A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Camilla Maria Alves Guerreiro
Sumário: Introdução; 1. Sobre o Direito na Sociedade; 1.1. O
Estado e o Direito Administrativo; 2. Breves considerações sobre
a Administração Pública; 3. A ética na administração pública e o
princípio da moralidade administrativa; Considerações Finais;
Referências.
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo traçar linhas gerais sobre o
papel do direito administrativo dentro do estado atual, bem como
a importância da administração pública para a estrutura da
sociedade e a ética dentro da administração pública.
Palavras-chave: Administração Pública; Moralidade; Ética
INTRODUÇÃO
O Direito tem na sociedade atual o importante e privilegiado
papel de resolver controvérsias e esta é uma função bastante
complexa, haja vista a não diferente complexidade da sociedade
em que estamos inseridas e as garantias constitucionais que nos
são garantidas através do nosso atual modelo de Estado.
Assim, vamos nos próximos momentos desta análise estudar o
papel do estado na relação direito versus sociedade,
principalmente na modalidade administrativa deste.
O direito administrativo, objeto do atual trabalho, é "o conjunto
das normas jurídicas de direito público que disciplinam as
atividades necessárias à realização dos direitos fundamentais e
a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não
estatais encarregadas de seu desempenho" (JUSTEN, 2006)
A boa-fé é para o Direito Pátrio o que, especificamente, é a ética
para a Administração Pública, legitimando juridicamente a
atuação do Estado através de seus servidores em busca do
melhor funcionamento da máquina prestadora de serviços à
população.
Vamos analisar nas próximas linhas a importância e
funcionalidade da ética para a Administração Pública.
1. Sobre o Direito na Sociedade
A sociedade, em virtude de sua pluralidade de valores, é
marcada pelo grande número de conflitos e por isso, demandou
o surgimento de uma unidade soberana de poder, o Estado, e
um sistema de normas para disciplinar as relações dentro da
sociedade, o Direito.
O Direito, antes mesmo de jurídico é indiscutivelmente um
sistema político, visto que deve sempre responder à demanda da
população a que se aplica e por isso, trabalha paripasso com a
atuação do Estado.
O Estado atual assume uma característica democrática e o
ordenamento jurídico vigente traz princípios como a igualdade e
a equidade em privilegiada posição, entretanto, a organização do
Estado nem sempre foi como a atual e por isso, vamos nas
próximas linhas analisar esta importante estrutura da sociedade
a qual é imprescindível para a correta atuação do Direito na
sociedade.
1.1 O Estado e o Direito Administrativo
Hodiernamente, parece evidente que todas as esferas da
sociedade passem pela supervisão e também organização da
entidade suprema que se faz no Estado em nossa sociedade, no
entanto, nem sempre este quadro foi uma realidade. A acepção
do Estado como órgão ápice da vida social surgiu após uma
evolução histórica da concepção e importância deste.
Nos finais da Idade Média a soberania era organizada entre
príncipes, sem centralização do poder na figura do Estado,
encontrando-se por várias vezes frontalmente Estados
diferentes, com as estruturas próprias e independentes umas
das outras sob o domínio de um príncipe. O poder do príncipe
deveria ter primazia sobre as competências estamentais.
O sistema feudal pós-medieval culminou com a organização de
unidades de poder rigidamente organizadas dispondo de um só
exercito, de uma hierarquia de funcionários e de uma ordem
jurídica cada vez mais unificada. Vê-se então que, a partir de
suas primeiras centralizações o Estado converteu-se
progressivamente no Leviatã de Hobbes em que assume a
postura máxima da organização social subordinando todos os
poderes, mesmo quando da existência de algo relativamente
independente.
No período do Renascimento surgiram várias nomenclaturas
para designar a figura soberana do Estado e no final do século
XIX a palavra Estado ficou associada ao grupo de domínio
dotado do poder supremo.
Vê-se então que a importância do Estado para a sociedade
consiste a grosso modo em uma idéia penosamente conquistada
contra a desunião, o que nasceu de uma necessidade política e
portanto, sendo fruto de demanda social, não pode ser
abandonada.
Por fim, tem-se no postulado de um poder estatal homogêneo a
suposição de que somente ele pode cumprir adequadamente a
função de proteção, prestação de serviços e ordem que se
espera do poder político.
O Direito Administrativo vem então, nesta seara, manifestar-se
como um maneira legítima de operacionalizar as atividades do
Estado, no sentido prestacional e assistencialista deste, através
de uma legislação específica, inclusive constitucional em sua
maioria, organização específica (a Administração Pública) e
corpo funcional determinado (os funcionários públicos).
Historicamente é possível extrairmos algumas informações
bastante elucidativas sobre o Direito Administrativo, em
específico, para compreender-se a sua importância dentro do
cenário político e jurídico atual e a imediatidade dos seus
reflexos no cotidiano social.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro comenta em seu livro que tal qual
aconteceu na Europa continental, o Direito administrativo no
Brasil não nasceu autonomamente. Há registros que
documentam a existência de total e plena concentração de
poderes nas mãos dos donatários das capitanias durante o
período monárquico e assim, a estes eram outorgados poderes
pelo rei português, os quais abrangiam a esfera administrativa,
legislativa e judiciária de toda a região. (DI PIETRO, 1998)
Desta forma, somente com o Império iniciou-se uma
centralização de poderes, de maneira a inspirar uma
organização diretiva dos poderes, representativamente presente
nas figuras do Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder
judiciário e Poder Moderador.
Neste período já se podia observar a existência de uma
Administração Pública, entretanto, predominantemente regida
pelo direito privado e apenas aplicada pelo Conselho de Estado.
O Direito Administrativo com a feição que assume na atualidade
começou a ser traçado vagarosamente nas universidades e
através dos doutrinadores, ilustrando com enorme adequação a
importância da produção científica jurídica para a evolução e
realismo desta ciência dentro das relações sociais às quais se
dispõe tutelar.
A partir da Constituição de 1934 o Direito Administrativo evoluiu
bastante e assim a atuação do Estado atingiu definitivamente os
ramos social e econômico da sociedade e a feição liberal desta
Constituição influenciou em muito este quadro.
No que tange à origem do Direito Administrativo no Brasil faz-se
ainda importante destacar que o Direito Administrativo brasileiro
sofreu grande influencia do Direito francês e italiano.
Especificamente tratando do objeto do Direito Administrativo,
remete-se novamente aos ensinamentos da memorável Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, quando a mesma enuncia que este
objeto ao longo dos anos vem sofrendo alterações, ocasionando
o surgimento de modalidades de Direito administrativo tais como
o descritivo, modelo este adotado pelo sistema europeu-
continental, preocupando-se em delimitar o estatuto dos órgãos
públicos administrativos do Estado e das coletividades locais.
Vamos analisar então a Administração Pública como sendo o
objeto do Direito Administrativo na forma de atos.
2. Breves considerações sobre a Administração Pública
A concepção atual de Administração Pública nos permite
entender que esta consiste em uma atividade híbrida composta
por atos gerenciais, diretivos, que buscam planejar, dirigir e
comandar atos em prol da realização de um objetivo direcionado
à responder as necessidades da sociedade ? atividade
legislativa.
Por outro ângulo, enxerga-se na Administração Pública, de igual
maneira, uma atividade subordinada de executar, tal qual
entende Maria Sylvia Di Pietro. (DI PIETRO, 1998)
Independentemente do viés predominante na Administração
Pública ? legislativo ou executivo ? as atitudes decorrentes da
Administração Pública vinculam-se estreitamente com as
determinações legais sendo admitido à esta apenas o que
estiver expressamente autorizado por lei.
Ao contrario do que acontece com a relação entre a legislação e
as pessoas físicas, em que tudo o que não for proibido por lei,
lhe é permitido, na Administração Pública, tudo o que não for
autorizado por lei, lhe é proibido de executar, ou mesmo legislar.
