Urgência e emergência no SUS:
 Desafios História e marcos legais
→ Unidade I
 Listas de siglas
ACLS- Advanced Cardiac Life Support
ATLS- Advanced life trauma support
APS- Atenção primária à saúde
APH – Atendimento pré-Hospitalar
BLS – Basic Life support
COSEMS- Conselho de secretarias municipais de
saúde
UNHAUE - Unidade não-hospitalares de
atendimento às urgências e emergências
DERSA- Desenvolvimento rodoviário S.A.
HUES – Hospitais universitários de ensino
NOAS- Normas operacionais de assistência à
saúde
NOB’s- Normas operacionais básicas
NEU – Núcleo de educação em urgências
OMS- Organização mundial de saúde
OPAS- Organização Pan-americana da Saúde
PPA- Plano de pronta ação
PDR – Plano diretor de regionalização
PNRMAV- Política Nacional de Redução da
mortalidade dos acidentes e violência
Pu’s- Postos de urgência
PEET – Programa de enfrentamento ÀS
emergências e traumas
RAS- Rede de atenção à saúde
SAMDU- Serviço de assistência médica
domiciliar e de urgência
SAMU- Serviço de atendimento móvel de
urgência
SAUE- Sistemas de atenção as urgências e
emergências
UNH- Unidades não-hospitalares
 História da estruturação da Atenção às
urgências no Brasil
A história da estruturação da atenção a urgência
no Brasil começa com a história do sistema de
saúde brasileiro, que nasceu concomitantemente à
previdência Social. Desde a chegada dos
Portugueses no Brasil, até a instalação do império,
não se dispunha de nenhum modelo de atenção à
saúde da população, não havia nem mesmo o
interesse, por meio do governo colonizador
(Portugal), em cria-lo.
Década de 20- Criação das primeiras unidades
hospitalares
Antes da década de 20, a organização da
assistência hospitalar geral estava a cargo da
irmandade da misericórdia, em São Paulo. Então,
a década de 20 significou, entre outras coisas, um
marco em que o estado dá os primeiros passos na
direção daa organização da assistência hospitalar
com a criação do primeiro hospital a ser
construído, o Hospital São Francisco de Assis, no
Rio de Janeiro – 1922, instalado em um antigo
asilo de medicidade.
Neste período também foram criados no Rio de
Janeiro:
→ Abrigo –Hospital Arthur Bernarddes, para
crianças, localizados em um hotel (1924)
→ Hospital Pedro II, localizado em uma antiga
escola e destinado aos casos de maláriaa.
→ Hospital Gaffrée e Guinle ( 1924-1934)
→ Hospital e instituto do câncer ( 1927-1934)
Hospital de Clínicas Arthur Bernardes, da
Faculdade de Medicina (1926-1934)
1932- Criação do Socorro Médico
Logo após a implantação do modelo de
previdência SOCIAL NO Brasil, foi instituído o
socorro médico apenas para beneficiários das
Caixas de Aposentadorias e Pensões, através do
Decreto nº 22.016, de 26 de outubro de 1932
(BRASIL,1932)
1949 – Implantação do SAMDU
Em 1949, foi implantado o serviço de assistência
médica domiciliar e de urgência (SAMDU), por
meio do Decreto nº 27.664 de 30 de dezembro de
1949, mantido por todos os institutos e as caixas
ainda remanescentes, vinculados ao Ministério do
Trabalho (BRASIL,1949)
Mas, foi com a aprovação do decreto nº 46.349,
em 3 de julho de 1959, que ocorreu a
regulamentação da finalidade do SAMDU em
prestar assistência médica de urgência, em
ambulatórios, hospitais, em domicílio ou local de
trabalho, e esse serviço era mantido por todos os
institutos e as caixas ainda remanescentes
(Brasil,1959; Polignano,2001)
Nesse período, foram construídos Postos de
Urgências (PU’s) acoplados aos ambulatórios,
cuja demanda era feita via rádio aos Pus, como
também foram implantados SAMDU nos estados
do Rio de Janeiro, São Paulo, Rio Grande do Sul,
Pará, Pernambuco, Piauí e Ceará (Mendes,2001)
O SAMDU prestava assistência somente aos
beneficiários das caixas de aposentadorias e
pensões. Os trabalhadores que não dispunham de
carteira de trabalho assinada eram considerados “à
margem do sistema”, mas podiam utilizar o
SAMDU mediante contribuição fixada em tabela
(Brasil,1959; Castro,2002)
A atuação importante do SAMDU era a
assistência aos pacientes (previdenciários ou seus
dependentes) com doenças crônicas (diabetes,
insuficiência cardíaca e obstrução urinária). Eles
eram acompanhados mediante visitas domiciliares
regulares (Mendes, 2001).
Em 1967, os IAPs, o SAMDU e a
superintendência dos serviço reabilitação da
previdência social foram incorporados ao instituto
de previdência SOCIAL (inps). A CRIAÇÃO DO
inps CRIOU AS CONDIÇÕES PARA
IMPLANTAÇÃO DE UM MODELO DE
ATENÇÃO À SAÚDE CENTRADA NA
ASSISTÊNCIA MÉDICA, COM PRÁTICAS
CURATIVAS VOLTADAS AO COMPLEXO
MÉDICO-HOSPITALAR. A LÓGICA ERA
CONSTRUIR HOSPITAIS E CONTRATAR
SERVIÇOS HOSPITALARES PRIVADOS
(Brasil,1949,1959,1975; Mendes, 2001;
Mercadante et al.,2002; Oliveira; Teixeira,1989).
1975 – Criação do Sistema nacional de saúde e
implementação do APH móvel
Ainda no âmbito da previdência social, houve a
desburocratização do atendimento nos casos de
emergência, com a aprovação do plano de pronta
ação (PPA), em 1974, ou seja, a universalização
dos atendimentos de urgência. Então, pela
primeira vez após a extinção do SAMDU, que
ocorreu em 1967, a previdência social admitia o
uso de seus recursos no atendimento universal
(Mercante et al., 2002; Oliveira; Teixeira, 1989).
A Lei nº6.229, de 17 de julho de 1975,
estabeleceu a criação do Sistema Nacional de
Saúde. Tal lei responsabiliza os municípios na
prestação de serviços de urgência e estimulava a
criação de novos métodos terapêuticos e novas
modalidades de prestação de assistência, com
recursos financeiros da previdência social
(Brasil,1975)
Nesse período, foi reintroduzido o Atendimento
pré-hospitalar (APH) móvel, e houve uma grande
distribuição de ambulâncias por parte da
previdência social, neste momento a função
transporte era executada independentemente do
estado do paciente e os carros não eram
adequados.
Destaca-se, nessa época, a implantação do APH
móvel nos moldes do SAMDU pela secretaria
Municipal de São Paulo (Serviço conhecido como
“192”) e pela secretaria municipal do Rio de
Janeiro.
Na perspectiva de novas modalidades de prestação
de assistência e por meio da DERSA
(Desenvolvimento Rodoviário SA), surgiu o
“Sistema de ajuda ao usuário”, nas rodovias, sob
sua jurisdição. O serviço oferecido tinha como
característica o posicionamento de uma
ambulância tripulada por um motorista e a
presença de um atendente de primeiros socorros
treinado, sob supervisão de médicos. Era mantido
com a arrecadação dos pedágios e com recursos da
Previdência Social (Okumura, 1989;
Serviços...,2001)
No âmbito hospitalar, destacaram-se, na década de
70, a criação do plantão médico administrativo e
os critérios de atendimento de urgência
estabelecidos pelo pronto-socorro do Hospital das
clínicas de São Paulo, para diminuir o
congestionamento desse pronto-socorro. Essa
operação demandou aliança com vários hospitais
da região metropolitana, de forma que ao Hospital
de Clínica pode ser atribuída a execução da
primeira instância reguladora da transferência
entre hospitais para cuidados de
urgência/emergência no Brasil (GUI,2002)
1989 – Implantação da Regulação médica no
APH móvel
Em 1989, foi realizado um convênio de
cooperação técnica para a implantação de centrais
de regulação médica nos municípios que
dispunham de APH móvel, nos moldes do
SAMDU, que funcionavam com o número “192”
(Silva et al.,2010).
