TEXTO DE APOIO SOBRE PLANEAMENTO ESTRATÉGICO1

Marcos Olímpio Gomes dos Santos2

Évora
11 de Julho de 2008

1
Texto actualizável. Versão mais recente da matriz elaborada inicialmente em 2006.
2
Sociólogo. Investigador externo do Centro de Investigação em Sociologia e Antropologia “Augusto
da Silva” (Universidade de Évora).
 ABSTRACT

Ao longo de vários de docência nas disciplinas de Planeamento Social e Planeamento

Regional e, de contacto com processos de planeamento estratégico, o autor
sistematizou os conhecimentos aprendidos em textos que tem vindo a elaborar.
Neste texto são abordados tópicos sobre planeamento estratégico tais como:
Conceito, Origem, Fundamentos, Âmbito e, Conceitos Associados (Pensamento
Estratégico e, Gestão Estratégica). É ainda apresentado um ponto sobre o produto do
processo: o Plano Estratégico (definição, metodologia de elaboração e estrutura).

Palavras-chave: Planeamento Estratégico; Pensamento Estratégico; Gestão

Estratégica; Plano Estratégico

1
 ÍNDICE

INTRODUÇÃO................................................................................................................ 3

1. PLANEAMENTO ESTRATÉGICO: CONCEITO, ORIGEM, FUNDAMENTOS,

ÂMBITO E, CONCEITOS ASSOCIADOS
1.1. Conceito……………………………………………………………………………… 5
1.2. Antecedentes, evolução e fundamentação………………………………............ 12
1.3. Validade e limitações....................................................................................... 22
1.4. Pensamento e planeamento estratégico…………………………………………. 23
1.5. Gestão Estratégica………………………………………………………………….. 26
1.6. Aplicabilidade.................................................................................................... 29
1.7. Elementos constitutivos.................................................................................... 29
1.8. Etapas do processo…………………………………………………………………. 30

2. O PRODUTO DO PROCESSO: O PLANO ESTRATÉGICO (DEFINIÇÃO,

METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO E ESTRUTURA).......................................... 48

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................... 52

BIBLIOGRAFIA................................................................................................................... 55

2
 INTRODUÇÃO

Procura-se neste texto proporcionar aos leitores menos familiarizados com o

planeamento estratégico, o contacto com matérias que lhes permitam alargar os seus
conhecimentos sobre conceitos, metodologias, e processos neste âmbito.
Desde há vários anos que Empresas, Organizações Públicas e Organizações Não
Governamentais (ou Sem Fins Lucrativos), têm em comum o facto de operarem num
contexto cada vez mais exigente e mais complexo como é aquele em que vivemos
actualmente, e no qual se lhes exige que tomem decisões para que se possam
manter, expandir e assim proporcionar aos seus clientes ou utentes bens e serviços
com a qualidade desejada.
De facto esses sistemas abertos estão sujeitos a agressões externas e à
desorganização interna, que se podem conjugar em proporções tais que originem
situações em que o sistema corra o perigo de soçobrar.
Os sistemas abertos, nomeadamente as organizações deparam-se portanto com
vários problemas. Subsistir é obviamente a questão fundamental, o que exige
necessidade de informação e conhecimentos, bem como evitar a entropia (a
dissipação de energia, o caos) pelo que devem ser tomadas decisões no presente em
função de um passado que é mais ou menos bem conhecido, e de um futuro sobre o
qual se podem ter diversas perspectivas. Ou se age (mediante as posturas pré-activa
ou pró-activa) ou se aguarda o que vier a suceder (existência passiva, atitude
reactiva), com a possibilidade de aí advirem riscos não negligenciáveis.
Constrangimentos/condicionantes exógenas e debilidades endógenas são assim (a
par dos factores favoráveis internos e externos) dois factores que têm de ser
considerados no sistema dada a importância das implicações que podem originar. A
atenção / escrutinização do sistema ao que está a acontecer e ao que poderá vir a
acontecer são fundamentais para se agir e para tomar as decisões que forem mais
acertadas, em função de um projecto estruturante da actuação.
A diferenciação dos sistemas, a sua afirmação, a possibilidade de conseguirem
benefícios, e o seu desempenho, dependem da perspicácia e de qualificações de

3
alguns dos seus membros. Tal como os seres humanos que tenham capacidade de
equacionar as situações de acordo com a informação de que dispõem, e de definir
objectivos e de tomar as opções mais adequadas, as organizações enfrentam com
alguma frequência situações adversas, pelo que convém prepararem-se para evitar ou
minorar situações problemáticas, sobre as quais não exercem nenhuma influência ou
podem exercer uma diminuta influência.
O desenvolvimento da matéria sobre estas problemáticas será apresentada em duas
partes:
Na primeira (pontos 1 a 5), será realizada uma abordagem aos conhecimentos de
base em planeamento estratégico.
Na segunda parte, consta a apresentação sucinta de várias experiências de
planeamento, como seja os casos das cidades de Évora e Lisboa, do concelho de
Vendas Novas e da zona agro-rural que abarca os concelhos de Moura, Serpa e
Barrancos.
Estas experiências decorrem de uma atitude activa que implica gizar e elaborar
projectos, empenho na concretização dos objectivos estabelecidos, monitorizar os
resultados da actuação,...etc.
Porque surge e em que se fundamenta esta atitude ou postura activa? Como se
conceptualiza? Como se define? Quais os métodos que utiliza?
O contributo para as respostas a estas questões consta ao longo dos pontos que
seguem.

4
 1. PLANEAMENTO ESTRATÉGICO: CONCEITO, ORIGEM,
FUNDAMENTOS, ÂMBITO E, CONCEITOS ASSOCIADOS

1.1. CONCEITO DE PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

O planeamento estratégico é, fundamentalmente, um instrumento de apoio à tomada

de decisões, e para Bryson (1988) significa o "esforço disciplinado em ordem a
produzir decisões e acções fundamentais que moldem e guiem o que uma
organização (ou outra entidade) é, o que faz, e porque o faz. Implica uma recolha
alargada de informação, uma exploração de alternativas, e uma ênfase nas
implicações futuras das decisões presentes. Pode facilitar a comunicação e a
participação, harmonizar interesses e valores divergentes, alimentar ordenadamente
metodicamente a tomada de decisão e a implementação bem sucedida (p. 5). Para
este mesmo autor é um processo que pode ajudar a organização a pensar
estrategicamente e a desenvolver estratégias efectivas, a clarificar a direcção ou rumo
a seguir, a estabelecer prioridades, a tomar decisões no presente à luz de futuras
consequências, a desenvolver uma base coerente de actuação, a actuar com o
máximo discernimento nas áreas sob o seu controlo, a tomar decisões que abarquem
diversos níveis e funções, a melhorar o desempenho organizacional e resolver
problemas organizativos mais significativos, a lidar de forma mais adequada e
atempadamente com circunstâncias em rápida mutação e, finalmente, a formar
equipas de trabalho qualificadas.
Outro autor, Richardson (1992, p, 34) acrescenta que o planeamento estratégico se
preocupa em assegurar que a organização tenha capacidade de inter-reagir
eficazmente com as suas envolventes à medida que elas evoluem. Pode assim
afirmar-se que uma das diferenças mais importantes entre planeamento estratégico e
outras formas de planeamento resulta da atenção e ênfase conferidas naquele às
mudanças que ocorrem nas envolventes, que directa ou indirectamente se reflectem
num sistema. A finalidade a atingir com o planeamento estratégico consiste pois na
criação de condições para se aproveitarem oportunidades, tirando partido de todas as

5
potencialidades existentes. O planeamento estratégico é portanto um processo
sistemático e contínuo de decisão, apoiado num documento formal (plano) que contém
as actividades e os procedimentos aplicáveis para se atingirem determinadas metas.
“… é um processo lógico de raciocínio, permitindo identificar um conjunto de
alternativas estratégicas e de escolher aquelas que dão à organização as melhores
chances de atingir os seus objectivos e de realizar a sua finalidade tendo em atenção
que a estratégia é toda a decisão que procura reduzir, numa tentativa de planificação,
o desvio entre os prolongamentos de tendências feitas no horizonte de planificação
que é escolhido (habitualmente cinco anos) e a situação que se considera como
desejável (desvio este designado, em termos de planificação por ‘gap estratégica’).
Toda a tentativa de planeamento estratégico consiste em:

Fixar os objectivos gerais da organização, os quais devem traduzir em
particular a sua vocação e o seu projecto/fim/propósito/intento;

Analisar a evolução do ambiente, estando atento às oportunidades a explorar,
assim como às ameaças a combater;

Analisar as forças e as fraquezas da organização, tomando na devida
consideração as potencialidades existentes e os recursos de toda a ordem,
susceptíveis de serem mobilizados;

Efectuar uma projecção a prazo da evolução da organização, com base no
quadro das políticas actuais;

Examinar o desvio existente, entre a prefiguração da organização, a prazo, e a
situação ideal desejável;

Determinar a estratégia a adoptar para reduzir a ‘gap estratégica’, deduzindo
os objectivos que se fixam, por exemplo a cinco anos, ao nível dos diferentes
ramos e das diferentes funções, e definir as políticas funcionais que devem ser
concretizadas, as quais se articularão com as políticas operacionais tanto
quanto o exigir a estrutura da organização.” (Sicard, 1987, 73-4)”
Para Lloyd (1992, 93-4) o planeamento estratégico “preocupa-se em delinear um
enquadramento para a intervenção de uma organização a um nível geográfico como
seja por exemplo uma cidade ou uma região. Procura proporcionar um enquadramento
em ordem a propiciar consistência na política de implementação, e na minimização da
incerteza para interesses públicos e privados empenhados em, ou afectados pela
execução de políticas públicas e programas associados.

6
Para A. Castro et al3. “O Planeamento Estratégico é uma ferramenta que permite às
organizações compreender e responder adequadamente a mudanças que estejam
ocorrendo ou que se pode esperar que ocorram, no seu ambiente externo. Segundo
os autores permite-lhe manter-se sempre relevante para esse contexto, superando as
dificuldades provocadas por essas mudanças ou aproveitando-se de oportunidades
oferecidas por elas. O Planeamento Estratégico busca, portanto, manter a relevância e
a sustentabilidade institucional das organizações. Os autores advertem que o
processo de Planeamento Estratégico orienta-se por propósitos distintos, em
organizações públicas e privadas. Afirmam que nestas últimas, o Planeamento
Estratégico busca conquistar posições e vantagens competitivas, que permitam maior
lucro, para essas empresas. Já na organização pública, cujo fim último é a produção
de um bem ou serviço público, o Planeamento Estratégico deve orientar-se por uma
busca de sustentabilidade institucional, ou seja, de continuada valorização social dos
bens e serviços que ela produza.
Diferentemente dos processos clássicos de planeamento de médio e longo prazo o
planeamento estratégico apoia-se numa análise externa e interna que,
frequentemente, rompe com a extrapolação linear das tendências passadas. É, por
isso, mais flexível. O planeamento estratégico não fixa rigidamente conjuntos de
objectivos a internalizar em Programas de Actividades e Orçamentos. Antes se
preocupa em determinar e potenciar as vias que aproveitem novas tendências,
rupturas e oportunidades, seleccionando as acções que lhe dêem resposta.
Como referimos anteriormente, o Planeamento Estratégico “é fundamentalmente um
instrumento de apoio à tomada de decisões” e Adriano Freire, recorda que “as
ferramentas do planeamento estratégico são usadas com frequência para eliminar a
subjectividade e a intuição da formulação da estratégia” (Freire, 1997, 30).
Segundo Oliveira das Neves, citado por Isabel Guerra (2000, 167) ”o conceito de
planeamento estratégico apresenta-se como um conjunto de procedimentos
sistemáticos que têm em vista gerir a mudança sócio económica em contextos de
incerteza e de competitividade acentuada, através de escolhas e actuações que
conduzam à criação do melhor futuro possível para as organizações no
desenvolvimento do seu ciclo de vida”.
Já numa perspectiva empresarial pode afirmar-se que o planeamento estratégico
actual consiste em:

3
V: URL http://www.cgee.org.br/arquivos/metodologia_pect.pdf

7

Verificar que cada organização se centra naquilo que verdadeiramente sabe
fazer e que se organiza, decide e apresenta uma identidade adequada a esse
negócio.

Externalizar todas as actividades que não constituem o «core business»

Identificar a visão para cada sistema assim organizado.

Estabelecer a sua missão

Definir a vocação

Criar e fomentar vias formais e informais de comunicação interna e externa que
conduzam ao enraizamento e interiorização desses três pilares da filosofia da
empresa.

Generalizar uma obsessão pelo utente e pelo aumento constante do seu grau
de satisfação.

Planear um conjunto de tácticas que contribuam para atrair e manter na
empresa o pessoal mais competente e motivado.

Criar e desenvolver redes de partenariado que tenham a qualidade total como
objectivo principal.

Dialogar a todos os níveis sobre a afectação de recursos, procurando encontrar
consensos sólidos sobre essa afectação.

Promover uma formação constante que permita e desenvolva a capacidade de
decidir e inovar «just in time».

