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DIREITO CONSTITUCIONAL – MARCELO NOVELINO

AULA XVI - DATA: 15.02.2021

Tema 1: Controle difuso-incidental (continuação)

Tema 2: Representação de inconstitucionalidade estadual

Tema 3: Representação interventiva

Relembrando: Principais temas trabalhados no controle difuso-

incidental):

• Aspectos introdutórios;

• Cláusula de reserva de plenário;

• Papel do Senado na suspensão de execução de lei declarada

inconstitucional em decisão definitiva pelo STF. Na aula de hoje, serão
trabalhados os seguintes temas para finalizar o controle difuso-
incidental:

• Possibilidade de utilização da ação civil pública como instrumento de

controle de constitucionalidade;

• Tendência de abstrativização do controle incidental.

4. Ação civil pública

Questão: a ação civil pública pode ser admitida como instrumento

de controle de constitucionalidade? Sim. A inconstitucionalidade, na
ação civil pública, não pode ser objeto do pedido. Para que a ação civil
pública possa ser utilizada no controle, é necessário que a
inconstitucionalidade seja o fundamento do pedido, a causa de pedir ou
questão prejudicial de mérito.
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✓ A ação civil pública nunca pode ser o objeto do pedido. Caso a ação
civil pública seja utilizada como sucedâneo da ADI, há uma usurpação
da competência do Supremo Tribunal Federal.

✓ Só se admite a ACP como instrumento de controle quando a

inconstitucionalidade é o fundamento do pedido/causa de pedir. A
inconstitucionalidade, na análise feita pelo Poder Judiciário, será
questão prejudicial de mérito, ou seja, antes de o juiz decidir o mérito,
ele deverá analisar se a lei é constitucional ou não e isso é feito na
fundamentação. No dispositivo, não há nenhuma menção à
inconstitucionalidade da lei.

O pedido da ação civil pública deve ser de efeitos concretos, não

podendo ser a declaração de inconstitucionalidade da lei. Exemplo: no
Rio de Janeiro, foi proposta uma ação civil pública pedindo o
fechamento dos bingos e a causa de pedir era a inconstitucionalidade
da lei que autorizava esse funcionamento Neste caso, não houve
usurpação da competência do STF, pois o pedido não era a declaração
de inconstitucionalidade da lei, mas sim um pedido de efeitos concretos.
Entretanto, para que os bingos fossem fechados, como questão
prejudicial de mérito, o juiz teria que analisar, incidentalmente, a
constitucionalidade da lei que autorizava os bingos.

Observação: se, na Ação Civil Pública, o pedido for a

inconstitucionalidade da lei, haverá usurpação da competência do STF
e, ocorrendo tal usurpação, caberá reclamação diretamente ao STF.

Precedentes:

RE 424.993/DF: “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem

reconhecido que se pode pleitear a inconstitucionalidade de
determinado ato normativo na ação civil pública, desde que incidenter
tantum. Veda-se, no entanto, o uso da ação civil pública para alcançar
a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes”.
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STJ - REsp 557.646/DF: “3. O efeito erga omnes da coisa julgada

material na ação civil pública será de âmbito nacional, regional ou local
conforme a extensão e a indivisibilidade do dano ou ameaça de dano,
atuando no plano dos fatos e litígios concretos, por meio,
principalmente, das tutelas condenatória, executiva e mandamental,
que lhe asseguram eficácia prática, diferentemente da ação declaratória
de inconstitucionalidade, que faz coisa julgada material erga omnes no
âmbito da vigência espacial da lei ou ato normativo impugnado.”

✓ Na ADI, como o pedido é a declaração de inconstitucionalidade da lei,

o efeito erga omnes terá o âmbito de abrangência da lei. Assim,
exemplificativamente, se se tratar de lei municipal, o efeito erga omnes
abrangerá o município. Se se tratar de lei estadual, o efeito erga omnes
abrangerá o estado e assim sucessivamente.

RCL 2.353/MT: “1. A pretensão deduzida nos autos da ação civil

pública se destina a dissimular o controle abstrato de
constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 39/2002, que incluiu
o art. 149-A na Constituição Federal de 1988, instituindo a
competência tributária dos municípios e do Distrito Federal para a
cobrança de contribuição de custeio do serviço de iluminação pública.
[...] 3. Reclamação julgada procedente.”

✓ Segundo o professor, no caso da RCL 2353, o objetivo da ACP foi

dissimular o controle de constitucionalidade. Logo, a ação civil pública
estava sendo utilizada como sucedâneo da ADI.

5. Tendência de abstrativização

A abstrativização do controle incidental é também chamada de

abstrativização do controle concreto de constitucionalidade. A tendência
de abstrativização significa a atribuição de características e efeitos
típicos do controle abstrato ao controle concreto ou incidental.

I - “Common Law”: “stare decisis” Segundo a doutrina do “stare

decisis”, deve ser dado o devido peso aos precedentes judiciais. Nos
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países que adotam o sistema da common law, quando um tribunal

superior dá uma decisão, esta decisão produz o binding effect (que é
semelhante ao efeito vinculante que existe no Brasil).

O professor destaca que, atualmente, existe uma tendência de

aproximação do sistema da “civil law” com o sistema de “common law”.

✓ Nos países que adotam a “common law“(como os EUA), têm

aumentado a quantidade de leis escritas. Nos EUA, por exemplo, há
muito mais leis escritas do que na legislação brasileira.

✓ Por outro lado, países como o Brasil, que adotam a “civil law”, têm
dado maior importância aos precedentes judiciais. Isso tem ocorrido
porque os precedentes judiciais trazem a segurança jurídica e isso é
desejável para o Direito e para a economia de um país. Dentro dessa
tendência de aproximação dos sistemas, algumas características típicas
do controle abstrato são conferidas ao controle incidental.