De um lado, o governo federal estimulou novos
métodos terapêuticos e novas modalidades de
prestação de assistência; e, de outro, “aparelhou os
municípios com equipamentos, ambulâncias com
perfil de terapia intensiva e contratos de médicos e
enfermeiros treinados” (Brasil,1975; Lopes;
Fernandes,1999; Scarpelini, 2007).
Ainda na década de 1980, surgiu a proposta de um
sistema de referência para o encaminhamento dos
acidentados aos locais próximos das ocorrências,
estabelecendo, pela primeira vez, uma proposta de
territorialização e integração dos serviços de
atendimento imediato e de internação. Essa
proposta foi elaborada por representantes do
Pronto-Socorro do Hospital das Clínicas, da
Secretaria de Higiene e Saúde do município de
São Paulo, do Hospital Heliópolis e da Santa Cada
da misericórdia de São Paulo (Ferreira, 1999).
1988 até os dias atuais – SUS
A partir da implantação do SUS, concebido pela
Constituição de 1988 como um Conjunto de ações
e serviços de saúde, prestados por órgãos e
instituições públicas federais, estaduais e
municipais, da administração direta e indireta e
das fundações mantidas pelo poder público, com
participação da iniciativa privada em caráter
complementar, surge a Lei nº 8080 de 19 de
setembro de 1990, que instituiu as condições para
a promoção, a proteção e a recuperação da saúde,
bem como a organização e o funcionamento dos
serviços correspondentes e deu outra providência
(Brasil, 1990,2001ª).
A lei nº 8080/90 previa como atribuições comuns
à união, aos estados e ao município a
responsabilidade com as emergências
(Brasil,1990).
Então, de um lado, os estados brasileiros
expandiram seus serviços de APH móvel por meio
dos bombeiros (executados exclusivamente por
socorristas ou por profissionais de saúde e
socorristas); do outro, os municípios expandiram
seus serviços no modelo do SAMDU (executados
por profissionais de Saúde), agora vinculados a
uma central de regulação de urgência.
Uma característica importante é que esses serviços
prestavam atenção às urgências de forma
dissociada e isolada; cada um restringia-se a
cumprir o seu papel. Prontos-socorros e o APH
móvel eram a única porta de entrada no Sistema
de atenção à saúde.
 O que aconteceu na área de urgência e
emergência após a criação do sus?
Entre os anos de 1920 e 1980, houve dois tipos de
modelo de atenção à saúde: um de saúde pública e
outro previdenciário. Esse último, promovia uma
vinculação entre a obtenção dos direitos e a
carteira assinada, a qual Wanderley Guilherme
dos Santos chamou de “Cidadania regulada”
(Mansur,2001).
Entretanto, com o aumento da mortalidade por
acidentes e violência, na década de 1980, a União,
por meio do Ministério da Saúde (MS), em 1990,
implantou o Programa de Enfrentamento às
emergências e traumas (PEET), cujo objetivo era
reduzir a incidência e a morbimortalidade por
causas externas.
Em 1994 e 1997, o MS, considerando a situação
crítica dos atendimentos de urgência/Emergência,
o alto custo operacional dos referidos serviços e a
incidência de lesões por causas externas, resolveu
(Brasil, 1994ª, 1995, 1997):
- Criar o código de atendimento específico em
urgência e emergência;
- Instituir o índice de valorização hospitalar para
atendimentos de urgência e emergência;
- Instituir o internamento na área de urgência e
emergência.
Em 1998, reconheceu a carência dos serviços na
área de atendimento as urgências e emergências
nos grandes centros urbanos; a necessidade de
organizar e hierarquizar os serviços de assistência
as urgências e emergências e, então, instituiu o
Programa de Apoio à implantação dos Sistemas
Estaduais de referência Hospitalar para
atendimento de urgência e emergência, que contou
com recursos financeiros nas áreas de:
- Assistência pré-hospitalar;
- Centrais de regulação;
- Hospitais referências do Sistema estadual;
- Hospitais Universitários e de Ensino (HUES)
integrados aos sistemas estaduais de referência
hospitalar em atendimentos de urgência e
emergências.
Considerando a importância da implantação dos
sistemas estaduais de referência Hospitalar em
atendimento de urgência e emergência e a
necessidade de organização dessa assistência e
incentivo financeiro nessa área, foi publicada a
Portaria º 479, de 15 de abril de 1999, a qual
instituiu a criação de mecanismos para a
implantação dos sistemas Estaduais de Referência
Hospitalar em atendimento de urgência e
emergência, de acordo com área física e
instalações, recursos tecnológicos e humanos
adequados para o atendimento das
urgências/emergências (Brasil,199ª) A postaria
classificava os hospitais em:
- Porte 1: Hospitais especializados de natureza
clínica e cirúrgica, nas áreas de pediatria ou
traumato- ortopedia ou cardiologia
- Porte 2: Hospitais gerais com atendimento geral
das urgências/emergências de natureza clínica e
cirúrgicas
- Porte 3: Hospitais gerais com atendimento geral
das urgências/ emergências clínicas, cirúrgicas e
traumatológicas e com atribuições de capacitação,
aprimoramento e atualização dos recursos
humanos envolvidos como a atenção às
urgências/emergências.
Além disso, ficou determinado que, para integrar
o Sistema estadual de referência hospitalar em
atendimento de urgências e emergências, os
hospitais deveriam participar das centrais de
regulação ou de mecanismos de garantia de
referência. Os maiores incentivos financeiros
seriam distribuídos de acordo com a classificação,
hospitais tipo 3 e, depois, por ordem decrescente.
Os incentivos financeiros na área de atenção às
urgências E EMERGENCIAS, NESSE
PERÍODO, FORAM POSSÍVEIS PORQUE AS
Normas Operacionais Básicas (NOBS) editadas
entre os anos de 1991 e 1996 fixaram as seguintes
bases de funcionamento do SUS (Brasil,
1991,1993,1996,1998):
- Pagamento por produção de serviços para órgãos
de Governo, mediante a apresentação de faturas
(Esse procedimento, até então comum para os
prestadores de serviços privados, agora era
estendido aos prestadores públicos);
- Definição dos critérios para alocação de
recursos, condicionando a sua liberação à
apresentação de planos, programas e projetos
- Criação de mecanismos de decisão com
eminente caráter participativo e descentralizador.
Marcos Jurídicos importantes:
- Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990
O artigo 7º da lei nº8.080/90 estabelece que as
ações e serviços públicos de saúde e os serviços
privados contratados ou conveniados que integram
o sus sejam desenvolvidos de acordo com as
diretrizes previstas, tendo como um dos princípios
a utilização da epidemiologia para o
estabelecimento de prioridades, a alocação de
recursos e a orientação programática
(Brasil,1990).
