles se encontrem
(independentemente da natureza jurídica das entidades que os têm à sua guarda: universo vasto
sujeito ao Tribunal de Contas) – art. 214º CRP + art. 1º, 5º e 6º LOPTC – generalidade das receitas
e das despesas públicas e da correspondente atividade de gestão, sem que seja possível dissociar
30
a sua competência a utilização de dinheiros públicos por parte das entidades sujeitas ao seu
controlo e jurisdição (ver art. 2º)
Jurisdição material é definida por lei com base no conceito de dinheiros ou valores
públicos.
Jurisdição esgota-se nos dinheiros públicos.
Atos sem dimensão jurisdicional são a auditoria e o visto – atos de natureza múltipla que
congregam competências de várias índoles.
A apreciação da boa gestão financeira está dividida por secções.

1ª secção: Secção do Visto
Exerce competências de fiscalização prévia e fiscalização concomitante de atos e contratos que
estejam submetidos a visto.
 art. 44º a 48º LTContas – pelo visto prévio (à realização de atos geradores de despesa,
ou até de receita pública).
o art. 31º/n ALEO como norma de isenção (evitando que bagatelas orçamentais
se sujeitem a visto); verifica se despesa de OE está conforme a legalidade
Visto/ Declaração de conformidade – ato do tribunal através do qual se faz a apreciação da

generalidade dos factos ou atos de despesa que podem ser validamente realizados, desde que
obedeçam à legalidade e ao cabimento orçamental.
 Condição de produção de efeitos do ato a que se refere (discussão na doutrina se é ato
administrativo ou ato jurisdicional).
 Ato que assegura controlo de legalidade de decisões com implicações financeiras (atos
ou contratos).
 Visto não consiste em mera verificação administrativa que cabe à administração
financeira do Estado: os vistos são de legalidade e os atos sujeitos a visto podem
produzir todos os seus efeitos antes da respetiva emissão, exceto nos casos do art.
45º/1.
 Recusa de visto implica a ineficácia desses atos após notificação aos interessados,
determinando a cessação da generalidade dos efeitos do ato sobre que recai, por via da
anulação deste e a cessação dos efeitos verifica-se em regra ex-tunc.
Visto deve ser apreciado à luz do critério do caráter do órgão que produz (CRP dá aos Tribunais
de Contas a natureza de verdadeiro tribunal especializado em matéria financeira) e do conteúdo
próprio da decisão em que se consubstancia (apreciação de legalidade de um ato
administrativo).
Pode aplicar multas e relevar a responsabilidade financeira.
2ª secção: Secção da Auditoria

Exerce competências de fiscalização sucessiva e fiscalização concomitante da atividade
financeira, podendo aplicar multas e relevar a responsabilidade financeira. Não produz
sentenças e apenas formula recomendações.
Auditorias – assentam sobretudo num controlo de gestão, preocupando-se com a estrutura

organizativa, o planeamento, o controlo dos resultados, o acompanhamento de atividades e os
31
procedimentos (ao passo que as avaliações assentam mais na substância das intervenções
políticas e com a sua repercussão na sociedade).
Fiscalização Concomitante: art. 49º e 50º LTC – auditorias que acontecem quando certo ato,
programa ou iniciativa ainda estão a decorrer (pode ser a serviços públicos a toda uma
entidade);
 é diferente conforme o objeto – verifica legalidade, regra 3E (fiscalização de mérito),
meio de detetar irregularidades financeiras e apurar responsabilidades e vale por si só,
podendo verificar coisas, mas também sendo veículo pata TContas apurar
responsabilidades (como nos casos a posteriori de verificação da conta geral do Estado)
Fiscalização Sucessiva: através da prestação de contas (princípio da accountability) em

processos de amostragem; também é veículo para processos efetivos de responsabilização
financeira (Conta geral do Estado – registo ex-post da realidade orçamental – Tcontas emite
parecer obrigatório e não vinculativo) pode levar a processos judiciários.
3ª secção: Secção do Julgamento

