INTENSIVO I

Marcelo Novelino
Direito Constitucional
Aula 09

ROTEIRO DE AULA

Tema: controle concentrado-abstrato (continuação)

Nessa aula, o professor continuará a trabalhar o tema “ controle concentrado-abstrato” e abordará os seguintes tópicos:
3) Parâmetro;
4) Objeto; e
5) Participação de órgãos e entidades.
Na aula 10, ele trabalhará com os seguintes tópicos:
6) Liminar; e
7) Decisão de mérito.

3. Parâmetro

Causa de pedir aberta (“cognição aberta”)

Questão: O que significa causa de pedir aberta?
Significa que o STF não fica restrito ao parâmetro que foi invocado na petição inicial.
✓ Na causa de pedir aberta, o STF pode analisar a ação tendo como parâmetro não só o dispositivo indicado na
inicial, mas todas as normas da Constituição Federal. Em outras palavras, o STF não é vinculado ao parâmetro
invocado pelo legitimado. A Corte pode entender que houve ofensa de qualquer dispositivo da constituição,
mesmo que eles não tenham sido ventilados na ação.

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A causa de pedir no controle concentrado-abstrato se refere à violação de determinado dispositivo constitucional.
Atenção: Não confunda o pedido e a causa de pedir!
✓ A causa de pedir é a violação de um determinado dispositivo da Constituição Federal (violação do parâmetro).
✓ O pedido é a declaração de inconstitucionalidade.

STF - ADI 2.396/MC: “[...] 4. ADIN. Cognição aberta. O Tribunal não está adstrito aos fundamentos invocados pelo autor,
podendo declarar a inconstitucionalidade por fundamentos diversos dos expendidos na inicial.”

STF - ADI 3.576/RS: “[...] ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 155, § 2º, XII, G, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA.
CAUSA DE PEDIR ABERTA. ART. 167, IV, DA CARTA MAGNA.”

✓ Obs.: Na ADI 3.576, o STF entendeu que, na verdade, o ato normativo não violava o art. 155, §2º, XII da CF, mas
sim o art. 167, IV .

Observação importante: existe uma diferença de parâmetro entre ações de controle concentrado abstrato: na ADI e na
ADC, o parâmetro é idêntico; na ADPF, o parâmetro é diferente.

I) ADI e ADC:
Parâmetro: essas ações podem ter como parâmetro qualquer norma formalmente constitucional.
✓ O que importa, para fins de controle de constitucionalidade, conforme já visto anteriormente, não é o conteúdo
da norma, mas a supremacia formal da CF/1988 (a qual somente ocorre quando a constituição é rígida).

São normas formalmente constitucionais aquelas elaboradas por um procedimento mais solene do que o processo
legislativo ordinário.
A CF/1988 possui três partes:
• Preâmbulo;
• Parte permanente (art. 1º ao art. 250);
• ADCT.

Observações:
✓ O preâmbulo não tem força normativa, sendo apenas diretriz hermenêutica. Assim sendo, ele não serve como
parâmetro.
✓ Toda a parte permanente da CF/1988 pode ser invocada como parâmetro.
✓ As normas de eficácia exaurível do ADCT podem ser utilizadas como parâmetro. Entretanto, as normas do ADCT
de eficácia exaurida não são parâmetros para ADI e ADC.

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 ✓ As emendas constitucionais que estão fora do texto constitucional (exemplo: EC 107/2020 – Adiou as eleições)
também servem somente como parâmetro enquanto não tiverem exaurido seus efeitos. A partir do momento
em que forem aplicadas, elas perdem a aptidão para produzir os efeitos que lhe são próprios, logo, não servem
mais como parâmetro para o controle de constitucionalidade.
✓ Os tratados e convenções de direitos humanos aprovados pelo rito da CF, art. 5º, § 3º1 são equivalentes às
emendas constitucionais e, portanto, podem ser utilizados como parâmetro, pois são formalmente
constitucionais.
Se os tratados e convenções de direitos humanos não forem aprovados por 3/5 em dois turnos, embora tenham
conteúdo constitucional (materialmente constitucionais), eles não servem como parâmetro para o controle de
constitucionalidade.

II) ADPF
A ADPF é a ação de arguição de descumprimento de preceito fundamental. Logo, o parâmetro deve ser um determinado
preceito fundamental (não se trata de qualquer norma prevista na CF).

Questão: O que é um preceito fundamental?

A CF/1988 e a lei não elencam quais são os preceitos fundamentais.
“Preceito fundamental”, para José Afonso da Silva, é a norma imprescindível à identidade da constituição e ao regime por
ela adotado.

O STF, na ADPF n° 1, entendeu que é o próprio Tribunal Supremo, como guardião da constituição, que irá determinar
casuisticamente quais são os preceitos fundamentais da lei maior.

Exemplos de preceitos fundamentais:

• Princípios fundamentais – art. 1º ao 4º da CF/1988 (Título I da Constituição Federal).
Obs.: O professor explica que preceito abrange tanto os princípios quanto as regras.

• Direitos e garantias fundamentais (Título II da Constituição Federal)

O professor esclarece que, do art. 5º ao art. 17, pode até haver algum dispositivo que não seja encarado como preceito
fundamental, mas a grande maioria é.

