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O PROCESSO DE DESESTATIZAÇÃO DAS FERROVIAS NO BRASIL

Ellen Regina Capistrano Martins1

Resumo
Na década de 30, o Governo Federal decidiu iniciar um processo de estatização
das ferrovias, com o objetivo de sanar as ferrovias e promover investimentos, porém os
recursos eram escassos e as prioridades de investimentoscontemplavam as rodovias.
Em 16/03/57, esse processo de encampação foi concluído, com a criação de Rede
Ferroviária Federal S.A. - RFFSA, que teve sua constituição autorizada pela Lei n.º
3.115. O Governo Federal impossibilitado de gerar os recursos necessários para
continuar financiando os investimentos do setorde transportes colocou em prática na
década de 90 ações voltadas para a privatização, concessão e delegação de serviços
públicos de transporte a Estados,Municípios e iniciativa privada. Assim, mediante a Lei
n.º 8.031/90, o Governo instituiu o Programa Nacional de Desestatização - PND, cujo
subsetor ferroviário passou a integrá-lo com a inclusão da Rede Ferroviária Federal
S.A. - RFFSA. Relativamente à modalidade ferroviária, o PND tem como principais
objetivos: desonerar o Estado; melhorar a alocação de recursos; aumentar a eficiência
operacional; fomentar o desenvolvimento do mercado de transportes; e melhorar a
qualidade dos serviços. Nesse contexto, o presente artigo tem o objetivo de apresentar
os principais aspectos relacionados ao processo de desestatização das ferrovias
brasileiras, apresentando o modelo adotado, as concessões ferroviárias existentes e
seus resultados, as atribuições de regulamentação e fiscalização da execução dos
Contratos de Concessão, pelo Poder Concedente, hoje de responsabilidade da Agência
Nacional de Transportes Terrestres - ANTT.

Palavras-Chave: Lei das Concessões (Lei n. 8.987/95). Programa Nacional de

Desestatização - PND (Lei n.º 8.031/90). Sistema Ferroviário Brasileiro.

1 Mestre em Transporte Urbano pela UnB, Graduada em Engenharia Civil pela UFMT. e-mail: ecapis@uol.com.br
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SUMÁRIO

1.Introdução

2. Síntese Histórica do Sistema Ferroviário Brasileiro

2.1.As Primeiras Ferrovias

2.2. Estatização das Ferrovias

3. Desestatização do SistemaFerroviário Brasileiro

3.1. Programa Nacional de Desestatização - PND

3.2. Modelode Desestatização da RFFSA

4. Execução da Desestatização do Subsetor Ferroviário no Brasil

4.1. Aparelho Regulatório do Processo de Desestatização

4.2.Concessão das Malhas da RFFSA

4.3. Concessão de Outras Malhas Ferroviárias Brasileiras

5. Regulação dos Serviços Concedidos

6. Conclusão

7. Referências

1. Introdução

No Brasil, as políticas neoliberais que ocasionaram a reforma do Estado foram

implementadas a partir da década de 90, com basicamente três transformações
estruturais existentes dentro do Estado brasileiro: extinção dedeterminadas restrições
ao capital estrangeiro; flexibilização do monopólio das estatais (admitiu-se concessão
de serviços públicos à iniciativa privada - programa de desestatização) e privatizações.
Nesse sentido, a reforma do Estado consolida a idéia de que a transferência da
produção para o setor privado torna-a mais eficiente. Pretende-se que o Estadoreduza
seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no
papel de regulador, provedor ou promotor destes. A partir da Lei n.º 8.987/95, a União
e seus entes puderam transferir a iniciativa privada a prestação de serviços públicos,
por meio de concessão, permissão e autorização.
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Quanto às concessões das malhas ferroviárias, a União promoveu leilões para

licitação e outorgar de concessões para prestação de serviços públicos nas malhas
existentes (extinta Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA e Companhia Vale do Rio
Doce). Antes do processo de desestatização já havia ocorrido no final da década de 80
concessões para construção e exploração de novas ferrovias.
Segundo Caixeta-Filho e Martins (2001), de certa forma o setor de transporte
ferroviário brasileiro encontra-se num terceiro ciclo de sua evolução institucional, tendo
o primeiro ocorrido no final do século XIX quando as primeiras estradas de ferro foram
financiadas, principalmente por capital privado inglês, mediante concessões do
Governo. O segundo ciclo caracterizou-se pelo processo de nacionalização
(estatização) das ferrovias.