II - Tendências de abstrativização:

➢ Âmbito constitucional Com a EC n. 45/2004 (reforma do Poder

Judiciário), houve o surgimento de dois novos institutos que
caracterizam a tendência de abstrativização. São eles:

• CF, art. 103-A: súmula vinculante. O enunciado de súmula com

efeito vinculante é a consolidação de um entendimento reiterado,
adotado pelo Supremo Tribunal Federal, sobre matéria constitucional.
Assim, as diversas decisões proferidas pelo STF no controle difuso são
sintetizadas em um enunciado, o qual passa a ter o efeito vinculante.
Em outras palavras, o Supremo atribui eficácia vinculante a um
entendimento surgido no controle difuso incidental.

• CF, art. 102, § 3º: requisito da repercussão geral para

admissibilidade do Recurso Extraordinário. O RE sempre foi
instrumento típico de controle difuso-incidental, ou seja, instrumento
típico do processo constitucional subjetivo. Assim sendo, o RE sempre
teve o objetivo de assegurar direitos subjetivos. A partir da EC n.
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45/2004, a visão sobre o RE foi alterada. Hoje, o principal requisito

para ele ser admitido não é a violação a interesses subjetivos, mas sim a
repercussão social, econômica, política ou jurídica (binômio:
transcendência x relevância). Em outras palavras, o que faz o RE ser
admitido não é o fato de haver uma efetiva violação ao direito subjetivo,
mas o fato de aquele tema interessar à sociedade como um todo.

✓ O RE, para ser admitido, deve demonstrar que a questão discutida

transcende o interesse das partes envolvidas, ou seja, o instrumento
que antes era típico do controle incidental passa a ter uma
característica do controle abstrato.

➢ Âmbito legislativo A partir do CPC/2015, houve mudanças para

reforçar a vinculação dos precedentes.

✓ O professor destaca que deve haver uma mudança cultural em

relação à importância dos precedentes, mas a legislação brasileira já dá
forte peso aos precedentes.

CPC, art. 525, §12: “Para efeito do disposto

no inciso III do § 1º deste artigo, considera-
se também inexigível a obrigação
reconhecida em título executivo judicial
fundado em lei ou ato normativo
considerado inconstitucional pelo Supremo
Tribunal Federal, ou fundado em aplicação
ou interpretação da lei ou do ato normativo
tido pelo Supremo Tribunal Federal como
incompatível com a Constituição Federal ,
em controle de constitucionalidade
concentrado ou difuso.”

✓ Uma decisão dada em controle difuso que, em princípio, seria apenas

decisão para as partes envolvidas, a partir do disposto no art. 525, §12
do CPC passa a tornar a obrigação inexigível mesmo que a decisão
tenha sido dada em outro processo com partes diversas.
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CPC, art. 927: “Os juízes e os tribunais

observarão: I – as decisões do Supremo
Tribunal Federal em controle concentrado
de constitucionalidade; II – os enunciados
de súmula vinculante; III – os acórdãos em
incidente de assunção de competência ou
de resolução de demandas repetitivas e em
julgamento de recursos extraordinário e
especial repetitivos; IV – os enunciados das
súmulas do Supremo Tribunal Federal em
matéria constitucional e do Superior
Tribunal de Justiça em matéria
infraconstitucional; V – a orientação do
plenário ou do órgão especial aos quais
estiverem vinculados [eficácia horizontal].
(...)”.

✓ Observações (art. 927, III, CPC): embora o CPC fale em incidente de

assunção de competência, resolução de demandas repetitivas e
julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos, a rigor,
qualquer decisão do STF ou do STJ deve ser observada pelos tribunais
inferiores.

✓ Se os juízes ou tribunais não respeitam as decisões dos tribunais

superiores, isso gera insegurança jurídica e, finalmente, o entendimento
individualizado acabará sendo reformado nas instâncias superiores.

✓ O professor destaca que o respeito às decisões dos tribunais

superiores não cria obstáculos à mudança dos precedentes, já que a
mudança de circunstâncias fáticas ou jurídicas pode justificar uma
nova análise do entendimento até então firmado.

✓ Observação (art. 927, V, CPC): o disposto no art. 927, V, CPC, revela

a eficácia vinculante horizontal, ou seja, dentro do próprio tribunal.
Assim, os juízes e membros de tribunais devem observar a eficácia
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vertical do precedente e a eficácia horizontal, sendo que esta última se

refere à obrigação de respeitar os precedentes do próprio tribunal.

CPC, art. 332: “Nas causas que dispensem

a fase instrutória, o juiz,
independentemente da citação do réu,
julgará liminarmente improcedente o
pedido que contrariar: I – enunciado de
súmula do Supremo Tribunal Federal ou
do Superior Tribunal de Justiça; II –
acórdão proferido pelo Supremo Tribunal
Federal ou pelo Superior Tribunal de
Justiça em julgamento de recursos
repetitivos; III – entendimento firmado em
incidente de resolução de demandas
repetitivas ou de assunção de
competência; IV – enunciado de súmula de
tribunal de justiça sobre direito local. (...)”.

CPC, art. 932: “Incumbe ao relator: (...) IV

– negar provimento a recurso que for
contrário a: a) súmula do Supremo
Tribunal Federal, do Superior Tribunal de
Justiça ou do próprio tribunal; b) acórdão
proferido pelo Supremo Tribunal Federal
ou pelo Superior Tribunal de Justiça em
julgamento de recursos repetitivos; c)
entendimento firmado em incidente de
resolução de demandas repetitivas ou de
assunção de competência; V - depois de
facultada a apresentação de contrarrazões,
dar provimento ao recurso se a decisão
recorrida for contrária a: a) súmula do
Supremo Tribunal Federal, do Superior
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Tribunal de Justiça ou do próprio tribunal;

b) acórdão proferido pelo Supremo
Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal
de Justiça em julgamento de recursos
repetitivos; c) entendimento firmado em
incidente de resolução de demandas
repetitivas ou de assunção de
competência; (...)”