Norma operacional básica do sistema único de
saúde (NOB) de 06 de novembro de 1996 (NOB
96)
Institui a Programação Pactuada e Integrada (PPI),
que envolve as atividades de assistência
ambulatorial e hospitalar, de vigilância sanitária e
de epidemiologia e controle de doenças,
constituindo um instrumento essencial de
reorganização do modelo de atenção e da gestão
do Sus, de alocação dos recursos e de explicitação
do pacto estabelecido entre as três esferas de
governo (Castro,2002).
A NOB96 orienta que o modelo de atenção à
saúde vigente, que concentra sua atenção no caso
clínico, na relação individualizada entre o
profissional e o paciente, na intervenção
terapêutica armada específica, deve ser associado,
enriquecido, transformado em um modelo de
atenção centrado na qualidade de vida das pessoas
e do seu meio ambiente, bem como na relação da
equipe de saúde com a comunidade,
especialmente, com os seus núcleos sociais
primários (as famílias). Essa prática, inclusive,
favorece e impulsiona as mudanças globais e Inter
setoriais.
Programação pactuada e integrada (PPI)
Traduz a responsabilidade de cada município com
a garantia de acesso da população aos serviços de
saúde, que pela oferta existente no próprio
município, quer pelo encaminhamento a outros
municípios, sempre por intermédio de relações
entre gestores municipais, mediadas pelo gestor
estadual.
Portaria nº824/GM, de 24 de junho de 1999
A portaria , que aprova o texto de Normatização
de atendimento pré-hospitalar, em seu anexo,
define normas de atividade médica em nível pré-
hospitalar com definição; objetivo, regulação
médica das emergências; DEFINIÇÃO DE
PROFISSIONAIS, PERFFIL E
COMPETÊNCIAS; CONTEÚDO TÉCNICOE
CIENTÍFICO PARA CAPACITAÇÃO PARA
INÍCIO DAS ATIVIDADES DOS
PROFISSIONAIS NO aph MÓVEL, COM
CARGA HORÁRIA PRÉ ESTABELECIDAS;
NORMAS PARA VEÍCULOS DE
ATENDIMENTO PRÉ HOSPITALAR;
MATERIAIS E EQUIPAMENTOS DAS
AMBULÂNCIAS; TRIPULAÇÃO E
TRANSPORTE INTERHOSPITALAR
(Brasil,1999b)
Normas operacionais de assistência à saúde
(NOAS), de 27 de fevereiro de 2002)
As NOAS/2002 aparecem com os seguintes
objetivos:
- Ampliar as responsabilidades dos municípios na
Atenção básica;
- Estabelecer o processo de regionalização como
estratégia de hierarquização dos serviços de saúde
e de busca de maior equidade;
- Criar mecanismos para o fortalecimento da
capacidade de gestão do sus e proceder à
ATUALIZAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE
BABILITAÇÃO DE ESTADOS E MUNICIPIOS.
Um dos pontos importantes das NOAS é o que diz
respeito ao processo de elaboração do plano
diretor de regionalização (PDR). Coordenado pelo
gestor estadual e com a participação do conjunto
de municípios, esse plano deve garantir:
1. Acesso dos cidadãos, o mais próximo possível
de sua residência, a um conjunto de ações e
serviços vinculados as seguintes responsabilidades
mínimas:
- Assistência pré-natal, parto e puerpério;
- Acompanhamento do crescimento e
desenvolvimento infantil;
- Cobertura universal do esquema preconizado
pelo Programa Nacional de Imunização, para
todas as faixas etárias;
- Ações de promoção da saúde e prevenção de
doenças;
- Tratamento de intercorrências MAIS COMUNS
NA INFANCIA;
- Atendimento de afecções agudas de maior
incidência;
- Acompanhamento de pessoas com doenças
crônicas de alta prevalência;
- Tratamento clínico e cirúrgico de casos de
pequenas urgências ambulatoriais;
- Tratamento dos distúrbios mentais e
psicossociais mais frequentes;
- Controle de doenças bucais mais comuns;
- Suprimento/dispensação dos medicamentos da
Farmácia Básica.
2. O acesso de todos os cidadãos aos serviços
necessários à resolução de seus problemas de
saúde, em qualquer nível de atenção, diretamente
ou mediante o estabelecimento de referências
intermunicipais.
----------------//------------------
Considerando a necessidade de criação de uma
política Nacional de Atenção integral às
urgências, com a organização de sistemas
regionalizados, regulação médica, hierarquia
resolutiva e responsabilização sanitária,
universalidade de acesso, integralidade na atenção
e equidade na alocação de recursos e ações de
Sistema Único de Saúde, de acordo com as
diretrizes gerais do SUS e as NOAS 01/2001,
foram estabelecidos os princípios e as diretrizes da
regulação médica das urgências e da normatização
dos serviços de atendimento pré-hospitalar móvel
de urgência, já existentes, bem como dos que
viriam a ser criados no país a partir, da portaria nº
814/gm, de 01 de junho de 2001
(Btasil,2001b,2001c). Também foram definidos os
profissionais que comporiam as equipes, oriundos
e não oriundos da saúde, perfil profissional e
competências; VEÍCULOS DE aph;
MEDICAMENTOS, MATERIAIS E
EQUIPAMENTOS DAS AMBULÂNCIAS. Esta
portaria revogou a portaria nº824/gm, de 24 de
junho de 1999(Brasil,1999)
Sob a luz das NOAS 2001, foi aprovada a Política
Nacional de Redução das mortalidades dos
acidentes e violência (PNRMAV), por meio da
Portaria nº 737, de 16 de maio de 2001, com o
objetivo de reduzir a morbimortalidade por
acidentes e violência no país, mediante o
desenvolvimento de um conjunto de ações
articuladas e sistematizadas (Brasil,2001b,
2001d).
A Política estabelece as diretrizes gerais de
organização das ações de atenção básica
qualificada, média e de alta complexidade, por
meio do mapeamento das redes de referência em
áreas estratégicas específicas, como gestação de
alto risco, urgência e emergência, hematoterapia,
entre outras. Esse tipo de regionalização requer
uma articulação dos gestores municipais sob
coordenação e regulação estadual, para a
negociação e pactuação de referências
intermunicipais e sua Programação pactuada e
integrada (PPI), além do fortalecimento da
capacidade gestora de Estados e Municípios sob
uma nova perspectiva reguladora, de controle e
avaliação do sistema. (Brasil,2001d)
A PNRMAV assume que os acidentes e violências
são eventos, em maior ou menor grau, previsíveis
e preveníveis. O setor saúde, ao incorporar os
temas, assume, de um lado, a sua participação
com os outros setores de qualidade de vida da
população; e, de outro, o seu papel específico de
organizar as estratégias de promoção a saúde e de
prevenção de doenças e agravos, bem como a
melhoria das ações relativas à assistência e
reabilitação.
Os princípios básicos que norteiam a PNRMAV
são:
- A saúde constitui um direito humano
fundamental e essencial para o desenvolvimento
social e econômico;
- O direito E o respeito à VIDA CONFIGURAM
VALORES ÉTICOS DA CULTURA E DA
SAÚDE;
- A PROMOÇÃO DA SAÚDE DEVE
EMBASAR TODOS OS PLANOS,
PROGRAMAS, PROJETOS E ATIVIDADES DE
REDUÇÃO DA VIOLÊNCIA E DOS
ACIDENTES.
Para atingir os propósitos dessa política, são
estabelecidas as diretrizes que orientarão a
definição ou redefinição dos instrumentos
operacionais para sua implementação,
representados por planos, programas, projetos e
atividades. As diretrizes são:
- Promoção da adoção de comportamentos e de
ambientes seguros e saudáveis.
- Monitorização da ocorrência de acidentes e de
violências.