2. Síntese Histórica do Sistema Ferroviário Brasileiro

2.1. As Primeiras Ferrovias

Remonta ao ano de 1828, o planejamento das estradas de ferro no Brasil,

quando o Governo Imperial autorizou, por Carta de Lei, a construção de ferrovias, tendo
como propósito à integração política do Sul e do Nordeste com o Centro do País para
fomentar o seu desenvolvimento econômico. Entretanto, as perspectivas de lucro não
foram suficientes para atrair investimentos, pois somente em 1852 foi iniciada a
construção da primeira ferrovia: a Estrada de Ferro Mauá, inaugurada em1854, com
extensão de 16 km, segundo David (1985).
Devido às pequenas extensões até então implantadas, a partir de 1870 o
Governo Imperial decidiu oferecer incentivos à construção de novas ferrovias,
proporcionando longos períodos para as concessões, garantias de taxas de retornoe
subsídios proporcionais à extensão das linhas construídas. Assim, as linhas férreas
foram construídas por companhias particulares, posteriormente encampadas por governos
estaduais ou, ainda, pelo Governo Federal, enquanto que outras foramconstruídas por
administração direta dos Estados. Conforme se expandia o Sistema Ferroviário
Brasileiro, foram efetuadas fusões entre estradas independentes, com conexão física
as maiores, visando otimizar interesses empresariais.
As primeiras ferrovias brasileiras tinham como função proporcionar o transporte
das zonas de produção para o litoral, de mercadorias destinadas à exportação, e o
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retorno de produtos manufaturados importados, tendo como principais mercadorias

produtos agrícolas (café, açúcar, algodão, cacau e cereais). Ao mesmo tempo, eram
atendidas as populações que procuravam deslocar-se e, também, interiorizar-se à
medida que a fronteira agrícola ia se expandindo.

2.2. Estatização das Ferrovias

Na década de 30, o Governo decidiu iniciar um processo de encampação das

linhas férreas (estatização das ferrovias), que tinha o objetivo de sanar as ferrovias e
promover investimentos, porém os recursos eram escassos e as prioridades de
investimentos contemplavam as rodovias. Apenas em 16/03/57 o processo de

encampação foi concluído com a criação da Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA,
sociedade de economia mista.
A RFFSA teve sua constituição autorizada pela Lei n.º 3.115, com a finalidadede
administrar, explorar, conservar, reequipar, ampliar e melhorar o tráfego das ferrovias
incorporadas a União, cujos trilhos atravessavam o País do Rio Grande do Sul ao
Maranhão e penetrava em Mato Grosso do Sul, com interrupção em São Paulo, onde
a malha era quase toda da FEPASA - Ferrovias Paulista S.A.. Assim, a criação da
RFFSA marcou início de uma nova fase na exploração dos transportes ferroviários no
Brasil, dotando o Governo de instrumento de ação para reorganizar as estradas de
ferro, bem como equacionar os problemas e efetuar um planejamento global.
Segundo Benevolo (1999), à época, o conjunto de ferrovias sob a
responsabilidade da RFFSA era formado por 18 estradas de ferro, que totalizavam
37.000 quilômetros de linhas distribuídas pelo País. Cada ferrovia integrante desse
conjunto apresentava uma situação institucional e organizacional totalmente distinta, vias
degradadas e, em alguns casos sem interconexão, material rodante, sistemas epráticas
operacionais desarmonizados, déficits operacionais elevados e quadros funcionais
excessivos e desestruturados. Isto era uma situação quase insustentável que
impulsionou a RFFSA a realizar alterações voltadas à evolução organizacional das
ferrovias, erradicando algumas estradas de ferro e incorporando outras a ferrovias
maiores, mantendo os nomes originais dessas ferrovias.
Posteriormente, as estradas de ferro que compunham a RFFSA foram
agrupadas em sistemas regionais, com a finalidade de reduzir despesas, facilitar a
padronização e o intercâmbio de equipamentos e de métodos de serviço, através da
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simplificação da estrutura. Na década de 70, a RFFSA foi subdividida em 12

Superintendências Regionais - SRs, cujas atividades eram orientadas e coordenadas
por uma Administração Geral - AG, sediada no Rio de Janeiro. As SRstinham estrutura
organizacional própria, completa, com todos os órgãos de gestão necessários para a
administração empresarial.
O restante do Sistema Ferroviário Nacional estava distribuído entre a Companhia
Brasileira de Trens Urbanos - CBTU, Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre -
TRENSURB, FEPASA - Ferrovia Paulista S.A., Estrada de Ferro Vitória a Minas - EFVM
e Estrada de Ferro Carajás - EFC, bem como outras pequenas estradas isoladas, estas
da iniciativa privada. A EFVM foi absorvida pela Companhia Vale do Rio Doce - CVRD
(hoje com a sigla VALE), empresa estatal criada em 1942, enquanto que a EFC foi
construída pela própria CVRD, sendo essas estradas de ferro utilizadas basicamente
no transporte de minério dessa companhia.
Com a gradual eliminação do transporte de passageiros de longa distância, em
conjunto com a transferência desse transporte das áreas urbanas para a CBTU,criada
em 1984 pelo Decreto n.º 89.396, a RFFSA passou a ser uma empresa especializada
no transporte de cargas, condição de amplo significado pelos aspectos tecnológicos,
econômicos e sócio-políticos associados, o que facilitou a obtenção da melhoria da
rentabilidade operacional e a atração de capitais privados.Entretanto, ao longo dos anos
o sistema ferroviário nacional passou a apresentar uma difícil situação, acentuada na
década de 80, quando iniciou o terceiro ciclo (a desestatização do setor ferroviário).