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CF, art. 5º, §3º: “Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa
do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às
emendas constitucionais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Atos aprovados na forma deste
parágrafo”

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• Princípios constitucionais sensíveis (CF, art. 34, VII2).
Obs.: Princípios constitucionais sensíveis são aqueles que, caso sejam violados, podem gerar uma intervenção federal no
Estado. Neste caso, o PGR poderá ajuizar uma representação interventiva e, se o STF der provimento à intervenção
interventiva, o Presidente da República deverá decretá-la.

• Cláusulas pétreas – São normas que tratam da forma federativa de Estado, da separação de Poderes, do voto
direto/secreto/universal/periódico e dos direitos e garantias individuais.

Outras normas, além das exemplificadas acima, podem vir a ser consideradas preceito fundamental pelo STF (exemplo:
direito à saúde e direito ao meio ambiente equilibrado).

4. Objeto
Quando se fala em objeto, há referência ao ato normativo impugnado/questionado em uma ADI, ADC ou ADPF.

Atenção: Não confundir o parâmetro (norma constitucional violada) com o objeto (ato normativo violador da
constituição).

I) Pedido: regra da adstrição ao pedido.

Obs.: No caso do parâmetro, a causa de pedir é aberta, ou seja, quando se alega a violação a um dispositivo da
Constituição, o STF não fica limitado àquele dispositivo. Em relação ao objeto, aplica-se a regra de adstrição ao pedido.
Assim sendo, se, exemplificativamente, foi pedida a declaração de inconstitucionalidade da lei X, o STF somente pode
declarar a inconstitucionalidade daquela lei.

O pedido é a declaração de inconstitucionalidade de uma lei. Como há a inércia da jurisdição, o STF precisa ser provocado
para declarar a inconstitucionalidade e, ao ser provocado, ele fica adstrito ao objeto impugnado.
✓ Assim, em regra, o STF não pode declarar a inconstitucionalidade de normas que não foram questionadas por
meio de ADI, ADC e ADPF.
Exemplificativamente: se um determinado dispositivo do Código Civil for impugnado no STF em uma ADI, o STF
não pode declarar a inconstitucionalidade de outros dispositivos que não foram questionados.

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CF, art. 34, VII: “assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.”

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STF- ADI 2.182/DF: “1. Questão de ordem: pedido único de declaração de inconstitucionalidade formal de lei.
Impossibilidade de examinar a constitucionalidade material.”

Exceções: Há casos em que o STF, mesmo sem ter sido provocado em relação a um dispositivo específico, pode declarar
a sua inconstitucionalidade.
• Quando houver interdependência entre dois dispositivos.
Por vezes, determinados dispositivos não fazem sentido sozinhos, sendo interdependentes. Assim, excepcionalmente, o
STF pode declarar a inconstitucionalidade de outro dispositivo que não tenha sido questionado (inconstitucionalidade por
arrastamento).

• Inconstitucionalidade consequente.
Em alguns casos, a inconstitucionalidade de uma norma é consequência da inconstitucionalidade de outra (que é seu
fundamento de validade).
Exemplo: se uma lei é inconstitucional porque foi feita por uma determinada Assembleia Legislativa que tratou de matéria
de competência da União, o decreto do governador que regulamentou a referida lei também é inconstitucional. Assim
sendo, o STF pode declarar a inconstitucionalidade do decreto em consequência da inconstitucionalidade da lei.

O professor explica que a inconstitucionalidade consequente pode ser vertical (normas de hierarquia diferente, como no
exemplo do decreto e da lei) ou horizontal (quando atinge dispositivos dentro de uma mesma lei).

STF - ADI n. 4451-MC-REF/DF: “[...] 8. Suspensão de eficácia do inciso II do art. 45 da Lei 9.504/1997 e, por arrastamento,
dos § 4º e § 5º do mesmo artigo, incluídos pela Lei 12.034/2009.”

✓ Na ADI n. 4451-MC, o STF suspendeu a eficácia dos dispositivos mencionados (já que se tratava de medida
cautelar) e, por arrastamento, ele suspendeu a eficácia dos § 4º e § 5º do mesmo artigo.

• Revogação por ato de semelhante conteúdo.

Imagine que a lei “A” tenha sido impugnada e, no momento do julgamento da ação, os ministros percebem que a lei “A”
foi revogada pela lei “B”. A norma “B”, por sua vez, possui conteúdo praticamente idêntico ao da lei “A”. Neste caso, como
os conteúdos são muito semelhantes, é possível prosseguir o julgamento tendo como objeto a lei “B”.

STF – ADI 3.147 – ED/PI: “A derrogação do ato normativo originalmente atacado (Decreto 11.435/2004 do Estado do Piauí)
não impede a formulação de juízo de inconstitucionalidade do ato superveniente com semelhante conteúdo (Decreto
11.248/2006) e, como o anterior, afrontoso à Súmula Vinculante/STF 2.”

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II) Perspectivas
Para saber se o ato pode ou não ser impugnado em ADI, ADC e ADPF, é necessário analisar o fato sobre três perspectivas
diferentes: material (conteúdo), temporal (momento de produção) e espacial (local de onde emanou o ato)

4.1. Perspectiva material

Obs.: O professor destaca que, inicialmente, ele fará a análise da ADI e da ADC em relação à perspectiva material, pois
esta é idêntica em ambas. Posteriormente, ele fará a mesma análise em relação à ADPF.