➢ Âmbito jurisprudencial

No âmbito da jurisprudência, é possível verificar a tendência de

abstrativização em algumas decisões paradigmáticas:

RE 197.917/SP.

✓ No RE 197.917, discutia-se uma lei de um município do estado de

São Paulo que tratava do número de vereadores da cidade.

✓ O STF e o TSE adotam o entendimento de que os dispositivos

previstos na CF/1988 que se referem ao número de vereadores
estabelecem um critério objetivo, mas cada município deve definir o
número de vereadores, dentro do limite constitucional, de forma
proporcional ao número de habitantes da cidade.

✓ Ocorre que, diante da previsão do art. 29, IV da CF, os municípios

definiam o número máximo de vereadores cabível para o município. O
STF, diante desta postura, declarou a lei do município do estado de São
Paulo inconstitucional.

✓ A decisão dada no RE 197.917, em tese, valeria apenas para o

município envolvido. Entretanto, alguns ministros se manifestaram no
sentido de que a decisão teria efeito transcendente e seria válida para
todos os municípios brasileiros.

MI 708

✓ No MI 708, foi discutido o direito de greve dos servidores públicos.

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✓ O mandado de injunção é instrumento de processo constitucional

subjetivo, voltado a assegurar direitos previstos na CF/1988 que
necessitam de norma regulamentadora, quando há omissão do poder
responsável pela regulamentação.

✓ Embora o mandado de injunção individual seja instrumento de

proteção de direitos subjetivos, no MI 708, o STF conferiu efeito erga
omnes ao mandado de injunção.

✓ No MI 708, o STF determinou que fosse aplicada aos servidores

públicos a legislação do direito de greve da iniciativa privada. A decisão
proferida foi válida para todos os servidores públicos (e não somente
para os servidores que ingressaram com a ação).

Rcl 4.335/AC: o Supremo declarou que as decisões teriam efeitos

“ultra partes” (eficácia expansiva).

✓ A Rcl 4.335 tinha como objeto uma decisão proferida pelo STF no HC
82.959, em que o STF declarou inconstitucional o dispositivo da lei dos
crimes hediondos que vedava, em abstrato, a progressão do regime de
cumprimento de pena.

✓ Na Rcl 4.335, prevaleceu o entendimento do Ministro. Teori Zavascki,

o qual defendeu que a decisão não teria efeitos erga omnes e
vinculantes (como na ADI), mas teria eficácia expansiva, pois a decisão
ultrapassava os limites do julgamento em que foi proferido.

ADI 3.406/RJ e ADI 3.470/RJ

✓ No fim de 2017, no julgamento das ADIs 3.406 e 3.470, o STF adotou

o entendimento de que os efeitos no controle difuso-incidental deveriam
ser os mesmos do controle concentrado-abstrato.

✓ Nessas duas ADIs, o STF adotou o entendimento de que, para evitar

anomias e fragmentações na unidade, seria necessária a equalização
desses efeitos.

Tema: Representação de inconstitucionalidade estadual

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A representação de inconstitucionalidade estadual, segundo o professor,

nada mais é do que uma “ADI estadual”.

A Constituição de 1967/69 utilizava a denominação “representação de

inconstitucionalidade”, substituída, na Constituição de 1988, pelo
termo “ação direta de inconstitucionalidade”. No entanto, no art. 125, §
2º da CF, ao tratar da competência dos Tribunais de Justiça, a
Constituição da República utiliza o termo “representação de
inconstitucionalidade” e não ação direta de inconstitucionalidade.
Trata-se apenas de questão terminológica, pois as duas ações não se
diferem.

Temas a serem trabalhados:

1) Competência; 2) Legitimidade; 3) Parâmetro; 4) Objeto; e 5) Efeitos da

decisão de mérito.

Previsão constitucional: CF, art. 125, § 2º: “Cabe aos Estados a

instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual,
vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.

✓ O objeto de uma ADI no âmbito do estado não pode ser lei federal,
nem lei de outro estado ou de município de outra unidade federativa.

✓ Na constituição anterior (1967/69), apenas um legitimado poderia

propor a representação de inconstitucionalidade (Procurador-Geral da
República). Com a Constituição de 1988, o rol de legitimados foi
ampliado e o legislador constituinte originário, receoso de que as
constituições estaduais adotassem o modelo antigo e atribuíssem
apenas ao Procurador-Geral de Justiça a legitimidade, vedou a
legitimação ativa a um único órgão.

1. Competência

A representação de inconstitucionalidade é uma ação de controle

concentrado-abstrato e, portanto, a competência para processar e julgar
somente poderá ser exercido por um único órgão do Poder Judiciário.
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✓ Assim, a competência para processar e julgar a representação de

inconstitucionalidade é única e exclusiva do Tribunal de Justiça, tendo
como parâmetro a constituição do estado.

Questão: a constituição estadual poderia atribuir a competência

para processar e julgar a representação interventiva estadual ao
STF? Não. Essa competência é única e exclusiva do Tribunal de Justiça
e não pode ser atribuída a nenhum outro órgão, nem mesmo ao STF.

✓ O STF somente pode julgar ADI quando o parâmetro é a CF/1988.

ADI717MC/AC:“[...] Incompetência do Supremo Tribunal Federal para a
apreciação e julgamento de ação direta de inconstitucionalidade de
textos normativos locais, frente a Constituição do Estado-Membro. Não
conhecimento da ação.”