3. Desestatização do Sistema Ferroviário Brasileiro

3.1. Programa Nacional de Desestatização - PND

Ao longo dos anos, o Governo Federal ficou impossibilitado de gerar os recursos

necessários para continuar financiando os investimentos no setor de transportes, com
vistas ao aumento da oferta e melhoria de serviços e, no caso do sistema ferroviário
nacional cuja difícil situação acentuou-se na década de 80. Na década de 90, a
tendência mundial de redução do tamanho do Estado, mediante a privatização de
alguns setores e a desprivatização de outros, o Governo Federal iniciou as ações de
privatização, concessão e delegação de serviços públicos de transporte aos Estados,
Municípios e iniciativa privada.
Por intermédio da Lei n.º 8.031/90, de 12/04/90, o Governo Federal do Brasil
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instituiu o Programa Nacional de Desestatização - PND. O processo de desestatização

do setor ferroviário foi iniciado em 10/03/92, a partir da inclusão da Rede Ferroviária
Federal S.A. - RFFSA no PND, pelo Decreto n.º 473/92. As ações do PND neste setor,
a partir da inclusão da RFFSA na agenda de desestatizações, tem como principais
objetivos: desonerar o Estado; melhorar a alocação de

recursos; aumentar a eficiência operacional; fomentar o desenvolvimento do mercado

de transportes; e melhorar a qualidade dos serviços.
Nos termos do Decreto n.º 1.024/94, competiu ao BNDES elaborar a forma e as
condições gerais de venda das ações, do controle acionário, de participações
societárias minoritárias e de outros bens e direitos, inclusive o preço mínimo e a parcela
do pagamento dos bens e valores mobiliários a serem alienados, cujos resultados foram
submetidos à aprovação do CND.
Conforme o BNDES (1995), visando apurar a situação das ferrovias operadaspela
RFFSA, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, desenvolveu “Estudo
Prévio” para recomendar o modelo de desestatização dessa Empresa, resultando no
seguinte diagnóstico:
• As receitas das operações eram insuficientes para atender às
despesas, tendo como principais efeitos: a postergação da
conservação da via permanente e dos equipamentos; a insuficiência
de capital de giro com atraso sistemático no atendimento aos
compromissos financeiros, particularmente o pagamento de impostos
e contribuições sociais;
• Os ativos operacionais estavam sofrendo processo continuado de
degradação, sendo necessário substancial aporte de recursos para
reversão do quadro. Os ativos que faziam parte do imobilizado eram
subutilizados;
• A Empresa apresentava vários sintomas de grandiosidade:
administração pesada, descoordenação entre as Superintendências
Regionais (SRs) e falta de controle adequado do patrimônio,
sobretudo o não operacional;
• A grande disparidade de desempenho entre as SRs; e
• A falta de capacidade de investimento da Empresa.

3.2. Modelo de Desestatização da RFFSA

A definição do modelo de desestatização da RFFSA resultou de um processo

denominado “análise segundo objetivos”, por ter como principais critérios de análiseos
próprios objetivos do PND (desonerar o Estado, fomentar investimentos, aumentar a
eficiência operacional e melhorar a qualidade dos serviços),acrescentando-se também
os critérios de atratividade para o Estado e para o investidor e de viabilidade jurídica.
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Segundo Benevolo (1999), considerou-se o exame da questão da regulamentação,

tendo como referência o Sistema Ferroviário Nacional e o estudo de informações
internacionais, chegando a um único modelo básico que, em linhas gerais, foi o
seguinte:
• Priorização da linha de negócios de transporte de cargas, ocupando o
transporte de passageiros uma função complementar;
• Subdivisão da empresa em número limitado de “malhas regionais”;
• Conservação da unicidade das funções no âmbito de cada malha
regional, isto é, o concessionário teria sob sua responsabilidade a
operação de manutenção da via permanente, material rodante e
demais ativos operacionais afetos a cada malha;
• Concessão governamental da exploração dos serviços de transporte
ferroviário aos arrendatários dos bens operacionais da RFFSA, sendo
os contratos de concessão vinculados, de forma expressa e direta, aos
respectivos contratos de arrendamento de bens operacionais da
RFFSA e os de compra e venda de bens de pequeno valor da
prestação de serviços;
• Transferência da posse por arrendamento dos bens imóveis
operacionais e por arrendamento, com opção de compra dos bens
móveis;
• Venda dos bens operacionais de pequeno valor;
• Possibilidade dos concessionários sub-contratar a operação de
ramais, pátios e terminais, e de terceirizar outras funções de apoio a
seu critério e risco, bem como de repassar os bens operacionais e
apoio necessário à execução de tais funções; e
• Alienação dos bens não operacionais.