É importante, entretanto, esclarecer que ainda que exista a
indiscutível vinculação legal entre os atos da Administração
Pública e o texto de Lei, a Administração Pública também
comporta grande quantidade de atos discricionários, e nestes
faz-se indispensável a concretização dos princípios que orientam
a esfera administrativa do Estado, principalmente princípios
como o da Moralidade Administrativa ? o qual analisa-se com
maior atenção nas próximas linhas ? o Princípio da Eficiência e o
da Motivação.
A lei representa a vontade e a Administração Pública, em seus
atos, representa a concretização desta.
Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, Administração Pública
significa a designação dada aos entes que exercem as
atividades administrativas, sejam eles pessoas jurídicas, órgãos
ou agentes públicos.
Em sentido objetivo, entretanto, a Administração Pública designa
a natureza da atividade exercida pelos entes referidos na
hipótese acima, sendo nesta apreensão Administração Pública é
a função administrativa exercida pelo poder Executivo.
No que tangencia a Administração Pública faz-se válido delinear
os limites do entendimento sobre Legislação, Jurisdição e
Administração.
Entende-se por legislação o ato primário de produção jurídica,
sendo portanto mediante a Lei que o Estado regula as relações
sociais posicionando-se acima e/ou à margem destas.
Por Jurisdição, entende-se a produção subsidiária de atos
jurídicos emanados da supramencionada produção legislativa
primária. A Jurisdição e o Estado desfrutam de uma relação
mútua de complementação de tarefas, posto que aquela
desempenha atos legitimados por este e este realiza algumas de
suas pretensões através da dinâmica de funcionamento daquela.
Há ainda, a Administração a qual consiste na emanação de atos
de produção jurídica complementares, em aplicação concreta do
ato de produção jurídica primário e abstrato contido na lei; nessa
função o órgão estatal atua como parte das relações a que os
atos se referem, tal como ocorre nas relações de direito privado.
A diferença está em que, quando se trata de Administração
Pública, o órgão estatal tem o poder de influir, mediante decisões
unilaterais, na esfera de interesse de terceiros, o que não ocorre
com o particular. Daí a posição de superioridade da
Administração na relação de que é parte. (DI PIETRO, 1998)
Desta forma, tendo sido elucidados estes conceitos-elementos
da Administração Pública, percebe-se que esta é um elemento
legítimo de atuação do Estado no sentido de operacionalizar
medidas necessárias, de diversas maneiras, à sociedade, as
quais necessitam da direção de tais atividades em uma única
pessoa ? física ou jurídica, como no caso que ocorre com o
Estado ? inclusive para viabilizar um controle de contra-
prestações e ainda, um canal de expressão no que se refere às
necessidades e demandas sociais. Assim, a Administração
Pública é a gestão de interesses públicos, concretizada através
dos serviços públicos prestados por servidores públicos e órgãos
públicos.
Conforme imediatamente acima mencionado, a Administração
Pública também é realizada por entes, funcionários públicos, o
que implica dizer que pessoas físicas executam tarefas
determinadas por lei e planejadas por órgãos públicos
responsáveis pela execução de determinados serviços.
Desta forma, tem-se o que se conhece por Administração
Pública em sentido subjetivo, ou seja, pessoas que exercem
função administrativa delegada.
Nas atividades dos funcionários públicos atuantes na
administração repousa a engrenagem da máquina estatal
prestadora de serviços e, por mais que exista um limite legal de
atuação dos mesmos, no que tange o exercício de suas
atividades, ainda assim, há a possibilidade de estes funcionários
fazerem escolhas as quais determinarão o fluxo a seguir pela
Administração. A Ética na Administração Pública, materializada
no Princípio da moralidade administrativa é um elemento
necessário para que o referido fluxo siga em sentido benéfico à
sociedade e assim, responda aos seus anseios e necessidades
com o mínimo de desperdício por parte do Estado.
Conforme enuncia o Advogado Telmo Vasconcelos a este
respeito "o princípio da moralidade, com o advento da Carta
Constitucional de 1988, foi alçado, pela vez primeira em nosso
direito positivo a princípio constitucional, nos termos do artigo 37,
caput, o qual estabelece diretrizes à Administração Pública."
(VASCONCELOS, 2009)
Este elemento presente no Magno Texto Constitucional
representa a necessidade, observada nas anteriores
administrações, de impor mínimos parâmetros de moralidade à
Administração Pública, evitando degenerações da referida
atividade.
"A moralidade administrativa é princípio informador de toda a
ação administrativa, sendo defeso ao administrador o agir
dissociado dos conceitos comuns, ordinários, válidos atualmente
e desde sempre, respeitadas as diferenças históricas, do que
seja honesto, brioso, justo." (VASCONCELOS, 2009)
No próximo tópico analisa-se a ética na Administração Pública.
3. A Ética na Administração Pública e o Princípio da
moralidade Administrativa
Antes de qualquer outra explanação, faz-se mister afirmar que a
Ética na Administração Pública é vista como indispensável em
virtude dos desastrosos resultados causados à mesma quando
da sua inexistência, e não somente pelos seus aspectos
benéficos.
Entretanto, a preocupação com a ética na Administração Pública
não é exclusividade dos tempos recentes, pois a Constituição,
em seu texto, enumera inúmeros princípios e dispositivos
orientadores da conduta do servidor público neste sentido e são
estes:
princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência;
licitação pública, como regra para aquisição de bens e serviços;
probidade administrativa, cujos atos a ela contrários são punidos
com a suspensão dos direitos políticos, perda da função pública,
indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário.
Neste diapasão observa-se a plena constatação do constituinte
quanto ao caráter indispensável da ética no corpo da
Administração Pública, haja vista os próprios registros históricos
documentarem os prejuízos trazidos à sociedade pela total
improbidade administrativa de alguns servidores.
Tal improbidade a qual tratava com naturalidade, por exemplo,
os subornos enviados aos servidores públicos para driblar a
Receita Federal no que concerne à questão Tributária, em
virtude da alta carga de impostos do país, prejudicando assim,
inúmeros contribuintes e beneficiários desta carga.
Desta forma, atualmente, em virtude da expressa
regulamentação legal quanto à obrigatoriedade da conduta ética
na Administração Pública, o cidadão pode mover ação popular
contra o ato administrativo anti-ético que, de alguma forma,
comprometa o patrimônio público.
Com o objetivo de aumentar o rendimento dos órgãos que
exercem o controle dos comportamentos éticos, foi determinado
por lei alguns os instrumentos para a atuação destes órgãos, tais
como auditorias, inspeções e fiscalizações, as quais são
realizadas pelos órgãos de controle interno e externo,
apresentando inclusive relatórios que informem elementos dos
quais seja permitida a avaliação da gestão dos administradores (
legalidade, legitimidade e economicidade).
Há ainda o processo administrativo disciplinar, que apuram
desvios de conduta pessoal através de inquéritos promovidos
pelas comissões de sindicância, ou ainda, pelo Ministério Público
Federal, nos casos de inquérito civil público.
Nos casos em que há a comprovação há a ação ordinária de
ressarcimento de danos, promovida pela União e suas
autarquias e fundações; e a ação civil pública de ressarcimento
de danos, promovida pelo Ministério Público Federal.
Além destes já mencionados mecanismos de controle da Ética
na Administração Pública, há outros tantos com o mesmo fim,
positivados no ordenamento jurídico Pátrio.
Tais servidores, no executar de suas funções, colocam na
Administração Pública um pouco do seu caráter e personalidade,
em muitos momentos, previstos ? atos discricionários - e não
previstos legalmente. Neste momento faz-se indispensável a
presença de conduta ética e a fiscalização de tal conduta para
garantir o fluxo legitimo de ações do Estado, fluxo este, inclusive,
o único para o qual a sociedade o legitimou seguir.
Sem pretender fazer-se redundante, friza-se que a ética na
Administração Pública é indispensável não somente pela
nobreza da sua existência, mas também pela falta
incomensurável que os seus pressupostos fazem quando da sua
catastrófica ausência no seio da Administração Pública.