Criar um sistema de informação quantitativo e qualitativo eficiente e «on line»
As principais características desta modalidade de planeamento assentam no facto de
se basearem numa análise multidimensional, na explicitação clara do(s) alvo(s) a
atingir, na mobilização dos recursos humanos da organização, e com frequência na
concretização de alianças (designadas de estratégicas). (adaptado de Santos, 1991)
Para a CIF/OIT (2002) consiste no “modo sistemático de gerir a mudança e de criar o
melhor futuro possível para uma determinada organização, entidade, empresa ou
território. É um processo criativo para identificar e realizar as acções mais importantes,
tendo em conta os pontos fortes e fracos, e os desafios e oportunidades futuras.”
É também definido como um processo voluntário e sistémico de se perspectivar o
futuro desejado, de fixar os objectivos, de determinar os meios e recursos para os
atingir e definir as etapas a vencer para os realizar. Liga inextrincavelmente a política –
entendida como doutrina dos fins, ou ciência e arte do governo de uma organização,
que tanto pode ser uma sociedade política como uma empresa- e a estratégia –vista

8
como uma disciplina de meios (a política procura responder à questão “que futuro
promover”, domina a estratégia. (Nunes, 1997, pp. 12-13)
E este autor defende que numa organização deve existir um nível ‘político’ que fixa os
objectivos e um ‘estratégico’ que analisa a situação, pondera sobre ameaças e os
meios existentes e a desenvolver (para fazer face à ameaça) e concebe métodos de
actuação (modalidades de acção). Uma vês escolhidas estas modalidades cabe aos
vários departamentos a execução de pormenor, sendo as suas acções parcelares
orientadas e acompanhadas permanentemente pelo nível estratégico.
Já H. Mintzberg (1995:180) defende que é um processo através do qual uma
“organização avalia sistematicamente os seus pontos fortes e os seus pontos fracos
em função das tendências do ambiente, formulando então o conjunto de estratégias
explícitas e integradas que tenciona seguir no futuro. Estas estratégias são então
desenvolvidas em «programas», isto é, em projectos específicos, tais como, a
reorganização da estrutura. Tais programas são, por sua vez, elaborados e
escalonados, talvez em função de um sistema de caminho crítico, e finalmente dão
origem a um conjunto de designações operacionais específicas.
O planeamento estratégico pode contribuir para ajudar diversas organizações
(governos locais, organismos públicos e privados) a gerir com êxito as rápidas
mudanças que têm ocorrido nos últimos anos.
Aplicado ao território, o planeamento estratégico trata de estabelecer uma série de
objectivos, a médio e longo prazo, sobre a organização do desenvolvimento desse
território, e definir as actuações que permitirão alcançar os objectivos traçados, tendo
em conta o comportamento provável das envolventes quer locais quer externas.
As características principais do processo do planeamento estratégico a nível local são
as seguintes:
1. Concentra-se nos temas seleccionados como chave e prioritários.
2. Considera explicitamente a disponibilidade de recursos.
3. Analisa os pontos fortes e fracos do território na relação com o seu próprio
desenvolvimento.
4. Contempla os grandes acontecimentos e mudanças que estão ocorrendo fora
da envolvente estritamente local (a nível nacional ou internacional).
5. Orienta-se para a acção, com um forte ênfase nos resultados práticos.
Em suma, pode-se considerar o planeamento estratégico tanto um processo como um
instrumento. Como processo porque se trata do conjunto de acções e tarefas que

9
envolvem os actores políticos, sociais e económicos na procura de clareza a respeito
da definição de objectivos e à implementação de acções adequadas para os alcançar.
Como instrumento, porque constitui um quadro conceptual que facilita a concertação
na tomada de decisão
Na perspectiva Adriano Freire as características do planeamento estratégico são as
seguintes.

Quadro 1 – Características do planeamento estratégico

Dimensões Descrição

Conduzir a organização ao sucesso, enquadrando-a no

Objectivo
seu meio envolvente

Definição dos objectivos da organização

Auditoria externa: identificação das oportunidades e

ameaças do meio envolvente

Auditoria interna: identificação dos pontos fortes e dos

Processo
pontos fracos da organização

Avaliação das opções estratégicas e selecção da melhor

alternativa

Operacionalização da estratégia

A criação de uma estratégia é um acto formal e consciente

Pressupostos
Uma estratégia bem formulada é completa e explícita

Autoria Responsável pelo planeamento e gestores de topo

Resultado Plano estratégico

Fonte: Adaptado de Adriano Freire, Estratégia sucesso em Portugal, 1997

Neste primeiro ponto do trabalho foram apresentadas várias definições de

Planeamento estratégico, conceito cujas características foram sistematizadas no
quadro anterior.
No quadro seguinte, Richardson (1992) dá-nos uma imagem da mudança que se tem
verificado nas envolventes das organizações.

10
 Quadro 2 – A natureza em mudança dos ambientes de actividade

Ambientes da situação Ambientes da Situação

Mudança para
Anterior Presente

Estático Dinâmico

Singelo Diverso

Simples Difícil

Seguro Delicado
Fonte: Richardson, 1992, 46)

Para alguns autores, nomeadamente A. J. Magalhães (1991), em planeamento

estratégico (nomeadamente no âmbito da protecção civil) devem ser observados os
seguintes princípios que possibilitem alcançar uma acrescida eficácia do processo:

Unidade: todas as partes, fases ou subdivisões, devem constituir um conjunto
integrado;

Universalidade: deve abordar todos os aspectos do problema e prever
igualmente todas as consequências;

Objectividade: deve ser sempre orientado para a prossecução do objectivo
principal;

Economia de meios: deve procurar o máximo rendimento através do correcto
emprego dos recursos disponíveis;

Segurança: deve servir-se de dados e informações objectivas de modo a
maximizar a segurança das acções previstas;

Coordenação: máxima integração, no todo, do esforço das partes
componentes, das directivas para a cooperação e da definição de canais de
comunicação;

Alternativa: planeamento de acções alternativas às seleccionadas;

Flexibilidade: garantia de continuidade e sobrevivência do empreendimento por
descentralização da execução e reforço de iniciativas de escalões inferiores,
em situações excepcionalmente adversas;

Adesão: garantir, com carácter permanente, a mobilização, a adesão e o
empenhamento das populações;

Exercícios, treinos e simulações: a consistência das directivas deve ser testada
e ops desvios ao plano detectados e corrigidos com o auxílio da
retroinformação;

11

Difusão: os objectivos do planeamento e a sua filosofia devem ser amplamente
difundidos pelas populações, e explicados por todos os meios, incluindo a
doutrinação, a propaganda e a publicidade, se necessário.
No ponto seguinte tendo como pano de fundo as mudanças anteriormente referidas
aborda-se algumas das questões que permitem melhor compreender o aparecimento
do planeamento estratégico.

1.2. ANTECEDENTES, EVOLUÇÃO E FUNDAMENTAÇÃO DO

PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

A aplicação do processo de planeamento estratégico tem início na necessidade

sentida desde a Antiguidade pelos comandantes militares de prepararem campanhas
para vencer uma guerra, para o que tinham de preparar antecipadamente objectivos,
recursos, movimentos e deslocações com o objectivo de alcançarem a vitória. Em
suma tinham de planear contando com as suas forças e as suas fraquezas bem como
com as forças e fraquezas dos adversários.
Portanto como técnica, o planeamento estratégico surgiu no meio militar.4
Porém na década de cinquenta do século XX foi adoptada pelo sector privado, com o
objectivo de fortalecer a competitividade das empresas nos seus mercados,
procedente de duas correntes de pensamento relativas à prática da gestão
empresarial:

A primeira corrente decorre do desenvolvimento da planificação de programas
e orçamentos com raiz na Segunda Guerra Mundial. Muitas empresas
adoptaram o orçamento como uma ferramenta para melhorar o controle das
suas operações. Os orçamentos anuais converteram-se de imediato em planos
quinquenais devido ao reconhecimento das consequências financeiras a longo
prazo que condicionavam muitas decisões empresariais.

A segunda corrente de pensamento teve origem na Escola de Negócios de
Harvard, onde se enfatizava a importância de dispor de uma estratégia
empresarial global. Até esse momento a teoria da gestão empresarial havia-se
concentrado no estudo separado de funções como a produção, as finanças, o
marketing, a logística, etc. Sem dúvida à medida que as empresas cresceram e

4
Refira-se a propósito o contributo do comandante militar chinês Sun Tzu

12
 se tornaram mais complexas, necessitaram de um método sistemático para
estabelecer as suas estratégias.
Nos anos 60 começou a aplicar-se extensivamente nas empresas privadas, nos anos
70 começou a ser utilizado em grandes cidades dos Estados Unidos e da Europa, e no
começo dos anos 80 verifica-se um expansão adaptada à resolução dos problemas
dos territórios (nomeadamente áreas urbanas e regiões, de forma demasiado
apressada, segundo a O.A, 1996) e à resolução dos problemas de Organizações Não
Governamentais.
No entanto a complexidade dos problemas que afectavam as cidades, os territórios, as
organizações sem fins lucrativos e as incertezas geradas pelas rápidas
transformações evidenciaram as limitações das formas tradicionais de planeamento.
Sobre esta questão Byars refere mesmo que estando a mudança ambiental a acelerar
para todos: «se comprimíssemos toda a extensão do desenvolvimento humano em
apenas 50 anos poderíamos dizer que ... levou ao homem 49 anos para se converter
de nómada em sedentário. Levou pouco mais do que isso para termos o nosso
primeiro par de calças. Somente há seis meses aprendemos a ler e a escrever. A
primeira prensa de impressão foi construída há duas semanas. E apenas nos últimos
três ou quatro dias aprendemos a usar a electricidade. Ontem foi um dia muito
ocupado, desenvolvemos a rádio, a televisão, os motores diesel, o rayon, o nylon, o
cinema e a gasolina e elevado índice de octanas. Desde o pequeno almoço desta
manhã, libertámos a energia atómica, construímos aviões a jacto e produzimos muitos
antibióticos novos. Podemos agora acrescentar que mandámos um homem para a Lua
há minutos.» ... (Richardson, 1992, 34-7).
Esta mudança acelerada originou a evolução de metodologias de planeamento que
passaram a incorporar a participação de todos os segmentos da sociedade no
processo, não só para obter consenso em relação às acções para o futuro, mas para
que fossem consideradas todas as necessidades políticas, sociais, culturais e
tecnológicas que ocorriam no mundo, especialmente, nas cidades e em territórios mais
vastos.
Como afirma M. C. Gibelli (s.d.), o reconhecimento da crescente interconexão e
interdependência nas dinâmicas global e locais, a inadequação das políticas
sectoriais, a erosão progressiva dos limites entre público e privado, a dificuldade de
traçar ex-ante um modelo rígido de atribuição de competências a nível institucional e
organizativo, e em síntese, a necessidade de construir um modelo de planificação, a

13
um tempo estratégico e pragmático, que garantisse um acordo efectivo com vista à
formulação do plano e à subsequente actuação, originaram que no últimos decénios
tivessem sido propostos modelos e concretizadas algumas experiência de planificação
que se podem designar sob a classificação de planeamento estratégico
Os motivos que se encontram subjacentes a esta atenção por parte de organizações
sem fins lucrativos nos anos 80 por instrumento de planificação oriundo do sector
privado, são múltiplas: a afirmação da ideologia do retorno ao mercado que
acompanhou a onda reaganiana, a insatisfação com as insuficiências do planeamento
físico, o problema generalizado do controlo da eficiência / rectidão da administração
pública, o problema da planificação eficaz de sectores como por exemplo: os
transportes, a saúde, a educação, ou de âmbito territorial complexo como por exemplo
as grandes cidades, as áreas metropolitanas, as regiões, nas quais as competências
decisionais e organizativas se encontravam amplamente distribuídas por uma
pluralidade de entidades / actores que mantinham relacionamentos institucionais
múltiplos e complexos, mesmo competitivos e conflituais.
Num panorama como o descrito, a formulação do processo de planeamento da
empresa é, como facilmente se compreende, motivada por imperativos de competição,
que se acaba por estender embora obviamente em menor grau actualmente a muitos
outros sistemas (Organizações Sem Fins Lucrativos, Autarquias, etc.).
Bryson (1988, 1) refere que as envolventes das organizações (privadas, públicas e
sem fins lucrativos têm-se revelado não só crescentemente turbulentas mas também
mais estreitamente interrelacionadas, pelo que para Richardson (1992, 46) “nos
ambientes actuais faz, pois sentido que as organizações desenvolvam capacidades
para planear com antecipação o que está «do outro lado da esquina», adaptando-se
ao que está a «acontecer agora» e respondendo aos acontecimentos de impacto.
Também faz sentido treinar todos os membros da organização para melhor
contribuírem para o desafio de sobrevivência e sucesso.”
Este mesmo autor, que se tem dedicado a estudar e rever criticamente as várias
perspectivas de planeamento para o sector privado, tem-se debruçado sobre a sua
aplicabilidade ao sector público. No seu trabalho, dedicado ao planeamento
estratégico do sector público e das organizações sem fins lucrativos, pergunta-se
sobre esta questão como poderão os decisores responder, na sua esfera de acção:
a) Aos problemas da escassez e imprevisibilidade de recursos;
b) A novas expectativas das populações;

14
 c) Às mudanças demográficas;
d) À desregulação em curso;
e) Às alterações súbitas das economias nacionais, regionais e locais; e,
finalmente;
f) Aos novos papéis que se colocam às organizações públicas ou privadas,
sem fins lucrativos (Bryson, 1988).
Em tal contexto aberto e alargado, ser competitivo está também associado à ideia da
procura constante de inovação e à escolha e aplicação de estratégias adequadas, o
que implica determinar e formular prioridades articuladas no tempo e garantir uma
permanente auto-avaliação face à conjuntura externa.
Neste novo contexto segundo a O.A. (1996) em que o desenvolvimento das
organizações e dos territórios se coloca, a abordagem estratégica potencia e promove
a ideia de Plano ou Projecto Estratégico como projecto comum indispensável para
enquadrar e integrar a diversidade de interesses e de campos de acção necessários à
criação de inovação e à afirmação da posição do território. A emergência e a
importância desta nova concepção de Plano justificam-se a dois níveis:
a) Como elemento estruturante do processo de deliberação e decisão,
interpretando e integrando os diversos discursos ideológicos e gerindo
relações de poder através do processo de planeamento que, enquanto
processo técnico e científico, se demarca do espectro de uma influência
directa e unívoca da política dominante (o reencontro da 'política' do
território);
b) Como elemento de definição de um projecto comum, reflexo de um
movimento de acção colectiva onde a sociedade civil assume um papel
regulador cada vez mais importante relativamente à influência dos mercados
e do Estado, permitindo perspectivar de forma mais aberta e eficaz os
aspectos não competitivos do desenvolvimento e da valorização do território.
Baseada na definição e procura de objectivos estratégicos como resultado da
construção de consensos e da constante avaliação de escolhas e processos para os
atingir, a abordagem estratégica procura associar as vantagens do planeamento
racional e da construção de modelos com a possibilidade de integrar valores e ideias
inovadoras que noutros regimes se poderiam classificar como área da abordagem
utópica (e.g. projectos identitários potenciados pelas artes na comunicação, promoção
de uma industria da cultura, visões do futuro para o marketing das cidades. etc.)