Da análise de subdivisão da RFFSA, resultou a recomendação de cinco malhas

regionais (Sul; Sudeste; Oeste; Centro-Leste e Nordeste) e uma estrada deferro isolada
(Tereza Cristina), divididas pela estrutura organizacional da empresa
(Superintendências Regionais), considerando a existência de restrições de caráter
técnico à divisão da RFFSA e os principais fluxos de transporte considerados atuaise
potenciais (fluxos internos de integração nacional).

4. Execução da Desestatização do Subsetor Ferroviário no Brasil

4.1. Aparelho Regulatório do Processo de Desestatização

O Artigo 175 da Constituição Federal da República Federativa do Brasil,

promulgada em 1988, incumbe ao Poder Público, na forma de lei, diretamente ou sob
forma de regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação, a prestação
dos serviços públicos. A Lei das Licitações e Contratos Administrativos, formada pelas
Leis n. 8.666/93 e n. 8.883/94, fundamentaram o processo de desestatização do setor
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ferroviário brasileiro.
A Lei n.o 8.987/95, denominada Lei das Concessões, promulgada em 13/02/95,
dispondo sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos,
em consonância com os ditames constitucionais, viabilizando a descentralização dos
serviços, e tornando claras as diretrizes e os critérios das relações entre o Poder
Concedente, concessionários e usuários. A Lei das Concessões estabelece:
• Os direitos e obrigações eqüitativas para as partes envolvidas no processode
concessão;
• O princípio da manutenção do equilíbrio econômico e financeiro da tarifa
(política tarifária);
• A obrigação de manter o serviço adequado; os direitos dos usuários; e
• As cláusulas essenciais do contrato de concessão (prorrogação e rescisãodo
contrato, caducidade e fiscalização).

Nesse mesmo período, foi ainda sancionada a Lei n. 9.074/95, de 07/07/95,que
estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de
serviços públicos, transferência de concessões, adoção da modalidade de leilão,além
de definir regras complementares a Lei n. 8.666/93 (Lei de Licitações), como a
concessão de gratuidades para usuários do serviço público. Portanto, as Leis n. os
8.987/95, 9.074/95 e 8.666/93 são as disciplinas legislativas para o desenvolvimentodo
processo de desestatização do setor.

4.2. Concessão das Malhas da RFFSA

A desestatização da RFFSA foi efetivada mediante leilões públicos, de acordo com

o estabelecido nos respectivos Editais de Licitação de suas malhas, com a finalidade
de conceder ao setor privado o direito de exploração dos serviçospúblicos de transporte
ferroviário de cargas. Nessas ocasiões, houve também o arrendamento dos bens
vinculados a cada uma das malhas leiloadas.

Com o leilão da Malha Paulista (antiga Ferrovia Paulista S.A. - FEPASA

incorporada a RFFSA pelo Decreto n. o 2.502, em 18/02/98), conforme indicado no
Quadro 1 adiante, concluiu-se o processo de desestatização das malhas da RFFSA.
Essas malhas da RFFSA foram outorgadas pela União, por um período de 30 anos,
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prorrogável por igual período, sendo os contratos de concessão de longo prazo.

Quadro 1. Leilão das Malhas da RFFSA

Data
Malhas da Início da Extensão
do Concessionárias
RFFSA Operação (km)
Leilão
Oeste 05/03/96 Ferrovia Novoeste S.A. 01/07/96 1.621
Centro-Leste 14/06/96 Ferrovia Centro-Atlântica S.A. 01/09/96 7.080
Sudeste 20/09/96 MRS Logística S.A. 01/12/96 1.674
Tereza Cristina 26/11/96 Ferrovia Tereza Cristina S.A. 01/02/97 164
Sul 13/12/96 Ferrovia Sul-Atlântico S.A. (*) 01/03/97 6.586
Nordeste 18/07/97 Companhia Ferroviária do 01/01/98 4.534
Nordeste (**)
Paulista 10/11/98 FERROBAN - Ferrovias 01/01/99 4.236
Bandeirantes S.A.
Total 25.895
Fonte: RFFSA e BNDES.
Nota: (*) A Ferrovia Sul-Atlântico S.A. hoje é denominada ALL - América Latina Logística do Brasil S.A.; (**) A
Companhia Ferroviária do Nordeste agora é a Transnordestina Logística S.A..