Exerce função jurisdicional, procedendo ao julgamento dos processos de efetivação de
responsabilidades financeiras e de multa, a requerimento das entidades competentes.
Julgamento das responsabilidades financeiras.
Responsabilidades financeiras podem ser:
 Reintegratória – responsáveis devem repor os montantes determinados na lei e
apurados objetivamente em função dos factos que constituem os pressupostos da
responsabilidade – desvio, pagamento indevido e etc.
 Sancionatória – aplicação de uma multa – não há hipótese de reposição (art. 65º); art.
59º
o Não são alternativas, pelo que a aplicação de multas não prejudica a efetivação
da responsabilidade pelas reposições devidas.
Efetivação da responsabilidade civil e criminal já não se julga no Tribunal de Contas.
32
Despesas e Receitas Públicas

Despesa Pública
Conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para custear os serviços públicos
(despesas correntes) prestados à sociedade ou para a realização de investimentos (despesas de
capital).
A principal divisão é entre despesas civis e despesas militares, mas as distinções são muitas.
1. Despesas em bens e serviços – todas aquelas que se fazem diretamente ao assegurar a
criação de utilidades, por meio da compra de bens ou serviços do Estado (que os adquire
diretamente.
2. Despesas de transferência – redistribuem recursos, atribuindo-os a entidades no setor
privado ou no setor público.23
a. Podem ser de a) capital ou correntes (conforme afetem património duradouro
do Estado), b) diretas ou indiretas, c) para entidades do setor público ou do
setor privado.
3. Despesas de investimento – concorrem para a formação de capital fixo do Estado

4. Despesas de funcionamento – gastos necessários para assegurar o normal
funcionamento da máquina administrativa
5. Despesas produtivas – geram utilidades

6. Despesas reprodutivas – aumentam a capacidade produtiva no futuro
7. Despesa efetiva – toda a despesa do Estado exceto passivos e ativos

8. Despesa não efetiva – despesa relacionada com ativos e passivos
9. Despesa não primária – toda a despesa

10. Despesa primária – despesa exceto os juros da dívida pública (o que permite calcular o
saldo primário)
Tendência para o crescimento da despesa pública – 2 justificações24:

 Fatores do lado procura: Lei de Wagner – fatores de crescimento aparente da despesa
(inflação) e fatores de crescimento real (aumento da população, necessidades do
progresso da sociedade);
 Fatores do lado da oferta: Public Choice – o estado é que se alimenta a si próprio –
fenómeno burocrático, ciclo político-eleitoral, lobbying, logrolling e rent-seeking.
A substituição da visão romântica do Estado (promotor do bem-estar social, monolítico e onde
não haveria espaço para incongruências), pelo ceticismo liberal dos anos 70 e 80, conduziu à
substituição da tese “wagneriana” de inevitabilidade de crescimento da despesa e dos setores
públicos, pela tese da indispensabilidade da reforma da despesa pública.
23
Atribuição de bens e serviços a partir de outras entidades (Estado transfere para setores e esses setores
adquirem bens e serviços – dupla relação – transferências para entidades do setor público, e também
pode ser para entidades privada)
24
O séc. XX registou, na maior parte dos países desenvolvidos um crescimento muito expressivo das
despesas públicas.
33
Sujeitos de despesa pública são as entidades que integram as Administrações Públicas

(entidades que fazem parte do perímetro subjetivo do OE):
3 setores – Estado, Regional, Local
No passado, entidades públicas de natureza empresarial (mas também de natureza associativa

e funcional), por princípio da independência orçamental, não poderiam ser vistos como sujeitos
de despesa pública.
Hoje há tendência para a observância de regras e princípios que antes eram só do Estado.
 Ex: Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (Lei 8/2012) – serviços só podem
assumir compromissos tendo fundos disponíveis – extensível às empresas públicas;
 Reclassificação de execução de despesa.
Art. 42º ALEO – Princípios da execução orçamento de despesa