- Sistematização, ampliação E consolidação do
ambiente pré-hospitalar.
- Assistência interdisciplinar e intersetorial às
vítimas de acidentes e de violência
- Estruturação e consolidação do atendimento
voltado à recuperação e a reabilitação e
capacitação de recursos humanos.
- Apoio ao desenvolvimento de estudos e
pesquisas.
----------------//-----------------
As atribuições do controle, regulação e avaliação
deveriam ser definidas conforme as pactuações
efetuadas pelos três níveis de governo, bem como
a previa a regulação da assistência por meio da
implantação de complexos reguladores
(Brasil,2001b,2002). Mas foi sob a égide da
Portaria nº373, de 27 de fevereiro de 2002, que
aprovadas as noas 2001/2002, onde nasceram os
primeiros instrumentos que se propuseram a
organizar, articular e distribuir as ações e serviços
para ampliar o acesso ÀS URGENCIAS NUM
PROCESSO DE REGIONALIZAÇÃO,
HIERARQUIZAÇÃO E FORTALECIMENTO
DA CAPACIDADE DE GESTÃO DO SUS,
SENDO UM MARCO NA
REESTRUTURAÇÃO DA ATENÇÃO às
urgências. (Brasil,2001b,2002ª)
Nesse mesmo ano, foi instituída a Portaria nº
2.048, de 5 de novembro de 2002, que aprovou o
Regulamento técnico dos sistemas estaduais de
atenção às urgências, que propõe a reestruturação
dos Sistemas Atenção Às urgências e Emergências
(SAUE) ao estabelecer os critérios e as diretrizes
para a elaboração do Plano Estadual de atenção às
urgências, implantação do Núcleo de Educação
em Urgências (NEU) e as normas para
transferências e transporte inter-hospitalar, bem
como para organização da rede assistencial.
Alguns pontos merecem destaque nesse
regulamento:
-Na estruturação do Sistema Estadual de Urgência
e emergência (SAUE), devem ser feitos
planejamentos de um Plano estadual de
atendimento as urgências e emergências a partir
do confronto das necessidades sociais em saúde e
das urgências com a oferta de serviços existentes,
tendo em vista a ideia de promoção intersetorial
de saúde, de forma a manter a autonomia dos
indivíduos e da comunidade, através das ações de
prevenção das doenças, educação, proteção e
recuperação da saúde e reabilitação dos indivíduos
acometidos por agravos que afetaram, em alguma
medida, sua autonomia;
- Indicação da implantação de salas bases de
estabilização em locais de cazios assistenciais, que
devem ser estruturadas com, no mínimo, o mesmo
material e medicamentos especificados para a
atenção primária em saúde e que devem contar
com a retaguarda ininterrupta de profissional
treinado para o atendimento e a estabilização dos
quadros agudos mais frequentes;
- A central de regulação médica de urgência passa
a ser elemento ordenador e orientador dos SEAU,
a partir da organização e da qualificação do fluxo
de pacientes no sistema, bem como uma porta de
comunicação aberta ao público e aos demais
serviços de urgência, através dos números
telefônicos: (192,190,193)
- Criação de unidades não hospitalares de
atendimento às urgências e emergências de
complexidade intermediária entre unidades
básicas de saúde (UBS), Unidades de saúde da
família (USF) e Unidades hospitalares;
-Enfatiza a necessidade de capacitar todos os
recursos humanos da rede assistencial de atenção
às emergências com cursos de habilitação (para
profissionais antes de iniciarem as atividades na
área de urgência) e a reabilitação (cursos de
recertificação a cada 2 anos) por meio do Núcleo
de Educação em urgência, cuja criação é indicada
por esse regulamento já com conteúdo e carga-
horária preestabelecidos.
- Responsabiliza cada um dos componentes da
rede assistencial (inclusive o programa de saúde
da família) por uma determinada parcela da
demanda de urgência, respeitando os limites de
sua complexidade e capacidade de resolução;
- Estabelece composição de equipe de recursos
humanos, classificação dos serviços, área física,
medicamentos, materiais e equipamentos,
estruturação da grade de referência;
- Criar nova nomenclatura e classificação para a
área de assistência hospitalar de urgência e
emergência;
Recomenda a implantação do acolhimento nas
unidades de atendimento das urgências e
emergências e a “Triagem Classificação de Risco”
(Brasil,2002b)
 Política nacional de atenção às
urgências (PNAU)
Em 2003, foi aprovada a primeira PNAU,
implantada em todas as unidades federadas,
respeitadas as competências das três esferas de
gestão (Brasil,2003ª)
Essa política composta pelos sistemas de atenção
as urgências estaduais, regionais e municipais,
organizados com o objetivo de:
- Garantir a universalidade, equidade e
integralidade no atendimento às urgências
clínicas, cirúrgicas, gineco-obstétrica,
psiquiátricas, pediátricas e às causas externas
(traumatismo não intencionais, violência e
suicídios);
-Consubstanciar as diretrizes de regionalização da
atenção às urgências;
- Desenvolver estratégias promocionais da
qualidade de vida e saúde capazes de prevenir
agravos, proteger a vida, educar para a defesa da
saúde e recuperar a saúde;
- Fomentar, coordenar e executar projetos
estratégicos de atendimento as necessidades
coletivas em saúde, de caráter urgente e
transitório;
-Contribuir para o desenvolvimento de processos e
métodos de coleta, análise e organização dos
resultados das ações e serviços de urgência,
permitindo que a partir de seu desempenho seja
possível uma visão dinâmica do estado de saúde
da população e do desempenho do SUS em seus
três níveis de gestão;
- Integrar o complexo regulador do sus, promover
intercambio com outros subsistemas de
informações setoriais, implementando e
aperfeiçoando permanentemente a produção de
dados e a democratização das informações com a
perspectiva de usá-las para alimentas estratégias
promocionais;
- Qualificar a assistência e promover a capacitação
continuada das equipes de saúde do SUS na
atenção às urgências, de acordo com os princípios
da integralidade e humanização.
→ Eixos estruturantes do PNAU
1º Eixo estruturante: Estratégias promocionais de
qualidade de vida
Buscando identificar os determinantes e
condicionantes das urgências e por meio de ações
transetoriais de responsabilidade pública, sem
excluir as responsabilidades de toda a sociedade.
Uma excelente maneira para executar as ações
deste eixo é qualificando e articulando a rede na
promoção de estratégias que identifiquem os
principais determinantes que geram as urgências,
além de trabalhar com os grupos vulneráveis.
Exemplo: desenvolver ações de promoção da
saúde e prevenção de violência e acidentes de
transito, trabalhar a gestão da segurança alimentar,
orientar a comunidade sobre como prevenir de
algum agravo que tem apresentado indicadores
preocupantes, entre outros.