O processo de desestatização das malhas da RFFSA concretizou-se por meio

de contratos individuais de concessão e de arrendamento, celebrados pela União,
pactuando, entre outros aspectos, as responsabilidades das partes envolvidas, Poder
Concedente, empresa concessionária e RFFSA, esta última proprietária dos bens
empregados na operação dos serviços públicos ferroviários.
Assim, os Contratos de Concessão, celebrados pela União por intermédio do
Ministério dos Transportes e as concessionárias das malhas da RFFSA, têm a mesma
estrutura, forma e definem direitos e obrigações, basicamente, dirigidos parao transporte
de cargas, além de serem contratos de longo prazo (30 anos prorrogáveis por mais 30).
Além disso, estão vinculados a esses contratos, de formaexpressa e direta, os Contratos
de Arrendamento de bens operacionais da RFFSA eos de compra e venda de bens de
pequeno valor ligados à prestação de serviços.

4.3. Concessão de Outras Malhas Ferroviárias Brasileiras

a) Malhas Concedidas Antes da Desestatização da RFFSA:

Na década de 80, a União Federativa do Brasil promoveu concessões para

construção, operação, exploração e conservação de ferrovia, específica ao serviço
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público de transporte ferroviário de cargas, denominadas “Ferrovias Planejadas”, quais

sejam:
• Ferrovia Norte Sul: Concessão para construção, uso e gozo dos seus
Ramais Norte (entre Açailândia-MA e Colinas de Tocantins-TO, com 461 km)
e Sul (entre Porangatu-GO e Senador Canedo-GO, com 502 km), outorgada
a VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., pelo Decreto n. º
94.813, de 01/09/87, tendo sido a VALEC, empresa pública doMinistério dos
Transportes, criada para construir a Ferrovia Norte-Sul;
• Estrada de Ferro Paraná Oeste S.A. - FERROESTE: Empresa do Estadodo
Paraná, que detém a concessão efetivada pelo Decreto Presidencial n.º96.913,
de 03/10/88, com o projeto de ferrovia na direção leste-noroeste doParaná, a
partir da região de Guarapuava até Cascavel, bem como o ramal Cascavel/
Guairá/ Dourados, no Estado do Mato Grosso do Sul, tendo sido construído
trecho entre Guarapuava e Cascavel, com 248 km de linha;
• FERRONORTE S.A. - Ferrovias Norte Brasil: Concessionária que obteve a
concessão, pelo Decreto n.º 97.739, de 12/05/89, cujo projeto da ferroviapossui
grandes dimensões (4.548 km de extensão) e vem sendo implantado em
trechos. A FERRONORTE iniciou suas operações, em 2000, a partir da
abertura do seu primeiro trecho ao tráfego público, sendo que no momento
encontra-se construído e em operação 512 km de linha, entre a Ponte Rodo-
Ferroviária, em São Paulo, e Alto Araguaia, no Estadode Mato Grosso.

b) Malhas Concedidas na Época e Após a Desestatização da RFFSA:

A Companhia Vale do Rio Doce - CVRD (hoje com o codinome VALE) foi
privatizada em 06/05/97, em um bloco que incluía, entre outras atividades, as de
mineração e ferrovias, estas últimas basicamente usadas no transporte de sua própria
produção mineral. Assim, o Conselho Nacional de Desestatização - CND resolveu que
o processo de desestatização das estradas de ferro da CVRD dar-se- ia por
transferência de ações para os investidores privados, mediante leilão, conforme o
disposto na Resolução CND n.º 02, de 05/03/97.
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Dessa forma, o Governo Federal outorgou na forma de concessão à Companhia

Vale do Rio Doce, no processo de sua privatização, a exploração, uso egozo da Estrada
de Ferro Carajás - EFC (892 km) e da Estrada de Ferro Vitória a Minas - EFVM (898
km), assim como as novas linhas, prolongamentos e ramais que a concessionária
construir, com prévia aprovação do Poder Concedente. Essas concessões foram
outorgadas pelo Decreto Presidencial de 27/06/97, sob contratosde concessão firmados
entre a CVRD e a União, vigentes por 30 anos, prorrogáveis por mais 30. Assim, a
Companhia a Vale do Rio Doce deu prosseguimento à operação destes serviços na
EFVM e EFC, a partir de 01/07/97. Após o processo dedesestatização da RFFSA, a
VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. outorgou, em 03/10/07, na forma
de subconcessão para a Companhia Vale do Rio Doce - VALE explorar o serviço
público de transporte ferroviário no trecho da Ferrovia Norte Sul, entre Açailândia-MA e
Palmas-TO, com 720 km de extensão.