 + Princípio da tesouraria única do Estado – significa que é no Tesouro (IGCP) que se
centraliza os pagamentos e recebimentos dos serviços do Estado, não devendo eles ter
contas próprias
 Todas as entidades públicas têm de fazer demonstrações financeiras – aproximando-se
às regras da contabilidade financeira empresarial. Elaboram contas trimestrais que
devem remeter ao membro de Governo com tutela e tribunal de contas
 Deriva de um modelo de caixa para um modelo accrual (de acréscimo)
Receitas Públicas
Qualquer recurso mediante o qual um sujeito público pode cobrir as suas necessidades, ou
seja, realizar as suas atividades.
 Ficam de fora as receitas de tesouraria – recurso às linhas de crédito de curto prazo;
esta receita entra, mas não é receita pública e é meramente de tesouraria e sem
relevância orçamental.
 Atribuição definitiva – referidas a certo período orçamental (soma em numerário) com
expressão monetária
 Benefício de sujeito público – numa lógica de alargamento do perímetro orçamental
(com reclassificações e etc.)
 Cobrir as despesas públicas – no Estado central e a níveis mais baixos de decisão é a
despesa que determina a receita (primeiro a função e depois o financiamento)
Princípios das receitas públicas:

1. Legalidade (genérica e específica) – receita para ser cobrada não basta que seja legal, é
preciso que ela esteja inscrita no OE e especificada.
2. Renovação anual
3. Não dedução de despesas, não compensação, não consignação – receitas inscritas pela
receita bruta e sem dedução de espécie alguma
Modalidades de receitas públicas: bens e serviços, transferências; correntes e de capital; efetivas

e não efetivas (em que os passivos e ativos são as despesas creditícias e empréstimos).
Receitas Patrimoniais
Resultam da gestão do património do Estado ou da disposição de elementos do seu ativo que
não tenham caráter tributário.
34
 Património imobiliário (duradouro) e mobiliário (natureza financial ou empresarial)
Receitas do património: resultam da normal administração

Receitas de disposição patrimonial: resultam da oneração ou alienação desse mesmo
património.
No património há bens do domínio público (art. 84º CRP, com 3 tipos de titularidade de alcance
territorial: nacionais, regionais e municipais – não podem ser sujeitos a gestão privada nem
usucapião; são imprescindíveis) e outros de domínio privado (esses podem ser alienados)
 Bens do domínio público estão elencados em lei e estão fora do comércio jurídico, logo,
o Estado não pode adquirir receitas com tal património – são inalienáveis.
 Há também património classificado – ver lei de bases do património cultural. Tem
proteção especial e deve ser inventariado e classificado, art. 37º, porque tem um fim de
interesse público (art. 5º). Condiciona a venda.
o Processo de vendas no art. 77º da lei/DL 280/07 e tem lá as condições de venda
– dá as noções do que o Governo pode vender e as condições a que se sujeita.
Matéria da gestão patrimonial está centralizada no Ministério das Finanças.
Receitas Tributárias
Resultam da cobrança de tributos.
 Tributos – prestações pecuniárias a favor do Estado25, de natureza obrigatória e sem
caráter sancionatório26.
 O destinatário último destes tributos são os serviços públicos.
Impostos pessoais visam a prossecução da justiça social (função musgraviana redistributiva) e a

introdução de impostos está associada a incentivos, sendo que a escolha depende das vantagens
que trazem a nível fiscal.
Dentro das receitas tributárias há 3 categorias, art. 165º/i desde 1997:

1 – Impostos
Principal fonte de financiamento dos Estados.
Prestações pecuniárias unilaterais – não há contrapartida específica entre aquilo que é pago e
aquilo que se recebe – não se sabe, à partida, para onde vai essa receita. Não há qualquer
relação de prestação entre o sujeito passivo e a Administração
 Não há sinalagma – marca jurídica é a não consignação (art. 16º NLEO).
Pressuposto e critério de tributação é o princípio da capacidade contributiva, que manifesta a