2. Legitimidade

Questões: O artigo 103 da CF é norma de observância obrigatória

pelos Estados? A legitimidade ativa para propor a representação de
inconstitucionalidade estadual deve seguir o modelo da ADI no âmbito
federal? Segundo o Supremo Tribunal Federal, o art. 103 da
Constituição Federal não é norma de observância obrigatória
(legitimidade ativa ou legitimidade passiva), ou seja, não precisa existir
simetria entre a constituição estadual e a Constituição Federal:

ADI 558 MC/RJ:“[...] : Argüição de

invalidade, em face do modelo federal do
art. 103 CF, da outorga de legitimação
ativa a deputados estaduais e comissões
da Assembléia Legislativa, assim como aos
procuradores-gerais do Estado e da
Defensoria Pública: suspensão cautelar
indeferida, a vista do art. 125, par. 2., da
Constituição Federal.”
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Não obstante inexista essa necessidade de seguir o modelo federal, a

maioria das constituições estaduais acaba reproduzindo o art. 103 da
Constituição Federal com as devidas alterações.

Exemplo:

Constituição Estadual de Minas Gerais,

art. 118: “São partes legítimas para propor
ação direta de inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo estadual ou municipal,
em face desta Constituição: I – o
Governador do Estado; II – a Mesa da
Assembleia; III – o Procurador-Geral de
Justiça; IV – o Prefeito ou a Mesa da
Câmara Municipal; V – o Conselho da
Ordem dos Advogados do Brasil, Seção do
Estado de Minas Gerais; VI – partido
político legalmente instituído; VII –
entidade sindical ou de classe com base
territorial no Estado – VIII – a Defensoria
Pública”.

✓ Observação: em 2011, a Constituição Estadual de Minas Gerais

acrescentou a Defensoria Pública como legitimada ativa. Até então,
todos os incisos do art. 118 traziam legitimados correspondentes aos do
art. 103 da CF.

Do mesmo modo que ocorre com a legitimidade ativa, no caso da

legitimidade passiva, como observado no precedente abaixo, também
não há exigência de simetria.

ADI 119/RO: “Não é inconstitucional

norma da Constituição do Estado que
atribui ao procurador da Assembleia
Legislativa ou, alternativamente, ao
procurador-geral do Estado, a
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incumbência de defender a
constitucionalidade de ato normativo
estadual questionado em controle abstrato
de constitucionalidade na esfera de
competência do Tribunal de Justiça.
Previsão que não afronta a CF, já que
ausente o dever de simetria para com o
modelo federal, que impõe apenas a
pluralidade de legitimados para a
propositura da ação (art. 125, § 2. º,
CF/1988).”

3. Parâmetro

Questão: leis orgânicas municipais podem ser consideradas

parâmetro para o controle? O STF adotou o entendimento de que leis
orgânicas municipais não podem servir como parâmetro, ou seja, não
podem ser normas de referência.

STF – RE 175.087/RS: “EMENTA: Recurso

Extraordinário. 2. Controle concentrado de
constitucionalidade de lei municipal em
face da Lei Orgânica do Município.
Inexistência de previsão constitucional. 3.
Recurso não conhecido.”

I - Tipologia das normas estaduais: Existem vários tipos diferentes de

normas de constituições estaduais. Algumas dessas normas serão
vistas a partir de agora:

a) Normas de mera repetição: são aquelas reproduzidas nas

constituições dos estados por vontade pura e simples do legislador
constituinte estadual.

✓ O legislador constituinte estadual reproduz a norma da CF/1988

porque ele quer e não porque está obrigado.
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✓ A reprodução da norma é voluntária.

b) Normas de observância obrigatória

Observação: o professor faz uma distinção entre normas de reprodução

obrigatória e normas de observância obrigatória:

✓ Normas de observância obrigatória: são aquelas que não se impõem

compulsoriamente como modelos a serem seguidos pelas constituições
estaduais. A constituição estadual não é obrigada a reproduzir aquela
norma, no entanto, o modelo deve ser seguido se a constituição
estadual consagrar o tema em seu interior. Exemplo: o art. 62 da
Constituição Federal (medidas provisórias) é uma norma de observância
obrigatória pelos Estados. As constituições estaduais não são obrigadas
a prever medidas provisórias em seus textos, mas se trouxerem tal
previsão, obrigatoriamente, deverão observar o modelo estabelecido no
âmbito federal.

✓ Reprodução obrigatória: são aquelas normas da Constituição

Federal que, obrigatoriamente, devem ser reproduzidas nas
constituições estaduais.

✓ O professor destaca que, neste caso, ainda que a constituição

estadual não reproduza a norma da CF/1988, a norma se considera
implícita. Exemplo: o art. 61, § 1º da Constituição Federal elenca as
matérias de iniciativa privativa do Presidente da República. No âmbito
estadual, obrigatoriamente, essas matérias têm que ser atribuídas ao
governador, mesmo que não haja previsão no texto da constituição
estadual.

c) Normas remissivas: são aquelas cuja regulamentação é devolvida a

outra norma, ou seja, a norma remissiva não possui um conteúdo
próprio, remetendo para outra o tratamento do tema.

Exemplos:

Constituição Estadual do Piauí, art. 5º: “O Estado assegura, no seu

território e nos limites de sua competência, a inviolabilidade dos direitos
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e garantias fundamentais que a Constituição Federal confere aos

brasileiros e aos estrangeiros residentes no país”.

Constituição Estadual da Bahia, art. 149: “O sistema tributário

estadual obedecerá ao disposto na Constituição Federal, em leis
complementares federais, em resolução do Senado Federal, nesta
Constituição e em leis ordinárias”.

Questão 1: As normas de reprodução obrigatória, de observância

obrigatória, de mera repetição e normas remissivas servem de
parâmetro para o controle no âmbito estadual? Sim, toda norma
formalmente constitucional da constituição do estado serve de
parâmetro para o controle de constitucionalidade no âmbito estadual.