4.1.1. ADI e ADC

CF, art. 102, I: “Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I -
processar e julgar, originariamente: a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual
e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal”.

Perspectiva material
A ADI e a ADC devem ter como objeto lei ou ato normativo vigente (não pode ter sido revogado) e eficaz (deve possuir
aptidão para produzir os efeitos que lhe são próprios), que viole diretamente a constituição.

Observações:
1ª) O STF, antigamente, não admitia a lei de efeitos concretos como objeto de ADI e ADC.
✓ Lei de efeitos concretos é aquela que é lei apenas em sentido formal, pois, materialmente, ela é ato
administrativo.
✓ A partir de 1998, o STF passou a admitir a lei de efeitos concretos como objeto de ADI e ADC, pois a CF/1988 não
faz diferenciação entre as leis para o fim de controle de constitucionalidade.
✓ Assim sendo, qualquer tipo de lei, inclusive aquela de efeitos concretos, é admitida como objeto de ADI e ADC.

2ª) O ato normativo, para ser considerado normativo, deve conter as características da generalidade e abstração.

STF - ADI 4.049/DF-MC: “[...] a lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de
constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-
se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal”.

Obs.: O ato deve ser vigente e eficaz para ser objeto de ADI ou ADC: se não estiver mais dentro do ordenamento jurídico
ou se não tiver mais aptidão para produzir os efeitos que lhes são próprios, não estará a lei ou o ato normativo mais
ameaçando a supremacia da constituição.

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Não são admitidos como objeto de ADC e ADI:

I) Atos tipicamente regulamentares.

O ato regulamentar não está diretamente ligado à CF, assim, a violação não é direta.
Exemplo: O decreto xx regulamenta a Lei yy (ato interposto) e, portanto, ele não violará diretamente a CF/1988.

Atenção: O professor chama a atenção para o fato de que ele mencionou “atos tipicamente regulamentares” e não
“decretos e regulamentos”. Ele destaca que um decreto (ou atos menores, como uma portaria, por exemplo) pode ser
objeto de ADI ou ADC, desde que ele tenha generalidade, abstração e viole diretamente a Constituição.
Exemplo: o governador do Maranhão ajuizou uma ADPF questionando uma portaria. No caso em questão, o STF verificou
que, entre a portaria e a Constituição, não havia ato interposto. Assim sendo, a portaria não era ato tipicamente
regulamentar, sendo, na verdade, um ato normativo primário, pois ela tinha como fundamento direto de validade a
Constituição. Assim sendo, como a portaria possuía densidade normativa, ou seja, generalidade e abstração, ela poderia
ser impugnada por meio de ADI ou ADC.
✓ Em suma: Não se deve verificar o nome do ato para analisar se ele pode ou não ser objeto de ADI ou ADC, mas
sim a sua natureza.

II) Normas constitucionais originárias.

Obs.: O professor destaca que se uma norma constitucional é feita por emenda, ela pode ser objeto de ADI ou ADC. Isso
porque, conforme já estudado, a emenda possui limitações formais, circunstanciais e materiais, já que é elaborada pelo
Poder Reformador.
De outro lado, o STF não admite que uma norma constitucional originária, feita pelo Poder que criou o próprio STF, seja
questionada perante ele.
Neste caso, aplica-se o princípio da unidade da constituição. Logo, uma norma originária não pode ser questionada em
face de outra norma originária da CF/1988.
✓ Obs.: O professor destaca que, neste caso, se uma determinada norma aparentemente é incompatível com outra,
caberá ao intérprete harmonizá-las. Assim sendo, não é possível declarar uma norma originária como sendo
inconstitucional em face de outra norma originária.
✓ No Brasil, não se admite a tese de hierarquia entre normas da Constituição de Otto Bachof.

III) Leis ou normas de efeitos concretos já exauridos.

Uma lei de efeitos concretos, conforme já visto, pode ser objeto de ADI ou ADC. Entretanto, se ela já tiver os efeitos
exauridos, ela não será mais eficaz e não poderá ser objeto de declaração de inconstitucionalidade.
Exemplo: ADI 4.049 – O objeto dessa ação era uma lei orçamentária, a qual tem previsão para um determinado período
(exercício financeiro). Quando a referida ação foi julgada, ela já tinha exaurido seus efeitos e outra ação orçamentária
estava vigente.

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 ✓ Obs.: Lembrando que as ações de controle abstrato têm como finalidade precípua assegurar a supremacia da
constituição. Se os efeitos se esgotaram, não há mais ofensa à supremacia da CF, logo, ela não pode ser objeto
de ADI ou ADC. Se ela, porventura, violou direitos subjetivos, em regra, aqueles que tiveram seus direitos violados
deverão recorrer ao Poder Judiciário (controle incidental, feito a partir do caso concreto).

IV) Leis com eficácia suspensa pelo Senado.