2º Eixo estruturante – Organização de redes loco-
regionais
Organização de redes loco-regionais de atenção às
urgências, ENQUANTO ELOS DA CADEIA DE
MANUTENÇÃO DA VIDA: PRÉ-
HOSPITALAR FIXO E MÓVEL, REDE
HOSPITALAR E PÓS-HOSPITALAR. Cada
ponto dessa rede é um elo interligado que forma
uma cadeia de estabilização, manutenção e
reabilitação de vida na área de urgência
3º eixo estruturante - Instalação e operação das
centrais de regulação médica de urgência
Integradas ao complexo regulador da atenção no
sus (Brasil, 2003ª)
4º eixo – Capacitação e educação continuada das
equipes
Capacitação e educação continuada das equipes de
saúde de todos os âmbitos da atenção, a partir de
um enfoque estratégico promocional, abarcando
toda a gestão e atenção pré-hospitalar fixa e
móvel, hospitalar e pós-hospitalar, envolvendo os
profissionais de nível superior e os de nível
técnico, de acordo com as diretrizes do sus e com
alicerce nos polos de educação permanente em
saúde (Brasil,2003ª)
5º eixo – Humanização da atenção
Concomitantemente à aprovação da PNAU, foi
publicada a portaria nº 1.864, de 29 de setembro
de 2003, que instituiu o componente pré-
hospitalar móvel previsto na PNAU por meio da
implantação de serviços de atendimento móvel de
urgência (SAMU) com suas centrais de regulação
de urgências (192) e seus núcleos de educação em
emergência em municípios e regiões de todo o
território brasileiro, como primeira etapa da
implantação da PNAU (Brasil,2003b)
-----------------//-----------------
A portaria nº1.864 estabeleceu os parâmetros de
cobertura populacional para alocação de
ambulâncias e recursos financeiros, para aquisição
de materiais e equipamentos das ambulâncias,
para central de regulação médica e urgência, para
estruturação de laboratórios de ensino em
procedimentos de saúde e para a capacitação no
NEU, e para o acompanhamento e avaliação das
ações do APH móvel por intermédio da
apresentação trimestral de casuística e de
indicadores de desempenho; e responsabilidades
dos estados na organização da atenção às
urgências.
Possibilitou que os municípios e estados que
possuíssem serviços de APH móvel e central samu
em conformidade com a Portaria nº2.048, de 05 de
novembro de 2002, deixassem de apresentar
faturamento de serviços com base nas tabelas do
sistema de informação ambulatorial (SAI/SUS) e
passassem a ser custeados por meio de repasse
mensal regular e automático fundo a fundo.
Também determinou a formalização dos comitês
gestores dos sistemas de atenção as urgências nos
âmbitos estadual, regional e municipal, com o
objetivo de monitorar, avaliar e discutir os
indicadores produzidos na rede assistencial de
atenção às urgências e corrigir possíveis
distorções nos planos estaduais de atenção às
urgências.
Após a implantação do samu, com suas centrais de
regulação de urgências como primeiro
componente da PNAU, foram instituídas pelo
decreto nº5.055, de 27 de abril de 2004, cinco
portarias ministrais:
 Portaria nº 1.828, de 02 de setembro de
2004; (BRASIL, 2004b)
 Portaria nº 1.927, de 15 de setembro de
2004; (BRASIL, 2004c)
 Portaria nº 1.929, de 15 de setembro de
2004; (BRASIL, 2004d)
 Portaria nº 2.657, de 16 de dezembro de
2004. (BRASIL, 2004d)
Tais instrumentos jurídicos são focados no repasse
de recursos financeiros e nas diretrizes para a
implantação/implementação dos serviços em todo o
território brasileiro (BRASIL, 2004a, 2004b, 2004c,
2004d, 2004e). Em âmbito nacional, foi instituído o
Comitê Gestor Nacional de Atenção às Urgências,
por meio da Portaria nº 2.072/GM, de 30 de outubro
de 2003 (BRASIL, 2003c). Também se constituiu o
Grupo Técnico (GT), visando a avaliar e
recomendar estratégias de intervenção do SUS para
abordagem dos episódios de morte, por meio
da Portaria MS/GM nº 2.420, de 9 de novembro de
2004 (BRASIL, 2004f).
Percebe-se que as mudanças propostas neste ciclo
são fortemente influenciadas pelas propostas da I
Conferência Mundial de Promoção da Saúde,
realizada em 1986 no Canadá (Carta da Ottawa) e
pela IX Conferência Nacional de Saúde, em 1992
(BRASIL, 2002c, 2008a; CONFERÊNCIA
NACIONAL DE SAÚDE, 1992).
Realmente, esse ciclo foi um marco na
reestruturação da atenção às urgências no Brasil,
mas, como as NOAS estavam pautadas em critérios
de habilitação rígidos para financiamento das ações
e serviços de saúde, a implementação desse
arcabouço jurídico foi bem diversificada em todo o
território brasileiro, levando alguns estados e
municípios a perpetuarem o modelo de atenção às
urgências centrado nos serviços que funcionavam 24
horas e hospitais com atenção pontual e
fragmentada.
Então, podemos sintetizar que o arcabouço jurídico
desse período mostra um avanço na regionalização,
na reestruturação dos sistemas de atenção às
urgências e emergências e no enfrentamento das
urgências. Esse período tem uma forte orientação
para a construção de banco de dados na área de
urgências, com o objetivo de diagnosticar as
necessidades das urgências nos territórios sociais
para o planejamento estratégico sustentado por
políticas públicas orientadas pela equidade e
permeadas pela ideia da promoção intra e
intersetorial da saúde. 
Três características inovadoras foram fundamentais
na área de urgências e emergências (BRASIL,
2002b):
1º Aprovação tanto do regulamento técnico dos
sistemas de atenção as urgências e emergências
quanto da primeira política nacional de atenção as
urgências (Versão2003)
2º Organização de redes loco-regionais de atenção
às urgências, a partir das necessidades de saúde e
das urgências, as quais seriam ordenadas por
centrais de regulação de urgências 192, por meio do
acolhimento com avaliação e classificação de risco;
3º A proposta de criação de UNHAUE e sala de
estabilização, estruturas intermediárias entre a
atenção básica em saúde e os hospitais com
funcionamento 24 horas.
 Pacto pela vida, em defesa do sus e da
gestão
A regulamentação do Pacto pela Saúde surge a partir
de compromisso firmado entre os gestores do SUS,
com ênfase no processo e organização do sistema
sob a forma de rede como estratégia para consolidar
os princípios de universalidade, integralidade e
equidade, efetivado através de três dimensões
(BRASIL, 2006b):
- Compromisso com as prioridades que apresentam
impacto sobre a situação de saúde da população;
- Defesa do sus: Compromisso com os princípios
constitucionais do sus;
- Gestão: Compromisso com os princípios e as
diretrizes para a descentralização, regionalização,
financiamento, planejamento, programação pactuada
e integrada, regulação, participação social, gestão do
trabalho e da educação em saúde. (Brasil,2006b)
O Pacto pela Saúde 2006 mudou a forma de
pagamento das ações e serviços de saúde por
produção e alocação dos recursos federais em cinco
blocos:
- Atenção primária/básica
- Atenção de média e alta complexidade
- Vigilância em saúde;
- Assistência farmacêutica;
- Gestão do SUS.
Logo após a regulamentação das diretrizes do Pacto
pela Vida, em Defesa do SUS e da Gestão, foi
aprovada a Política Nacional de Regulação do SUS,
agregando a central de regulação médica de urgência
“192” à Regulação do Acesso à Assistência
(BRASIL, 2008b).
Dando prosseguimento às propostas do Pacto da
Gestão do SUS, estabeleceram-se as diretrizes
técnicas para regionalização da Rede Nacional
SAMU “192”. Também, foi incorporada a
“motolância'' a este serviço (BRASIL, 2008c,
2008d). A partir desse momento, houve indução
federal para a implementação do SAMU em caráter
regional.
Avançando-se no processo de implementação da
PNAU, surgiu a Portaria nº 2.922, de 2 de dezembro
de 2008, que estabeleceu as diretrizes para o
fortalecimento de organização de redes loco-
regionais de atenção integral às urgências, através da
implantação/adequação das Unidades de Pronto
Atendimento (UPAs) e das Salas de Estabilização
(SEs), as quais são estruturas de complexidade
intermediária entre as unidades básicas de
saúde/unidades de saúde da família e a rede
hospitalar; e como tais estruturas deveriam compor
uma rede organizada de atenção às urgências, com
pactos e fluxos previamente definidos (BRASIL,
2008e).