Questão 2: Normas da Constituição da República podem servir

como parâmetro no âmbito estadual? Em regra, não. Em regra,
somente norma da constituição estadual é que pode ser invocada como
parâmetro para a ADI estadual. No entanto, existe uma exceção: trata-
se da hipótese de normas de reprodução obrigatória pelos estados.

✓ O professor destaca novamente que, ainda que a constituição

estadual não reproduza a norma da CF/1988, ela se considera implícita
na constituição estadual. Logo, o STF tem admitido como parâmetro de
controle no âmbito estadual normas da Constituição da República que
sejam de reprodução obrigatória pelos estados.

STF - RE 650.898/RS: “Tribunais de Justiça podem exercer controle

abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como
parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de
normas de reprodução obrigatória pelos Estados”.

RE 598.016 AgR/MA: “A omissão da Constituição estadual não

constitui óbice a que o Tribunal de Justiça local julgue a ação direta de
inconstitucionalidade contra lei municipal que cria cargos em comissão
em confronto com o art. 37, V, da Constituição do Brasil, norma de
reprodução obrigatória.”
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Questão 3: E se o TJ considerar o próprio parâmetro

inconstitucional? E se o TJ entender que a norma de referência da
constituição estadual é incompatível com a CF/1988?
Exemplificativamente: imagine que o Procurador-Geral de Justiça ajuíza
ADI no TJ questionando uma lei municipal em face do art. 20 da
constituição estadual. O TJ, ao analisar a ADI, observa que, na verdade,
é o art. 20 da constituição estadual que é inconstitucional, pois ele viola
um dispositivo da CF/1988. Neste exemplo, o art. 20 da constituição
estadual é o parâmetro de controle e não o objeto do controle. Conforme
já visto, no controle abstrato, como o objeto do pedido é a declaração de
inconstitucionalidade, não pode o tribunal, de ofício, reconhecer a
inconstitucionalidade (em regra). Neste caso, o TJ pode, de ofício,
declarar a inconstitucionalidade do parâmetro da constituição estadual
em face de uma norma da CF/1988, mesmo que não haja provocação.

✓ Observação: neste caso, como o TJ vai julgar norma da constituição

estadual tendo como parâmetro uma norma da CF/1988, e como é o
STF que é o guardião da Constituição da República, da decisão do TJ
caberá um Recurso Extraordinário para o STF, de modo que a Corte
possa dar a última palavra acerca da inconstitucionalidade.

✓ Em suma: é possível que, de ofício, o Tribunal de Justiça reconheça e

declare a inconstitucionalidade de um dispositivo da constituição
estadual em face da CF/1988. Da decisão dessa representação
interventiva estadual, caberá Recurso Extraordinário para que a
questão seja levada ao STF.

4. Objeto

O objeto pode ser leis ou atos normativos estaduais ou municipais.

Observações:

• Leis federais não podem ser objeto da representação de

inconstitucionalidade estadual.
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• O professor destaca que tudo o que foi trabalhado acerca do objeto da

ADI no âmbito federal vale para a ADI no âmbito estadual, entre eles: ✓
Leis de efeitos concretos podem ser objeto de ADI; ✓ A violação deve ser
direta à constituição; ✓ A norma deve estar vigente e ter eficácia, não
podendo ser uma norma revogada ou com eficácia exaurida.

• A diferença entre ADI federal e a estadual se encontra no âmbito

espacial da norma.

II - “Simultaneus processus” (simultaneidade de processos no STF e

no TJ): a lei estadual pode ser objeto de uma representação de
inconstitucionalidade no TJ, tendo como parâmetro a constituição
estadual e, também, ser objeto de uma ADI no Supremo Tribunal
Federal, tendo como parâmetro a Constituição Federal.

Questão: o que acontece no caso de existência de simultaneidade

de processos? Havendo processos simultâneos, a ação no TJ deve ser
suspensa para aguardar o resultado do julgamento da ação no Supremo
Tribunal Federal. A decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal
poderá ser prejudicial para a decisão proferida pelo TJ.

STF - ADI 3.482/DF: “EMENTA: Ajuizamento de ações diretas de

inconstitucionalidade tanto perante o Supremo Tribunal Federal (CF,
art. 102, i, “a”) quanto perante tribunal de justiça local (CF, art. 125, §
2º). Processos de fiscalização concentrada nos quais se impugna o
mesmo diploma normativo emanado de estado-membro ou do distrito
federal, não obstante contestado, perante o tribunal de justiça, em face
de princípios inscritos na carta política local impregnados de
predominante coeficiente de federalidade (...). Ocorrência de
“simultaneus processus”. Hipótese de suspensão prejudicial do
processo de controle normativo abstrato instaurado perante o tribunal
de justiça local. Necessidade de se aguardar, em tal caso, a conclusão,
pelo Supremo Tribunal Federal, do julgamento da ação direta. Doutrina.
Precedentes (STF)”.
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Questão: o TJ poderia dar uma decisão diferente da proferida pelo

STF? Depende da decisão. Se o STF julga procedente a ADI, ele está
declarando que a lei estadual é inconstitucional em face da CF/1988.
Se o Supremo declara a lei inconstitucional, ela não poderá mais ser
aplicada. Se ela não poderá mais ser aplicada, não há razão para o TJ
julgar a ADI, pois esta ação perdeu o seu objeto (extinção do processo
sem julgamento de mérito). Se o STF julga improcedente a ADI, ou seja,
se ele declara que a lei questionada não viola a Constituição Federal, a
decisão do TJ pode ser diversa.

✓ Tal decisão também possui efeito vinculante, mas o parâmetro

utilizado pelo STF, ao julgar a ADI, foi norma da Constituição Federal.
Por outro lado, o Tribunal de Justiça, ao julgar a ADI estadual, levará
em conta outro parâmetro: a constituição estadual, salvo se for norma
de reprodução ou de observância obrigatória.