Quando o STF, no controle difuso-incidental, declarava uma lei como sendo inconstitucional, tradicionalmente, essa
declaração possuía apenas efeitos inter partes. Diante disso, o Senado tinha a competência de suspender a execução
daquela lei. Entretanto, atualmente, essa competência do Senado foi esvaziada diante do entendimento de que todas as
decisões (em controle incidental ou abstrato) devem ter efeitos erga omnes e vinculante.
✓ Em suma: Antes, se uma determinada lei era declarada inconstitucional pelo STF e o Senado suspendia a execução
da lei, esta não se aplicaria a mais ninguém e, portanto, é como se a eficácia dela estivesse exaurida e não caberia
o controle de constitucionalidade abstrato.

V) Leis temporárias.
As leis temporárias possuem um prazo determinado para produzirem a eficácia. Esgotado o período, elas deixam de
produzir efeitos.
Estas leis, em regra, não podem ser objeto de ADC e ADI. No entanto, existem duas exceções à esta regra:
a) Impugnação em tempo adequado e inclusão em pauta de julgamento antes do exaurimento da eficácia.
Exemplo: Se a lei possuir previsão de 3 anos de vigência e se ela for impugnada antes desse prazo e, além disso, se antes
de transcorrer esse prazo, o processo for incluído na pauta de julgamento, ela poderá ser objeto de ADC e ADI.
b) Apesar do fim lapso temporal fixado, a norma continua produzindo consequências para o futuro.

VI) Normas revogadas.

A regra é que uma norma revogada não seja mais admitida como objeto de ADI ou de ADC.
Todavia, o STF admite, excepcionalmente, que uma norma revogada seja objeto dessas ações. Exceções:

1ª) Quando houver fraude processual.

Exemplo: uma lei do DF foi impugnada perante o STF. Antes de o STF julgar a ADI, a Câmara Legislativa do DF revogou a
lei. Assim, a ADI foi extinta sem julgamento do mérito por perda do objeto. Logo em seguida, a Câmara Legislativa fez
uma outra lei com o conteúdo quase idêntico. A nova lei foi impugnada perante o STF e, novamente, antes de o STF julgar
a ADI, a Câmara Legislativa do DF revogou a lei. Neste caso, novamente, a ADI foi extinta sem julgamento do mérito por
perda do objeto.
Ocorre que a Câmara Legislativa do DF fez uma terceira lei com o conteúdo idêntico ao da lei revogada. A terceira lei foi
impugnada perante o STF e, quando o STF ia julgá-la, a lei foi revogada. Diante disso, o STF percebeu que havia uma fraude
processual, pois havia deliberada intenção da Câmara Legislativa do DF de impedir que o STF julgasse a
inconstitucionalidade da lei, pois a declaração de inconstitucionalidade possui efeitos retroativos (em regra) e a revogação

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possui efeitos prospectivos. Portanto, o STF entendeu que havia uma tentativa de fraudar a CF/1988 por parte da Câmara
Legislativa do DF e, nesta hipótese, o STF prosseguiu até o julgamento final da ação.

✓ Obs.: O professor destaca que a justificativa para que, na ADPF, normas revogadas possam ser admitidas como
objeto é o fato de que, como elas produziram efeito durante um determinado período, por uma questão de justiça
com aqueles que não têm como recorrer ao Poder Judiciário e até para não sobrecarregar este Poder, ao declarar
que a lei violou a constituição no passado, não é preciso que as pessoas ingressem em juízo para questionar a
referida lei.

2ª) Quando não houver a comunicação ao Tribunal de que a lei já foi revogada.
Essa hipótese ocorre com a intenção de não desperdiçar todo o trabalho do STF. Neste caso, o STF julga o mérito da ação
e, se for o caso, declara a inconstitucionalidade da norma.

VIII) Norma declarada constitucional ou inconstitucional pelo Plenário do STF

Em regra, se a norma já foi declarada constitucional ou inconstitucional pelo Pleno, ela não pode ser novamente
impugnada nem por ADI nem por ADC.
Há uma exceção. Veja as duas situações abaixo:
• Se o Plenário tiver declarado a norma inconstitucional, essa lei não pode mais ser aplicada e isso ocorre em virtude
do efeito erga omnes e vinculante da decisão. Neste caso, a norma não pode voltar a viger em hipótese alguma
(nem que surja uma nova constituição).
• Se o Plenário do STF disse que a norma é constitucional, em regra, também não pode haver nova impugnação.
Entretanto, neste caso, a lei continua válida (não é retirada do ordenamento jurídico). Assim, esta lei só poderá
ser novamente impugnada se houver uma mudança nas circunstâncias fático-jurídicas que justifique uma nova
análise a ser realizada pelo Pleno do Tribunal.

4.1.2. ADPF

A ADPF é regulamentada na Lei 9.882/1999.

Lei 9.882/99, art. 1º: “A arguição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo
Tribunal Federal, e terá por objeto evitar (ADPF preventiva) ou reparar lesão (ADPF repressiva) a preceito fundamental,
resultante de ato do Poder Público.
Parágrafo único. Caberá também arguição de descumprimento de preceito fundamental:
I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou
municipal, incluídos os anteriores à Constituição;”

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Observações:
1ª) O objeto da ADPF é mais amplo: qualquer ato do poder público.