As UPAs têm como objetivo garantir o acolhimento
aos pacientes que a elas recorram, intervir em sua
condição clínica e contrarreferenciá-los para a rede
de atenção à saúde, para a rede especializada ou para
internação, proporcionando uma continuidade do
tratamento com impacto positivo no quadro de saúde
individual e coletivo da população. Já as Salas de
Estabilização têm o objetivo de dar suporte ao
SAMU e/ou à Cadeia de Manutenção da Vida e se
destinam a configurar pontos de apoio ao
atendimento, transporte e/ou transferência de
pacientes críticos/graves nas localidades onde o
SAMU tem caráter regional, em locais/municípios
com grande extensão territorial de característica
rural ou municípios com isolamento geográfico de
comunidades (BRASIL, 2008e, 2011d).
→ Portarias revogadas:
*2008
Portaria nº 2.922 : Estabelece diretrizes para o
fortalecimento e implementação do componente de
"Organização de redes loco-regionais de atenção
integral às urgências" da Política Nacional de
Atenção às Urgências (BRASIL, 2008e).
*2009
Portaria nº 1.020: Estabelece diretrizes para a
implantação do componente pré-hospitalar fixo para
a organização de redes locorregionais de atenção
integral às urgências em conformidade com a
Política Nacional de Atenção às Urgências
(BRASIL, 2009).
*2011
Portaria nº 1.601: Estabelece diretrizes para a
implantação do componente Unidades de Pronto
Atendimento (UPA 24h) e o conjunto de serviços de
urgência 24 horas da Rede de Atenção às Urgências,
em conformidade com a Política Nacional de
Atenção às Urgências (BRASIL, 2011e).
Portaria nº 2.338: Estabelece diretrizes e cria
mecanismos para a implantação do componente Sala
de Estabilização (SE) da Rede de Atenção às
Urgências (BRASIL, 2011d). 
Portaria nº 2.648: Redefine as diretrizes para
implantação do Componente Unidade de Pronto
Atendimento (UPA 24h) e do conjunto de serviços
de urgência 24 (vinte e quatro) horas da Rede de
Atenção às Urgências, em conformidade com a
Política Nacional de Atenção às Urgências
(BRASIL, 2011f). 
Portaria nº 2.820: Dispõe sobre o incentivo
financeiro de investimento para o Componente
Unidade de Pronto Atendimento (UPA 24h) e o
conjunto de serviços de urgência 24 horas da Rede
de Atenção às Urgências, em conformidade com a
Política Nacional de Atenção às Urgências
(BRASIL, 2011g).
Portaria nº 2.821 Dispõe sobre o incentivo
financeiro de custeio para o Componente Unidade
de Pronto Atendimento (UPA 24h) e o conjunto de
serviços de urgência 24 horas da Rede de Atenção às
Urgências, em conformidade com a Política
Nacional de Atenção às Urgências (BRASIL,
2011h).:
*2013
Portaria nº 342 : Redefine as diretrizes para
implantação do Componente Unidade de Pronto
Atendimento (UPA 24h) e do conjunto de serviços
de urgência 24 (vinte e quatro) horas não
hospitalares da Rede de Atenção às Urgências e
Emergências (RUE), em conformidade com a
Política Nacional de Atenção às Urgências, e dispõe
sobre incentivo financeiro de investimento para
novas UPA 24h (UPA Nova) e UPA 24h ampliadas
(UPA Ampliada) e respectivo incentivo financeiro
de custeio mensal (BRASIL, 2013b).  Saúde (de maneira concorrente, conforme Artigo 24
*2014
Portaria nº 3.740: Altera a Portaria nº 342/GM/MS,
de 4 março de 2013, que redefine as diretrizes para
implantação do Componente Unidade de Pronto
Atendimento (UPA 24h) em conformidade com a
Política Nacional de Atenção às Urgências, e dispõe
sobre incentivo financeiro de investimento para
novas UPA 24h (UPA Nova) e UPA 24h ampliadas
(UPA Ampliada) e respectivo incentivo financeiro
de custeio mensal; e dá outras providências
(BRASIL, 2014).  precisa ser cumprido nas unidades de urgências não
*2015
Portaria nº678: Acresce o art. 14-A à Portaria nº
342/GM/MS, de 4 março de 2013, que redefine as
diretrizes para implantação do Componente Unidade
de Pronto Atendimento (UPA 24h) em
conformidade com a Política Nacional de Atenção
às Urgências, e dispõe sobre incentivo financeiro de
investimento para novas UPA 24h (UPA Nova) e
UPA 24h ampliadas (UPA Ampliada) e respectivo
incentivo financeiro de custeio mensal; e dá outras
providências (BRASIL, 2015). 
→ Portarias vigentes:
*2017
Portaria nº 10: Redefine as diretrizes de modelo
assistencial e financiamento de UPA 24h de Pronto
Atendimento como Componente da Rede de
Atenção às Urgências, no âmbito do Sistema Único
de Saúde (BRASIL, 2017a).
Portaria nº 381: Dispõe sobre as transferências,
fundo afundo, de recursos financeiros de capital ou
corrente, do Ministério da Saúde a Estados, Distrito
Federal e Municípios destinados à execução de
obras de construção, ampliação e reforma (BRASIL,
2017b).
Portaria de consolidação nº3: Consolidação das
normas sobre as redes do Sistema Único de Saúde
(BRASIL, 2017c).
Portaria de consolidação nº6: Consolidação das
normas sobre o financiamento e a transferência dos
recursos federais para as ações e os serviços de
saúde do Sistema Único de Saúde (BRASIL,
2017d).
É oportuno registrar que em relação à infraestrutura
e atividades prestadas, as UPAs são semelhantes às
Unidades Não Hospitalares de Atendimento às
Urgências (UNHAU), porém com programa
arquitetônico específico, criado pelo Ministério da
da Constituição Federal de 1988) e validado pela
Anvisa. As UPAs foram implantadas por meio da
Portaria Nº 2.048, de 05 de novembro de 2002, que
também define as Salas de Estabilização (SEs)
(BRASIL, 2001a, 2001b).
A diferença entre as UPAs e as UNHAU é que as
UPAs estão vinculadas à rede SAMU. A UPA 24
horas é um programa do Ministério da Saúde, assim,
possui regramento específico para admitir a
habilitação de uma unidade. Esse regramento não
hospitalares, como prontos-socorros e prontos-
atendimentos que não fazem parte do programa
tripartite.
Uma característica importante desse ciclo foi a
ampliação do acesso às urgências por meio da
expansão das portas de entrada do SUS na área de
urgência e emergências mediante as UPAs e SEs. A
implantação/implementação desses serviços foi uma
política desse período. Houve mudanças na forma de
custeio das ações e serviços no SUS, que passaram a
ser em blocos e por resultados sanitários.
 Rede de Atenção à saúde (RAS)
A estruturação da Rede de Atenção à Saúde (RAS)
surgiu como estratégia para superar a fragmentação
da atenção e da gestão nas Regiões de Saúde e
aperfeiçoar o funcionamento político-institucional
do SUS, com vistas a assegurar ao usuário o
conjunto de ações e serviços de que necessita com
efetividade e eficiência (BRASIL, 2010a).
