Material complementar para Sistemas Eleitorais Comparados

Profa. Karolina Roeder e Prof. Luiz Domingos Costa

Apresentação

O material deste documento amplia, atualiza e aprofunda a Aula 6 da disciplina de Sistemas

Eleitorais Comparados do curso de Ciência Política (EaD) da Uninter. Duas razões nos motivaram para
a elaboração do conteúdo abaixo. Primeiro, as mudanças nas regras para a distribuição das cadeiras
legislativas, incrementadas nos últimos anos por um intenso ativismo reformador do Congresso
Nacional, do STF e do TSE. Em segundo lugar, a tendência de que tais mudanças aumentem a
competição para as casas representativas nos municípios, nos estados e no Congresso, exigindo
campanhas mais profissionalizadas e estratégias mais bem definidas. Desse modo, o material abaixo
deverá auxiliar para o aprimoramento técnico dos cientistas políticos nas áreas de planejamento de
campanha e ampliar a capacidade de antecipar os cenários eleitorais futuros.

O material apresenta as mudanças ocorridas entre 2015 e 2020, em ordem cronológica.

Dessa forma, começamos descrevendo as mudanças no financiamento de campanha, e, num
segundo momento, a criação do Fundo Especial do Financiamento de Campanha. A t erceira
alteração abordada é o fim das coligações para as eleições proporcionais e, em quarto, a nova
cláusula de barreira. O quinto e o último temas se referem às novas regras da fórmula eleitoral, que
abarcam a regra de mínimo de 10% do quociente eleitoral e as alterações no cômputo das sobras.
Todas essas mudanças seguem a ordem de acontecimentos das mudanças, começando com a
proibição do financiamento empresarial em 2015 e terminando com as últimas resoluções do TSE
em 2020. Vale dizer que o conteúdo apresentado aqui tem o objetivo de tornar as mudanças nas
regras eleitorais acessíveis em linguagem didática aos nossos estudantes. Mas aconselhamos aos
interessados a manusear diretamente as novas leis aqui indicadas para aprofundar o conhecimento
e adquirir experiência no acesso ao regramento eleitoral brasileiro, fartamente disponível na
internet.

1. Decisão do STF em 2015

O que muda: fim do financiamento empresarial

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 Em 2015 outra mudança importante ocorreu no contexto eleitoral brasileiro: o fim do
financiamento empresarial, mudança determinada pelo Supremo Tribunal Federal (STF). A reforma
eleitoral realizada naquele ano acabou por ratificar a decisão do STF, na aprovação da Lei nº
13.165/2015.

A partir de então

“Os recursos destinados às campanhas eleitorais somente serão admitidos quando

provenientes de: recursos próprios dos candidatos; doações financeiras ou
estimáveis em dinheiro de pessoas físicas; doações de outros partidos e de outros
candidatos; comercialização de bens e/ou serviços ou promoção de eventos de
arrecadação realizados diretamente pelo candidato ou pelo partido; e receitas
decorrentes da aplicação financeira dos recursos de campanha. Também serão
aceitas doações originadas de recursos próprios das agremiações partidárias,
desde que seja identificada a sua origem e que sejam provenientes: do Fundo
Partidário; de doações de pessoas físicas efetuadas aos partidos políticos; de
contribuição dos seus filiados; e da comercialização de bens, serviços ou promoção
de eventos de arrecadação.

A legislação ainda estabelece que, nas campanhas eleitorais, as legendas

partidárias não poderão transferir para o candidato ou utilizar, direta ou
indiretamente, recursos que tenham sido doados por pessoas jurídicas, ainda que
em anos anteriores. Essa proibição também foi fixada pelo STF no julgamento da
ADI nº 4650. (TSE, 2016).”

Como alternativa ao financiamento privado, os partidos podem utilizar mecanismos de

financiamento coletivo, “crowfunding”, a partir de doações online, possibilitando a participação de
pessoas que apoiem o partido e candidato, seu programa e agenda. As doações realizadas por
pessoa física possuem o teto de 10% de seu rendimento no ano anterior à eleição.