2ª) O parágrafo único do art. 1º cita um objeto mais restrito, pois o dispositivo fala em “lei ou ato normativo”. Entretanto,
o dispositivo deve ser lido à luz do “caput”.
✓ Na perspectiva espacial, há um objeto mais amplo, pois inclui lei ou ato normativo das esferas federal, estaduais
ou municipais.

Perspectiva material
Definição: a ADPF pode ter como objeto ato do poder público que viole diretamente preceito fundamental da
constituição.
✓ Neste caso, não há a exigência de que o ato seja vigente e eficaz, bastando que viole diretamente a Constituição.

Não são admitidos como objeto de ADPF:

I) Atos tipicamente regulamentares não são admitidos como objeto da ADPF, pois eles não violam diretamente um
preceito fundamental.

II) Normas constitucionais originárias.

O princípio da unidade da constituição afasta a tese da hierarquia entre normas da CF. Logo, uma norma feita pelo Poder
Constituinte Originário não pode ser questionada em ADI, ADC ou ADPF.

III) Súmulas comuns e vinculantes.

No caso das súmulas comuns, a decisão dada pelo STF foi anterior ao novo CPC (ADPF 80). Com o CPC/2015, houve uma
valorização dos precedentes. Desse modo, as súmulas, mesmo não sendo vinculantes, passaram a ser de observância
obrigatória pelos tribunais inferiores.
✓ Destaque-se que, na decisão do STF, anterior ao CPC/2015, a Corte entendeu que, como o enunciado de súmula
é gradativamente construído, o abandono do entendimento fixado não deve ocorrer por meio de uma ADPF, de
forma abrupta.
No caso da Súmula Vinculante, há um caráter normativo. Neste caso, entretanto, existe procedimento específico (pedido
de cancelamento ou revisão) para revogar ou alterar o enunciado de súmula vinculante. Assim, existindo outro meio
igualmente eficaz, não se admite a súmula vinculante como objeto da ADPF (caráter subsidiário da ADPF).

✓ O STF analisou a questão na ADPF 147 (agravo regimental).

IV) Proposta de emendas à constituição

A proposta de emenda não é um ato do poder público pronto e acabado. Trata-se de ato em formação e, portanto, não
pode ser objeto de ADPF.

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V) Vetos
O STF não admite o veto (político ou jurídico) do Presidente da República como objeto de ADPF. Isso porque o veto pode
ser derrubado pelo Congresso Nacional.
✓ O STF já analisou esse tema na ADPF 1 e na ADPF 73.
✓ O professor ressalta que, na doutrina, há quem defenda a possibilidade de o veto ser objeto de ADPF. Gustavo
Binenbojm destaca a necessidade de diferenciar o veto político (o Presidente da República entende que o projeto
de lei é contrário ao interesse público) e o veto jurídico (o Presidente da República entende que o projeto de lei
viola a constituição). Para o autor, o veto político não pode ser objeto de ADPF, pois a análise é eminentemente
política. Já o veto jurídico poderia ser objeto de ADPF pelo STF.
✓ O professor explica que o veto jurídico também pode ser derrubado pelo Congresso Nacional. Entretanto, como
o Presidente da República pode utilizar o veto como artifício político (de forma a elevar o quórum de votação de
forma indevida – já que, para a derrubada do veto se exige a maioria absoluta dos membros da Casa) e como a
análise do veto é eminentemente jurídica, caberia, segundo Gustavo Binenbojm, a análise do veto pelo STF.

VI) Decisões judiciais transitadas em julgado

A decisão judicial é ato do poder público. Logo, a decisão judicial pode ser objeto de ADPF (exemplo: ADPF 101, que teve
como objeto as decisões judiciais que autorizam a importação de pneus usados).
✓ No caso da ADPF 101, o STF entendeu que as decisões judiciais violavam preceitos fundamentais da Constituição
Federal (direito à saúde e direito ao meio ambiente equilibrado).

Atenção: A decisão judicial transitada em julgado não pode ser objeto ADPF, do contrário, seria um sucedâneo da ação
rescisória.

ADPF pode ter como objeto leis já revogadas?

Conforme já estudado, na ADI e na ADC, não se admite que leis revogadas sejam objeto de controle de
constitucionalidade, já que tais leis não ameaçam mais a supremacia da Constituição.

✓ No caso da ADPF, o STF admitiu que leis revogadas sejam objeto dessa ação.

STF – ADI 2.028/DF (transformada em ADPF pela fungibilidade): “[...] por coerência com os precedentes do Tribunal, as
ações diretas ora em exame devem ser conhecidas como Ações de Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental, já que estas admitem a impugnação de atos normativos já revogados...”

Perspectiva Temporal
Neste caso, analisa-se o momento em que o ato foi elaborado (antes ou após o parâmetro invocado).

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O professor ressalta que, nesse tópico, é necessário fazer uma análise diferenciada em cada uma das 3 ações (ADC, ADI e
ADPF).

1 .ADC
Uma ADC só pode ter como objeto normas posteriores ao parâmetro invocado (Constituição ou EC). Isso ocorre porque,
no Brasil, como regra, não se adota a hipótese de inconstitucionalidade superveniente.