A Rede de Atenção à Saúde é definida como
arranjos organizativos de ações e serviços de saúde,
de diferentes densidades tecnológicas, que
integrados por meio de sistemas de apoio técnico,
logístico e de gestão, buscam garantir a
integralidade do cuidado. Ela tem como objetivo
promover a integração sistêmica, de ações e serviços
de saúde com provisão de atenção contínua, integral,
de qualidade, responsável e humanizada, bem como
incrementar o desempenho do Sistema, em termos
de acesso, equidade, eficácia clínica e sanitária, e a
eficiência econômica (BRASIL, 2010a).
Caracteriza-se pela formação de relações horizontais
entre os pontos de atenção com o centro de
comunicação na Atenção Primária à Saúde (APS),
pela centralidade nas necessidades em saúde de uma
população, pela responsabilização na atenção
contínua e integral, pelo cuidado multiprofissional,
pelo compartilhamento de objetivos e compromissos
com os resultados sanitários e econômicos
(BRASIL, 2010a).
Fonte: (MENDES, 2011, adaptado).
Fundamenta-se na compreensão da APS como
primeiro nível de atenção, enfatizando a função
resolutiva dos cuidados primários sobre os
problemas mais comuns de saúde. É ponto de
partida para a realização e coordenação do cuidado
em todos os pontos de atenção à saúde, que são
entendidos como espaços onde se ofertam
determinados serviços de saúde, por meio de uma
produção singular (BRASIL, 2010a).
Os elementos que constituem uma RAS são: uma
população adstrita (população e território), estrutura
operacional (componentes da RAS) e modelo lógico
(modelo de atenção à saúde para as condições
agudas e modelo de atenção à saúde para as
condições crônicas) (BRASIL, 2010a).
Para se desenhar um modelo operacional de uma
rede, devem-se considerar os seguintes atributos:
(BRASIL, 2010a)
- população E território na oferta de serviços de
saúde disponíveis;
- Atenção Primária em Saúde estruturada como
primeiro nível de atenção e porta de entrada do
sistema;
- Prestação de serviços especializados em lugar
adequado;
- Existência de mecanismos de coordenação,
continuidade do cuidado e integração
assistencial por todo o contínuo da atenção;
- Atenção à saúde centrada no indivíduo, na
família e na comunidade, tendo em conta as
particularidades culturais, de gênero, assim
como a diversidade da população;
- sistema de governança único para toda a rede,
com o propósito de criar uma missão, uma visão
e estratégias nas organizações que compõem a
região de saúde; definir objetivos e metas que
devam ser cumpridos no curto, médio e longo
prazo; articular as políticas institucionais; e
desenvolver a capacidade de gestão necessária
para planejar, monitorar e avaliar o desempenho
dos gerentes e das organizações;
- participação social ampla;
- gestão integrada dos sistemas de apoio
administrativo, clínico e logístico;
- recursos humanos suficientes, competentes,
comprometidos e com incentivos pelo alcance
de metas da rede;
- sistema de informação integrado que vincula
todos os membros da rede, com identificação de
dados por sexo, idade, lugar de residência,
origem étnica e outras variáveis pertinentes;
- financiamento tripartite, garantido e suficiente,
alinhado com as metas e gestão baseada em
resultado;
- ação intersetorial e abordagem dos
determinantes da saúde e da equidade em saúde;
- sistema de informação integrado que vincula
todos os membros da rede.
 ---------------//------------------
Com base no conceito, nos fundamentos e nas
atribuições de Rede de Atenção à Saúde (RAS)
da Portaria nº 4.279, de 30 de dezembro de 2010, foi
reformulada a PNAU (BRASIL, 2010a) e instituiu-
se a Rede de Atenção às Urgências (RAU).
São diretrizes da RAU (BRASIL, 2011c):
- A ampliação do acesso e acolhimento aos casos
agudos demandados aos serviços de saúde em todos
os pontos de atenção, contemplando a classificação
de risco;
- garantia de implantação de modelo de atenção
de caráter multiprofissional, compartilhado por
trabalho em equipe, instituído por meio de
práticas clínicas cuidadoras e baseado na gestão
de linhas de cuidado;
- articulação e integração dos diversos serviços e
equipamentos de saúde, atuação territorial,
definição e organização das regiões de saúde e
das redes de atenção a partir das necessidades de
saúde das populações, seus riscos e
vulnerabilidades específicas;
- monitoramento e avaliação da qualidade dos
serviços por meio de indicadores de desempenho
que investiguem a efetividade e a resolutividade
da atenção;
- articulação interfederativa entre os diversos
gestores desenvolvendo atuação solidária,
responsável e compartilhada;
- participação e controle social dos usuários
sobre os serviços;
- fomento, coordenação e execução de projetos
estratégicos de atendimento às necessidades
coletivas em saúde, de caráter urgente e
transitório;
- regulação articulada entre todos os
componentes da RAU com garantia da equidade
e integralidade do cuidado;
-qualificação da assistência por meio da
educação permanente das equipes de saúde do
SUS na Atenção às Urgências, de acordo com os
princípios da integralidade e tratamento.
humanização (BRASIL, 2011c).
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A RAU tem a finalidade de articular e integrar todos
os equipamentos de saúde, objetivando ampliar e
qualificar o acesso humanizado e integral aos
usuários em situação de urgência e emergência nos
serviços de saúde, de forma ágil e oportuna. Prioriza
as linhas de cuidado cardiovascular,
cerebrovascular, traumatológico e o programa de
atenção domiciliar.
Todas essas portas têm como norte a ser seguido: a
proposta do acolhimento com classificação do risco,
qualidade e resolutividade na atenção. Constitui-se
pelos seguintes componentes (BRASIL, 2011c):
- Promoção, prevenção e vigilância à saúde: Tem
por objetivo estimular e fomentar o
desenvolvimento permanente de ações de saúde e
educação voltadas para a vigilância e prevenção das
violências e acidentes, das lesões e mortes no
trânsito e das doenças crônicas não transmissíveis,
além de ações intersetoriais, de participação e
mobilização da sociedade, visando à promoção da
saúde, prevenção de agravos e vigilância à saúde.
- Atenção básica em saúde: Tem por objetivo a
ampliação do acesso, o fortalecimento do vínculo e
responsabilização e o primeiro cuidado às urgências
e emergências, em ambiente adequado, até a
transferência/encaminhamento a outros pontos de
atenção, quando necessário, com a implantação de
acolhimento com avaliação de riscos e
vulnerabilidades.
- Serviço de atendimento móvel de urgência (SAMU
192) e suas centrais de regulação médica das
urgências: Tem como objetivo chegar precocemente
à vítima após ter ocorrido um agravo à sua saúde (de
natureza clínica, cirúrgica, traumática, obstétrica,
pediátrica, psiquiátrica, entre outras) que possa levar
a sofrimento, a sequelas ou mesmo à morte, sendo
necessário garantir atendimento e/ou transporte
adequado para um serviço de saúde devidamente
hierarquizado e integrado ao SUS. É considerado
como atendimento primário o pedido de socorro
oriundo de um cidadão. O atendimento é
considerado secundário quando a solicitação parte
de um serviço de saúde no qual o paciente já tenha
recebido o primeiro atendimento necessário à
estabilização do quadro de urgência apresentado,
mas ainda necessita ser conduzido a outro serviço de
maior complexidade para a continuidade do
- Sala de estabilização: Deverá ser ambiente para
estabilização de pacientes críticos e/ou graves, com
condições de garantir a assistência 24 horas,
vinculado a um equipamento de saúde, articulado e
conectado aos outros níveis de atenção, para
posterior encaminhamento à rede de atenção à saúde
pela central de regulação das urgências. Apesar de a
portaria manter-se vigente, no cenário atual, não
estão ocorrendo novas habilitações nem repasse de
custeio de salas de estabilizações. Acrescenta-se que
a Portaria Nº 816, de 28 de março de 2018, revoga
os Artigos N º 875 a 879 da Portaria de
Consolidação Nº 6, de 28 de setembro de 2017, que
tratam do financiamento para a implantação do
componente Sala de Estabilização (SE) da Rede de
Atenção às Urgências (BRASIL, 2017 b, 2018 ).