15
Abordando a questão do planeamento estratégico urbano (Camagni, 1993) aponta
cinco fenómenos que determinam a necessidade de recorrer ao planeamento
estratégico e marketing urbano na prática do planeamento territorial; em conjunto
esses cinco fenómenos explicam o sucesso destes dois conceitos, as condições que
as tornam aceitáveis e necessárias e as vias em que devem ser correctamente
interpretadas e utilizadas.
1. o primeiro fenómeno respeita à fruição das cidades (em especial as
classificadas como património mundial), por parte de habitantes locais, mas
também por parte de um outro conjunto particular de consumidores dos
espaços urbanos e de serviços, conjunto este constituído por (…) não
residentes (geralmente na qualidade de turistas). Visitantes estes que não
sendo eleitores nessas cidades e não contribuindo directamente para os
rendimentos fiscais, geram no entanto um enorme fluxo de receitas;
2. o segundo fenómeno, também a longo prazo, respeita à integração económica
da cidade território; esta integração não se realiza por si só em áreas
gravitacionais ou através de relacionamento vertical entre cidades, mas através
de redes de relacionamentos horizontais tais como:

Redes comerciais a longa distância;

Redes complementares que organizam a divisão espacial entre
cidades;

Redes de sinergias entre relativamente similares e cidades
especializadas, significa que há cidades que se encontram interlaçadas
por elos de cooperação (cidades financeiras, cidades incluídas em
roteiros turísticos);
3. O terceiro prende-se com a aceleração da mudança estrutural e seu impacto
no território. Se o processo de “desagriculturação” se expandiu pelo território
nos últimos 200 anos, o recente processo de “desindustrialização” tem vindo a
ocorrer nos últimos 15 a 20 anos. Significa isto que não há tempo a perder para
uma metabolização espontânea desse processo em termos de defender o
bem-estar colectivo (combatendo o desemprego), bem como uma eficiente
gestão do território. Assim a cidade é vista como estando incluída em
intervenções políticas explícitas, a maior parte de origem exterior;
4. O quarto respeita aos sectores de ponta operando no secundário e no terciário,
altamente informação-intensivos. A atracção dessas actividades é crucial para

16
 o desenvolvimento a médio e longo prazo da cidade moderna; a existência de
certos factores locativos ligados a estes sectores – existência de mão de obra
qualificada, infra-estruturas de comunicação, presença de centros de
excelência – e outros elementos que geralmente são requeridos por todas e
cada uma das sociedades que pretendam alcançar o progresso – abundância
de ocasiões culturais, qualidade do ambiente urbano e qualidade de vida –
bem como publicidade adequada desses factores constituem as principais
condições para a atracção e desenvolvimento das mesmas actividades;
5. O quinto está relacionado com o facto do Mercado Único desempenhar um
papel significativo dum ponto de vista institucional e económico no âmbito
europeu. Num mercado integrado, as cidades maiores agem como
impulsionadores da internacionalização do sistema económico. Em particular
as decisões sobre a localização tomadas pelas grandes multinacionais
convergem para essas cidades no âmbito de uma estratégia de expansão
comercial.
Os efeitos dos cinco fenómenos referidos podem agregar-se em dois processos:
a) Internacionalização das cidades, ou seja cada uma delas é forçosamente
inserida num ambiente internacional altamente competitivo;
b) No relacionamento entre a dimensão de cada centro urbano e as funções
económicas que atrai. Este elemento abre uma nova possibilidade de
comportamento estratégico para as cidades atractivas.
Nestas condições em que as cidades se encontram inseridas num ambiente complexo
conflitual e competitivo, os novos desafios que se colocam à decisão requerem novos
instrumentos e novas filosofias de intervenção.
Um novo instrumento, ou melhor uma nova filosofia de intervenção pública, capaz de ir
ao encontro das novas exigências que coloca o ambiente acima referido, encontra-se
contemplada no planeamento estratégico (Camagni, 1993, 25)
Neste âmbito de aplicação J. Ferrão (1992) acrescenta que “o planeamento
estratégico das cidades não corresponde apenas a uma postura defensiva, portanto
reactiva, ou seja de mero ajustamento a um mundo que evolui velozmente em
sentidos com elevado grau de indeterminação. Pelo contrário, para o autor ele reflecte
uma visão ofensiva, essencialmente pró-activa, qualitativamente ambiciosa, que
permita identificar e contratualizar um conjunto coerente de acções que contribuam

17
para a requalificação da base económica das cidades, respeitando – e valorizando –
as suas potencialidades sócio-culturais, ambientais e patrimoniais.
Por comparação com as figuras convencionais de ordenamento do espaço urbano –
mais preocupadas com a dotação de infra-estruturas básicas e a compatibilização de
diferentes usos do solo, de modo a transformar as cidades em territórios
funcionalmente eficientes – os planos estratégicos contemplam novas dimensões. De
entre elas destacamos as seguintes:

Inserção competitiva das cidades em espaços supranacionais (estratégias e
condições de competitividade internacional);

Conciliação das preocupações de solidariedade social com as de eficácia
económica (crescer e modernizar sem excluir), ou seja procurando conciliar a
eficiência com a equidade;

Dimensão simultaneamente voluntarista e prospectiva (criar um futuro, mais do
que prevê-lo);

Empenhamento activo do maior leque possível de agentes públicos,
associativos, privados – que intervêm na cidade, numa óptica de
contratualização e de desenvolvimento de iniciativas em parceria (da
contratualização como forma de responsabilização à parceria como veículo de
cooperação concorrencial).
A elaboração de um plano estratégico para as cidades resulta, portanto, da convicção
de que é necessário entender e actuar sobre as próprias condições sócio-económicas
do desenvolvimento urbano e não apenas sobre as suas consequências ou
manifestações (segregação social, desemprego, degradação ambiental, declínio
económico, especulação imobiliária, etc.). A intervenção da cidade coloca-se hoje, em
boa medida, na resolução do seguinte problema: como estimular um ambiente local
propício à inovação social e à iniciativa empresarial num contexto de crescente
competitividade inter-urbana? Como transformar as cidades em meios inovadores?
Este tipo de intervenção exige uma condição: a de uma forte mobilização pelos
responsáveis autárquicos, de todos os agentes necessários à realização das políticas
propostas. De facto, e neste âmbito, o papel primordial da autarquia não é tanto ‘fazer’
mas ‘animar’. É dentro desta perspectiva que o planeamento estratégico e negocial
ganha toda a sua força, constituindo uma condição indispensável para qualquer cidade
que queira construir o seu futuro.” (Ferrão, 1992, 67)

18
Constata-se assim que o processo de planeamento estratégico pode proporcionar a
um território ou uma organização as seguintes vantagens:

Aproveitar as suas oportunidades;

Neutralizar as ameaças que provenientes das envolventes externas;

Utilizar a seu favor os pontos fortes / vantagens que detém;

Eliminar ou superar as debilidades internas;

Num mundo em que muitos aspectos se encontram em evolução (factos,
conceitos…), diversos autores contudo são unânimes em reconhecer que as
organizações necessitam de:
• Coordenar as suas actividades internas;
• Assegurar que se toma o futuro em consideração;
• Ser racionais;
• Controlar os efeitos da mudança.
Na perspectiva dos referidos autores, os diversos aspectos da atitude exigida pelas
características dos tempos actuais, é moldada pelas seguintes coordenadas:

Finalidade: Nem todos os caminhos não vão dar a Roma.

Voluntarismo: Só ganha batalhas quem nelas estiver.

Consciente: Conhece-te a ti mesmo.

Aberto: O meio envolvente impõe a escolha dos caminhos.

Flexível: É bom ser inabalável por temperamento e flexível por reflexão.

Antecipação: Se souberes meditar, observar e conhecer... (Martinet, 1992,
230.)
Ao longo destes anos o planeamento estratégico transformou-se umas vezes na
fórmula mágica que tudo resolve, outras em instrumento de gestão e outras vezes
oscilou entre metodologias quantitativas e qualitativas, balançando, quer entre a
análise interna e externa quer entre o curto e o longo prazo, evolução que se pode
comprovar nas diferentes transformações mutações conhecidas pelo planeamento
estratégico empresarial.

19
 QUADRO 3 – Evolução do planeamento estratégico
Épocas Anos 50 Anos 60 Anos 70 Final dos Meados Desde o
anos 70 a dos anos início dos
meados dos 80 a início anos 90
Dimensões anos 80 dos anos
analíticas 90
Análise da
Tema Planeamento Estratégia Vantagem Valor da
Orçamentação indústria e
dominante empresarial corporativa competitiva empresa
competição
Escolha de
Controlo Planeamento sectores, Fontes da Renovação da
Principal Planeamento do
contabilístico de portfólio mercado e vantagem dinâmica da
enfoque crescimento
e financeiro de negócios segmentos mais competitiva empresa
atractivos
Matrizes de
planeamento Análise de
de portfólios recursos e
Orçamentação Modelos de
de negócios competências, Inovação,
financeira, Previsão do avaliação da
e análise identificação aprendizagem
planeamento mercado, atractividade
Princiais dos efeitos dos factores organizacional
de diversificação e estrutural da
concei-tos da curva de críticos de e valor
investimentos análise de indústria e de
experiência sucesso e acrescentado
e avaliação de sinergias análise da
da rapidez de de mercado
projectos concorrência
rentabilidade resposta aos
na quota de concorrentes
mercado
Organizaçã
Reengenhari
Criação de o de Reestruturação
Desinvestimento a de
departamentos unidades das empresas
Papel de negócios processos,
de planeamento estratégicas e
Implica- determinante pouco alianças
estratégico e de negócios concentração
ções da gestão atractivos e estratégicas e
desenvolviment e integração em
financeira melhor gestão criação de
o de do controlo competências
dos activos redes
conglomerados financeiro e únicas
empresariais
estratégico
Fonte: R. Grant, citado por A, Freire (1997)

Por tudo isto, o planeamento estratégico tem reflectido bem as turbulências a

mudança e a incerteza que se tem vivido ao longo das últimas décadas.
No entanto para a CIF/OIT (2002) mantém-se a oportunidade da adopção de um
processo de planeamento estratégico, porque, por exemplo “a envolvente das nossas
cidades, províncias, departamentos e regiões tem-se modificado drasticamente
durante a passada década. Desequilíbrios demográficos, obsolescência das infra-
estruturas, perda de empresas e empregos, dificuldade para equilibrar despesas e
receitas públicas, etc., são alguns dos traços que identificam essas transformações.”
Face a esses problemas, cuja solução não pode materializar-se de um dia para o
outro, algumas comunidades locais têm reconhecido a crescente necessidade do
planeamento estratégico para poderem ter uma direcção a longo prazo e um quadro
operativo a curto prazo. O planeamento estratégico ajuda os líderes locais a

20
determinar para onde deve encaminhar-se uma comunidade local, a identificar os
recursos necessários para se chegar ao referido ponto, e a desenvolver os planos de
acção a longo e curto prazo, requeridos para que sejam alcançados os objectivos
propostos.
Dado que a maioria das comunidades locais não dispõe de recursos suficientes para
poder solucionar todos os problemas com que se defronta, é de grande importância
centrar a atenção nos problemas vitais para o seu futuro. As técnicas de planificação
usuais, como o orçamento anual, têm um reduzido valor nesse contexto. É necessário
um enfoque mais amplo, a mais longo prazo e mais estratégico para a gestão. Por
este motivo, um território, pelas semelhanças que apresenta com uma organização do
sector privado, pode beneficiar do planeamento estratégico para definir os objectivos
do seu desenvolvimento social e económico e para alocar os seus recursos, sempre
limitados, de forma eficaz e eficiente.
Os argumentos e interesse na adopção de um processo de planeamento estratégico
residem em que proporciona critérios de forma sistemática e está concebido para gerir
recursos limitados e para abordar temas chave para a vitalidade económica e social de
uma comunidade a médio e longo prazo.
Especificamente, o planeamento estratégico a nível local desempenha um papel
importante para:

Obter uma imagem integrada da posição actual da comunidade e das suas
perspectivas futuras de desenvolvimento;

Identificar tendências direcções que consolidem a comunidade e a ajudem a
estabelecer um novo rumo;

Incentivar a comunidade a buscar oportunidades e a actuar, em vez de
simplesmente reagir às mudanças;

Alocar recursos aos problemas mais prementes;

Identificar as acções, políticas e investimentos que tenham o maior impacto
positivo na situação futura da comunidade;

Assegurar que as estratégias de desenvolvimento do território tenham
objectivos claros a médio e longo prazo tratando de minimizar o risco de que os
mesmos se vejam drasticamente comprometidos ou modificados por uma
mudança na liderança política;

Prover um mecanismo para a cooperação entre os sectores público e privado.