Conforme enuncia Telmo da Silva Vasconcelos ao desenvolver o REFERÊNCIAS

pensamento do mestre Hely Lopes Meireles o agente
administrativo, como ser humano dotado da capacidade de DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo /
atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o Maria Sylvia Zanella di Pietro. ? 10. ed. ? São Paulo: Atlas,
honesto do desonesto.
1998
E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua
conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o Encontros entre meios e fins: a experiência da Comissão
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o de Ética Pública ? Brasília : Comissão de Ética Pública.
oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o Secretaria Executiva, 2002. 188p. Disponível em
desonesto. Por considerações de direito e de moral, o ato
administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito administrativo/
também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é Marçal Justen Filho. ? 2. ed. ver. E atual. ? São Paulo:
legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos ? non Saraiva, 2006.
omne quod licet honestum est. A moral comum, remata Hauriou,
é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral VASCONCELOS, Telmo da Silva. O princípio constitucional
administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta
da moralidade e o nepotismo. Disponível em
interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a
finalidade de sua ação: o bem comum. (VASCONCELOS, 2009)
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4101. Acesso
em 30 de abril de 2009.
Entretanto, tais dispositivos acima enumerados e analisados não
possuem grande efetividade, servindo bem mais como meros
enunciados sugestivos que,em verdade, dispositivos com força
legal.

Por fim, resta ratificar que os prejuízos trazidos pela falta de

conduta ética na Administração Pública são de per si suficientes
para a efetividade de todos os dispositivos acima enumerados,
destinados à regulamentação da ética na Administração Pública.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

De sorte do que anteriormente fora exposto, observa-se a

importância do Estado para a sociedade como uma figura
hierarquicamente superior e plenamente legitimada pelo povo,
para a prestação de serviços indispensáveis à organização social
e também para a execução de demandas sociais.

Deste entendimento, evolui-se para a compreensão da

Administração Pública como a maneira de operacionalizar a
conduta contínua do Estado, quando tangencia-se o aspecto da
prestação de serviços à população através de atos executados
por servidores.
 ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Resumo: Este artigo pretende tecer algumas considerações
acerca da ética na Administração Pública, abordando aspectos
legais sobre o assunto e procurando analisar possibilidades de
real incorporação de atitudes éticas e condizentes com o Estado
Democrático de Direito. Trata-se de tema de grande importância
face à necessidade de uma perfeita compreensão e efetiva
aplicação de princípios éticos na Administração Pública. Pela
análise do tema proposto, fica evidente que a discussão deve ser
aprofundada para possibilitar melhorias e maior eficiência em
toda a máquina administrativa do Estado.
Palavras-chave: Ética. Administração Pública. Moralidade.
Sumário: 1. Introdução. 2. A administração pública e o estado
democrático de direito. 2.1. Evolução do Estado de Direito. 2.2.
Administração Pública. 2.3. Agentes Públicos. 2.4. Atividade
Administrativa. 3. Admnistração pública e a ética. 3.1. Definição
de ética. 3.2. Princípios constitucionais que balizam a atividade
administrativa. 3.3. Controle da atuação da Administração
Pública. 4. Gestão pública na busca de uma atividade
administrativa ética. 5. Conclusão. Referências.
1. Introdução
A proposta deste trabalho é a abordagem da ética na
Administração Pública, procurando traçar um quadro sobre a
função da Administração Pública em um Estado Democrático de
Direito e os sistemas adotados pelo Estado para evitar o desvio
de suas finalidades por intermédio de atos não muito éticos
praticados por seus administradores e servidores. Para tanto, a
partir da definição de ética, analisar-se-ão os princípios que
norteiam a Administração Pública, passando-se a apontar dos
sistemas de controle dos atos administrativos, com abordagem
das novas atitudes da gestão pública.
Ainda será objeto deste trabalho um pequeno enfoque sobre os
meios que a Administração pode utilizar para aprimorar seus
quadros funcionais e administrativos, e, em maior âmbito,
desenvolver postura ética em todos os cidadãos tornando-os
capazes de cobrar um serviço público voltado às finalidades da
Administração, bem como, se for o caso, exercer as atividades
estatais com lisura e retidão.
Para finalizar, passar-se-á a demonstrar a conclusão retirada do
estudo realizado sobre o assunto proposto, que se deu através
da pesquisa doutrinária, procurando sempre simplificar o
entendimento do assunto abordado, permitindo fácil
compreensão dos temas apresentados.
2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ESTADO
DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Com o fito de analisar o papel da Administração Pública face ao
Estado Democrático de Direito, se faz necessária pequena
abordagem acerca da evolução do Estado de Direito,
Maria Denise Abeijon Pereira Gonçalves
possibilitando a visualização de suas finalidades e seus
princípios.
2.1. Evolução do Estado de Direito:
Por Estado de Direito entende-se a organização estatal onde
todos, até mesmo os governantes, se submetem ao império da
lei.
Na origem, o Estado de Direito apresentava um conceito
tipicamente liberal, daí falar-se em Estado Liberal de Direito,
cujas características básicas eram: submissão ao império da lei,
divisão de poderes e enunciado e garantia dos direitos
individuais. Tais características até hoje constituem postulados
básicos do Estado de Direito.
Entretanto, o Estado Liberal de Direito, por ser extremamente
neutro e formal, atuando essencialmente no plano político-
jurídico, sem disciplinar a ordem sócio-econômica, provocava
imensas injustiças sociais advindas de seu abstencionismo.
Visando à realização da justiça social, evolui-se para o Estado
Social de Direito, mais atuante, ou seja, um estado material de
direito. O grande objetivo do Estado Social de Direito era
promover a harmonia entre as classes patronais e obreiras e
restabelecer o equilíbrio entre o capital e o trabalho.
O problema é que a palavra social, por estar aberta a várias
significações, faz com que cada ideologia venha a ter sua visão
própria do que seja o social. Um exemplo disto é que o
Marxismo, o Fascismo, o Getulismo e até mesmo o Nazismo
eram considerados Estados Sociais de Direito, embora se possa
questionar se eram Estados onde, efetivamente, estava presente
a democracia.
Diante disto, resta claro que nem sempre o Estado Liberal e o
Estado Social de Direito caracterizam um Estado Democrático.
O Estado Democrático se funda no princípio da soberania
popular e exige a participação efetiva e operante do povo na
coisa pública, indo além da simples formação de instituições
representativas.
O Estado Democrático de Direito baseia-se em uma sociedade
livre, justa e solidária, como afirma nossa Constituição, onde o
poder deve emanar do povo, sendo exercido em seu proveito,
diretamente, ou por meio de representantes eleitos.
Deve ser um Estado promotor de justiça social, tendo a
legalidade como princípio basilar. Porém, a lei não deve ficar
adstrita em uma esfera puramente normativa e abstrata, mas,
sim, deve influir na realidade social do povo.
A democracia deve ser participativa envolvendo a participação
crescente da sociedade no processo decisório e na formação
dos atos do governo e deve ser pluralista, respeitando a
pluralidade de idéias. Deve-se visar a um processo de liberação
da pessoa humana de todas as formas de opressão.
Os princípios que alicerçam o Estado Democrático de Direito
são: princípio da constitucionalidade; princípio democrático;
sistema de direitos fundamentais; princípio da justiça social;
igualdade; divisão de poderes; legalidade; e segurança jurídica.
2.2. Administração Pública:
Segundo o mestre Hely Lopes Meirelles a Administração Pública
pode ser entendida como:
“...o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos
objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das
funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos
em benefício da coletividade. Numa visão global, a
Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das
necessidades coletivas.”[i]
E continua nosso ilustre doutrinador:
“A Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-
somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia
funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes.
(...) O Governo comanda com responsabilidade constitucional e
política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; a
Administração executa sem responsabilidade constitucional ou
política, mas com responsabilidade técnica, e legal pela
execução. A Administração é o instrumental de que dispõe o
Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo”.[ii]
Diante dessas colocações resta evidente que é a Administração
Pública que exterioriza a atividade do Estado, colocando em
prática as decisões políticas de seus governantes.