Além das estradas de ferro da Companhia Vale do Rio Doce, com a

interveniência da União, em 27/02/97 a Estrada de Ferro Paraná Oeste S.A. -
FERROESTE, empresa do Estado do Paraná, celebrou Contrato de Subconcessão com
Arrendamento de Bens Operacionais e Venda de Bens de Pequeno Valor, com a
Ferrovia Paraná S.A. - FERROPAR, conforme definido no Edital de Leilão n.º 01/96/PR.
Esse Contrato de Subconcessão teve como objeto a cessão dos direitos e obrigações
constantes no Contrato de Concessão, firmado entre a FERROESTE ea União, para
exploração do serviço público de transporte ferroviário de cargas, no trecho
Guarapuava - Cascavel (248 km de extensão), por um período de 30 anos, prorrogáveis
por mais 60. A Subconcessionária FERROPAR deu início à operação dos serviços no
referido trecho, em 01/03/97, devolvido ao Estado do Paraná em dezembro de 2006.

5. Regulação dos Serviços Concedidos

Ao tratar sobre regulação, Figueiredo (1999) apresenta de forma detalhada o

seguinte conceito:
A regulação é a atividade administrativa desempenhada por pessoa
jurídica de direito público consistente no disciplinamento, na
regulamentação, na fiscalização e no controle do serviço prestado por
outro ente da Administração Pública ou por Concessionário,
Permissionário ou Autorizatário do serviço público, à luz de poderes que
lhe tenham sido por lei atribuídos para a busca da adequação daquele
serviço, do respeito às regras fixadoras da política tarifária, da
harmonização, do equilíbrio e da composição dos interesses de todos os
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envolvidos na prestação deste serviço, bem como da aplicação de

penalidades pela inobservância das regras condutoras de sua execução.

No que diz respeito à disciplina regulamentar concernente à exploração dos

serviços de transporte ferroviário, o Regulamento dos Transportes Ferroviários - RTF,
aprovado pelo Decreto n.º 1.832/96, é considerado uma DisciplinaRegulamentar Básica
do subsetor. Pois, na visão jurídica, faz-se necessário um Marco Regulatório para o
transporte ferroviário, baseado na: definição do instrumento legal para reger a
atividade; extensão e alcance das práticas deregulação; e estabelecimento de diretrizes
gerais (macrodiretrizes) para o setor.
Ainda no campo de regulamentação específica do sistema ferroviário na década
de 90, houve a publicação do Regulamento do Transporte Ferroviários de Produtos
Perigosos - RTFPP, aprovado pelo Decreto n.º 98.973/90, assim como doAcordo de
Alcance Parcial para Facilitação de Transporte de Produtos Perigosos, entre Brasil,
Argentina, Paraguai e Uruguai, instituído pelo Decreto n.º 1.797/96.
Do exame dessa legislação básica, dos Editais de Licitação para concessão das
malhas ferroviárias e dos respectivos Contratos de Concessão, observou-se a
existência de um aparelho regulatório não abrangente, o que dificultaria uma ação
fiscalizadora ampla pelo Poder Concedente. Isso decorreu da urgência imposta ao
processo de desestatização das malhas da RFFSA, sem que houvesse, da parte do
Governo Federal, a edição prévia dos atos e da organização de órgão técnico
específico para a fiscalização e execução dos contratos de concessão.
Portanto, o aparelho regulatório dos serviços públicos de transporte ferroviário não
estava totalmente consolidado antes do início ao processo de desestatização, o que
dificultava a ação fiscalizadora plena pelo Poder Concedente. Assim, tornou-se
imprescindível a reestruturação e o reaparelhamento do(s) órgão(s) responsáveis pela
regulação e fiscalização dos serviços concedidos à iniciativa privada, bem como outras
que a elas se somaram, tais como a arbitragem de conflitos e a imposição de sanções,
entre outros.