21
 1.3. VALIDADE E LIMITAÇÕES DO PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

Alguns especialistas deste tema (v.g. Bryson, 1988) chamam, no entanto, a atenção
para que apesar das suas potencialidades, o planeamento estratégico pode não ser o
melhor passo para uma organização cujo topo está em crise, e/ou que apresente
buracos orçamentais significativos e/ou que não tenha ainda preenchidas posições
chave de liderança. Da mesma maneira se a organização carecer de condições
técnicas, de recursos, ou orientações de decisores chave para produzir um bom plano,
o planeamento estratégico poderá ser uma perda de tempo.
Assim, para que um plano estratégico tenha perspectivas de sucesso, deve estar em
condições de produzir decisões e acções de harmonia com os objectivos previamente
estabelecidos e devem estar garantidos alguns requisitos de base, como por exemplo:

Que exista uma parceria ou coalizão dominante que entenda apoiar o processo
de planeamento estratégico;

Que se verifique um papel reconhecido e aceite, de iniciativa ou mesmo de
liderança, por parte de um dos parceiros;

Que se disponha a nível local de recursos humanos necessários;

Que se verifiquem outras condições reais (financeiras, técnicas,
organizacionais, etc.) para a implementação do plano (Gibelli, s.d)
Estes ensinamentos têm sido colhidos essencialmente da experiência já acumulada,
resultante da aplicação do planeamento estratégico às empresas do sector privado,
complementada actualmente com a experiência da aplicação às organizações públicas
e às organizações sem fins lucrativos, entre as quais se contam as Organizações Não
Governamentais (ONGs).
As limitações do planeamento estratégico têm sido abordadas com bastante
frequência.5

5
A propósito F. Abreu (2002, p 246) alude ao caso da entrada da Honda nos EUA, estudado por Richard
Pascal que refere o facto dos decisores da construtora de automóveis saberem bem o que pretendiam:
penetrar no gigantesco e apetitoso mercado norte-americano, tendo os gestores encarregues de realizar
esse desígnio formulado meticulosamente objectivos para o seu trabalho, formado expectativas irrealistas
sobre as potencialidades do mercado, as vantagens de que dispunham e as reacções de marcado a uma
nova marca. Porém no terreno estes gestores foram confrontados com dificuldades inesperadas e
oportunidades insuspeitadas, pelo que tiveram de reformular objectivos, adaptar expectativas e a querer
fazer coisas diferentes das que inicialmente haviam sido estabelecidas. O irrealismo dos processos
formais e racionais do planeamento dito estratégico e a reduzida fiabilidade dos cenários que
caracterizaram as situações relatadas passaram a ser designadas por “efeito Honda”.

22
A realidade veio demonstrar que era necessária uma nova olhar sobre o processo de
intervenção designado por planeamento estratégico. Impõe-se então adoptar uma
nova postura que aproveitando o que havia de positivo na experiência anterior
acrescente ou dê a devida importância a um elo que tinha de ser potenciado: o
pensamento estratégico.

1.4. PENSAMENTO E PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

Nos anos 60 e princípios dos anos 70, a evolução estável e previsível do meio
ambiente envolvente levou a que a generalidade das organizações em todo o mundo
adoptasse um processo formal e consciente de geração de estratégias que resultava
na concepção de um plano estratégico bastante completo para o futuro a médio e
longo prazo.
Todavia, após as crises petrolíferas dos meados dos anos 70, este processo deixou de
dar resposta às necessidades que então surgiam: a instabilidade da evolução do
rendimento, os défices orçamentais, as elevadas taxas de juro e inflação, o
desemprego e a estagnação ou recessão do consumo à escala global conjugaram-se
para pôr em causa as bases de sustentação do planeamento estratégico. Foram então
identificadas as principais deficiências:

“Separação entre o raciocínio e a acção: quem planeia não executa.

Acesso a informação relevante: responsáveis pelo planeamento apenas
recebem informação processada e agregada, geralmente de natureza
quantitativa.

Impossibilidade de previsão: inovações tecnológicas ou guerras de preços, por
exemplo, são descontinuidades imprevisíveis.

Falta de originalidade: planeamento tende a extrapolar tendências passadas ou
a imitar a concorrência.

Rigidez processual: uma vez definido o plano é difícil alterá-lo.

Aumento da burocracia: é criado um novo órgão de staff na hierarquia.

Ineficácia: o planeamento estratégico não conduz, na prática, à criação de
estratégias” (Freire, 1997, 31)
A resposta a estas críticas, consistia em argumentos – da parte dos responsáveis pelo
planeamento – tais como: “ o insucesso das estratégias adoptadas se ficava a dever
às contingências do meio envolvente ou a erros de execução dos gestores…; se o

23
plano tivesse sido implementado como previsto, os resultados teriam sido os
desejados!”, ora como está amplamente comprovado se um plano estratégico não for
suficientemente flexível para se ajustar à evolução do meio envolvente e não puder ser
bem implementado pelos próprios executantes, a sua utilidade para a organização é
bastante reduzida, o que implica por parte dos intervenientes nos processos de
planeamento estratégico a exigência do pensamento constante.
Segundo Isabel Guerra (2000, 166-167), o apelo ao planeamento estratégico é mais
uma chamada de atenção para os processos, mais do que para os conteúdos. A
máxima do planeamento estratégico – plans are nothing, planning is everything –
nasce da crítica à inflexibilidade dos planos que, paradoxalmente, acabam por não se
concretizar. Assim, exige-se que o planeamento seja, sobretudo, um processo
concertado de intervenção que, face a objectivos negociados, construa
sucessivamente um modo de fazer, fazendo”.
Por esse motivo, é hoje defendido que “o pensamento estratégico deve sempre
preceder o planeamento estratégico. Na realidade, a estratégia, antes de ser um
plano, é apenas um conjunto de visões integradas da actuação da organização, não
necessariamente claras ou completas, da autoria de qualquer membro dessa
organização.
Na sua essência, estas orientações sintetizam as questões relevantes para as
organizações e para as empresas, e propõem soluções mais ou menos criativas para
o desenvolvimento futuro desses sistemas. Posteriormente, o plano limita-se a explicar
e estruturar as visões estratégicas dos gestores num documento formal, de acordo
com uma metodologia predeterminada” (Freire, 1997, 31).
O quadro seguinte permite a comparação entre o pensamento e o planeamento
estratégico.

24
 Quadro 4 - Pensamento e planeamento estratégico

Actividade Pensamento estratégico Planeamento estratégico

Dimensões

Essência Síntese Análise

Fonte Criatividade Método

Responsável pelo
Qualquer membro da
Autoria planeamento e gestores
organização
de topo

Em reuniões de
Timing Em qualquer altura
planeamento

Visão integrada, pouco Plano formal, explícito e

Resultado
clara e incompleta completo
Adaptado de Adriano Freire, Estratégia Sucesso em Portugal, 1997

A leitura do quadro anterior leva-nos a concluir pela importância de se ter sempre

presente que a origem da estratégia reside no pensamento estratégico. Ou seja, só o
espírito criativo das pessoas permite identificar vias originais para alcançar os
objectivos propostos, ou para resolver os problemas da organização.
Porém, importa referir que, o pensamento estratégico não se esgota na concepção da
estratégia. A constante evolução do meio envolvente exige uma atitude estratégica
flexível, com vista a identificar continuamente novas oportunidades. Assim, o
pensamento estratégico “constitui o motor da renovação da organização e a principal
fonte do seu sucesso sustentado”.
Assim, Adriano Freire sustenta que face aos imprevistos, “a estratégia efectivamente
realizada resulta da combinação de elementos da estratégia intencionada com
elementos emergentes do pensamento estratégico” (Freire, 1997, 43).
No ponto e (sub pontos) anteriores desenvolvemos o conceito de Planeamento
Estratégico, suas origens, fundamentos e âmbito. O ponto seguinte incide sobre os
campos de aplicação do Planeamento Estratégico.

25
 1.5. GESTÃO ESTRATÉGICA
Tem como objectivo permitir que a organização desenvolva a sua actividade por uma
forma que lhe proporcione lidar com a incerteza e obter sucesso. Na figura seguinte
pode ver-se em esquema a noção deste conceito.

Fig. 1 - Diferentes actividades da Gestão Estratégica

Pensamento Estratégico

Visão Estratégica
(com base na compreensão das

Planeamento Estratégico

Objectivos Estratégicos, Programas,

Implementação da estratégia

Execução da estratégia

Controle de Resultados

De acordo com M. M. Valadares Tavares (2004, p. 104) a gestão estratégica consiste

numa “nova forma de gestão que surge em função de uma nova conjuntura que se
apresenta às organizações a partir da segunda metade do século XX e onde se

26
destacam como principais factos: i) a aceleração da mudança e a instabilidade e a
incerteza daí decorrente, ii) a maior competição entre as organizações, iii) a abertura
dos mercados e a emergência duma economia global (globalização), iv) o
desenvolvimento tecnológico, em particular das tecnologias de informação, v) a
acentuação da democratização política e das organizações, e vi) uma maior
capacidade de escolha e de reivindicação das populações que caracteriza as
sociedades mais desenvolvidas.
Esta forma de gestão baseia-se antes de mais num Pensamento Estratégico e depois
no Planeamento Estratégico, na Implementação das Estratégias e no seu controle.
Escorada em outros autores afirma a autora que toda a Gestão Estratégica deve partir
duma Visão ou Pensamento Estratégico e deve actuar através dum Planeamento
Estratégico e da sua implementação e controle.
Para M. M. Valadares Tavares, o bom entendimento desta afirmação, passa por uma
análise pormenorizada, mediante a qual se relacione os três conceitos. No que se
refere ao pensamento, ou visão estratégica, relembre-se que consiste na
compreensão das oportunidades e ameaças que se levantam no exterior à
organização e das suas próprias forças e fraquezas, sendo-se capaz de intuir como
dispor todas essas forças, por forma a dar uma posição de vantagem à organização
junto dos clientes, sobre a concorrência. Esta visão obtém-se através da análise
estratégica e requer uma boa dose de intuição, de capacidade de análise e de decisão
rápida, para compreender as oportunidades e para transformar as ameaças em
oportunidades, potenciando as forças e resolvendo os pontos fracos da organização. A
visão estratégica consiste, pois, naquilo em que a organização se pretende tornar em
função da conjuntura ambiental – compreensão rápida da posição da organização no
meio concorrencial e compreensão de oportunidades e trunfos ao alcance duma
organização, para se lançar em certas actividades ou valências e com eles obter uma
situação viável. É normalmente aos estrategos que compete ter esta visão.
Por sua vez, o Planeamento Estratégico consiste na determinação dos objectivos que
a organização pretende atingir e dos meios para os conseguir (estratégias, políticas,
programas, recursos), os quais se subordinarão à visão estratégica.
O conceito de Gestão Estratégica engloba os dois anteriores e ainda dois outros tipos
de actividade: o da implementação da estratégia e a do controle dos seus resultados.
Ainda de acordo com a autora “os antecedentes da Gestão Estratégica radicam na
realização do orçamento anual que muitas organizações começaram a fazer para se

27
guiarem e controlarem as suas actividades. Esta prática foi seguida da atenção ao
mercado no momento em que compreenderam que este era o destinatário e cliente
dos seus produtos e serviços, pelo que as suas necessidades e aspirações deviam ser
conhecidas e satisfeitas. A Gestão Estratégica, na sua origem, está assim ligada às
áreas financeira e comercial.
Na evolução da Gestão Estratégica, alguns autores assinalam quatro fases desde os
anos 50 até à actualidade, tal como se pode ver no quadro seguinte:

Quadro 5 - Fases de evolução da gestão estratégica

1ª - A do planeamento financeiro, como forma de controlo através dos

orçamentos;
2ª - A do planeamento como forma de prever o próximo ano;
3ª - A do planeamento orientado para o exterior, para uma resposta mais
adequada aos mercados e à competição, procurando pensar
estrategicamente;
4ª - A da Gestão Estratégica, procurando gerir os recursos para conseguir uma
vantagem competitiva e ajudar a preparar o futuro.
Fonte: M. M. Tavares Valadares (2004, p.106)

1ª - Nos anos 50, emerge uma nova forma de gestão já muito orientada pelos
princípios de descentralização e planeamento das despesas (orçamentos),
vendo aí alguns autores o início da Gestão Estratégica.
2ª - Na década de 60, muitas organizações começam a elaborar o seu plano anual
de actividades, documento que contém a descrição dos objectivos que se
pretendem atingir no ano seguinte, as grandes linhas de acção para os
conseguir (actividades), os recursos necessários e o orçamento. Refere M. M.
Tavares Valadares que nesta fase, não é ainda muito notória a existência dum
pensamento estratégico, que abarque: a ideia de estudo do ambiente, o
reconhecimento das oportunidades e ameaças e das forças e fraquezas da
organização para determinação das estratégias que lhe garantam o sucesso.
3ª - É na década de 70, no entanto, que muitas empresas começam a ter um
pensamento estratégico que se vai aprofundar e divulgar nas décadas de 80 e
90; período em que a Gestão Estratégica passou a ser adoptada por muitas
delas.

28
 1.6. APLICABILIDADE DO PLANEAMENTO ESTRATÉGICO
Segundo Bryson (1988), o planeamento estratégico pode ser aplicado a:
a) Serviços, departamentos, ou outras organizações públicas;
b) Cidades, áreas metropolitanas, regiões ou outras divisões geográficas;
c) Organizações sem fins lucrativos;
d) Sectores específicos tais como Transportes, Saúde, Educação.
No nosso país o planeamento estratégico tem sido adoptado por uma grande
multiplicidade de autarquias, das quais destacamos entre outras: Beja, Évora, Lisboa,
Pombal, Vendas Novas), estabelecimentos de ensino superior (Universidade de Évora,
Escola Superior Agrária de Elvas), Organizações Não Governamentais (Rede
Europeia Anti Pobreza).