Assim sendo, para que o Estado atinja suas finalidades e
promova justiça social é essencial que toda a máquina
administrativa trabalhe com eficiência, ética e responsabilidade.
2.3. Agentes Públicos:
Para o Estado desempenhar suas atividades, utiliza-se dos
agentes públicos que irão externar seus atos de governo e
executá-los, concretizando o bem comum a que se destina.
Segundo Henrique Savonitti Miranda:
“A expressão “agente público” é utilizada para designar todo
aquele que se encontre no cumprimento de uma função estatal,
quer por representá-lo politicamente, por manter vínculo de
natureza profissional com a Administração, por ter sido
designado para desempenhar alguma atribuição ou, ainda, por
se tratar de delegatório de serviço público”.[iii]
Os agentes públicos, segundo nosso doutrinador Hely Lopes
Meirelles, classificam-se em:
“- Agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus
primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou
comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação
para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes
atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas
atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias,
estabelecidas na Constituição e em leis especiais (...).
- Agentes administrativos: são todos aqueles que se vinculam ao
Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais por
relações profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime
jurídico determinado pela entidade estatal a que servem. São
investidos a título de emprego e com retribuição pecuniária, em
regra por nomeação, e excepcionalmente por contrato de
trabalho ou credenciamento. (...) Os agentes administrativos não
são membros de Poder de Estado, nem o representam, nem
exercem atribuições políticas ou governamentais; são
unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarquia,
encargos e responsabilidades profissionais dentro do órgão ou
da entidade a que servem (...)
- Agentes honoríficos: são cidadãos convocados, designados ou
nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços
ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua
honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas
sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e,
normalmente, sem remuneração (...)
- Agentes delegados: são particulares que recebem a
incumbência da execução de determinada atividade, obra ou
serviço público e o realizam em nome próprio, por sua conta e
risco, mas segundo as normas do Estado e sob permanente
fiscalização do delegante. (...)
- Agentes credenciados: são os que recebem a incumbência da
Administração para representá-la em determinado ato ou praticar
certa atividade específica, mediante remuneração do Poder
Público credenciante”.[iv]
2.4. Atividade Administrativa:
A atividade administrativa, em sentido amplo, consubstancia-se
em gerir bens próprios ou alheios.
Em se tratando de bens públicos, a atividade administrativa deve
pautar-se nos estritos limites da moralidade administrativa,
devendo, o agente público, agir de acordo com os princípios
constitucionais insculpidos no artigo 37, quais sejam, legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
3. A ADMNISTRAÇÃO PÚBLICA E A ÉTICA
Uma vez que é através das atividades desenvolvidas pela
Administração Pública que o Estado alcança seus fins, seus
agentes públicos são os responsáveis pelas decisões
governamentais e pela execução dessas decisões.
Para que tais atividades não desvirtuem as finalidades estatais a
Administração Pública se submete às normas constitucionais e
às leis especiais. Todo esse aparato de normas objetiva a um
comportamento ético e moral por parte de todos os agentes
públicos que servem ao Estado.
3.1. Definição de ética:
A palavra ética tem sua derivação do grego e encerra a idéia de
conformidade com os costumes. Segundo definição encontrada
no dicionário da língua portuguesa, a palavra ética designa:
“Parte da Filosofia que estuda os valores morais e os princípios
ideais da conduta humana; conjunto de princípios morais que
devem ser respeitados no exercício de uma profissão.”[v]
3.2. Princípios constitucionais que balizam a atividade
administrativa:
Devemos atentar para o fato de que a Administração deve pautar
seus atos pelos princípios elencados na Constituição Federal,
em seu art. 37 que prevê: “A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
(...)”.
Quanto aos citados princípios constitucionais, o entendimento do
doutrinador pátrio Hely Lopes Meirelles é o seguinte:
“- Legalidade - A legalidade, como princípio da administração
(CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está,
em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da
lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (...)
- Impessoalidade – O princípio da impessoalidade, (...), nada
mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao
administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal.
E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica
expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma
impessoal. Esse princípio também deve ser entendido para
excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos sobre suas realizações administrativas (...)
- Moralidade – A moralidade administrativa constitui, hoje em dia,
pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública
(...). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito –
da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida
como “o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina
interior da Administração” (...)
- Publicidade - Publicidade é a divulgação oficial do ato para
conhecimento público e início de seus efeitos externos. (...) O
princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos,
além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu
conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo
em geral, através dos meios constitucionais (...)
- Eficiência – O princípio da eficiência exige que a atividade
administrativa seja exercida com presteza, perfeição e
rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função
administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros. (...).”[vi]
3.3. Controle da atuação da Administração Pública:
Visando a assegurar que a Administração Pública atue sempre
em consonância com os princípios normativos que lhe são
impostos, faz-se necessário que se sujeite ao controle por parte
dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de, ela própria,
exercer controle sobre seus atos.
Ressalte-se que todos os Poderes estão sujeitos ao mesmo
controle, desde que os atos emanados deem-se no exercício de
função tipicamente administrativa.
Através de instrumentos de ação outorgados pela Constituição,
também os administrados podem provocar o procedimento de
controle, visando não só à defesa de interesses individuais como
de interesses coletivos, embora tal controle seja atribuição
estatal.
A Emenda Constitucional número 19/98, inseriu o § 3º no artigo
37,[vii] prevendo formas de participação dos administrados na
Administração Pública, necessitando, porém, da edição de lei
que regulamente o dispositivo constitucional, o que ainda não foi
observado pelo legislador pátrio.
Por outro lado, o Ministério Público desempenha importante
papel no controle dos atos administrativos, sendo, hoje, o órgão
mais bem estruturado para tal finalidade, devido às funções que
lhe foram atribuídas pelo artigo 129 da Carta Magna, onde, além
da função de denunciar autoridades públicas por crimes
praticados no exercício de suas funções, tem ainda competência
para realizar o inquérito civil, requisitar diligências investigatórias
e atuar como autor da ação civil pública, objetivando a reprimir
atos de improbidade administrativa e resguardar interesses
coletivos e difusos.
O poder-dever que a lei atribui aos órgãos públicos de controlar
os atos emanados pela Administração não pode ser renunciado
sob pena de responsabilização de quem se omitiu, sendo que tal
controle abrange a fiscalização e a correção dos atos ilegais,
bem como, dos inoportunos ou inconvenientes para o interesse
público. 
“[...] pode-se definir o controle da Administração Pública como o
poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os
órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o
objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os
princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.”[viii]
O controle da atuação administrativa e financeira e do
cumprimento dos deveres funcionais do Poder Judiciário e do
Ministério Público, após a edição da Emenda Constitucional
45/2004, passou a ser exercida pelo Conselho Nacional de
Justiça e pelo Conselho Nacional do Ministério Público,
respectivamente, competindo-lhes zelar pela aplicação das leis
relativas ao Judiciário e ao Ministério Público.
Deve-se ressaltar que não se trata de controle externo, uma vez
que os referidos Conselhos integram a instituição controlada,
não prejudicando o controle externo exercido pelos Tribunais de
Contas, limitando-se, o controle dos citados órgãos, aos atos e a
atividade administrativa do Judiciário e do Ministério Público, não
abrangendo os atos jurisdicionais ou judiciais propriamente ditos.
A referida Emenda Constitucional 45/2004, criou ainda, as
ouvidorias, objetivando provocar a atuação dos Conselhos
Nacionais de Justiça e do Ministério Público, através de
reclamações e denúncias de quaisquer interessados.
Temos ainda o controle legislativo ou parlamentar, trata-se de
controle eminentemente político e financeiro, objetivando a
proteção dos interesses do Estado e da Comunidade, exercido
pelos órgãos legislativos, (Congresso Nacional, Assembléias
Legislativas e Câmaras de Vereadores) ou por Comissões
Parlamentares, analisando a legalidade e a conveniência pública
de determinados atos do Executivo.