Em conseqüência, para esse papel transitório de regulador foram criados dois

órgãos dentro da estrutura do Ministério dos Transportes. A extinta Secretaria de
Transportes Terrestres - STT, instituída pelo Decreto n.º 1.642, de 25/09/95,
responsável pela formulação do marco regulatório ferroviário, desenvolveu e editou
normas complementares. Outro órgão criado naquela época foi a Comissão Federalde
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Transportes Ferroviários - COFER, órgão colegiado do Ministério dos Transportes

criado pelo Decreto n.o 1.945/96, que funcionava como fórum democrático e de
fortalecimento das ações do Estado, para os assuntos vinculadosao sistema ferroviário
nacional, como a homologação das normas complementares.
Conforme o entendimento de Benévolo (1999), no começo do processo de
desestatização das malhas da RFFSA, prevalecia o princípio de que, com base no
Regulamento dos Transportes Ferroviários - RTF, a regulamentação complementar
deveria obedecer à seguinte estrutura, com três níveis de decisão:
• Primeiro Nível: de hierarquia superior, contendo dispositivos
regulamentares gerais, de longa duração, pouco sujeito à alterações,
sem descer a detalhes, de cumprimento obrigatório pelas empresas e
usuários, a serem editados por decreto do Governo Federal, qual seja,
o próprio RTF;
• Segundo Nível: intermediário, constituído por instruções
complementares, flexíveis e adaptáveis, que explicitassem
procedimentos e posturas com base no decreto citado (RTF), de
aplicação obrigatória aos serviços de transporte ferroviário, passíveis
de alteração com maior freqüência de acordo com as necessidades
ditadas por fatores conjunturais, econômicos, técnicos e
administrativos a serem baixadas em Portaria Ministerial;
• Terceiro Nível: consoante com as regulações acima, de natureza
estritamente empresarial e operacional, a ser organizado pela
prestadora de serviços ferroviários, passível de alterações decorrentes
das variações de mercado, de inovações tecnológicas e de ações à
melhoria da segurança das operações.

Em relação aos regulamentos anteriores, o Regulamento do Transporte

Ferroviário - RTF, aprovado pelo Decreto n. 1.832/96, pouco avançou no sentido de
detalhar os critérios de regulamentação dos pontos críticos do setor. Quanto ao nível
intermediário (instrumentos complementares), na área das operações de transporte
ferroviário, observava-se, no início do processo de desestatização, a
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inexistência de atos ou instruções normativas, referentes a diversos dispositivos do

Regulamento dos Transportes Ferroviários - RTF, no que diz respeito ao transportede
carga. Posteriormente, com o objetivo de complementar o aparelho regulatório do setor
ferroviário, o Ministério dos Transportes desenvolveu e editou normas até o exercício
de 2001, por meio da extinta STT, homologadas pela antiga COFER.
Por outro lado, as concessionárias ferroviárias introduziram ajustes nos
procedimentos de tráfego e licenciamento de trens, principalmente, em conseqüência
da introdução de novas tecnologias nos sistemas de telecomunicações e a delimitação
na quantidade de estações em operação. De acordo com o disposto no Art. 67 do RTF,
cada concessionária estabeleceu, conforme suas peculiaridades operacional e
gerencial, um Regulamento de Operações Ferroviárias, fundamentado no Regulamento
Geral de Operação - RGO da extinta RFFSA, implementando o terceiro nível de
hierarquia de instrumentos regulamentares, qual seja, de natureza estritamente
empresarial e operacional, organizado pela prestadora de serviços ferroviários.
A atribuição de regular às atividades de prestação dos serviços públicos de
transporte terrestre (modais ferroviário e rodoviário) e de exploração de sua infra-
estrutura, exercidas pelas concessionárias, deixou de competir ao Ministério dos
Transportes, tendo sido passada a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT,
criada e implantada pela Lei n.º 10.233, de 05/06/01, e pelo Decreto n.º 4.130, de
13/02/02, respectivamente, em conformidade com o art. 178 da Constituição Federal.
Em conjunto com a atribuição de regulamentar, coube também a essaAgência
Reguladora, de regime autárquico especial, a fiscalização das atividades deprestação
dos serviços e exploração da infra-estrutura, de forma a garantir a movimentação de
pessoas e bens, em cumprimento aos padrões de eficiência, segurança, conforto,
regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas, além de harmonizar,
preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas
concessionárias, arbitrando conflitos de interesses e impedindo competição imperfeita
ou infração da ordem econômica.

6. Conclusão

Com o Programa Nacional de Desestatização - PND, o Estado brasileiro buscou

novos mecanismos de prestação dos serviços públicos, afastando-se gradualmente da
prestação direta dos serviços públicos ao transferir à iniciativa privada a operação do
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transporte ferroviário, reservando para si a atividade de regulação e fiscalização, que