capacidade económica dos contribuintes (sujeitos passivos).
 Ex: IRC tem tributação proporcional – problema de que em termos marginais suporta
mais quem menos pode (à medida que se aumenta é menos proporcional).
25
Numa manifestação de soberania e autonomia do Estado
26
A sua natureza não é punir. Embora algumas vezes, atendendo à Curva de Laffer, os impostos
deixam de ter qualquer utilidade e até há uma desutilidade. A partir de determinado montante
de carga fiscal, deixa de ser legítima a cobrança e passa a ter uma natureza de confisco. Além
dos desincentivos da grande carga de impostos.
35
IRS tem tributação progressiva – procura-se garantir que marginalmente pague tanto
ou mais aqueles que mais podem (marginalmente o esforço não diminui) – garante a
justiça socia e a redistribuição (que para a certo momento se não passa a haver caráter
confiscatório na tributação).
Princípio da capacidade contributiva27 é dominante embora possa haver concessões a princípios
de fronteira:
 Certos impostos muitas vezes incorrem no princípio do benefício e há lógica de se
tributar pelo benefício e não pela capacidade:
o Impostos Especiais de Consumo – além da mera redistribuição de riqueza,
como fundamento do núcleo essencial do imposto, é a existência dum custo
social associado ao consumo de determinados bens, tendo em vista a
internalização de externalidades negativas geradas, como o prejuízo da saúde
pública ou do meio ambiente, que fundamenta a arrecadação de receita do
Estado. Há uma noção de extra-fiscalidade.
2 – Taxas
Prestações pecuniárias bilaterais – espera-se uma contrapartida específica (tendencialmente
direta e imediata, ainda que possa ser diferida no tempo)
 Há sinalagma, que pode ser aferido a 3 níveis:
o Prestação/obtenção de serviços públicos
o Disponibilização/utilização de um bem público
o Remoção de obstáculos jurídicos a atividades económicas para os particulares.
 Pressuposto é uma prestação administrativa da qual o sujeito passivo é o
causador/beneficiário.
Princípio da equivalência – tributa-se não quanto às possibilidades, mas sim quanto ao benefício
que se tira.
Falamos de equivalência jurídica. No caso das taxas, não é necessário equivalência
económica e pode ser cobrado a preços inferiores ao de produção. Não há objetivo de
lucro e visa o interesse público sem lógica mercantil.
3 – Contribuições Financeiras
Meio caminho entre impostos e taxas.
Natureza de voluntariedade mas quase que tem caráter coercivo (ex: fatura da água e da luz) –
preços públicos com alguma coercibilidade associada, preços pagos a empresas com finalidade
mercantil mas com uma aproximação às taxas.
Sinalagma difuso e pode não haver contrapartida específica.

 Pressuposto de prestação administrativa presumivelmente provocado ou aproveitada
pelo sujeito passivo e têm ainda finalidade compensatória, que deve ser confirmada
pelo destino da receita cobrada (consignação).
 Ex: MEO paga ANACOM e contrapartida não é direta e sim difusa na regulação do
mercado e etc.; Seg. Social tem aspetos que se aproximam de impostos unilaterais e
27
Capacidade contributiva tem dupla vertente: medida de igualdade e direito fundamental. É o núcleo
essencial do imposto.
36
assentam na capacidade contributiva; na parte empregadora há um imposto, logo tudo

é contaminado pela lógica de imposto.
Não se confundem com contribuições especiais, que são impostos – embora a lógica do benefício
(positivo ou negativo) está presente.
 Caso dos Impostos Especiais de Consumo
 Podem ser contribuições especiais por externalidades positivas (benefício social; ex:
contribuições de melhoria – alguém nada fez e ao construir-se uma ponte, o terreno
valoriza) ou externalidades negativas (ex: contribuições de especial desgaste; caso dos
camiões que pagavam mais porque estragavam mais a via pública).
Como se verifica se é tributo ou taxa?

2 testes:
1º - bilateralismo: há contrapartida específica ou não? Há sinalagma, mesmo que não
seja imediato?
2º - não se pode cobrar taxas lucrativas (cobrar taxas acima do custo de produção é taxa
desproporcionada) – teste da proporcionalidade.
As taxas têm de ser proporcionais ao custo – senão ocultam um imposto (o que
é importante de aferir, já que jurídico-constitucionalmente é diferente criar-se
imposto ou taxa).
Se a taxa tiver imposto oculto é ilegal.
Elementos essenciais/estruturantes na criação de imposto (art. 103º/2)