2. Lei nº 13.487 de 2017

O que muda: criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha

Para dirimir o impacto da ausência do financiamento empresarial, foi criado na minirreforma

eleitoral de 2015 o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), que destina recursos do
Tesouro Nacional aos partidos políticos para a realização da campanha eleitoral de seus candidatos.
A distribuição entre os partidos é definida no Art. 16-D da Lei das Eleições (nº 9.504/1997): 2% (dois
por cento) divididos igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no TSE; 35%

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(trinta e cinco por cento) divididos entre os partidos que tenham pelo menos um representante na
Câmara dos Deputados, na proporção do percentual de votos por eles obtidos na última eleição para
a Câmara dos Deputados; 48% (quarenta e oito por cento) divididos entre os partidos, na proporção
do número de representantes na Câmara dos Deputados, consideradas as legendas dos titulares; e
15% (quinze por cento) divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes no
Senado Federal, consideradas as legendas dos titulares.

Resoluções do TSE (nº 23.605/2019 e nº 23.607/2019) definem sobre a arrecadação, gastos

e prestações de contas dos partidos, no entanto, a escolha dos critérios de alocação dos recursos do
FEFC aos diretórios estaduais e candidatos deve ser realizada pelos partidos e devem ser aprovados
pela maioria absoluta dos membros da executiva nacional (Lei nº 9.504/1997, art. 16-C, § 7º). Os
partidos precisam observar, tal como no lançamento de candidaturas, o percentual mínimo de 30%
para o financiamento de candidatas mulheres. E, em 2020, o TSE também determinou que os
partidos devem destinar os fundos públicos (Partidário e Eleitoral) de forma proporcional às
candidaturas de negros e negras (caso o partido lance 30% de pessoas negras, 30% do financiamento
deve ser destinado a essas candidaturas). Essa mudança valerá a partir de 2022.

O FEFC é constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, e o valor é

definido pelo Tribunal Superior Eleitoral a cada eleição, com base nos parâmetros definidos em lei.

O financiamento público para campanhas e manutenção de partidos não é uma exclusividade

do Brasil e há em quase todos os países do mundo, como podemos ver no mapa abaixo:

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 Figura 1. O fornecimento de financiamento público direto para os partidos políticos

Fonte: International IDEA (www.idea.int/political-finance/question.cfm?field=286&region=-1)

A maioria dos países do globo provê aos partidos políticos um financiamento público regular,
como podemos ver no mapa acima, nos países em verde escuro. O Brasil está hoje com ambos,
portanto, atualizaríamos em cor preta, segundo essa categorização. O país possui financiamento
regular, anual, para a manutenção de sua organização, como pagamento de profissionais do partido,
aluguel, água, luz, telefone, internet, e, o financiamento eleitoral público, exclusivo para a realização
de campanhas. O aumento da dependência dos partidos com relação aos recursos advindos do
Estado pode levar à cartelização ou congelamento do sistema partidário, como colocado por Katz e
Mair (2009).

3. Emenda Constitucional nº 97 de 2017

O que muda: fim das coligações

As coligações, ou seja, a união de diferentes partidos para disputar um pleito, não serão mais
permitidas em eleições proporcionais a partir de 2020 para os cargos de vereadores, deputados

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estaduais, distritais e federais. A mudança foi dada pela Emenda Constitucional nº 97 de 2017, a
qual passou a proibir as coligações para candidaturas a esses cargos. Para as eleições majoritárias
dos três níveis as coligações ainda são permitidas. Essa alteração foi realizada como resposta ao
gradativo aumento da fragmentação partidária na atual experiência democrática. Espera-se que,
com essa alteração, os partidos menores tenham menos força e capacidade de agir como veto player
no Legislativo. Ainda segundo o texto legal, não há a obrigatoriedade de vinculação entre as
candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital e municipal, e, além disso, os estatutos
partidários devem estabelecer os critérios de fidelidade e disciplina partidária.

O que muda: implementação de cláusula de barreira/desempenho

Ficou instituído pela Emenda Constitucional nº 97 de 2017 a cláusula de desempenho aos

partidos políticos para a obtenção de recursos do Fundo Partidário. O critério para o acesso a os
recursos públicos do Fundo Partidário é, a partir dessa nova regra, eleitoral, uma vez que depende
do desempenho dos partidos nas eleições para a Câmara dos Deputados. Essa alteração é gradual,
teve início em 2018 e finaliza com o teto em 2030, estabelecendo a partir de 2030 um valor fixo.