1.7. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DO PROCESSO DE

PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

Os principais elementos constitutivos que qualificam o processo de planeamento

estratégico são os seguintes:

Privilegia a análise prospectiva e de cenários;

Assume um comportamento dinâmico e flexível no confronto da selecção dos
objectivos e de actuações, tendo em conta que o futuro reserva
descontinuidades e surpresas que é impossível prever, mas que se poderá
interpretar e enfrentar;

Considera os elementos de complexidade que caracterizam o âmbito territorial
a que se aplica um único desenho estratégico com base na análise SWOT
(Strenghts – Weaknesses – Oportunities – Threats), o mesmo é dizer a
identificação das oportunidades e ameaças que se manifestam na envolvente,
e dos pontos de força e debilidade internas à organização)

Opera numa dimensão abertamente pragmática, pois age num contexto de
racionalidade limitada e de incerteza, o que significa por exemplo articular a
decisão à previsão de cenário que identifica uma visão de sucesso do plano,
entendido como resultado de um processo negocial que implique a pluralidade
dos actores, e preveja mecanismos de feed back e de retificação contínua que

29
 permitam reorientar a decisão e retomar o seu próprio passo, de garantir
flexibilidade ao plano e adoptar tendencialmente as políticas que sejam
efectivamente realizáveis;

Privilegia a análise sistémica, atém-se a processo de aprendizagem e de
revisão iterativa, privilegia a interacção negocial com os interesses; estimula a
criatividade privada à decisão pública mediante o partenariado público/privado
e reforça a solidariedade pública mediante a promoção do partenariado
público/público, seja favorecendo o associativismo entre governos locais de
igual nível, quer entre governos de níveis diferentes;

Promove a consulta e a participação alargada com o objectivo de desenvolver
a democracia e transparência de fomentar a criatividade projectual e conseguir
o consenso;

Atribui relevância estratégica à fase de actuação do plano. O plano deve ser
considerado como uma etapa do processo de planificação, particularmente
crucial é a aliança entre a sociedade civil e a administração pública para
garantir a implementação. Esta aliança que decorre da consulta e da
concertação tem por finalidade conseguir um acordo social geral sobre as
grandes orientações desejáveis;

Preenche uma função de persuasão e de marketing. Aplicar os princípios de
marketing à planificação e à gestão da cidade ou da região pode melhorar a
relação entre a oferta e a procura de produtos e de serviços e contribuir para o
envolvimento o sistema administrativo e burocrático das instituições
empresariais atentas ao ensinamento do consumidor, pode ajudar a aumentar
a eficiência do desenvolvimento económico urbano e regional, melhorando a
posição competitiva da cidade ou da região no confronto com os seus
concorrentes;

Constitui um esquema de referência flexível para a mobilização dos actores
aos quais o plano é endereçado; a sua eficácia, ao contrário do plano não se
mede em termos de conformidade com os objectivos e medidas
regulamentares e/ou projectos, mas em termos de performance, de capacidade
de orientar e inovar um processo decisional e de produzir resultados concretos,
o nó crucial sobre o qual se concentra a atenção é aquele dos actores do
processo decisional e dos inputs da informação qualificada que possam
melhorar e orientar o processo decisional.

30
 1.8. AS ETAPAS DO PROCESSO DE PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

Não existem, obviamente, fórmulas únicas para a formulação de planos Estratégicos.

A metodologia utilizada tem sido objecto ao longo do tempo de alterações sucessivas,
sendo sempre necessário proceder a ajustamentos consoante a escala espacial em
questão ou as especificidades da realidade local ou do momento.
Existem, no entanto, metodologias específicas que garantem o carácter estratégico do
processo de planeamento e que têm sido aplicadas nos mais diversos domínios.
Nas páginas seguintes procede-se à apresentação da sequência na qual se
encontram incluídas as etapas do processo de planeamento que procuram dar
resposta a desafios colocados pela envolvente e pela situação endógena (que
constam no plano estratégico, que deve reflectir de forma sintética e completa o
pensamento estratégico). Por isso, é importante que o processo, e o próprio plano,
sejam estruturados de acordo com as três componentes da reflexão estratégica: a
análise estratégica; a formulação da estratégia e a sua organização e implementação.
“A primeira parte, relativa à análise estratégica, deve debruçar-se sobre a interacção
entre o organismo e o seu meio envolvente (…).
A segunda parte relativa à formulação da estratégia, deve explicitar a missão,
objectivos e principais orientações estratégicas da organização (…)
Finalmente a terceira parte, relativa à organização e implementação da estratégia,
deve traduzir as orientações estratégicas delineadas em medidas concretas para
alcançar os objectivos” (Freire, 1997, 582).
Mais detalhadamente e segundo a O.A. (1996), a formulação de uma metodologia de
planeamento estratégico para um território resulta da constatação das vantagens em
adoptar um processo de planeamento integrado e compreensivo orientado para
objectivos estratégicos que respondam a desafios e oportunidades, e da necessidade
em garantir uma estrutura negocial e de participação que dê coerência ao projecto do
colectivo representado pelos actores e agentes com impacte no espaço desse
território.
Neste sentido, a abordagem estratégica deve conciliar:
A. Uma atitude estratégica:

.A coerência das opções com um projecto global;

.A identificação das debilidades e potencialidades do sistema;

31

.A interpretação da dinâmica externa do sistema e a adaptação às
tendências pesadas da envolvente - evolução dos gostos, da tecnologia,
das ideias, da demografia, do sistema produtivo;

.O aproveitamento dos recursos escassos - intervenções públicas e
privadas em cooperação, a diferentes escalas e envolvendo diversos
actores;

.A interpretação da dinâmica interna do sistema -evolução dos modelos
culturais e das formas de cooperação.
B. Uma Ideia de Plano ou Projecto que pressupõe um conceito de planeamento
que deverá:

Estar submetido a princípios de multidisciplinaridade, de integração, de
evolução e de avaliação permanente e de participação;

.Estimular mais do que regulamentar;

.Conter uma perspectiva preventiva mais do que de correcção;

.Fazer uma avaliação dos efeitos a longo e médio prazo mais do que a
afirmação de resultados no curto prazo;

.Privilegiar a participação em objectivos culturais, sociais e económicos
comuns em lugar de regulamentar conflitos;

.Privilegiar a formulação e formalização de um planeamento assente num
consenso institucional e num processo de participação, em detrimento de
uma direcção institucional.
C. Uma Abordagem Prospectiva, considerada na sua formulação mais simples
como "Um olhar sobre o futuro para guiar a acção presente", que evidencie um
conjunto de características que a individualizam enquanto suporte
metodológico no quadro dos sistemas de planeamento estratégico e que se
podem evidenciar enquanto:

Um exercício de carácter qualitativo, que, por oposição à previsão numérica
apreende elementos não necessariamente mensuráveis, não visando
prever um futuro único;

Uma abordagem global, que tem em conta factores de incerteza,
associados à economia, à técnica, aos valores e aos modos de vida;

Uma abordagem racional, cujo objectivo é informar os decisores ou o
público das tendências ou riscos de ruptura que sejam possíveis detectar a
partir de análises baseadas em métodos tão rigorosos quanto possível;

32

Um voluntarismo específico, destinado a esclarecer a acção, e que
encontra o seu prolongamento natural na elaboração de estratégias e
sistemas de apoio à decisão - construir o futuro e não tanto 'prevê-lo';

Uma visão de longo prazo, que perspective os fenómenos de uma forma
suficientemente profunda e abrangente de modo a que sejam estudados
em toda a sua duração e no âmbito da sua envolvente global:

Uma abordagem susceptível de permitir avaliar correctamente os
fenómenos de concorrência espacial, a nível funcional e de imagem.
Vários são os autores que têm proposto alguns modelos 6 nos quais expressam a
respectiva concepção da abordagem estratégica.
Por exemplo Nutt & Backoff (1992) apresentam através esquema que consta na
página seguinte, relativamente sucinto, os tópicos que consideram relevantes aplicar
no decurso do processo.
Nesse esquema (designado por metáfora do campo de tensão), os autores demarcam
dois momentos (situação corrente e situações futuras) os quais problematizam,
formulando várias interrogações, que possibilitam aprofundar a análise. Entre esses
dois momentos situam uma análise SWOT (que em parte justifica o título da figura,
pois o campo de forças e a inter-relação entre as dimensões dessa análise, coloca
com frequência os actores perante situações geradoras de tensão ao longo do
percurso da intervenção enquadrada pelo modelo de planeamento referido).
Este modelo constitui um ponto de partida para que, os intervenientes no processo se
situem face a questões chave, norteadoras da procura do conhecimento indispensável
sobre a realidade que se propõem mudar, e pode ser complementado com outros
instrumentos, adjutores do alargamento do campo de visualização dessa realidade
seleccionada pelos actores em presença.

6
Bryson y Roering (1987) propõem seis modelos susceptíveis de aplicação ao sector público: i) Modelo
de Harvard; ii) Sistemas de planificação estratégica; iii) Modelo de gestão competitiva; iv) Modelos de
conteúdos (de carteira e competitividade); v) Gestão de temas estratégicos chave, e vi) Estratégias de
processo (de negociação ou inovação).

33
 Fig. 2 - Planeamento estratégico (Modelo de Backoff)

METÁFORA DO CAMPO
DE TENSÃO

SITUAÇÃO SITUAÇÕES
CORRENTE FORÇAS FUTURAS

+ + + +

O QUE SEREMOS?
OPORTUNIDADES
QUEM SOMOS?
+ + + + + + + QUAIS DEVERÃO
SER OS NOSSOS
QUEM SÃO OS NOSSOS
UTENTES?
UTENTES?

O QUE DEVEREMOS
COMO SOMOS VISTOS
FAZER?
POR AQUELES QUE SÃO
IMPORTANTES PARA
COMO QUEREMOS
NÓS?
SER VISTOS?

QUE PERSONALIDADE
QUAL A IMAGEM
TEMOS ACTUALMENTE
QUE PENSAMOS
COMO ORGANIZAÇÃO? - - - - - -
SER IMPORTANTE
AMEAÇAS
PARA NÓS?

- - - -
QUE
FRAQUEZAS
PERSONALIDADE
TEREMOS?

Fonte: NUTT: BACKOFF, 1992, pp. 158 e 157

Como se vê, o esquema destes autores assenta em quatro dimensões, conforme

consta seguidamente.
A primeira refere-se à situação corrente que inclui as seguintes interrogações:

34

Quem somos? (questão para a qual podem convergir respostas sobre os
mandatos, missão, valores)

Quem são os nossos utentes? (ou seja quais são as características
relevantes daqueles que constituem a razão de ser de uma organização)

Como somos vistos por aqueles que são importantes para nós? (o que
corresponde às opiniões de todos os que cabem no conjunto daqueles que
alguns autores anglo saxónicos designam por stakeholders, e no qual se
devem ser incluídos os utentes,

Que personalidade temos actualmente como organização? (cuja resposta
que não se afigura fácil, mas que pode proporcionar interessantes
elementos de análise, a partir das opiniões dos respondentes confrontados
com tal questão).
A segunda dimensão incide sobre a análise interna, visando dar a conhecer por um
lado quais são as forças (trunfos / potencialidades / pontos fortes / aspectos positivos)
e por outro as fraquezas (debilidades, pontos fracos, aspectos negativos),
A terceira dimensão refere-se à análise externa, e através dela se procura identificar
as oportunidades (ou perspectivas positivas ou favoráveis que uma organização pode
vir a beneficiar), e as ameaças (perspectivas desfavoráveis que podem afectar a
organização).
A quarta e última dimensão é designada por situações futuras e abarca as 6 questões
que se seguem.

O que seremos? (que também se pode colocar com a seguinte redacção: o
que queremos ser?) questão que da mesma maneira procura contribuir
para que seja traçada a visão para a qual se pretende que uma
organização tenda no futuro

Quais deverão ser os nossos utentes? Que poderão ser do mesmo tipo que
os actuais, ou de tipo diferente conforme respostas dadas a questões
anteriores.

Como queremos ser vistos (nomeadamente por aqueles que são
importantes para nós)?

Qual a imagem que pensamos ser importante para nós?

Que personalidade teremos?

O que deveremos fazer? (para concretizar as respostas a essas
perguntas).

35
Esta grelha é complementada por Nutt e Backoff, com a seguinte proposta de
sequência do processo de gestão estratégica

Fig. 3 - Fases do processo de gestão estratégica

PASSOS
FASE 1: CONTEXTO HISTÓRICO
1. Tendências e factos PESQUISA DE: SÍNTESE DE: SELECÇÃO DE:
2. Direcções
3. Ideais

FASE II: AVALIAÇÃO SITUACIONAL

1. Forças
2. Fraquezas
3. Oportunidades
4. Ameaças

FASE III: AGENDAMENTO DOS

PROBLEMAS ESTRATÉGICOS

FASE IV: OPÇÕES ESTRATÉGICAS

1. Seriação das acções
2. Temário estratégico

FASE V: ANÁLISE DE VIABILIDADE

1. Análise de stakeholders
(internos e externos)
2. Análise de recursos

FASE VI: IMPLEMENTAÇÃO

1. Gestão de recursos
2. Gestão de stakeholders

Fonte: Nutt & Backoff (1992), pp. 167

Este modelo coloca várias questões relevantes, mas parece insuficiente para se
conseguir toda a informação que os responsáveis necessitam para concretizar um
processo de planeamento estratégico.
Já J. Bryson (1988) apresenta um modelo mais complexo, no qual os passos de um
processo de planeamento estratégico são os seguintes:

36
 Fig. 4 - Planeamento estratégico (Modelo de Bryson)

FORÇAS/TENDÊNCIAS
-Políticas CONCORRENTES/
-Económicas UTENTES /PARCEIROS
-Sociais
-Tecnológicas

4
AMBIENTE EXTERNO /
ENVOLVENTE - CENÁRIOS

OPORTUNIDADES
AMEAÇAS

2
MANDATOS
8 R
7 A E
Descri- S
ESTRATÉGIAS C
ção da U
1 6 -Alternativas práticas Ç
Organi- L
-Barreiras Õ
ACORDO PROBLEMAS zação no T
-Propostas de fundo E
INICIAL futuro A
ESTRATÉGICOS -Acções S
(plano para (visão de D
-Programa de trabalho sucesso)
planear) O
S

3
MISSÕES/
VALORES

FORÇAS
FRAQUEZAS INTERNAS

5
AMBIENTE INTERNO

RECURSOS ESTRATÉGIA PERFORMANCE

-Humanos ACTUAL -Resultados
-Económicos -Global -História
-Informação -Funcional
-Competência ou
-Departamental