Atenção: A ADC foi introduzida pela EC 03/93. Como a ADC foi criada em março de 1993, ela poderia ter por objeto uma
lei anterior à sua criação?
SIM.
Exemplo: A ADC n° 1 teve como objeto uma Lei Complementar anterior à 1993 (LC 70/91), entretanto, o STF admitiu essa
lei como objeto.

STF – ADC 1/DF: “O TRIBUNAL CONHECEU EM PARTE DA AÇÃO E, NESSA PARTE, JULGOU-A PROCEDENTE, PARA
DECLARAR, COM OS EFEITOS VINCULANTES PREVISTOS NO § 2º DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO
DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 03/93, A CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. [...] TODOS DA LEI COMPLEMENTAR Nº
70, DE 30.12.1991.

2. ADI
Para ser objeto de ADI, a norma deve ser posterior ao parâmetro invocado.

3. ADPF
Admite-se como objeto de ADPF as normas anteriores ou posteriores ao parâmetro (Lei 9.882/99, art. 1º, p.ú.).
A ADPF não é uma arguição de inconstitucionalidade, mas sim arguição de descumprimento de preceito fundamental.
Assim sendo, não há incoerência em possibilitar uma norma anterior ao parâmetro. Aqui existe uma amplitude maior na
perspectiva temporal.
✓ Segundo a doutrina e a jurisprudência do STF, o termo descumprimento abrange as hipóteses de
inconstitucionalidade e qualquer hipótese que, em tese, viole a CF/1988.

Perspectiva espacial

1. ADC
A ADC só pode ter como objeto ato emanado de 1 esfera da federação: lei ou ato normativo federal (1 objeto).
✓ A EC 45/2004 não alterou o objeto restrito da ADC em relação à perspectiva espacial.

2. ADI
A ADI pode ter como objeto ato emanado de 2 esferas: lei ou ato normativo federal e estadual (2 objetos)

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3. ADPF
A ADPF pode ter como objeto ato do poder público de 3 esferas: federal, estadual ou municipal (3 objetos)

OBS: os atos do Distrito Federal tratam de matéria estadual e municipal e, portanto, não podem ser objeto de ADC.
É pacífico, entretanto, o entendimento de que os atos do Distrito Federal podem ser objeto de ADPF. Diante disso,
questiona-se:
A ADI pode ter como objeto lei ou ato normativo do Distrito Federal?
Somente lei do DF, derivada de competência legislativa estadual, pode ser objeto de ADI.
Se a lei do DF tiver conteúdo de lei municipal (lei municipal não pode ser objeto de ADI), ela não poderá ser objeto de
ADI.
Exemplo: Quando Cristóvão Buarque era governador do DF, ele ajuizou uma ADI no STF (antes de existir a lei que
regulamenta a ADPF) questionando uma lei distrital que concedia isenções a empresas que patrocinassem eventos
esportivos no estado. A isenção questionada se referia a impostos de competência estadual e municipal, pois, como o DF
não é dividido em municípios, ele acumula as duas competências.
O STF, ao analisar a ADI, fez uma cisão: ele analisou os atos de competência estadual e, em relação à isenção de tributos
de competência municipal, ele não julgou.

Súmula 642/STF: “Não cabe ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competência
legislativa municipal.”

5. Participação de órgãos e entidades

Temas a serem estudados:

5.1) “Amicus curiae”;
5.2) Procurador-Geral da República;
5.3) Advogado-Geral da União.

5.1. “Amicus curiae”

I -Base normativa (TJ/MS 2020)

A base normativa é distinta a depender da atuação do amicus curiae.
• No controle abstrato, a previsão está contida na Lei n. 9.868/99 (art. 7º, §2º3).

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Lei 9.868/99, art. 7º, §2º: “O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes,
poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros
órgãos ou entidades.”

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 • No âmbito do processo constitucional subjetivo, a regulamentação está no CPC/2015 (art. 1384).

Obs.: Quando a Lei n. 9.868/99 trata do amicus curiae, ela apenas se refere à parte relativa à ação direta de
inconstitucionalidade. A lei não fala da participação do amicus curiae na ADC e nem na ADPF. Entretanto, a jurisprudência
do STF admite, por analogia, a aplicação da participação do amicus curiae na ADC e na ADPF.

II – Papel
O “amicus curiae”, em tradução literal, é uma espécie de “amigo da Corte”, ou seja, alguém que contribuirá para a decisão
a ser dada pelo Tribunal.

O “amicus curiae” exerce importante papel em razão da ausência de partes formais no âmbito do controle concentrado-
abstrato, pois há dificuldade na elaboração de uma síntese por não possuir argumentos antagônicos (dialeticidade). O
“amicus curiae”, neste caso, contribui para dar maior legitimidade social às decisões do STF.

Papéis do “amicus curiae”:

• Pluralizar o debate constitucional e
• Conferir maior legitimidade social à decisão.

Assim, o “amicus curiae” traz ao Tribunal argumentos, os quais contribuem para pluralizar o debate e conferir maior
legitimidade democrática à decisão, por serem órgãos ou entidades representativos na sociedade. Tal papel está
relacionado à ideia da sociedade aberta de intérpretes de Peter Häberle.

III – Natureza: na doutrina, há uma grande divergência sobre esse tema.