Este controle é exercido dentro da expressa previsão
constitucional de forma a evitar a interferência de um Poder
sobre outro, preponderando o equilíbrio entre os Poderes, no
chamado sistema de pesos e contrapesos, que impõe o controle
dos atos de um Poder por outro, como por exemplo, na
aprovação do orçamento e na fiscalização de sua execução.
O controle legislativo manifesta-se ainda, através do disposto no
artigo 50,[ix] que trata da possibilidade de convocação de
autoridades e pedidos de informações por escrito e no § 3º do
artigo 58,[x] da Constituição Federal, que regula as atividades
desempenhadas pelas Comissões Parlamentares de Inquérito.  entendidos aqueles praticados por agentes do Governo, no uso
Em relação à fiscalização financeira, orçamentária e contábil, o
Poder Legislativo conta com o auxílio do Tribunal de Contas.
“(...) ao Poder Legislativo compete a fiscalização financeira,
orçamentária, contábil, operacional e patrimonial dos demais
Poderes, instituições e órgãos encarregados da administração
de receitas e despesas públicas. Essa função conta com o
auxílio do Tribunal de Contas.”[xi]
 A sociedade dispõe ainda do controle judicial que é o controle
exercido privativamente pelo Poder Judiciário sobre os atos da
Administração, com vistas a  preservar a legalidade dos referidos
atos. Tal controle abrange os atos do Poder Executivo, do
Legislativo e do próprio Judiciário quando configuram atos de
natureza administrativa.
Sendo a legalidade do ato administrativo a condição primeira
para a sua validade, importante se faz o controle de tais atos
para garantir sua adequação com as normas pertinentes
(princípio da legalidade), com a moral da instituição (princípio da
moralidade), com a destinação pública (principio da finalidade),
com a divulgação necessária (princípio da publicidade) e com o
rendimento funcional e presteza (princípio da eficiência). Ao
desviar-se ou contrariar qualquer desses princípios, a
Administração edita ato viciado de ilegalidade, o que o torna
passível de anulação, pelo Poder Judiciário, se provocado, ou
pela própria Administração.
Para requerer a reparação de danos advindos de atos públicos
ilegais, os particulares dispõem de ações específicas, como, o
Mandado de Segurança,[xii] a Ação Popular,[xiii] a Ação Civil
Pública,[xiv] o habeas corpus,[xv] o habeas data[xvi] e as ações
de controle concentrado de constitucionalidade,[xvii] exceto a
ação declaratória de constitucionalidade, além das vias judiciais
comuns.  “- Os processos seletivos para o ingresso na função pública
É pacífica, em nossa doutrina, a possibilidade de anulação dos
atos ilegais tanto pela própria Administração quanto pelo Poder
Judiciário.
“Anulação é a declaração de invalidação de um ato
administrativo ilegítimo ou ilegal, feita pela própria Administração
ou pelo Poder Judiciário...
 ...O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade, para fins de
anulação do ato administrativo, não se restringe somente à
violação frontal da lei. Abrange não só a clara infringência do
texto legal como, também, o abuso, por excesso ou desvio de
poder, ou por relegação dos princípios gerais do Direito,
especialmente os princípios do regime jurídico administrativo”.
[xviii]
O Poder Judiciário, ao exercer o controle judicial, pode anular os
atos ilegais editados pela Administração, sempre que levados à
sua apreciação pelos meios processuais cabíveis, sendo que a
revisão é ampla, ou seja, a única restrição é quanto ao objeto do
julgamento que se restringe ao exame da legalidade ou da
lesividade ao patrimônio público, não podendo adentrar no
mérito de conveniência e oportunidade para a edição do ato pela
Administração.
Importante se faz, ainda, atentar para as restrições colocadas ao
Judiciário, quando do conhecimento de atos políticos, assim
de competência constitucional, os quais destinam-se à condução
dos negócios públicos e fundam-se em ampla liberdade de
apreciação de conveniência e oportunidade, devendo, o controle
judicial, dar-se apenas sobre a apreciação quanto a lesividade a
direito individual ou ao patrimônio público, não adentrando nos
fundamentos políticos do ato.
4. A GESTÃO PÚBLICA NA BUSCA DE UMA ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA ÉTICA
Com a vigência da Carta Constitucional de 1988, a
Administração Pública em nosso país passou a buscar uma
gestão mais eficaz e moralmente comprometida com o bem
comum, ou seja, uma gestão ajustada aos princípios
constitucionais insculpidos no artigo 37 da Carta Magna.
Para isso a Administração Pública vem implementando políticas
públicas com enfoque em uma gestão mais austera, com revisão
de métodos e estruturas burocráticas de governabilidade.
Aliado a isto, temos presenciado uma nova gestão preocupada
com a preparação dos agentes públicos para uma prestação de
serviços eficientes que atendam ao interesse público, o que
engloba uma postura governamental com tomada de decisões
políticas responsáveis e práticas profissionais responsáveis por
parte de todo o funcionalismo público.
Neste sentido, Cristina Seijo Suárez e Noel Añez Tellería, em
artigo publicado pela URBE, descrevem os princípios da ética
pública, que, conforme afirmam, devem ser positivos e capazes
de atrair ao serviço público, pessoas capazes de desempenhar
uma gestão voltada ao coletivo. São os seguintes os princípios
apresentados pelas autoras:
devem estar ancorados no princípio do mérito e da capacidade,
e não só o ingresso como carreira no âmbito da função pública;
- A formação continuada que se deve proporcionar aos
funcionários públicos deve ser dirigida, entre outras coisas, para
transmitir a idéia de que o trabalho a serviço do setor público
deve realizar-se com perfeição, sobretudo porque se trata de
trabalho realizado em benefícios de “outros”;
- A chamada gestão de pessoal e as relações humanas na
Administração Pública devem estar presididas pelo bom
propósito e uma educação esmerada. O clima e o ambiente
laboral devem ser positivos e os funcionários devem se esforçar
para viver no cotidiano esse espírito de serviço para a
coletividade que justifica a própria existência da Administração
Pública;
- A atitude de serviço e interesse visando ao coletivo deve ser o
elemento mais importante da cultura administrativa. A
mentalidade e o talento se encontram na raiz de todas as
considerações sobre a ética pública e explicam, por si mesmos,
a importância do trabalho administrativo;
- Constitui um importante valor deontológico potencializar o
orgulho são que provoca a identificação do funcionário com os
fins do organismo público no qual trabalha. Trata-se da lealdade
institucional, a qual constitui um elemento capital e uma
obrigação central para uma gestão pública que aspira à
manutenção de comportamentos éticos;
- A formação em ética deve ser um ingrediente imprescindível
nos planos de formação dos funcionários públicos. Ademais se
devem buscar fórmulas educativas que tornem possível que esta
disciplina se incorpore nos programas docentes prévios ao
acesso à função pública. Embora, deva estar presente na
formação contínua do funcionário. No ensino da ética pública
deve-se ter presente que os conhecimentos teóricos de nada
servem se não se interiorizam na práxis do servidor público;
- O comportamento ético deve levar o funcionário público à
busca das fórmulas mais eficientes e econômicas para levar a
cabo sua tarefa;
- A atuação pública deve estar guiada pelos princípios da
igualdade e não discriminação. Ademais a atuação de acordo
com o interesse público deve ser o “normal” sem que seja moral
receber retribuições diferentes da oficial que se recebe no
organismo em que se trabalha;
- O funcionário deve atuar sempre como servidor público e não
deve transmitir informação privilegiada ou confidencial. O
funcionário, como qualquer outro profissional, deve guardar o
sigilo de ofício;
- O interesse coletivo no Estado social e democrático de Direito
existe para ofertar aos cidadãos um conjunto de condições que
torne possível seu aperfeiçoamento integral e lhes permita um
exercício efetivo de todos os seus direitos fundamentais. Para
tanto, os funcionários devem ser conscientes de sua função
promocional dos poderes públicos e atuar em conseqüência
disto.(tradução livre).”[xix]
Por outro lado, a nova gestão pública procura colocar à
disposição do cidadão instrumentos eficientes para possibilitar
uma fiscalização dos serviços prestados e das decisões tomadas
pelos governantes. As ouvidorias instituídas nos Órgãos da
Administração Pública direta e indireta, bem como junto aos
Tribunais de Contas e os sistemas de transparência pública que
visam a prestar informações aos cidadãos sobre a gestão
pública são exemplos desses instrumentos fiscalizatórios.