✓ Em suma, é possível que o Tribunal de Justiça julgue a ação

procedente, pois são parâmetros distintos. Neste caso, o STF poderá
dizer que a norma é constitucional, pois não viola a CF/1988; mas o TJ
poderá declarar a norma inconstitucional, porque ela viola a
constituição do estado. 5. Decisão de mérito As ações de representação
de inconstitucionalidade são ações de controle concentrado abstrato.

✓ O controle abstrato se caracteriza pela ausência de partes formais

(autor e réu) e pela existência de legitimados. Não havendo partes
formais, não há que se falar em efeitos “inter partes”. Assim, o controle
abstrato, por sua própria natureza, produz sempre uma eficácia “erga
omnes”, isto é, a decisão dada pelo TJ é válida para todos
indistintamente. Algumas constituições estaduais (exemplo:
Constituição de Minas Gerais), além do efeito erga omnes, citam
também o efeito vinculante.

✓ Observações: o efeito vinculante não foi previsto originariamente na

CF/1988. Tal efeito apenas foi introduzido pela EC 03/1993, que criou
a ação declaratória de constitucionalidade.
 19

✓ Diante disso, as constituições estaduais não traziam,

originariamente, a previsão de efeito vinculante, mas algumas delas,
após a EC 03, modificaram seus textos e passaram a prever tal efeito.

Questão: Da decisão proferida pelo TJ nessas ações cabe RE para o

STF? Sim. Há duas hipóteses em que caberá Recurso Extraordinário
para o STF da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça:

• Parâmetro inconstitucional: como visto, o Tribunal de Justiça poderá,

de ofício, declarar que o parâmetro da constituição estadual invocado é
incompatível com a Constituição da República. Desta decisão caberá RE
para o STF, porque o parâmetro deixou de ser a constituição do estado
e passou a ser a Constituição Federal.

• Parâmetro for dispositivo interpretado contrariamente ao sentido da

norma de observância obrigatória: se o parâmetro da constituição
estadual é norma de observância obrigatória e se o Tribunal de Justiça
conferiu uma interpretação diferente da interpretação conferida pelo
Supremo a um dispositivo da Constituição Federal, a decisão do TJ está
violando a Constituição Federal. Logo, cabe um RE para que o guardião
da Constituição (STF) possa se manifestar a respeito do tema.

STF - Rcl 383/SP: “[...] Admissão da propositura da ação direta de

inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com
possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma
constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de
observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance
desta...”.

STF - AI 694.299 AgR/RJ: “[...] 1. Para que seja admissível recurso

extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade processada no
âmbito do Tribunal local, é imprescindível que o parâmetro de controle
normativo local corresponda à norma de repetição obrigatória da
Constituição Federal. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a
análise da legislação local. Incidência da Súmula nº 280 do Supremo
Tribunal Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”
 20

A decisão do STF neste Recurso Extraordinário terá eficácia erga omnes

nacional.

STF – RE 187.142/RJ: “(...) E, em questão de ordem levantada pelo

Presidente (Ministro Moreira Alves), decidiu que a decisão tomada, como
a presente, em recurso extraordinário interposto em Ação Direta de
Inconstitucionalidade estadual, tem eficácia erga omnes, por se tratar
de controle concentrado, eficácia essa que se estende a todo o território
nacional.”

A Constituição da República fala que cabe aos estados instituir a

representação de inconstitucionalidade. Diante disso, questiona-se: os
estados poderiam instituir também outras ações de controle
concentrado abstrato (ADO, ADPF, ADC)?

Outras ações de controle normativo abstrato

➢ ADO: A inconstitucionalidade por omissão parcial nada mais é do

que uma inconstitucionalidade por ação parcial, ou seja, neste caso,
ambas as ações se confundem. Assim sendo, o STF, antes de existir a
ADO, admitia o controle de omissões inconstitucionais por meio da ADI.

✓ No direito brasileiro, não há nenhum empecilho para que estados-

membros tragam a previsão de ADO em âmbito estadual. Estados que
preveem a ADO: RJ, SC, SP, MG, PB, PR, PE, PI, RN, RS, GO, MA, MT,
MS, AC, AL, AM, SE, CE, ES, RO.

O STF concluiu pela constitucionalidade da previsão: RE 148.283/MA:

“[...] AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR
OMISSÃO DE MEDIDA PARA TORNAR EFETIVA NORMA DA CARTA
ESTADUAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL,
DECLINATÓRIO DA COMPETÊNCIA PARA O STF. [...] Ação que a Carta
Política do Estado do Maranhão, na conformidade do art. 125, § 2º, da
CF, incluiu na competência do Tribunal de Justiça (art. 80, § 1º, I).
Recurso extraordinário conhecido e provido.”
 21

➢ ADC: A ação declaratória de constitucionalidade tem a mesma

natureza da ação direta de inconstitucionalidades (ações com caráter
dúplice ou ambivalente): a ADI julgada procedente nada mais é do que
uma ADC julgada improcedente e vice-versa. Assim sendo, como são
ações de mesma natureza e as constituições estaduais podem prever a
ADI, nada impede que haja a previsão da ADC.

Exemplos: Lei n. 11.697/2008, art. 8º: “Compete ao Tribunal de

Justiça: I – processar e julgar originariamente: (...) o) a ação
declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito
Federal em face de sua Lei Orgânica”.

CE/MG, art. 118, §7º: “As decisões definitivas de mérito proferidas pelo
Tribunal de Justiça nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas
ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra
todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta nas esferas
estadual e municipal.”