passam a ser exercidos basicamente por agências criadas por lei. O processo de
desestatização do transporte ferroviário no Brasil nãoimplicou na renuncia do domínio
e da titularidade do serviço por parte do Poder Público, mas na busca de parcerias para
desenvolver o subsetor, visando o pleno atendimento aos usuários desse serviço
público. Logo, o Estado continua com a responsabilidade de definir prioridades, o
padrão de qualidade dos serviços e a modicidade das tarifas, além de regular e fiscalizar
o patrimônio que permanece empoder da União.
Portanto, o Poder Concedente tem como responsabilidades principais a
regulamentação, fiscalização e o acompanhamento da execução dos contratos de
concessão e a administração dos bens operacionais, vinculados à concessão, de forma
a garantir a qualidade dos serviços prestados e o equilíbrio econômico- financeiro das
operadoras ferroviárias. Já as empresas concessionárias têm, entre seus encargos
principais, a responsabilidade de prestar serviço adequado, dar contada gestão do serviço
ao poder concedente e aos usuários, captar, aplicar, gerir os recursos financeiros
necessários à prestação do serviço e zelar pela integridade dos bens vinculados a
mesma, bem como atender ao estabelecido no aparelho regulatório e nas normas
técnicas.
Os problemas na regulamentação do setor de transporte ferroviário ocorrem
também na compatibilização das normas complementares existentes com a realidade das
operações ferroviárias, sem focar sua atuação na regulação dos processos e gestão
das concessionárias, o que compete às mesmas, de tal forma que permita inovações
nas práticas de gestão e o uso de novas tecnologias. Mesmo com as resoluções
publicadas pela ANTT, existe a necessidade de aperfeiçoamentodo aparelho regulatório
atual, precisando de acompanhar a evolução do transporte ferroviário e as
necessidades dos agentes envolvidos, buscando maior equilíbrio entre direitos e
obrigações das partes envolvidas, além da necessidade de normas que viabilizem o
investimento privado.
No geral, o modelo de concessão das malhas ferroviárias brasileiras para a
iniciativa privada mostrou-se eficiente e tem possibilitado a participação do transporte
ferroviário de cargas volte a ocupar posição significativa na logística nacional, assim
como acontece nos países de dimensões continentais como o Brasil. Atualmente, o
Sistema Ferroviário Brasileiro totaliza 29.487 km de extensão,distribuído pelas regiões
Sul, Sudeste e Nordeste, atendendo parte do Centro-Oestee Norte do país, tendo sido
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concedido 27.886 km para a iniciativa privada transportar carga, o que equivale a 95%
desse sistema.
Como principais resultados do processo de desestatização iniciado em 1996,
constata-se que o serviço público de transporte ferroviário de cargas vem obtendo
comparativamente entre 1997 e 2007, conforme dados da Associação Nacional dos
Transportadores Ferroviários - ANTF, que representa empresas da iniciativa privadaque
operam 11 das 12 concessões ferroviárias outorgadas:
• aplicação de investimentos próprios e em parceria com clientes e
operadores na ordem de R$ 14,4 bilhões;
• crescimento de 87,6% na produção, medida em TKU (tonelada
quilômetro útil), e de 75,8% no volume transportado, medido em TU
(toneladas útil);
• redução de 80,9% no índice de acidentes, medido em acidentes/
milhão de trem.km;
• aumento do transporte intermodal nas ferrovias superior a 63 vezes,
movimentando 223.410 TEUs, unidade equivalente a um contêiner de
20 pés, ou seja, de seis metros de comprimento.

Além da alocação de recursos nas malhas, o somatório dos preços auferidos

pelas concessionárias nos leilões das malhas da extinta RFFSA equivale a R$ 1,764
bilhões, tendo arrecadado até 2007 mais de R$ 3 bilhões dos pagamentos trimestrais
das concessões e de arrendamento dos bens da RFFSA, efetuados pelas
concessionárias (5% a titulo de concessão e 95% de arrendamento). A Uniãocontabiliza
também a arrecadação de aproximadamente R$ 4,6 bilhões em tributos federais,
estaduais e municipais pagos pelas concessionárias, além da economia de deixar de
onerar os cofres públicos, da ordem de US$ 300 milhões por ano, correspondendo aos
déficits anuais antes da concessão das malhas da RFFSA.
Assim, o Poder Concedente, hoje representado pela Agência Nacional de
Transportes Terrestres, vem acompanhando os investimentos aplicados pelas
concessionárias ferroviárias, além de controlar os contratos de concessão, em termos
do atendimento ao usuário quanto à prestação dos serviços e do pagamento
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das citadas parcelas trimestrais referentes ao saldo não liquidado no leilão das
malhas da RFFSA.

7. Referências

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08/96/RFFSA;Edital n.º PND/A-02/97/RFFSA;Edital n.º 02/98/RFFSA;Edital de Leilão
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. Lei n.º 1.832 de 04 de março de 1996. Aprova o Regulamento dos

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. Lei n.º 10.233 de 05 de junho de 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos

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entre a União, por meio do Ministério dos Transportes e as Concessionárias, para a
 18

exploração e desenvolvimento do serviço público detransporte ferroviário de carga

nas Malhas da RFFSA. Brasília.