Formulação
estratégica Implementação

37
Para este autor, o processo pode ocorrer ao longo de uma sequência de oito fases preparatórias
que culminam com a elaboração das acções a concretizar, que após a respectiva concretização
se traduzem em resultados que deverão ser objecto de avaliação.
As oito fases preparatórias são as seguintes:
A. Iniciar e colher consensos sobre o processo de planeamento estratégico.
Neste primeiro passo há que obter um acordo com líderes e decisores internos (e se possível
também externos) sobre a pertinência do processo e os passos a percorrer, uma vez que o
apoio e o compromisso daqueles agentes são vitais para que o processo tenha êxito. Portanto
a inclusão de agentes chave exteriores é crucial para o sucesso pretendido, tanto mais
quanto mais os aspectos práticos e as consequências inerentes à implementação envolverem
múltiplos interesses. A tarefa seguinte consiste em identificar quem são as pessoas, grupos
ou organizações que devem ser envolvidas nesse esforço. O acordo inicial será negociado e
acordado com pelo menos alguns desses decisores, grupos ou organizações.
O próprio acordo deve abranger a intenção/objectivos do esforço empreendido; os passos
preferenciais do processo; a forma e timing dos relatórios; o papel e funções de cada grupo
ou comité empossado para concretizar o processo; e os recursos afectos à implementação do
processo.
B. Identificar os mandatos (competências/atribuições) organizacionais
Os mandatos formais e informais conferidos a uma organização constituem os deveres que
se encontra obrigada a cumprir conforme estipulado na legislação relevante, em resoluções,
despachos, directivas ou outra documentação. É surpreendente como actualmente em
poucas organizações se conhece com precisão aquilo para que se encontram mandatadas e
para o que não se encontram mandatadas. Assim, poucos membros de qualquer
organização, por exemplo alguma vez leram legislação relevante, despachos, directivas,
ordens de serviço que explicitam os mandatos formais de uma organização. Daí que não seja
surpreendente que numa organização se cometam um ou os dois seguintes erros: i) ou se crê
que essa organização se encontra mais limitada na sua actuação do que de facto está; ii) ou
se assume que não lhe foi atribuído explicitamente algumas atribuições, e que por
conseguinte não se encontra mandatada para o fazer.
C. Clarificar a missão e valores organizacionais
A missão de uma organização, conjuntamente com os seus mandatos, constitui a sua razão
de ser, a justificação social da sua existência. Para um organismo estatal ou uma organização
não governamental, tal significa que devem ser identificadas as necessidades (sociais,
políticas …) que a organização procura preencher. Sob este ponto de vista as organizações
devem ser consideradas como um meio para se alcançar um fim, e não um fim em si
mesmas. Da mesma maneira também qualquer comunidade não deve ser encarada como um

38
fim em si mesma, mas deve justificar a sua existência baseada na procura rigorosa das
necessidades daqueles para quem é relevante.
Identificar a missão, contudo, significa mais do que a mera justificação da existência de
qualquer organização. Clarificar as vocações ou propósitos pode afastar potenciais conflitos e
pode facilitar os canais de discussão e actuar com eficácia e eficiência.
A concordância sobre as vocações define as arenas nas quais uma organização irá actual (e
por vezes competir) e, pelo menos em termos gerais traça um rumo futuro. Além disso, uma
missão importante e socialmente justificada é uma fonte de inspiração para os agentes
relevantes, particularmente para os trabalhadores.
Na verdade, é duvidoso que qualquer organização tenha alguma vez atingido a grandeza ou
excelência sem um consenso básico sobre uma missão inspiradora, perfilhado entre os
agentes para os quais essa organização é relevante, aliás até antes de enunciar a declaração
da sua missão, qualquer organização deverá realizar uma análise desses agentes.
Neste caso um agente (stakeholder) define-se como qualquer pessoa, grupo, ou organização
que pode mobilizar a atenção, os recursos ou os outputs de uma organização, ou ser
afectado por esse output. Exemplos de stakeholders para as organizações não
governamentais (ou sem fins lucrativos) são: os utentes, colaboradores / empregados, o
conselho de administração, outras organizações não governamentais que fornecem serviços
complementares, bancos credores, doadores, fornecedores, etc.
A atenção dedicada às preocupações destes actores é crucial porque a chave do sucesso
nas organizações sem fins lucrativos consiste precisamente na satisfação dos stakeholders
chave.
Uma análise completa dos stakeholders requererá que a equipa de planeamento identifique:
-esses agentes relevantes para uma organização, a sua relação com a organização ou os
outputs que emitem para esta mesma organização, os critérios que utilizam para julgar a
performance da organização, o nível qualitativo atingido pela organização de acordo com
esses critérios, como é que esses actores influenciam a organização, e em geral a respectiva
importância.
-as necessidades da organização no que se refere a esses diferentes agentes como seja:
verbas, assessoria técnica, apoio político.
Esta análise ajudará a clarificar se uma organização deve ter diferentes missões e talvez
diferentes estratégias para os diferentes agentes.
Após completar tal análise, a equipa de planeamento estratégico pode continuar a melhorar a
declaração de missão respondendo a seis questões:
1. Quem somos como organização (ou comunidade)? Esta questão pode ser
surpreendentemente difícil para uma equipe de planeamento estratégico responder
sucintamente.