Tais instrumentos têm possibilitado aos Órgãos Públicos
responsáveis pela fiscalização e tutela da ética na Administração
apresentar resultados positivos no desempenho de suas
funções, cobrando atitudes coadunadas com a moralidade
pública por parte dos agentes públicos. Ressaltando-se que, no
sistema de controle atual, a sociedade tem acesso às
informações acerca da má gestão por parte de alguns agentes
públicos ímprobos.
Entretanto, para que o sistema funcione de forma eficaz é
necessário despertar no cidadão uma consciência política
alavancada pelo conhecimento de seus direitos e a busca da
ampla democracia.
Tal objetivo somente será possível através de uma profunda
mudança na educação, onde os princípios de democracia e as
noções de ética e de cidadania sejam despertados desde a
infância, antes mesmo de o cidadão estar apto a assumir
qualquer função pública ou atingir a plenitude de seus direitos
políticos.
Pode-se dizer que a atual Administração Pública está
despertando para essa realidade, uma vez que tem investido
fortemente na preparação e aperfeiçoamento de seus agentes
públicos para que os mesmos atuem dentro de princípios éticos
e condizentes com o interesse social.
Além, dos investimentos em aprimoramento dos agentes
públicos, a Administração Pública passou a instituir códigos de
ética para balizar a atuação de seus agentes. Dessa forma, a
cobrança de um comportamento condizente com a moralidade
administrativa é mais eficaz e facilitada.
Outra forma eficiente de moralizar a atividade administrativa tem
sido a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº
8.429/92) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar nº 101/00) pelo Poder Judiciário, onde o agente
público que desvia sua atividade dos princípios constitucionais a
que está obrigado responde pelos seus atos, possibilitando à
sociedade resgatar uma gestão sem vícios e voltada ao seu
objetivo maior que é o interesse social.
Assim sendo, pode-se dizer que a atual Administração Pública
está caminhando no rumo de quebrar velhos paradigmas
consubstanciados em uma burocracia viciosa eivada de
corrupção e desvio de finalidade. Atualmente se está avançando
para uma gestão pública comprometida com a ética e a
eficiência.
Para isso, deve-se levar em conta os ensinamentos de Andrés
Sanz Mulas que em artigo publicado pela Escuela de Relaciones
Laborales da Espanha, descreve algumas tarefas importantes
que devem ser desenvolvidas para se possa atingir ética nas
Administrações.
“Para desenhar uma ética das Administrações seria necessário
realizar as seguintes tarefas, entre outras:
- Definir claramente qual é o fim específico pelo qual se cobra a
legitimidade social;
- Determinar os meios adequados para alcançar esse fim e quais
valores é preciso incorporar para alcançá-lo;
- Descobrir que hábitos a organização deve adquirir em seu
conjunto e os membros que a compõem para incorporar esses
valores e gerar, assim, um caráter que permita tomar decisões
acertadamente em relação à meta eleita;
- Ter em conta os valores da moral cívica da sociedade em que
se está imerso;
- Conhecer quais são os direitos que a sociedade reconhece às
pessoas.” (tradução livre).[xx]
5. CONCLUSÃO
Após ter-se discorrido acerca do tema proposto, observou-se que
na atual Administração Pública já não há mais lugar para uma
gestão destoante dos fins sociais do Estado Democrático de
Direito.
Resta claro que a gestão pública deve estar fundada nos
princípios constitucionais que regem a Administração Pública,
ficando, os agentes públicos, sujeitos ao controle administrativo,
judicial e social em todas as suas decisões e atividades
administrativas desenvolvidas no âmbito público.
Enfatizou-se ainda, que para a real implementação da ética na
gestão pública é necessário a conscientização da sociedade
como um todo, de modo que todos os cidadãos passem a atuar
concretamente na fiscalização e cobrança de uma
governabilidade eficaz e moralmente correta.
Para que se possa mudar o comportamento de toda a sociedade
com vistas a atingir o objetivo maior de obtermos uma
Administração Pública totalmente ética, atuando com economia,
eficiência e acima de tudo dentro dos princípios democráticos, é
necessário mudar a forma de pensar e de sentir do cidadão em
geral. E, neste sentido, pode-se observar que nosso país está
começando a dar os primeiros passos, embora muito ainda
esteja por fazer.
Assim sendo, é evidente que a nova Administração Pública deve,
cada vez mais, investir em preparação e atualização de seus
agentes públicos para proporcionar-lhes condições de conhecer
as melhores técnicas e os melhores meios de atingir um serviço
público voltado ao interesse geral da sociedade. Deve ainda,
implementar e aperfeiçoar instrumentos capazes de permitir ao
cidadão um acompanhamento de toda a atividade administrativa
com possibilidade de denunciar maus gestores da coisa pública
e opinar sobre possibilidades de melhoria da coisa pública.
Por outro lado, deve-se ressaltar ainda, a importância da
mudança de comportamento de todo agente público no sentido
de identificar-se com o fim social da Administração Pública e
lutar para a obtenção de todas as finalidades almejadas pelo
Estado Democrático de Direito.
Para finalizar, apontamos a necessidade de a Administração
realizar, constantemente, o controle sobre os atos editados,
visando a preservar os direitos dos cidadãos e resguardar a
moralidade pública.
Nesse diapasão está o ensinamento do mestre Juan de Dios
Pineda Guadarrama:
“(...) Se a ética tem a ver com a melhora das pessoas, também
tem a ver com a melhora das instituições. Daí que devem ser
institucionalmente muito valorados os mecanismos que ajudem
aos administradores a comportar-se eticamente, tais como os
códigos de comportamento, a aplicação das normas de controle
e os conselhos cidadãos de vigilância. A liderança, para tanto,
está indissoluvelmente unida ao comportamento ético. Daí a
importância que os tomadores de decisões na gestão
governamental possuam um sentido de serviço. As pessoas são
capazes dos maiores esforços e sacrifícios se encontram sentido
no que fazem. Transmitir esse sentido é a missão da liderança,
pois uma das condições de ser líder é sua capacidade de
influência. A principal missão do líder é desenvolver líderes ao
seu redor. Líderes dispostos a defender e difundir os valores
morais que sustentam a ação empreendida na gestão pública e
na ética.” (tradução livre).[xxi]
Referências
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Brasília: Senado Federal, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed.
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brasileiros como agências de accountability. Disponível em <
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD
/clad0044116.pdf >. Acesso em: 04/abr/2011, às 15h13min.
GUADARRAMA, Juan de Dios Pineda. Ética para el Desarrollo:
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ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito Administrativo. 2. ed. São
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SUÁREZ, Cristina Seijo & TELLERÍA, Noel Añez. La Gestión
Ética en la Administración Pública: base fundamental para la
gerencia ética del desarrollo. Disponível em <
www.publicaciones.urbe.edu/index.php/.../1402-venezuela >.
Acesso em: 07/abr/2011, às 14h13min.
 [xvi] CF/1988. Art. 5º, LXXII.
[xvii] CF/1988, Arts. 5º, LXXI, 102, I, “a” e § 1º e 103, § 2º.
[xviii] Hely Lopes MEIRELLES. Ob. cit. pp. 202-203.