Momentos essenciais do imposto (art. 103º/2) em que a legalidade cobre esses 4 aspetos,
sendo reserva relativa de lei.
1. Incidência: objeto ou pessoas que estão sujeitas a pagar aquele imposto particular. Pode
ser incidência real ou pessoal e tem de se explicitar sobre o que versa o imposto e quem
o paga.
Ex: rendimentos – rendimento do trabalho, tem que se perceber que prestações é que
vão ter imposto – elenco bem definido para se perceber incidência real do imposto
2. Taxa (quota e progressão): não se confunde com a outra categoria tributária e significa
percentagem do imposto.
a. Maioria é proporcional (aplicando a taxa à matéria coletável determina-se qual
o montante que retiro).
b. Pode também ser progressiva (onde a utilidade é marginalmente crescente, ou
constante, por oposição à proporcional)
3. Benefícios fiscais: tratamento mais vantajoso a certos contribuintes, que pagam menos
imposto – derrogação do princípio da capacidade contributiva, prosseguindo finalidades
económicas e sociais.
a. Se contece por prossecução de finalidades intrínsecas ao sistema fiscal – casos
de desagravamento. Ex: rendimentos tão baixos que nem sequer pagam
imposto.
b. Os Benefícios estão associados à extra-fiscalidade em que o tratamento fiscal
mais vantajoso é justificado por objetivos extrínsecos ao sistema fiscal, mas que,
por qualquer razão, devem prevalecer.
i. Há desagravamentos justificados por finalidades extra-fiscais.
37
ii. Quando o Estado dá um benefício fiscal abdica de receita, pois não

coleta o imposto na totalidade (é importante que o Estado tenha noção
do montante real e dos efeitos que gera ao dar o beneficio fiscal –
relaciona-se com os incentivos e temos de perceber se é eficaz e alcança
os objetivos. Vale a pena o Estado dar incentivos se o mercado os dá?
Pois assim não haveria “direitos adquiridos” de certo grupo de interesse
– ninguém questionava nem reavaliava).
4. Garantias dos contribuintes: o que está em causa são os direitos dos particulares
(deveres da administração e etc.)
Princípio da Legalidade Fiscal

Os impostos têm de ser criados por lei (reserva relativa), enquanto que para as taxas e
contribuições apenas se exige que a lei crie os regimes gerais, sendo que a concretização pode
ser feita por atos infra-legais
 No caso das taxas: Lei apenas tem de aprovar regime geral e o tipo em concreto de taxa
pode ser feito por outro diploma.
o Regime geral – objeto (denominador comum nos critérios de fixar taxas), não
cria logo a taxa (o tipo fiscal); estabelece parâmetros ou critérios relativamente
a elementos essenciais do tributo.
o Hoje em dia as taxas estaduais e regionais não têm regime geral, só as locais.
Art. 104º CRP distingue 2 tipos de impostos:

A. Diretos – incidem diretamente sobre as manifestações de riqueza
i. Sobre o rendimento (IRS e IRC – art. 104º/1 – imposto único, que pode provir
de várias fontes, mas que se considera de forma global, rendimento bruto
englobado em que se aplicam taxas e se fazem deduções. Ainda pode haver
deduções à coleta. Sobre as empresas incide sobre o rendimento real, o que
elas realmente auferem, apura-se o rendimento normal e não as estimativas de
rendimento)
ii. Sobre o património;
B. Indiretos – exprimem indiretamente a manifestação de riqueza28
i. Sobre o consumo (atende menos à riqueza e às vezes é cega. Certos tipos de
artigos têm taxas diferenciadas – artigos de luxo vs. artigos de 1ª necessidade)
 Imposto geral sobre o consumo: IVA (único)
 Impostos especiais: concessões à equivalência que tributam os custos
desse consumo – atendem às utilidades divisíveis e não indivisíveis.
Receitas Creditícias
Resultam do crédito Público e são receitas não efetivas (ainda têm de ser amortizadas) –
resultam na entrada de ativos na tesouraria do Estado. Dá origem a dívida pública, que obriga o
28
Atendem à capacidade contributiva de forma indireta – essa capacidade só e tida em conta se consegue
comprar o bem ou não.
 Não se afere em função do sujeito titular de rendimentos e funda-se na aquisição do
produto (é a manifestação dessa capacidade contributiva)
38
Estado a pagar a credores, créditos para pagar défices orçamentais ou dívida já existente;
passivos financeiros públicos.
 Há relação entre a dívida pública, as receitas creditícias e as regras de dívida.
Dívida Pública
Dívida do Estado – compromisso ou conjunto de compromissos financeiros vencíveis num
determinado prazo – quando o Estado recorreu ao crédito.
Diferença da dívida soberana é o prazo temporal a que estão sujeitas.
Critério da fonte:
 Dívida financeira – empréstimos e emissão de dívida pública – é a que se considera
quando se avalia o peso da dívida pública na sua relação com o PIB;
 Dívida não financeira – dívidas a fornecedores e àqueles a quem o Estado adquire bens
e serviços
Critério da moeda:
 Dívida interna ou externa
Critério da evidência:
 Dívida expressa – evidência imediata e inscrita no balanço do Estado como passivo
financeiro;
 Dívida implícita – resulta de assunção de compromissos que no imediato dão receita
mas podem vir a dar despesa. Ex: pensões em que os que estão no ativo pagam e o
Estado assegura-lhes uma pensão no futuro;
 Dívida condicional – quando pode vir a não se realizar, caso das garantias pessoas do
Estado, que funciona como fiador de certa empresa (só há dívida se o devedor principal
não pagar – acontece muito nas PPP)
Critério do tipo de débito:

 Dívida direta – aquelas em que o Estado é devedor principal e resulta de contrato ou
empréstimo;
 Dívida acessória – Estado é devedor subsidiário
Critério da maturidade:
 Dívida curto prazo – inferior a um ano;
 Dívida longo prazo – superior a um ano
Critério do exercício orçamental:

 Dívida flutuante – amortização ocorre no mesmo exercício orçamental (art. 3º, Lei 7/98)
 Dívida fundada – amortização ocorre em exercício orçamental diferente daquele em
que foi contraída.
o Dívida flutuante é sempre de curto prazo, mas a fundada nem sempre é de
longo prazo (ex: empréstimo em Novembro que é pago em Fevereiro)
o Regime aplicável é diferente (art. 161º/h CRP e Lei 7/98)
Emissão e gestão da dívida pública direta

Processo regulado pela CRP, LEO e lei ordinária (Lei 7/98)
39
Necessita autorização parlamentar – para a dívida fundada, cuja grande condição é o montante
– define também as condições gerais dos empréstimos a emitir. Autorização no OE, logo, anual.
Condições complementares é em Conselho de Ministros (art. 5º/1 da Lei 7/98).
Condições específicas definidas pela Agência de Gestão de Tesouraria e da Dívida Pública
(IGCP, E.P.E.) – e também tem responsabilidades na gestão normal da dívida.
Depois de emitida a dívida ela tem de ser gerida e os juros da dívida pública concorrem para o
saldo nominal (despesa corrente) e a amortização é despesa de capital.
Renegociação da dívida – forma de gestão anormal/extraordinário29, tecnicamente qualificada,

anteriormente, como conversão. Consiste na alteração das condições contratuais em que foi
celebrado o empréstimo público, já no decurso da vigência deste. Podem ser processos de
perdão parcial ou pode ocorrer default (incumprimento).
Instrumentos de dívida pública direta (art. 11º Lei 7/98)

1. Contrato – pois os empréstimos têm tendencialmente uma natureza voluntária;
amortizáveis pelo valor nominal e renegociáveis em mercados próprios.
2. Obrigações do Tesouro – principal instrumento do Estado para satisfazer as suas
necessidades de financiamento. São valores mobiliários de médio e longo prazo, cuja
emissão se efetua através de operações sindicadas, leilões ou por operações de
subscrição limitada (tapping).
3. Bilhetes do Tesouro – valores mobiliários de curto prazo com um valor unitário de 1 €
e que podem ser emitidos com prazos até 1 ano.
4. Certificados de Aforro – instrumentos de dívida criados com o objetivo de captar a
poupança das famílias e são distribuídos a retalho sendo colocados junto dos
aforradores.
Em relação à dívida acessória – art. 161º/h e art. 7º Lei 112/97 – onde se mencionam os avales,
deve ser feita uma interpretação extensiva e atualista de modo a entender-se de um modo geral
as garantias pessoais do Estado.
 Garantias têm limite máximo fixado pela AR a ser concedido ao Governo – sendo que
tal é concedido na LOE, conforme disposto no art. 31º ALEO
 Ver também art. 8º + 9º + 15º da Lei 112/97
 O Estado funciona como garantia mas não em qualquer circunstância e as condições
estão na Lei 112/97 e no art. 31º ALEO.
29
Embora a amortização antecipada já seja ato de gestão corrente
40

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