39
 2. Em geral, quais são as necessidades sociais básicas ou necessidades políticas que
a organização existe para preencher, ou os problemas sociais e políticos
endereçados à organização? Novamente a resposta a esta questão proporciona a
justificação para a existência da organização.
3. Em geral, o que se faz para reconhecer ou antecipar e responder a essas
necessidades ou problemas? Esta interrogação deverá revelar se a organização é
mais activa ou mais passiva, o que faz para se manter em contacto com as
necessidades que se supõe preencher, e em geral o que faz para assegurar que
não se torna um fim em si própria. A resposta a essa questão dirá aos membros
organizacionais se serão elogiados ou criticados por revelarem situações
desfavoráveis relacionadas com acontecimentos negativos, ou por revelarem
críticas nada abonatórias efectuadas pelos stakeholders. Muitas organizações
“eliminam” os mensageiros em vez de se debruçarem sobre a mensagem. Os
membros organizacionais precisam saber que não serão prejudicados por
revelarem importantes mas simultaneamente perturbantes notícias, caso contrário
esses agentes permanecerão silenciosos e, a organização não usufruirá dos
benefícios de um feedback útil.
4. Como responderemos aos nossos stakeholders?
5. Qual é a nossa filosofia e quais são os nossos valores centrais? A clareza no que
se refere à filosofia e aos valores centrais ajudará uma organização a manter a sua
integridade. Além disso, é provável que somente as estratégias consistentes com a
filosofia e os valores de uma organização possam resultar; a resposta a esta
questão também ajudará a organização a escolher estratégias efectivas.
6. O que nos distingue ou nos torna únicos? Se não houver nada de único ou que
distinga a organização, talvez se possa dizer que não existe.
A declaração de missão deve ser curta, talvez não mais do que um parágrafo ou slogan. Mas
o desenvolvimento da missão deverá decorrer da resposta a estas 6 questões. Respostas
completas a estas questões devem servir actualmente como linhas gerais para a descrição da
organização no futuro, a sua “visão de sucesso”, o último passo neste processo. Há assim
entretanto que desenvolver um considerável trabalho para que uma visão de sucesso
completa possa ser articulada.
D. Analisar o ambiente externo: oportunidades e ameaças
A equipa de planeamento deverá explorar o ambiente exterior à organização para identificar
as oportunidades e ameaças que a organização enfrenta. Basicamente, os factores internos
são aqueles controlados pela organização, e os factores externos são aqueles sobre os quais
a organização não exerce nenhum ou exerce um reduzido controle. Oportunidades e
ameaças podem ser divisadas através da escrutinização duma variedade de forças e
tendências políticas, económicas, sociais e tecnológicas (procedimento designado por PEST).
40
 A designação PEST é um acrónimo apropriado para essas forças e tendências, porque as
organizações tipicamente devem mudar como resposta a essas forças e tendências e a
mudança pode ser dolorosa. Desafortunadamente, as organizações debruçam-se
frequentemente sobre os aspectos negativos ou ameaçadores dessas mudanças, e não sobre
as oportunidades que se lhes apresentam.
Antes de realizar a análise PEST, a equipa de planeamento estratégico também deverá
debruçar-se sobre vários segmentos como sejam: utentes, concorrentes ou competidores e
parceiros. A organização deve elaborar vários cenários para explorar futuros alternativos no
ambiente externo, prática típica do planeamento estratégico no sector privado.
Os membros dos corpos dirigentes de uma organização, particularmente se eleitos,
frequentemente são mais indicados para identificar e avaliar ameaças e oportunidades
externas do que os outros trabalhadores dessa organização, o que se deve ao facto de que
os membros dos órgãos dirigentes serem responsáveis pelo relacionamento de uma
organização com o seu ambiente externo e vice-versa.
Infelizmente nem os membros dos órgãos dirigentes nem os funcionários realizam
usualmente um trabalho sistemático e efectivo de examinação exterior … Por isso, dirigentes
e subordinados devem ser apoiados por um processo formal de examinação externa.
A tecnologia da examinação externa é relativamente simples, e possibilita às organizações –
de uma forma pouco dispendiosa, pragmaticamente e efectivamente –
apreender as primeiras manifestações dos acontecimentos e das tendências que estão a
ocorrer no mundo à sua volta, e que provavelmente terão alguns efeitos sobre a organização
e na prossecução da sua missão.
E. Analisar o ambiente interno: forças e fraqueza
Ao identificar forças e fraquezas internas, a organização deve sopesar os seus recursos
(inputs), debruçar-se sobre a presente estratégia (processo), e sobre a performance (outputs).
Muitas organizações, têm volumes de informação nos seus inputs, tais como salários,
fornecimentos, e pessoal a tempo inteiro. Tendem a ter uma ideia menos clara da sua
presente estratégia, das questões globais e de funções. E, tipicamente dizem pouco, senão
nada acerca dos outputs, descurando os efeitos desses outputs sobre utentes, apoiantes, etc.
Por exemplo, enquanto as escolas tiverem possibilidade de dizer quantos estudantes
graduam – um output – menos podem dizer quão “educados” são esses estudantes. O
recente movimento que visa estandardizar a avaliação dos graduados pelas escolas é uma
tentativa para mensurar resultados em ordem a remediar esta insuficiência.
A relativa ausência de informação sobre a performance apresenta problemas quer para a
organização quer para os stakeholders, estes julgarão o valor duma organização de acordo
com a actuação desta à luz dos critérios que tais actores mais desejam utilizar.
F. Identificar os problemas estratégicos enfrentados pela organização
41
Os cinco elementos já abordados conduzem a este sexto: a identificação dos problemas
estratégicos – as questões fundamentais que afectam os mandatos, a missão e valores, o
nível dos produtos ou de serviços, os utentes, custos, financiamento, ou gestão duma
determinada organização.
O planeamento estratégico incide sobre a melhor “adaptação” entre uma organização e o seu
ambiente. Assim a atenção aos mandatos e ao ambiente externo deve ser vista como um
planeamento do exterior interno. Já a atenção à missão e valores do ambiente interno pode
ser considerado planeamento do interior externo. Usualmente, é vital que os problemas
estratégicos sejam abordados de uma forma expedita e efectiva para permitir que a
organização sobreviva e prospere. Uma organização que não responda a um problema
estratégico pode esperar resultados indesejáveis decorrentes de uma ameaça, uma
oportunidade perdida ou de ambas.
A natureza iterativa do planeamento estratégico frequentemente torna-se aparente neste
passo devido aos participantes descobrirem que a informação criada ou discutida nos passos
precedentes se apresenta como problemas estratégicos. Por exemplo, muitas equipas de
planeamento estratégico iniciam a sua tarefa crendo que conhecem a missão da sua
organização (ou para a qual trabalham), no entanto encontram frequentemente neste passo
um tal e de clarificação sobre o âmbito dessa missão. Por outras palavras, a presente
missão da organização pode estar deficientemente enunciada, o que possibilita à equipa a
compreensão da situação enfrentada pela organização, devendo em conformidade ser
proposta uma nova missão.
Os problemas estratégicos, por definição implicam conflitos de um género ou outro. O conflito
pode envolver fins (o quê); meios (como); filosofias (porquê); localizações (onde); timing
(quando); e os grupos ou conjuntos que podem beneficiar ou ser prejudicados pelas
diferentes formas de resolver o problema (quem). A fim de que os problemas possam ser
equacionados e efectivamente resolvidos, a organização deve estar preparada para lidar com
os conflitos que inevitavelmente surgirão.
A identificação/especificação de um problema estratégico deve incluir três elementos.
Primeiro, o problema deve ser descrito sucintamente, de preferência num único parágrafo. O
problema deve ser estruturado como uma questão acerca da qual a organização possa
envidar esforços para resolver. Se a organização nada puder fazer para resolver essa
questão, esta não se pode considerar um problema – pelo menos para a organização.
Segundo, os factores que fazem do problema uma questão política fundamental devem ser
listados. Em particular, no que se refere a mandatos, missão, valores, ou forças e fraquezas
internas e oportunidades e ameaças externas que permitem classificar uma questão como um
problema estratégico. A listagem desses factores será bastante útil para o próximo passo: o
desenvolvimento da estratégia. Cada estratégia será gizada tendo em atenção as forças
(internas) procurando tirar vantagens das oportunidades, enquanto se procura minimizar ou
42
dominar as fraquezas (internas) e as ameaças. A estruturação dos problemas estratégicos é
portanto muito importante porque a estruturação incluirá a base para a resolução desses
problemas.
Finalmente a equipa deve definir as consequências resultantes da deficiente definição do
problema. O exame/análise das consequências enformará a apreciação sobre o grau em que
vários problemas são importantes ou estratégicos. Se não resultarem consequências de não
se classificar uma questão como problema, obviamente não constitui um problema, ou pelo
menos um problema estratégico. No extremo, se a organização vier a ser seriamente
afectada pelo facto de falhar a identificação de um problema, então este é claramente um
problema estratégico e deverá ser considerado imediatamente como tal para todos os efeitos.
O passo da identificação dos problemas estratégicos deve merecer toda a especial atenção
organizacional no que concerne à real importância para a sobrevivência, prosperidade e
vitalidade de uma organização.
Há três abordagens para identificação de problemas estratégicos: i) a abordagem directa, ii) a
abordagem por fins/objectivos, e iii) a abordagem pela “visão de sucesso”.
A abordagem directa é a que funciona melhor para a maior parte dos órgãos públicos.
Envolve três fases, a primeira que corresponde à revisão dos mandatos, missão, a segunda
que consiste numa análise SWOT (forças, fraquezas, oportunidades e ameaças), e a terceira
que se prende com a identificação dos problemas estratégicos. A abordagem directa é a
melhor quando não há há concordância sobre objectivos, ou quando os objectivos sobre os
quais existe acordo são demasiado abstractos para serem úteis. Por outras palavras, funciona
melhor quando não há congruência de valores. É melhor também se não houver uma visão
de sucesso pré existente e quando se constata que desenvolver uma visão de base
consensual será uma tarefa muito difícil. Esta abordagem funciona bem ainda quando uma
autoridade hierárquica não consegue impor objectivos a outros actores. Finalmente, é melhor
quando o ambiente é tão turbulento que as acções dirigidas à resolução de problemas
parecem preferíveis, como alternativa ao desenvolvimento de fins e objectivos ou visões que
se podem tornar rapidamente obsoletas. Ou seja, a abordagem directa pode funcionar
quando nos encontramos perante mundos pluralísticos, diversificados, politizados, e
relativamente fragmentados, mundos geralmente identificados com muitas comunidades e
organizações do sector público, e portanto desde que não haja uma coalizão dominante
suficientemente forte e suficientemente interessada para fazer funcionar essas organizações.
A abordagem por objectivos encontra-se mais alinhada com a teoria do planeamento, que
estipula que uma organização deve estabelecer fins e objectivos por si própria e depois
desenvolver estratégias para os alcançar. Esta abordagem se houver um vasto e aprofundado
consenso acerca dos fins e objectivos da organização, os quais têm que se encontrar
suficientemente especificados e detalhados de modo a permitir o desenvolvimento de
estratégias. A abordagem também pode funcionar quando existe uma estrutura de autoridade
43
 cujos líderes conseguem fazer vingar os seus objectivos. Os problemas estratégicos
encontram-se então centrados sobre como traduzir fins e objectivos em acções concretas.
Esta abordagem provavelmente funcionará melhor numa única organização do sector público
ou numa organização não governamental, do que em situações multi-organizacionais ou
multifuncionais.
Finalmente a abordagem pela visão de sucesso, na qual a organização desenvolve a “melhor”
ou “ideal” imagem futura de si própria que lhe permitirá desempenhar com êxito a sua missão.
Nesta abordagem os problemas estratégicos dizem respeito ao modo como a organização se
deverá movimentar do estádio em que se encontra para o estádio referente à imagem e
comportamento inerentes à visão. A abordagem pela visão de sucesso é muito útil quando se
torna difícil identificar problemas estratégicos directamente; se não houver concordância
sobre a especificação e detalhe de fins e objectivos e se for muito difícil realizar essa tarefa; e
se mudanças drásticas se apresentarem como necessárias. Como a concepção precede a
percepção, o desenvolvimento da visão pode proporcionar os conceitos que capacitem os
membros organizacionais a aperceberem-se as mudanças necessárias. É provável que esta
abordagem funcione melhor nas organizações não governamentais do que nas organizações
do sector público.
A afirmação de que há três diferentes abordagens para a identificação de problemas
estratégicos pode despertar a irritação de alguns teóricos e práticos do planeamento que
acreditam dever sempre começar-se quer pelos problemas, ou fins ou por um cenário
idealizado para a organização. No entanto o que poderá resultar melhor depende da situação,
e da avaliação que um prudente planeador realizar sobre os factores antes referidos e da
escolha da abordagem que efectuar em conformidade com esse enquadramento.
G. Formular estratégias para gerir os problemas
Uma estratégia define-se como um padrão de intenções, políticas, programas, acções,
decisões ou afectação de recursos que define o que uma organização é, o que faz, e porque
o faz. As estratégias podem diferenciar-se por nível, função e ciclo temporal.
Esta definição é propositadamente alargada, em ordem a chamar a atenção para a criação de
uma consistência através da retórica (o que se diz), escolhas (o que se decide e se está
disposto a pagar), e acções (o que se faz). A efectiva formulação e implementação duma
estratégia articula a retórica, as escolhas, e acções num padrão coerente e consistente
através de níveis, de funções e do tempo.
O desenvolvimento da estratégia inicia-se com a identificação de alternativas práticas e
sonhos ou visões para resolver problemas estratégicos. Embora sendo importante ser-se
prático, se a organização no entanto não estiver desperta para considerar alguns sonhos ou
visões para a resolução dos seus problemas estratégicos, provavelmente nunca enveredará
pela via do planeamento estratégico. Por outras palavras, se a organização está virada para
considerar somente variações menores sobre temas estratégicos existentes, então
44
 provavelmente estará a perder o seu tempo ao pensar em enveredar pela via do planeamento
estratégico. Depois de completar um processo de planeamento estratégico, uma organização
deve debruçar-se sobre variações menores o que constitui então uma boa escolha, mas se
decide iniciar o processo ao contrário está a lavrar em erro sob o ponto de vista do processo
de planeamento estratégico.
Seguidamente, a equipa de planeamento estratégico deverá enumerar as barreiras que
impedem a viabilização das alternativas, sonhos, ou visões, e não incidir directamente na sua
concretização. A focalização das barreiras nesta fase, não é típica de muitos processos de
planeamento estratégico, mas a observância desse procedimento é uma forma de assegurar
que no desenvolvimento das estratégias se enfrentará com um certo grau de preparação, e
não por acaso, as dificuldades que se podem vir a colocar.
Uma vez listadas as barreiras susceptíveis de prejudicar a realização de alternativas, dos
sonhos e das visões, a equipa desenvolverá as propostas que permitam alcançar essas
alternativas, sonhos ou visões quer directamente ou indirectamente, para o que se terá de
vencer as barreiras atrás referidas. (Alternativamente, a equipa deve solicitar propostas às
unidades organizacionais chave, aos parceiros, aos grupos de trabalho, ou indivíduos
seleccionados).
Após as principais propostas serem apreciadas, restam ainda duas tarefas para executar. A
identificação das acções necessárias para nos dois ou três próximos anos se implementar as
principais propostas. E finalmente um detalhado programa de trabalho para os próximos seis
ou doze meses deve ser gizado com a finalidade de guiar a implementação das acções
previstas.
Uma estratégia efectiva deve obedecer a diversos critérios. Deve ser tecnicamente exequível,
politicamente aceitável para os parceiros chave, e estar de acordo com a filosofia da
organização e com os seus valores fundamentais. Deve observar padrões éticos, morais e
legais. Deve também abordar adequadamente os problemas para cuja resolução se encontra
direccionada. Verifica-se frequentemente existirem estratégias que são técnica, política,
moral, ética e legalmente irrepreensíveis, mas que falham na resolução dos problemas para
os quais se encontram dirigidas. Essas estratégias são portanto virtualmente infrutíferas.
H. Estabelecer uma efectiva visão organizacional do futuro
No passo final do processo, a organização desenvolve uma descrição de como pretende ser
caso consiga implementar com sucesso as suas estratégias e colocar em acção todo o seu
potencial. Esta descrição designa-se por “visão de sucesso” da organização. A elaboração
duma tal descrição ou visão é no entanto rara, apesar da importância que é atribuída a esse
requisito pelos dirigentes de organizações bem sucedidas e por psicólogos organizacionais.
Tipicamente são incluídos em tal descrição: a missão, as estratégias básicas, os critérios de
desempenho, algumas decisões importantes, e os padrões éticos que se espera sejam
observados pelos trabalhadores.
45
Tal descrição, no pressuposto de que é largamente conhecida e aceite na organização,
permite aos membros dessa organização conhecer o que se espera deles sem que seja
necessário uma supervisão constante. Os membros dessa organização têm assim uma
grande margem de liberdade para actuar por sua iniciativa própria com vantagens para todos,
num grau que não seria possível de alcançar de outro modo. Os resultados deveriam consistir
na mobilização e direccionamento da energia dos trabalhadores com vista à concretização
dos desígnios da organização, e na redução da necessidade de supervisão directa.
O enunciado da visão de sucesso deve ser curto – não mais do que umas breves páginas – e
inspirador. As pessoas são inspiradas e mobilizáveis por uma clara e poderosa visão,
expressa com uma convicção sincera e motivante. Visões inspiradas tais como a de Luther
King “I have a dream” têm os seguinte atributos: apontam para um futuro melhor, suscitam
esperanças e sonhos, apelam para valores comuns, afirmam resultados positivos, enfatizam a
força de um grupo unificado, utilizam palavras impressivas, imagens e metáforas, e
comunicam entusiasmo e fulgor.
Algumas considerações sobre a inclusão da “visão de sucesso” nesta fase final do processo
antes do que no princípio. Há duas respostas para essa questão. Primeira, não é imperioso
que o desenvolvimento da visão de sucesso venha sempre no fim. Algumas organizações
encontram-se aptas a desenvolver uma clara e articulada visão de sucesso no início do
processo. Contudo, a maior parte das organizações não estará preparada para desenvolver a
visão de sucesso até que tenha percorrido algumas das fases do planeamento estratégico.
Uma visão exequível e que constitua um desafio incorpora o que uma organização deseja e o
que pode ter. Frequentemente é necessário percorrer vários ciclos do planeamento
estratégico antes que os membros organizacionais saibam o que pretendem, o que podem ter
ou a que podem aspirar, e qual a diferença entre esses dois pontos. Uma visão que motive
pessoas é um desafio suficiente para estimular a actuação. Muitas organizações constatarão
que a sua visão de sucesso serve provavelmente mais como guia para a implementação de
estratégias e menos como guia para a formulação de estratégias.
Para muitas organizações, o desenvolvimento duma visão de sucesso não é necessário para
produzir melhorias substanciais no seu desempenho. Ou seja muitas organizações podem
demonstrar uma nítida melhoria na sua eficácia, simplesmente identificando e resolvendo
alguns problemas estratégicos. Muitas organizações quase sempre não classificam o que é
realmente importante; porém conseguindo que decisores-chave se dediquem atempadamente
a assuntos importantes, conseguem uma performance organizacional assinalável
Depois de termos procedido à abordagem das etapas constituintes de um processo de
Planeamento estratégico, iremos, de seguida, sintetizar as questões inerentes a esse
processo.
E é aqui que podemos formular as perguntas que responsáveis do planeamento estratégico,
nomeadamente urbano, se colocam na fase inicial do processo:
46
 1ª. – Que convém fazer?
2ª. – Que podemos fazer?
3ª. – Que queremos fazer?
4ª. – Que vamos fazer?
5ª. – Como vamos fazer?
6ª. – Com quem vamos fazer?
Às quais, cada resposta, cada procedimento, significa, respectivamente os enunciados que se
explicita abaixo:
Para a 1ª. – Avaliar e responder às ameaças e oportunidades do meio envolvente;
Para a 2ª. – Ter em conta as nossas forças e fraquezas internas;
Para a 3ª. – Considerar, com rigor, os mandatos, missões, valores, aspirações – ou seja a
justificação legal e social, ética, e política da organização;
Para a 4ª. – Proceder às escolhas estratégicas e à elaboração dos planos de acção;
Para a 5ª. – Identificar, discutir, detectar contradições e conflitos; contratualizar, fazer
consensos; e
Para a 6ª. – Considerar os parceiros-chave no processo.
Todas estas questões devem constar num documento (o plano), pelo qual os promotores do
processo e os restantes actores envolvidos se guiam, e através do qual é divulgado para o
exterior as principais mensagens vertidas nesse documento onde constam todas as opções e
propostas a considerar, tópico que será abordado no ponto seguinte.

47
 2. O PRODUTO DO PROCESSO: O PLANO ESTRATÉGICO (DEFINIÇÃO,
METODOLOGIA, ESTRUTURA E FORMALIZAÇÃO)

O plano estratégico de um organismo, descreve os fins gerais e as estratégias do organismo, para

o presente como para um certo período futuro, e de acordo com F. Onofre (1977), situa-se no
vértice da pirâmide dos planos. É um documento que contém respostas a questões do seguinte
género:

Quais são as missões gerais e as actividades da organização?

Qual a situação actual dessa organização?

Qual a situação futura que se deseja para essa organização?

Qual a distância entre essas situações?

Que estratégia se deve aplicar para passar da situação actual à situação desejada para o
futuro ?

A estratégia global da organização é verdadeiramente realista tendo em conta os outros
planos?

Que imagem da organização se pretende dar no sistema (político-social, económico) de
que ele faz parte?
O plano estratégico é importante porque se torna uma norma de referência para escolher a
orientação dos planos sectoriais. É o documento global que serve para determinar a
compatibilidade dos planos operacionais com os outros planos. O plano estratégico é o guia do
organismo nas decisões referentes ao ‘produto’ actual e a criação de ‘produtos’ futuros ou a
abertura de um novo ‘mercado’ (Onofre, 1977, 12-3).

48
 Quadro 6 – Objectivos estruturais do plano estratégico

Objectivo Comentários

Pensamento Um plano estratégico deve distinguir as variáveis que são essenciais ao sucesso das
estratégico que têm apenas um impacte marginal no desempenho da organização

Um plano estratégico deve também contribuir para reforçar a comunicação, tanto ao

Comunicação
nível da gestão de topo como nos níveis mais baixos da hierarquia.

O plano estratégico tem uma importante função de motivação para a acção, de

Motivação
incentivo à concretização dos objectivos propostos.