Notas [xix] Cristina Seijo SUÁREZ & Noel Añez TELLERÍA. La Gestión
Ética en la Administración Pública: base fundamental para la
i Hely Lopes MEIRELLES. Direito Administrativo Brasileiro.
gerencia ética del desarrollo. pp. 16-17.
30.ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 64.
[xx] Andrés Sanz MULAS. Breves Reflexiones sobre Ética y
ii Hely Lopes MEIRELLES. Ob. cit. p. 65.
Administración Pública. p. 6.
iii Henrique Savonitti MIRANDA. Curso de Direito Administrativo.
[xxi] Juan de Dios Pineda GUADARRAMA. Ética para el
3. ed. Brasília: Senado Federal, 2005. p. 137.
Desarrollo: tres vertientes contemporáneas de la ética pública.
iv Hely Lopes MEIRELLES. Ob. cit. pp. 76-81. pp. 10-11.
[v] Dicionário da Língua Portuguesa. Melhoramentos, 2002. p.
122.
[vi] Hely Lopes MEIRELLES. Ob. cit. pp. 87-96.
[vii] CF/1988. “Art. 37. § 3º. A lei disciplinará as formas de
participação do usuário na administração pública direta e
indireta, regulando especialmente: I – as reclamações relativas à
prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a
avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a
informações sobre atos do governo, observado o disposto no art.
5º, X e XXXIII; III – a disciplina da representação contra o
exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na
administração pública.”
[viii] Maria Sylvia Zanella DI PIETRO. Direito Administrativo. 19
ed. São Paulo: Atlas, 2006. p.694.
[ix] CF/1988: “Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado
Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar
Ministro de Estado ou quaisquer titulares de Órgãos diretamente
subordinados à Presidência da República para prestarem,
pessoalmente, informações sobre assunto previamente
determinado, importando crime de responsabilidade a ausência
sem justificação adequada.”
[x] CF/1988: “Art. 58, § 3º. As comissões parlamentares de
inquérito, que terão poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos
das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado federal, em conjunto ou
separadamente, mediante requerimento de um terço de seus
membros, para a apuração de fato determinado e por prazo
certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao
Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou
criminal dos infratores.”
[xi] Márcio Fernando Elias ROSA. Direito Administrativo. 2. ed.
São Paulo: Saraiva, 1999. p. 177.
[xii] CF/1988. Art. 5º, LXIX e Lei nº 1.533, de 31 de dezembro de
1951.
[xiii] Cf/1988. Art. 5º, LXXIII e Lei nº 4.717 de 29 de junho de
1965.
[xiv] CF/1988. Art. 129, III e Lei nº 7.347 de 24 de julho de 1985.
[xv] CF/1988. Art. 5º, LXVIII.
 ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
RESUMO
Este artigo objetivou estudar a ética na administração
pública, ocorreu em forma pesquisa bibliográfica também
denominada fonte secundária onde foram pesquisados
diversos aspectos que se referem ao tema, como:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência. A última etapa retrata as considerações finais
acerca da ética na administração pública.
PALAVRAS CHAVES: ética, legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
*Administradora – Formada pela Universidade Estadual do
Sudoeste da Bahia (UESB)
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A questão ética é um fator imprescindível para uma
sociedade e por isso sempre encontramos diversos autores
tentando definir o que vem a ser ética e como ela se
interfere em uma sociedade, a seguir veremos algumas
dessas definições:
A ética pode ser compreendida como “...teoria, investigação
ou explicação de um tipo de experiência humana ou forma
de comportamento dos homens...” (VÁZQUEZ 2005), e
possui como função fundamental estudar a essência do
comportamento moral e é diferente da moral propriamente
dita. Ainda segundo esse autor:“A ética estuda uma forma
de comportamento humano que os homens julgam valioso
e, além disto, obrigatório e inescapável” (VÁZQUES, 2005).
Para Chauí, todo ser ético é sujeito moral, para sermos
éticos precisamos ter consciência e responsabilidade sobre
os nossos atos, precisamos agir conforme a nossa razão
de forma ativa e sem se deixar levar pelos impulsos ou
opinião dos outros (CHAUÍ, 2004).
2. METODOLOGIA
O método de pesquisa escolhido para compor esse estudo
foi o qualitativo, sendo que a estratégia de pesquisa
escolhida foi à bibliográfica. Na acepção de Marconi e
Lakatos (2006), a pesquisa bibliográfica é um procedimento
reflexivo sistemático, controlado e crítico, que permite
descobrir novos fatos e dados, relações ou leis, em
qualquer campo do conhecimento. De acordo com essa
Sheila Rodrigues Cardozo Caracas*
temática a pesquisa bibliográfica trata-se de um
levantamento da bibliografia já publicada, em forma de
livros, revistas científicas, anais de congressos e imprensa
escrita. Os autores corroboram afirmando que a referida
técnica de pesquisa coloca o pesquisador em contato direto
com tudo aquilo que foi publicado acerca da temática em
questão.
3. A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O tema: Ética é por si só polêmico, entretanto causa ainda
mais inquietação quando falamos sobre a ética na
administração pública, pois logo pensamos em corrupção,
extorsão, ineficiência, etc., mas na realidade o que
devemos ter como ponto de referência em relação ao
serviço público, ou na vida pública em geral, é que seja
fixado um padrão a partir do qual possamos em seguida
julgar a atuação dos servidores públicos ou daqueles que
estiverem envolvidos na vida pública, entretanto não basta
que haja padrão, tão somente, é necessário que esse
padrão seja ético, acima de tudo. A questão da ética
pública está diretamente relacionada aos princípios
fundamentais, sendo estes comparados ao que chamamos
no Direito, de "Norma Fundamental", uma norma hipotética
com premissas ideológicas e que deve reger tudo mais o
que estiver relacionado ao comportamento do ser humano
em seu meio social, aliás, podemos invocar a Constituição
Federal. Esta ampara os valores morais da boa conduta, ou
seja, na Administração Pública contém princípios como a:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência.
A boa fé acima de tudo também pauta-se como princípios
básicos e essenciais a uma vida equilibrada do cidadão na
sociedade, lembrando inclusive o tão citado, pelos gregos
antigos, "bem viver". Outro ponto bastante controverso é a
questão da impessoalidade. Ao contrário do que muitos
pensam, o funcionalismo público e seus servidores devem
primar pela questão da "impessoalidade", deixando claro
que o termo é sinônimo de "igualdade", esta sim é a
questão chave e que eleva o serviço público a níveis tão
ineficazes, não se preza pela igualdade. No ordenamento
jurídico está claro e expresso, "todos são iguais perante a
lei”. E também a ideia de impessoalidade, supõe uma
distinção entre aquilo que é público e aquilo que é privada
(no sentido do interesse pessoal), que gera deste modo o
grande conflito entre os interesses privados acima dos
interesses públicos.
Vemos constantemente nos meios de comunicação que a
corrupção no Brasil é um dos principais problemas que
cerca o setor público, afetando assim, a ética. Não
podemos falar de ética, impessoalidade (sinônimo de
igualdade), sem falar de moralidade.
A moralidade também é um dos principais valores que
define a conduta ética, não só dos servidores públicos, mas
de qualquer indivíduo. O princípio moralidade na
administração pública deve abranger a idéia de que o fim é
sempre o bem comum, ou seja, compreender que não deve
limitar-se às motivações individuais ou particulares e sim da
sociedade como um todo. Em algumas situações existe a
legalidade mas pode não haver a moralidade, um bom
exemplo está na inexigibilidade de licitação, onde em
algumas situações permite-se contratar empresas de forma
mais livre, mas será que é moral comprar produtos sem
licitação (mesmo a legislação facultando) em empresas de
parentes de um prefeito? Pois é, nem tudo que é legal é
moral.