• ADPF: há divergências na doutrina sobre o seu cabimento, já que se

trata de ação com caráter subsidiário, ou seja, em âmbito federal, ela
pode ser utilizada sempre que não houver outro meio igualmente eficaz
para sanar a lesividade. O professor destaca que não há na
jurisprudência do STF nenhuma declaração de inconstitucionalidade de
normas de constituições estaduais que tragam a previsão da ADPF.

Exemplos:

CE/AL, art.133: “Compete ao Tribunal de Justiça, precipuamente,

aguardada Constituição do Estado de Alagoas, cabendo-lhe,
privativamente: (...) IX – processar e julgar, originalmente: r) a arguição
de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta
Constituição”.

CE/RN, art. 71. O Tribunal de Justiça tem sede na Capital e Jurisdição

em todo o território estadual, competindo-lhe, precipuamente, a guarda
desta Constituição, com observância da Constituição Federal, e: I –
 22

processar e julgar, originariamente: a) a arguição de descumprimento

de preceito fundamental decorrente desta Constituição, na forma de lei”

✓ Procedimento da ADPF estadual: é vedado ao estado legislar sobre

processo.

✓ Se se considerar que a legislação sobre o tema de controle abstrato é

legislação processual, os estados não poderiam legislar sobre esse
assunto e, portanto, seria necessário aplicar, por analogia, a lei da
ADPF em âmbito federal. Entretanto, essa possibilidade, segundo o
professor, é questionável.

Suspensão da execução de lei (controle difuso): Cabe à Assembleia

Legislativa suspender a execução da lei estadual declarada
inconstitucional em decisão definitiva do Tribunal de Justiça.

Questão: a quem cabe suspender a execução de uma lei municipal

quando o TJ a declara inconstitucional? Assembleia Legislativa ou
Câmara Municipal? No Brasil, há a adoção de dois modelos: 1º Modelo:
Algumas constituições estaduais preveem que o TJ deve comunicar
sempre a Assembleia Legislativa, seja no caso de lei estadual ou
municipal. Exemplos: RS, RN, MS, TO, SE e AM. 2º Modelo: Nos demais
Estados da Federação, a constituição prevê que o TJ comunica a
Assembleia Legislativa, no caso de lei estadual; ou a Câmara Municipal,
na hipótese de lei municipal.

✓ De acordo com o STF, ambos os modelos são compatíveis com a

Constituição Federal. Segundo o Tribunal Superior, os Estados têm
autonomia para escolher qualquer um dos dois modelos.

REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA

Temas a serem abordados:

1) Aspectos introdutórios

2) Espécies:

2.1) Representação interventiva federal;

 23

2.2) Representação interventiva estadual.

1. Aspectos introdutórios

1.1. Base normativa

A CF/1988 prevê a representação interventiva estadual nos artigos 35 e

36:

• CF, art. 35, IV: representação interventiva estadual.

• CF, art. 36, III: representação interventiva federal. A regulamentação

no âmbito federal foi feita pela Lei n. 12.562/11.

1.2. Surgimento

A representação interventiva foi a primeira ação de controle

concentrado do direito brasileiro. Trata-se de ação de controle
concentrado-incidental.

✓ Observação: a primeira ação de controle concentrado-abstrato foi

criada com a EC 16/1965. O surgimento da representação interventiva
ocorreu com a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil
de 1934 (art. 12, § 2º).

1.3. Natureza

A representação interventiva é um instrumento de controle concentrado

porque a competência é reservada ao STF (representação interventiva
federal) ou Tribunal de Justiça (representação interventiva estadual). É
instrumento de controle concentrado-concreto, pois a pretensão é
deduzida em juízo através de processo constitucional subjetivo, ou seja,
por meio de processo com partes formais.

• Processo constitucional subjetivo: União x Estado – representação

interventiva federal.

• Processo constitucional subjetivo: Estado x município –

representação interventiva estadual.

2.1. Representação interventiva federal

 24

A intervenção será decretada pelo Presidente da República. Entretanto,

em determinados casos, essa decretação possui um requisito: decisão
do STF.

CF, art. 36: “A decretação da intervenção dependerá: (...) III- de

provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do
Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de
recusa à execução de lei federal. (...)”.

Parâmetros:

• Princípios constitucionais sensíveis: são aqueles que, se violados,

podem gerar uma intervenção federal no Estado.

CF, art. 34: “A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal,
exceto para: (...) VII - assegurar a observância dos seguintes princípios
constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime
democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d)
prestação de contas da administração pública, direta e indireta; e)
aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos
estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços
públicos de saúde”.

Exemplo: sistema representativo e regime democrático foram os

princípios constitucionais sensíveis que o PGR evocou quando propôs
uma ADI interventiva no STF em relação à situação que estava
ocorrendo no Distrito Federal (parlamentares da Câmara Legislativa do
DF estavam guardando dinheiro na cueca).

• CF, art. 34, VI: recusa à execução de lei federal.

2.1.1. Legitimidade ativa

O Procurador-Geral da República é o único legitimado para ajuizar a

representação interventiva. O Procurador-Geral da República age como
substituto processual, atuando na defesa do interesse da coletividade.
 25

2.1.2. Parâmetro Há duas espécies de parâmetro na representação

interventiva federal:

• Princípios constitucionais sensíveis (CF, art. 34, VII).

• Recusa à execução de lei federal (CF, art. 34, VI). A recusa à execução
de lei federal é objeto de divergência doutrinária:

• Gilmar Mendes defende que se trata de hipótese típica de

representação interventiva.

• José Afonso da Silva chama de “representação interventiva” apenas

quando o parâmetro se refere aos “princípios constitucionais sensíveis”.
Se a ação for ajuizada em virtude de recusa à execução da lei federal
por parte do estado, ele denomina a ação de “ação de executoriedade de
lei”.