Gilmar Mendes defende que a participação do amicus curiae não é uma espécie de intervenção de terceiros.
Conforme Fredie Didier, o amicus curiae é uma espécie de auxiliar do juízo que contribuirá com a decisão.
No entanto, essas concepções não são majoritárias, entendendo-se no sentido de que o “amicus curiae” seria uma espécie
de intervenção de terceiros e, portanto, uma exceção à regra geral no controle concentrado-abstrato (interpretação
adotada pela maioria dos Ministros do STF).

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CPC, art. 138: “O juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda
ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de
quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade
especializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intimação.
§ 1º A intervenção de que trata o caput não implica alteração de competência nem autoriza a interposição de recursos,
ressalvadas a oposição de embargos de declaração e a hipótese do § 3º.
§ 2º Caberá ao juiz ou ao relator, na decisão que solicitar ou admitir a intervenção, definir os poderes do amicus curiae .
§ 3º O amicus curiae pode recorrer da decisão que julgar o incidente de resolução de demandas repetitivas.”

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 ✓ A regra é que não cabe intervenção de terceiros (Lei n. 9.868/99, art. 7º, “caput”5).
✓ O Novo CPC/2015 adotou o entendimento de que o amicus curiae é uma espécie de intervenção de terceiros.

IV – Admissibilidade:
A participação do “amicus curiae” pode se dar de duas formas:
• Requerida pelo interessado.
• Solicitada, de ofício, pelo STF.

A segunda hipótese de admissibilidade (convite) ocorreu em um processo constitucional subjetivo (“Caso Ellwanger”), no
qual o STF discutiu se o antissemitismo seria um crime de racismo e, portanto, imprescritível, conforme a Constituição
Federal. Neste julgamento, o Supremo convidou Celso Lafer – autoridade reconhecida internacionalmente – para que ele
pudesse explanar sua posição e contribuir para a decisão do Tribunal.

V - Forma de manifestação:
O “amicus curiae” pode se manifestar de duas maneiras no processo:
• Oral (sustentação oral).
• Escrita (memoriais).

VI – Requisitos:
a) No processo constitucional subjetivo, o art. 138 do CPC prevê como requisitos alternativos:
• Relevância da matéria; ou
• Especificidade do tema objeto da demanda; ou
Obs.: O amicus curiae, no direito brasileiro, não foi uma criação da Lei 9.868/99. Já havia tal previsão na lei do
CADE e da CVM.
• Repercussão social da controvérsia.

Além desses requisitos, exige-se também uma representatividade adequada do postulante. Trata-se de requisito
subjetivo.

b) No processo constitucional objetivo, a Lei 9.868/99 exige apenas dois requisitos:

• Relevância da matéria; e
• Representatividade do postulante.

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Lei 9.868/99, art. 7º, “caput”: “Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de
inconstitucionalidade.”

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Além dos requisitos legais, a jurisprudência do STF tem exigido em determinados casos a pertinência temática.
• Pertinência temática: no controle abstrato (processo constitucional objetivo), além dos requisitos anteriormente
citados, o STF tem exigido que o órgão ou entidade demonstrem a existência de nexo de causalidade entre a
atividade que eles representam e o objeto impugnado.

STF – ADI 3.931/DF: “(...) 3. Ademais, as razões da Requerente não infirmam o fundamento da decisão ora impugnada, no
sentido de que ‘a decisão a ser proferida nesta ação direta de inconstitucionalidade em nada afetará a atuação
profissional, a situação financeira ou as prerrogativas inerentes aos juízes da Justiça do Trabalho’. Tanto se mostra
bastante para afastar não apenas a utilidade processual de sua intervenção no caso, como também eventual fundamento
jurídico a amparar a pretensão.”

VII - Prazo para ingresso:

Questão: Qual é o prazo para o ingresso do amicus curiae?

A jurisprudência do STF entende que, em regra, a participação pode ser solicitada pelo “amicus curiae” até a liberação do
feito pelo Relator para julgamento no Plenário (em caso de decisão de mérito) ou, no caso de medida cautelar, até a
apresentação em Mesa do processo para julgamento.

✓ Excepcionalmente, o STF admite que a participação do amicus curiae ocorra após os momentos citados,
dependendo da relevância da matéria e da representatividade do postulante.

STF - RE 597.064/RJ: “[...] hodiernamente, o prazo para admissão dessa intervenção anômala passou a ser a liberação do
feito pelo relator para julgamento em plenário ou a apresentação em mesa em caso de julgamento de medida cautelar.
Todavia, excepcionalmente, mesmo após a liberação pelo relator, admite-se, em casos pontuais, que se permita essa
intervenção tendo em vista a relevância da questão discutida e a representatividade da entidade postulante”.

Principais diferenças no tratamento do amicus curiae dado pela Lei 9.868/99 e pelo CPC/2015
Há duas diferenças principais:

a) Postulantes:
A Lei 9.868/99 diz o seguinte:

Lei 9.868/99, art. 7º: “Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade
(aplicável à ADC e à ADPF).”
(...)

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§ 2o O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho
irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior (obs.: o parágrafo anterior foi vetado), a
manifestação de outros órgãos ou entidades.