O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é um

recurso existente no Brasil desde 1965, originada na Lei Orgânica dos Partidos Políticos (LOPP) e
desde 1995 é regulada pela Lei dos Partidos Políticos (nº 9.096/1995). O Fundo Partidário tem como
objetivo assegurar a manutenção dos partidos políticos, como colocamos acima, e é constituído por
recursos do orçamento, multas, penalidades e doações.

A partir de 2018, somente tiveram acesso aos recursos do Fundo Partidário e à propaganda
gratuita no rádio e televisão os partidos que obtiveram, nas eleições para a Câmara dos Deputados,
o mínimo de 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço
das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em cada uma
delas; ou tiveram elegido pelo menos nove deputados federais distribuídos em pelo menos um terço
das unidades da federação.

Já na legislatura seguinte às eleições de 2022, apenas receberão os partidos que obtiverem

nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2% (dois por cento) dos votos válidos,
distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por

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cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou tiverem elegido pelo menos onze Deputados
Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.

Na legislatura seguinte às eleições de 2026, somente irão receber recursos do FP aqueles que
obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5% (dois e meio por cento)
dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo
de 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou tiverem elegido pelo menos
treze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.

E, por fim, a partir de 2030, só terão acesso aos recursos do fundo partidário e a rádio e
televisão gratuitos, os partidos que obtiverem, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos,
distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por
cento) de votos válidos em cada uma delas; ou se tiverem obtido pelo menos quinze deputados
federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.

Aos eleitos que estiverem em partidos que não atingirem essa barreira, é assegurada a
possibilidade de mudança de partido, sem perda do mandato, a outro que tenha atingido a cláusula.
Contudo, essa filiação não é contabilizada para a distribuição do fundo, apenas aquela da data da
eleição.

Segundo o Art. 41 da Lei dos Partidos Políticos (9.096/1995), 5% do total do Fundo Partidário
são distribuídos, em partes iguais, a todas as siglas que atendam aos requisitos de acesso a esses
recursos constitucionais citados acima. Os outros 95% são distribuídos na proporção dos votos
obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.

4. Lei 13.165/2015 (mínimo de 10% dos votos) e em março de 2020, correção do Art. 4º da
Lei 13.165/2015 pelo TSE em 2017 e 2020

O que muda: transformação de votos em cadeiras

Nas eleições proporcionais a distribuição de cadeiras se dá de forma proporcional aos votos

recebidos. São considerados e somados os votos recebidos para a legenda e ao candidato. O total
de votos é utilizado em uma conta que vai determinar a quantidade de vagas que o partido terá
direito.

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 Após o fim das eleições, os votos válidos (excluídos os nulos e brancos) são somados e
divididos pelo número de cadeiras em disputa. O resultado é denominado de quociente eleitoral
(Qe). Feito isso, é realizada a mesma conta, mas com os partidos, para saber quantas cadeiras eles
têm direito. Os votos recebidos pelos candidatos do partido e os votos de legenda são somados e
depois dividido pelo quociente eleitoral. O resultado é o quociente partidário (Qp). Para os dois casos
são desprezadas as frações. As fórmulas abaixo sumarizam os dois quocientes:

Primeiro cálculo:

𝑡𝑜𝑡𝑎 𝑑𝑒 𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠 𝑣á𝑙𝑖𝑑𝑜𝑠

= (Qe) quociente eleitoral
𝑐𝑎𝑑𝑒𝑖𝑟𝑎𝑠 𝑒𝑚 𝑑𝑖𝑠𝑝𝑢𝑡𝑎

Segundo cálculo:

𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠 𝑣á𝑙𝑖𝑑𝑜𝑠 𝑜𝑏𝑡𝑖𝑑𝑜𝑠 𝑝𝑒𝑙𝑜 𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑜

= (Qp) quociente partidário
𝑞𝑢𝑜𝑐𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑒𝑙𝑒𝑖𝑡𝑜𝑟𝑎𝑙

Depois que se sabe quantas cadeiras cada partido tem direito, a ordem de ocupação delas é
dada pelos eleitores, ou seja, são os eleitores que ordenam a lista a partir do voto. Os candidatos
mais votados, são eleitos. No entanto, eles têm que obrigatoriamente ter recebido no mínimo 10%
(Lei 13.165/2015) do quociente eleitoral. Essa mudança foi colocada pela minirreforma eleitoral de
2015 a fim de evitar distorções na representação, como a eleição de candidatos com votação irrisória
“puxados” por outros com muitos votos, acima do suficiente para uma cadeira.