Ao reunir gestores de todas as áreas funcionais com a direcção-geral as reuniões

Coordenação conducentes à elaboração do plano estratégico promovem a coordenação de todas as
actividades da organização.

Por identificar com clareza os objectivos da organização, o plano estratégico pode e

Controlo
deve ser utilizado como instrumento de controlo e gestão.
Fonte: Adaptado de Adriano Freire, Estratégia Sucesso em Portugal, 1997, p. 35

À semelhança do pensamento estratégico, o plano estratégico de uma organização também deve

ser dinâmico. Por isso, deve ser revisto periodicamente para verificar se continua a reflectir o
pensamento estratégico da organização. Caso se justifique, deve ser alterado. Deste modo, o
objectivo de um organismo não é cumprir o plano original, mas alcançar o sucesso.
O plano estratégico deve pois basear-se nas reflexões dinâmicas dos seus membros para definir,
de uma forma clara e sintética, uma orientação estratégica e consensual para o futuro.7
Brandão (1992) refere que em primeiro lugar o plano é a descrição da ideia para um território…
em segundo lugar, o plano estratégico é uma listagem organizada de objectivos… em terceiro
lugar um plano é a definição de meios e políticas (Brandão, 1993).
Para a O.A. (1996) o conteúdo do Plano será diferente conforme a sua natureza e profundidade
específica. É possível no entanto explicitar algumas dos tópicos mais frequentes:
Síntese do diagnóstico e no quadro prospectivo definido;

Indicação dos objectivos e da estratégia concebida, apoiados na síntese referida. Trata-se
apenas de fazer a reposição do trabalho já efectuado até ao momento;

Indicação de políticas gerais e construção de uma rede integrada de programas e

7
No caso de uma empresa o Plano estratégico deve oferecer uma “perspectiva integrada da actuação futura dessa
empresa, indicando os negócios onde deseja competir, e as estratégias a adoptar para alcançar os objectivos
propostos” (Freire, 1997, 34-5).

49
 projectos. Consta da definição das acções concretas a levar a cabo para a realização da
estratégia proposta. Terá de haver um trabalho profundo de selecção e hierarquização das
intervenções propostas e sua articulação em programas organizados para responder à
estratégia definida:

Elaboração do Plano de Execução estabelecendo o escalonamento temporal de
concretização das acções propostas, indicando recursos a disponibilizar e meios a
mobilizar, assim como a responsabilidade pela sua execução;

Elaboração do Plano de Financiamento (budget) com indicação dos custos relativos a cada
projecto ou acção e respectivas fontes de financiamento;

Construção de um esquema de ordenamento da cidade, com inscrição das principais
propostas estratégicas a prosseguir, afectação de áreas ou zonas influenciadas ou
influenciáveis, localização de acções e projectos, e constituindo-se como orientador dos
Planos de Ordenamento do Uso do Solo de nível imediatamente inferior.

Definição de um conjunto de orientações de carácter sectorial, a incluir em Planos ou
Programas de âmbito sectorial que possam contribuir para a obtenção dos objectivos
gerais definidos no Plano Estratégico e que poderão dar azo à constituição de dossiers de
"política sectorial";

Uma proposta de âmbito institucional, indicando as alterações necessárias na estrutura
institucional da cidade tendo em vista a implementação do Plano Estratégico ou a
viabilização das acções conducentes a atingir os objectivos nele propostos;
.Finalmente devem ser previstos os mecanismos de alteração do próprio Plano e os processos
que possibilitam essa dinâmica. Fase que consiste na formalização do Plano.
A implementação do Plano é obviamente a etapa essencial do processo. De que serviria preparar
um instrumento que contém o projecto de construção do futuro dum território, assente em bases
científicas e concebido sob uma visão estratégica, se os habitantes, as empresas ou as
instituições não estiverem suficientemente empenhadas para a ele aderirem, ou não possuírem a
organização necessária à sua concretização?
Os Sistemas Transversais do processo de planeamento estratégico, descritos no ponto seguinte,
abrangem o conjunto de acções necessárias à formulação das várias fases e também à sua
formalização. Estes sistemas pretendem garantir:

.A participação, o partenariado e a solidariedade colectiva e individual para a concretização
das propostas do Plano;

.A comunicação interna e externa do projecto, essencial ao êxito do mesmo;

.A permanente avaliação da evolução da situação do território e do impacte do Plano.

A utilização de um "Observatório da território", aproveitando eventualmente a estrutura que
procedeu à elaboração do Plano Estratégico poderá constituir a solução mais viável e
eficaz;

.A permanente avaliação, sensibilização e mobilização dos agentes e da população para
50
 os objectivos do Plano. A proposta da criação de um" Observatório da Opinião Pública"
permitirá com maior sistematização e eficácia monitorizar a evolução da repercussão da
interacção entre a implementação do Plano e os agentes, actores e população;

.Uma permanente avaliação do processo, pressupostos e estratégia adoptadas. Para este
efeito é praticamente imprescindível a criação de um "Comité de Pilotagem" que procederá
ao acompanhamento sistemático desta fase do Plano;

.A necessária e permanente actualização e desenvolvimento da informação inerente ao
processo;

.A criação e funcionamento da estrutura institucional e formas de articulação orgânicas
ajustadas à concretização do Plano;

.A pesquisa e obtenção dos meios financeiros necessários à implementação das propostas
do Plano. A estrutura encarregue de implementar o Plano, que obviamente diferirá
consoante a solução orgânica adoptada para a sua realização (ver ponto 4. 1.2.), deverá
ser integrante, pelo menos, das seguintes componentes:
• Um "Comité de Pilotagem"
• Um "Observatório do território"
• Um "Observatório da Opinião Pública"
• Um "Grupo dinamizador" do processo que terá a seu cargo as áreas de
comunicação, participação e "marketing do Plano".
A abordagem teórica, desenvolvida nos pontos precedentes, foi sistematizada com base na
análise de modelos teóricos de planeamento estratégico das organizações (organizações sem fins
lucrativos e empresas) e modelos de planeamento estratégico territorial (cidades, concelhos, etc.).
O ponto seguinte trata da aplicação do planeamento estratégico ao planeamento das cidades.
Após esta explanação, apresenta-se na parte seguinte uma condensação de várias experiências,
através das quais se procura ilustrar como foram adaptadas as orientações propostas por diversos
autores.

51
 3.CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste trabalho que incidiu sobre o planeamento estratégico enquanto processo socrático “ “
conceito que surgiu para dar resposta às características da época em que vivemos e que recorde-
se (Gibelli, s.d.) “O reconhecimento da crescente interconexão e interdependência nas dinâmicas
global e local; a insuficiência das políticas sectoriais; a erosão progressiva da distância entre
público e privado; a dificuldade na elaboração ex-ante de um modelo rígido de atribuições de
competências a nível institucional e organizativo e a necessidade de construir um modelo de
planificação, a um tempo estratégico e pragmático, que garanta um consenso na formulação do
plano e nas actuações. “se a aproximação intuitiva pode ser suficiente quando o ambiente é calmo
… torna-se perigosa quando o tempo é de transformações rápidas. O estratega deve ao contrário
conduzir uma exploração sistemática e tentar estabelecer um quadro ordenado de futuros
possíveis para permitir que a reflexão se cristalize em acção eficaz” (Leclerc, 1991, p. 7)
Relembrando Richardson, (1992) “nos ambientes actuais faz, pois sentido que as organizações
desenvolvam capacidades para planear com antecipação o que está «do outro lado da esquina»,
adaptando-se ao que está a «acontecer agora» e respondendo aos acontecimentos de impacto.
Também faz sentido treinar todos os membros da organização para melhor contribuírem para o
desafio de sobrevivência e sucesso.” (Richardson, 1992, 46)
Na perspectiva de Leclerc (1991) “se a aproximação intuitiva pode ser suficiente quando o
ambiente é calmo …. Torna-se perigosa quando o tempo é de transformações rápidas. O
estratega deve ao contrário conduzir uma exploração sistemática e tentar estabelecer um quadro
ordenado de futuros possíveis para permitir que a reflexão se cristalize em acção eficaz” (Leclerc,
1991, 7)
Como foi referido, ao longo deste texto, a planificação estratégica é um processo lógico de
raciocínio, permitindo identificar um conjunto de procedimentos estratégicos e de escolher aquelas
que dão à organização as melhores oportunidades de atingir os seus objectivos e de realizar a
sua finalidade. Com efeito, Sicard (1987) refere “considerando como estratégia toda a decisão que
procura reduzir, numa tentativa de planificação, o desvio entre os prolongamentos de tendências
feitas no horizonte de planificação que é escolhido (habitualmente cinco anos) e a situação que se
considera como desejável. Este desvio é designado, em termos de planificação a ‘gap
estratégica’. Toda a tentativa de planificação consiste em:

Fixar os objectivos gerais, os quais devem traduzir em particular a sua vocação e o seu
projecto/fim/propósito/intento;

52

Analisar a evolução do ambiente, estando atento às oportunidades a explorar, assim como
às ameaças a combater;

Analisar as forças e as fraquezas da organização, tomando na devida consideração as
potencialidades existentes e os recursos de toda a ordem, susceptíveis de serem
mobilizados;

Efectuar uma projecção a prazo da evolução da empresa ‘au fil de l’eau?, ou seja no
quadro das políticas actuais;

Examinar o desvio existente, entre a prefiguração da organização, a prazo, e a situação
ideal desejável;

Determinar a estratégia a adoptar para reduzir a ‘gap estratégica’, deduzindo os objectivos
que se fixam a cinco anos ao nível dos diferentes ramos e das diferentes funções, e definir
as políticas funcionais que devem ser concretizadas, as quais se articularão com as
políticas operacionais tanto quanto o exigir a estrutura da empresa” (Sicard, 1987, 73-4)”.
A turbulência endémica, e a mudança, que Portugal atravessa em certos sectores da sua
actividade económica, social e cultural não é susceptível de se equacionada pela extrapolação,
nem pelos métodos quantitativos, exige um novo posicionamento de quem, na estrutura
administrativa do sector público e/ou privado tem por função e dever pensar na formação da
estratégia.
No que respeita ao planeamento estratégico das cidades, uma vez que uma estratégia de
desenvolvimento urbano significa: i) a indicação de uma ou mais ideias-força que deverão orientar
o desenvolvimento prospectivo de uma cidade; ii) a definição de um conjunto restrito de grandes
linhas de orientação; iii) a elaboração de propostas integradas no desenvolvimento e ordenamento
da cidade; iv).a fixação de programas e acções contratualizadas para dar consistência e coerência
ao plano; podemos afirmar que os processos estudados confirmam a validade do processo de
planeamento estratégico que identificamos.
O conceito de planeamento estratégico que está subjacente aos dois processos implica que os
planos estejam submetidos a princípios de multidisciplinaridade, de integração, de evolução e
avaliação constantes, sem esquecer o princípio da participação efectiva.
Os processos estratégicos, como assinalámos, visam estimular, mais do que regulamentar;
contêm uma atitude prospectiva, mais do que uma postura assente em previsões; procuram fazer
a avaliação de efeitos a longo e a médio prazo, mais do que a afirmação de resultados no curto
prazo; privilegiam a participação em objectivos culturais, sociais e económicos, comuns, em vez
da simples regulamentação de conflitos de interesses.
O que distingue notoriamente este novo paradigma do planeamento, de cidades/territórios,
relativamente ao planeamento dito “tradicional”, como já referimos, é o facto de aquele ser mais
sintético, focalizar as análises sobre as questões essenciais, pôr o acento tónico nos
procedimentos, no sentido de criar as melhores condições de contratualização e parceria, numa

53
atitude de larga interacção entre os actores urbanos, e tem, por isso, uma forte componente
política e cultural.
Daí, podermos afirmar que o processo de formulação e de identificação dos objectivos de
desenvolvimento, na “execução” do plano, as estruturas de planeamento e a metodologia, são
condições essenciais para levar por diante a implementação de um plano estratégico.
É nesta linha de pensamento que, John Bryson afirma que, o importante não é a simples
elaboração de um plano estratégico mas pensar e agir estrategicamente. No pensamento e
actuação sobre a realidade da cidade ou do território é preciso ter sempre presente, como vimos,
as linhas de orientação traçadas, acordadas, negociadas, as zonas de conflito, e uma
predisposição para a negociação sistemática e condições de permanente avaliação.
Importa sublinhar que, o planeamento estratégico urbano não assenta num modelo técnico de
análise rígido e único. E os processos de abordagem prospectiva revelados por Évora e Lisboa,
são disso exemplo. Isto também significa que o planeamento estratégico urbano não constrói um
guia de receitas completo de procedimentos. Permite, isso sim, enquanto instrumento de apoio a
decisões e medidas que actuem sobre o económico, o social, o cultural e político, fornecer um
quadro de referências.
Por outro lado, se a validade do planeamento estratégico, que pudemos constatar, nos estudos de
caso, pode ser comprovada no facto de o processo de planeamento assentar na relação política e
social entre parceiros-chave, ela também exige que seja posto o acento tónico sobre as formas e
estratégias de cooperação entre a generalidade das instituições e agentes tal-económicos da
cidade.
Alem disso, uma estratégia, como vimos, está sempre condicionada pelas estruturas e
mecanismos de decisão; mas é preciso ter em conta que os seus resultados devem retroagir
rapidamente sobre ela (Mintzberg, citado por Zagamé, 1994). Isto para significar que o acto de
“pensar” um plano não pode estar desligado do acto de “gerir” esse plano (Mintzberg, citado no
jornal Expresso de 5/2/94). Ou seja, o processo de planeamento estratégico deve permitir iluminar
os actos de gestão de forma a se decidir hoje para ser melhor amanhã e esses actos de gestão
devem sistematicamente retroagir sobre os objectivos estratégicos.
Neste contexto, é o posicionamento estratégico, a visão, constituída por um conjunto de ideias
sobre o que é que queremos deixar aos nossos descendentes, que deve dar as bases para a
formação da estratégia…

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