2.1.3. Liminar

Até 2011, a jurisprudência do STF não admitia o cabimento de liminar

em representação interventiva. Com o advento da Lei n. 12.562/11,
esta concessão de liminar passou a ser admitia.

Lei 12.562/2011, art. 5º: “O Supremo Tribunal Federal, por decisão da

maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida
liminar na representação interventiva”.

✓ O quórum exigido para que a liminar seja concedida é de maioria

absoluta (6 ministros).

Efeitos: Lei n. 12.562/11, art. 5º, § 2º: “A liminar poderá consistir na

determinação de que se suspenda o andamento de processo ou os
efeitos de decisões judiciais ou administrativas ou de qualquer outra
medida que apresente relação com a matéria objeto da representação
interventiva”.

A diferença essencial entre o disposto na Lei n. 12.562, art. 5º, § 2º, e a

previsão contida na Lei n. 9.882/99 (ADPF) está na parte final do
dispositivo (sublinhado abaixo):
 26

Lei n. 9.882/99, art. 5º, § 3º: “A liminar poderá consistir na

determinação de que juízes e tribunais suspendam o andamento de
processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra
medida que apresente relação com a matéria objeto da argüição de
descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa
julgada. (...)”.

2.1.4. Decisão de mérito

I– Natureza: a decisão não é iminentemente jurídica, mas sim político-

administrativa.

Observação: A importância da distinção da natureza recai em relação

aos efeitos.

Exemplo: a questão da discricionariedade ou não do Presidente da

República analisar se irá decretar a intervenção. Isso porque, se a
decisão do STF for puramente jurídica, em tese, o Presidente da
República pode analisar a oportunidade política de decretar ou não a
intervenção. Se for uma decisão puramente jurídica, da decisão do TJ
na representação interventiva estadual, pode caber recurso para o STF.
Se for uma decisão político-administrativa, não é cabível recurso ao
STF.

Em suma: o STF vai levar em consideração aspectos políticos e

administrativos para julgar procedente ou não a representação.

✓ O professor destaca que as decisões do STF devem tem um

componente político, sem deixar de lado a parte técnica e sem adotar
posições político-partidárias.

II- Efeitos: Conforme o art. 11 da Lei 12.562/11, o STF comunica o

Presidente da República da decisão para que este decrete a intervenção.

Lei n. 12.562/11, art. 11: “Julgada a ação, far-se-á a comunicação às

autoridades ou aos órgãos responsáveis pela prática dos atos
questionados, e, se a decisão final for pela procedência do pedido
formulado na representação interventiva, o Presidente do Supremo
 27

Tribunal Federal, publicado o acórdão, levá-lo-á ao conhecimento do

Presidente da República para, no prazo improrrogável de até 15 (quinze)
dias, dar cumprimento aos §§ 1º e 3º do art. 36 da Constituição
Federal”.

Questão: o ato do Presidente da República de dar cumprimento à

intervenção é um ato vinculado ou discricionário? É um ato
vinculado, pois a análise política já foi feita pelo STF.

✓ O não cumprimento configura crime de responsabilidade (Lei

1.079/50).

Da decisão proferida pelo STF, não cabe recurso:

Lei n. 12.562/11, art. 12: “A decisão que julgar procedente ou

improcedente o pedido da representação interventiva é irrecorrível,
sendo insuscetível de impugnação por ação rescisória”.

2.2. Representação interventiva estadual

O professor destaca que, mutatis mutandis, tudo o que foi trabalhado

na representação interventiva federal vale para a representação
interventiva estadual.

2.2.1. Competência

A competência para a representação interventiva estadual é exclusiva

do Tribunal de Justiça, conforme art. 35, CF:

CF, art. 35: “O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União
nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: (...) IV
- o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar
a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou
para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial”.

✓ Observação: a União não pode intervir em municípios localizados nos

estados, mas ela pode intervir em municípios localizados em território
federal (caso algum território seja criado). Isso ocorre porque o território
federal é autarquia pertencente à União.
 28

✓ Parâmetro: Para assegurar o provimento de ordem ou decisão

judicial, não cabe a representação interventiva federal, mas cabe a
representação interventiva estadual (única diferença entre as
representações).

2.2.2. Legitimidade ativa

A legitimidade ativa é somente do Procurador-Geral de Justiça.

Súmula 614, STF: “Somente o Procurador-Geral da Justiça tem

legitimidade para propor ação direta interventiva por
inconstitucionalidade de lei municipal”.

Da decisão proferida pelo TJ na representação interventiva, cabe

recurso extraordinário para o STF? A natureza da decisão é político-
administrativa. O Tribunal de Justiça, assim como o Supremo, vai
analisar politicamente a viabilidade ou não da decretação da
intervenção. Por isso, o STF sumulou o entendimento de que não cabe
RE da decisão do TJ:

Súmula 637, STF: “Não cabe recurso extraordinário contra acórdão de

Tribunal de Justiça que defere pedido de intervenção estadual em
município”.

Considerações finais: O professor destaca que, para finalizar o estudo

do controle de constitucionalidade, irá trabalhar, na aula 13, com o
tema “controle das omissões inconstitucionais”. Serão estudadas,
conjuntamente, as duas ações utilizadas para os casos em que a
CF/1988 determina que os poderes públicos façam algo e eles se
omitem. O estudo conjunto das duas ações se baseia no fato de que
muitas pessoas as confundem, entretanto, o professor destaca que elas
possuem muito mais diferenças do que semelhanças.

CONTROLE DAS OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS

Temas a serem abordados (ADO e mandado de injunção):

1) Finalidade;
 29

2) Tipo de pretensão deduzida em juízo;

3) Competência;

4) Legitimidade ativa;

5) Legitimidade passiva;

6) Parâmetro;

7) Objeto;

8) Efeitos da liminar;

9) Decisão de mérito.