Nem todas as vagas são ocupadas pela distribuição via quociente eleitoral e essas são as
chamadas médias ou “sobras”. A terceira e última etapa da distribuição de vagas é via maiores
médias e esse procedimento se repete até que todas as cadeiras sejam ocupadas. De acordo com o
Código Eleitoral (Art. 106 ao 109), as vagas não preenchidas devem ser distribuídas de acordo com
as seguintes regras: calcula-se o número de votos válidos recebidos por cada partido dividido pelo
número de vagas por ele obtido (no quociente eleitoral ou na última rodada) +1. O partido que
apresentar a maior média preencherá a vaga, respeitado o mínimo de 10% do quociente eleitoral
pelo candidato. A conta se refaz até que todas as cadeiras sejam preenchidas.

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 Todos os partidos participam da distribuição dessas vagas remanescentes, inclusive os que
não atingiram o quociente eleitoral. Nesses casos divide-se por um. Essa alteração também foi dada
pelas mudanças eleitorais de 2017 e pode impactar sobremaneira na distribuição das cadeiras, uma
vez que aqui os partidos menores podem ser beneficiados com a conquista de vagas 1.

Para avaliar as consequências de duas dessas alterações, tomamos as eleições para a Câmara
dos Deputados como exemplo e simulamos o que teria ocorrido se não houvesse a introdução do
mínimo de 10% de votos do quociente eleitoral e se as sobras fossem distribuídas apenas aos
partidos que alcançaram o mesmo quociente.

Gráfico 1. Simulação das cadeiras para a Câmara dos Deputados em 2018

1
Para executar o passo-a-passo de todas essas operações, consulte: https://apps.tre-sc.jus.br/site/eleicoes/calculo-de-
vagas-deputados-e-vereadores/index.html. Acesso em 02 de setembro de 2020.

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 Cadeiras em 2018 Sem a reforma de 2017

PT -2 56
PSL 52 7
PP -1 37
PSD 34 3
MDB 34 1
PR 33 1
PSB -2 32
PRB 30 3
PSDB 29 3
DEM -2 29
PDT-3 28
SD 13 1
PODE 11 0
PSOL -1 10
PTB 10 1
PCdoB -1 9
PSC 8 0
NOVO 8 0
PROS 8 0
PPS 8 1
AVANTE -1 7
PHS -2 6
PATRI -1 5
PV 4 0
PRP -2 4
PMN 30
PTC -12
PPL 10
REDE -11
DC -11

Fonte: Repositório de Dados Eleitorais – TSE.

Tivemos um total de 36 mudanças nominais, representando 7% do total da casa. O gráfico

permite observar que a REDE e o DC não obteriam representação na Câmara dos Deputados caso as
mudanças não fossem adotadas, diminuindo para 28 o número de partidos com cadeiras na Câmara
Baixa no pleito de 2018. Do ponto de vista da fragmentação partidária, contribuiu um pouco. Mas
não é possível saber o seu efeito de longo prazo antes da entrada da regra do fim das coligações. Da
forma como operou na eleição para a CD de 2018, parece ter efeito sobre as chances individuais do
que sobre a representação partidária. Além disso, a regra do mínimo de 10% alterou a composição
a casa em 8 cadeiras. O PSL perdeu 7, das quais 7 foram perdidas pelo PSL. Nota-se que o problema
dos puxadores sempre foi muito mais de casos excepcionais do que a regra, pois não chega a 2% dos
eleitos. Finalmente, o mais importante é observar os efeitos globais, isto é, de todas as regras aqui

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apresentadas aplicadas conjuntamente, o que só poderá ser feito a partir das eleições municipais de
2020. Então fiquem atentos e preparem-se para analisar os resultados das próximas eleições de
posse desse material e da legislação pertinente!

Legislação consultada:

LEI Nº 13.165, DE 29 DE SETEMBRO DE 2015.

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 97, DE 4 DE OUTUBRO DE 2017.

LEI Nº 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997.

LEI Nº 9.096, DE 19 DE SETEMBRO DE 1995.

Referências:

KATZ, R. S.; MAIR, P. The Cartel Party Thesis: A Restatement. Perspectives on Politics, v. 7, n. 04, p.
753, 1 dez. 2009.

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