Observações:
1ª) A lei 9.868/99 não admite a intervenção de terceiros, mas, como o § 2º faz parte do art. 7º, a maioria dos Ministros
do STF entende que o parágrafo contém uma exceção à regra geral.

2ª) A lei 9.868/99 fala em “órgãos e entidades”, razão pela qual o STF não admite, no processo constitucional objetivo, a
participação de pessoas físicas como amicus curiae.

STF – RE 597.064/RJ: “(...)4. Não assiste razão ao pleito de XXX, que requerem admissão na condição de amici curiae. É
que os requerentes são pessoas físicas, terceiros concretamente interessados no feito, carecendo do requisito de
representatividade inerente à intervenção prevista pelo art. 7º, § 2º, da Lei nº 9.868, de 10.11.1999, o qual, aliás, é
explícito ao admitir somente a manifestação de outros “órgãos ou entidades” como medida excepcional aos processos
objetivos de controle de constitucionalidade.”

✓ Observação: a decisão proferida no RE 597.064 é anterior ao CPC/2015. Na época, mesmo em se tratando de

processo constitucional subjetivo, aplicava-se o disposto na Lei 9.868/99.

Veja a previsão do CPC acerca do amicus curiae no processo constitucional subjetivo, o qual, expressamente, prevê a
participação de pessoas naturais.

CPC, art. 138: “O juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou
a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem
pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade
especializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intimação.”

b) Possibilidade de interposição de recursos: (TJ/BA 2019)

Na ADI, ADC e na ADPF, não se admite o pedido de medida cautelar nem a interposição de recursos pelo amicus curiae.

Questão: Será que o amicus curiae poderia interpor recurso da decisão que não admite a sua participação no processo?
A Lei 9.868/99 cita que, o relator, por decisão irrecorrível, poderá admitir a participação do amicus curiae. Diante disso, o
STF entende que a decisão do relator que não admitir a participação do amicus curiae é recorrível.

Com o advento do CPC/2015, o Código passou a prever a possibilidade de interposição de recursos pelo amicus curiae e
o STF adotou um entendimento diferente de outrora.

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 ✓ No CPC (processo constitucional subjetivo), a regra é o não cabimento de recursos, salvo em duas hipóteses:
embargos de declaração e recurso da decisão que julgar o incidente de resolução de demandas repetitivas (regra
do processo constitucional subjetivo).

CPC, art. 138, §1º e §3º: “§1º A intervenção de que trata o caput não implica alteração de competência nem autoriza a
interposição de recursos, ressalvadas a oposição de embargos de declaração e a hipótese do § 3o.
(...)
§ 3o O amicus curiae pode recorrer da decisão que julgar o incidente de resolução de demandas repetitivas.”

✓ No processo constitucional subjetivo, se o relator admitir ou não admitir a participação do amicus curiae, não
caberá recurso.

STF – RE 602.584 AgR/DF (17.10.2018): “É irrecorrível a decisão denegatória de ingresso, no feito, como amicus curiae”
(Info 920).

Em suma:
✓ A interpretação que o STF fazia até 2018 era que o recurso não era cabível quando o Relator admitisse a
participação do amicus curiae. Entretanto, quando o Relator não admitisse a participação do amicus curiae, era
cabível o recurso de agravo.
✓ No entanto, em 2018, o STF alterou seu entendimento. Atualmente, a jurisprudência do STF entende que, da
decisão do Relator que admitir ou que não admitir o amicus curiae, não cabe nenhum recurso.

Fundamentos:
(i) Ratio essendi da participação (não é parte, mas agente colaborador);
(ii) Vontade democrática exposta na legislação processual que disciplina a matéria;
(iii) Possíveis prejuízos ao andamento dos trabalhos.

Atenção: No processo constitucional objetivo, o STF adotou um entendimento diferente do exposto anteriormente.
Veja a ADI 3615:

STF – ADI 3.615 ED/PB: “1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é assente quanto ao não-cabimento de recursos
interpostos por terceiros estranhos à relação processual nos processos objetivos de controle de constitucionalidade. 2.
Exceção apenas para impugnar decisão de não-admissibilidade de sua intervenção nos autos. 3. Precedentes. 4. Embargos
de declaração não conhecidos.”

Observação: No julgamento da ADI 3396, com relação aos postulantes, o STF manteve o entendimento de que, no
processo constitucional objetivo, pessoa física não pode intervir como amicus curiae.

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STF – ADI 3.396 AgR/DF (6.8.2020): “Ementa: Controle abstrato de constitucionalidade – decisão que
fundamentadamente não admitiu a intervenção, como “amicus curiae”, de pessoa física – ausência de representatividade
adequada – impossibilidade de defender, em sede de controle normativo abstrato, direitos e interesses de caráter
individual e concreto – legitimidade daquele que não é admitido como “amicus curiae” para recorrer dessa decisão do
relator – agravo interno conhecido – recurso improvido.”

Em suma:
• Atualmente, no processo constitucional subjetivo, não cabe recurso da decisão do Relator que admitir ou que não
admitir o amicus curiae. Neste caso, são usados os fundamentos já mencionados.
• No processo constitucional objetivo (ADI, ADC e ADPF), se o relator admitir a participação do amicus curiae, não
cabe recurso. Se o relator não admitir a participação do amicus curiae, cabe recurso.

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