Podemos verificar que a ética está diretamente relacionada
ao padrão de comportamento do indivíduo, dos
profissionais e também do político. O ser humano elaborou
as leis para orientar seu comportamento frente as nossas
necessidades (direitos e obrigações) e em relação ao meio
social, entretanto, não é possível para a lei ditar nosso
padrão de comportamento e é aí que entra outro ponto
importante que é a cultura, ficando claro que não a cultura
no sentido de quantidade de conhecimento adquirido, mas
sim a qualidade na medida em que esta pode ser usada em
prol da função social, do bem estar e tudo mais que diz
respeito ao bem maior do ser humano, este sim é o ponto
fundamental, a essência, o ponto mais controverso quando
tratamos da questão ética na vida pública.
Frequentemente constatamos a opinião pública desabonar
o comportamento ético no serviço público. A crítica feita
pela sociedade, decerto, como todo senso comum é
imediatista e baseada em uma visão superficial da
realidade, que entre outras coisas, trabalha com
generalizações, colocando no mesmo “rol” servidores,
gerentes e políticos. De fato, sabe-se que essa é uma
realidade complexa e que precisa ser analisada com
cautela e visão histórica, recomendando-se tratar cada
situação separadamente, dentro de seu contexto e não de
forma simplista e apressada.
É verdade que aquilo que a sociedade fala sobre o serviço
público é o que se vê na prática através da morosidade, do
descaso, do empreguismo, improbidade administrativa, má
conservação dos bens públicos é motivo de descrédito da
sociedade. A sociedade não tem condições de saber de
quem é a responsabilidade, na ausência de tais
esclarecimentos faz generalizações distorcidas,
impregnadas por preconceitos que definem os funcionários
públicos como preguiçosos, incompetentes e
procrastinadores, quando, de fato, existem pessoas que
agem dessa forma, assim como em qualquer empresa, mas
existem também pessoas altamente qualificadas e
preocupadas com o serviço público e com o bem comum.
Diferente do que vem sendo posto em prática, as empresas
éticas devem estimular e oportunizar o advento da
consciência crítica de seus colaboradores, clientes e
parceiros, e não impor que eles aceitem o que lhes é
apresentado. É um ato humano e ético não aceitar
verdades prontas, de forma imposta, mas aquelas que a
consciência crítica aponta como aceitáveis. É o ser humano
quem deve decidir em quem acreditar. As organizações
éticas buscam na prática, se tornar honestas, justas,
verdadeiras e democráticas, por uma questão de princípio e
não de conveniências na maioria das vezes muito embora
esse tipo de agir também traga sucesso e reconhecimento.
As empresas éticas devem escolher seus líderes e
colaboradores considerando tanto suas qualidades
técnicas, quanto éticas. Mesmo sabendo-se que o ser
humano está suscetível à falhas, uma boa política de
Recursos Humanos, ou uma ótima empresa e banca
examinadora no caso dos órgãos públicos diminuem os
riscos de práticas lesivas ao patrimônio público.
Além da ética individual a empresa que almeja ser ética
deverá refletir seu modo de ser, pois quando se conquista a
consideração e a confiança dos colaboradores desenvolve
a lealdade e compromisso necessários ao crescimento e
estabilidade da organização.
Quando a empresa conquista a confiança e o respeito de
seus empregados desenvolve a lealdade e o compromisso
com ela. Estudos confirmam que as empresas mais éticas
são as mais bem-sucedidas, pois nas últimas décadas elas
vêm tomando consciência disso e descobrindo que o ser
humano, ou seja, os clientes, colaboradores, sociedade,
fornecedores, etc., são as coisas mais importantes na
organização, portanto devem agir de forma a fazer com que
eles as admire, respeite, ame e não queira substituí-las por
outras empresas.
Em meio a tantas altercações em relação à ética na
política, a generalização da corrupção tornou-se evidente
no setor público, um exemplo recente é a máfia das
sanguessugas, mas não se deve esquecer que existem
pessoas muito éticas e conscientes em todas as
organizações. Como se percebe, há uma cobrança cada
vez maior nos últimos anos por parte da sociedade por
transparência e probidade, tanto no trato da coisa pública,
como no fornecimento de produtos e serviços ao mercado.
A legislação constitucional e a infraconstitucional têm
possibilitado um acompanhamento mais rigoroso da
matéria, permitindo que os órgãos de fiscalização e a
sociedade em geral adotem medidas judiciais necessárias
para coibir os abusos cometidos pelas empresas, espera-
se que a impunidade não impere nas investigações de
ilicitudes.
A falta de ética nasce nas estruturas administrativas devido
ao terreno fértil encontrado ocasionado pela existência de
governos autoritários, no qual são regidos por políticos sem
ética, sem critérios de justiça social e que, mesmo após o
aparecimento de regimes democrático, continuam
contaminados pela doença da desonestidade, dos
interesses escusos geralmente oriundos de sociedades
dominadas por situações de pobreza e injustiça social,
abala a confiança das instituições, prejudica a eficácia das
organizações, aumenta os custos, afeta o bom uso dos
recursos públicos e compromete a imagem da organização
e ainda castiga cada vez mais a sociedade que sofre com a
pobreza, com a miséria, a falta de sistema de saúde, de
esgoto, habitação, ocasionados pela falta de investimentos
financeiros do Governo, porque os funcionários públicos
priorizam seus interesses pessoais em detrimento dos
interesses sociais.
A mudança que se deseja na Administração pública sugere
numa gradativa, mas necessária transformação cultural
dentro da estrutura organizacional da Administração
Pública, isto é, uma reavaliação e valorização das
tradições, valores morais e educacionais que nascem em
cada um de nós e se forma ao longo do tempo criando
assim um determinado estilo de atuação no seio da
organização baseada em valores éticos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A sociedade por sua vez, tem sua parcela de
responsabilidade nesta situação, pois não se mobiliza para
exercer os seus direitos e impedir estes casos vergonhosos
de abuso de poder por parte do Pode Público. Um dos
motivos para esta falta de mobilização social se dá devido à
falta de uma cultura cidadã, ou seja, a sociedade não
exerce sua cidadania.
De acordo com o ordenamento jurídico percebemos que a
falta de respeito ao padrão moral, implica, por conseguinte
numa violação dos direitos do cidadão, comprometendo
inclusive, a existência dos valores dos bons costumes em
uma sociedade. A aética na Administração Pública
encontra terreno fértil para se proliferar, pois o
comportamento de autoridades públicas estão longe de se
basearem em princípios éticos e isto ocorre devido a falta
de preparo dos funcionários, cultura equivocada e
especialmente, por falta de mecanismos de controle e
responsabilização adequada dos atos antiéticos. A
educação seria o mais forte instrumento na formação de
cidadão consciente para a construção de um futuro melhor.
No âmbito Administrativo, funcionários mal capacitados e
sem princípios éticos que convivem todos os dias com
mandos e desmandos, atos desonestos, corrupção e falta
de ética tendem a assimilar por este rol "cultural" de
aproveitamento em beneficio próprio. Se o Estado, que a
princípio deve impor a ordem e o respeito como regra de
comportamento para uma sociedade civilizada, é o primeiro
a evidenciar o ato imoral, vêem esta realidade como uma
razão, desculpa ou oportunidade para salvar-se, e, assim
sendo, através dos usos de sua atribuição pública. A
consciência ética, como a educação e a cultura são
assimiladas pelo ser humano, assim, a ética na
administração pública, pode e deve ser desenvolvida junto
aos agentes públicos ocasionando assim, uma mudança na
gestão pública que deve ser sentida pelo contribuinte que
dela se utiliza diariamente, seja por meio da simplificação
de procedimentos, isto é, a celeridade de respostas e
qualidade dos serviços prestados, seja pela forma de agir
ou de contato entre o cidadão e os funcionários públicos.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui
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Decreto n 1.171, de 22 de Junho de 1994, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm>.
Acesso em 11 Nov. 2008.
CHAUÍ, Marilena. A existência ética. In: Convite à Filosofia.
13ª ed. 2ª impr. São Paulo: Editora Ática, 2004.
LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade.
Fundamentos de Metodologia Científica. 4ª ed. São Paulo.
Atlas 2001.