- Força nacional de saúde do sus: Objetiva aglutinar
esforços para garantir a integralidade na assistência
em situações de risco ou emergenciais para
populações com vulnerabilidades específicas e/ou
em regiões de difícil acesso, pautando-se pela
equidade na atenção, considerando-se seus riscos.
- Unidades de pronto atendimento (UPA24h):
Conjunto de serviços de urgência 24 horas, de
complexidade intermediária entre as Unidades
Básicas de Saúde/Saúde da Família e a rede
hospitalar, devendo com estas compor uma rede
organizada de atenção às urgências, que deve prestar
atendimento resolutivo e qualificado aos pacientes
acometidos por quadros agudos ou agudizados de
natureza clínica e prestar primeiro atendimento aos
casos de natureza cirúrgica ou de trauma,
estabilizando os pacientes e realizando a
investigação diagnóstica inicial, definindo, em todos
os casos, a necessidade ou não de encaminhamento a
serviços hospitalares de maior complexidade.
- Hospitalar: constituído pelas Portas Hospitalares
de Urgência, pelas enfermarias de retaguarda, pelos
leitos de cuidados intensivos, pelos serviços de
diagnóstico por imagem e de laboratório e pelas
linhas de cuidado prioritárias.
- Atenção domiciliar: É compreendido como o
conjunto de ações integradas e articuladas de
promoção à saúde, prevenção e tratamento de
doenças e reabilitação, que ocorrem no domicílio,
constituindo-se como nova modalidade de atenção à
saúde que acontece no território e reorganiza o
processo de trabalho das equipes realizadoras do
cuidado domiciliar na atenção primária,
ambulatorial e hospitalar.
----------------//-------------------
A portaria da RAU estabelece que o desenho
regional da rede deve ser realizado a partir da
análise da situação dos serviços de atendimento às
urgências, com dados primários, incluindo dados
demográficos e epidemiológicos, dimensionamento
da demanda das urgências, dimensionamento da
oferta dos serviços de urgência existentes e análise
da situação da regulação, da avaliação, do controle,
da vigilância epidemiológica, do apoio diagnóstico,
do transporte para as urgências, da auditoria e do
controle externo, pela Comissão Intergestores
Regional (CIR), com o apoio da Secretaria de
Saúde (BRASIL, 2011c).
A operacionalização para implementação da RAU
dar-se-á em 5 fases (BRASIL, 2011c):
1. Adesão
2. Desenho regional da rede
3. Habilitação dos pontos de atenção
4. Qualificação dos componentes
5. Monitoramento
Então, após diagnóstico situacional das necessidades
sociais em saúde e de urgências de uma determinada
área geográfica, o desenho regional de uma RAU
engloba (BRASIL, 2011c):
- rede assistencial fixa de base territorial composta
pela Atenção Básica em Saúde (ABS) /Atenção
Primaria em Saúde (APS);
- conjunto de serviços de urgência 24
horas (Unidades Não Hospitalares de Atendimento
às Urgências e Emergências - UNHAUE, UPAS e
Sala de Estabilização);
- rede hospitalar com seus leitos de retaguarda,
sobretudo os leitos de terapia intensiva, atenção
domiciliar, centrais de regulação médica urgência
192;
- equipes móveis da rede SAMU.
Fazem parte da RAU a Promoção, a Prevenção e
Vigilância à Saúde e a Força Nacional de Saúde.
Mas, para acolher as condições agudas e condições
crônicas agudizadas, torna-se imperativa a
capacitação permanente promovida
preferencialmente de forma direta pela Rede de
Atenção às Urgências (RAU) (BRASIL, 2011c).
Inicialmente, deve-se constituir um Grupo Condutor
Estadual da Rede de Atenção às Urgências, formado
pela Secretaria Estadual de Saúde (SES), Conselho
de Secretarias Municipais de Saúde (COSEMS) e
com o apoio institucional do Ministério da Saúde,
para assegurar a melhoria da saúde da população, a
integração e a articulação na lógica do
funcionamento da RAU, com qualidade e eficiência
para os serviços e para o sistema. Para tanto, precisa
haver a contratualização das metas entre os entes
reguladores/financiadores e os prestadores de
serviços (BRASIL, 2011c).
Ficou instituído o monitoramento das metas
pactuadas entre os gestores do SUS por meio dos
Comitês Municipais Gestores de Atenção às
Urgências (garantindo a adequada articulação entre
os entes gestores e os executores das ações), os
Comitês Estaduais Gestores de Atenção às
Urgências e os Comitês Regionais Gestores de
Atenção às Urgências. Tais comitês serão espaços
de discussão e implementação de correções
necessárias aos Planos de atenção às
urgências (BRASIL, 2011c).
Quanto aos Comitês Gestores de Atenção às
Urgências já existentes, a PNAU orienta que eles
devem ser mantidos, mas que devem apresentar
propostas de estruturação e funcionamento de novos
Comitês nos âmbitos estaduais, regionais e
municipal nos locais onde ainda não
existem (BRASIL, 2011c).
Após a reformulação da PNAU, foram publicadas
cinco Portarias Ministeriais para readequação do
SAMU à nova estruturação da RAU (Portaria nº
2.026, de 24 de agosto de 2011; a Portaria nº 2.301,
em 29 de setembro de 2011; a Portaria nº 2.649, de
07 de novembro de 2011; a Portaria nº 804, de 28 de
novembro de 2011, a Portaria nº 1.010, de 21 de
maio de 2012) (BRASIL, 2011b, 2011i, 2011j,
2011k, 2012b). Em relação às UPAS e SEs, além
das portarias supracitadas a partir de janeiro de 2011
(BRASIL, 2011d, 2011e, 2011f, 2011g, 2011h ), as
Portarias Nº 342/2013 e Nº 10/2017, revogadas,
também abordaram esses conteúdos, mas, foram
atualizados nas Portarias de Consolidação Nº 3 e Nº
6, de 28 de setembro de 2017 (Consolidação das
Normas sobre as Redes do SUS ) (BRASIL, 2013b,
2017a, 2017c, 2017d).
Além dos pontos já relatados, na Portaria 1.010, de
21 de maio de 2012, merecem destaque (BRASIL,
2012b):
- Definição das unidades móveis com suas
respectivas tripulações:
Tipo de Veículo: Unidade de suporte básico de vida
terrestre
Tripulação: Tripulada por no mínimo dois
profissionais, sendo um condutor de veículos de
urgência e um técnico ou auxiliar de enfermagem.
Tipo de veículo: Unidade de suporte avançado de
vida terrestre
Tripulação: Tripulada por no mínimo três
profissionais, sendo um condutor de veículo de
urgência, um enfermeiro e um médico.
Tipo de veículo: Equipe de aeromédico
Tripulação: Composta por no mínimo um médico e
um enfermeiro, além do condutor.
Tipo de veículo: Equipe de embarcação
Tripulação: Composta por dois ou três profissionais,
de acordo com o tipo de atendimento (suporte básico
ou avançado) a ser realizado, contando com o
condutor da embarcação.
Tipo de Veículo: Motolância
Tripulação: Conduzida por um profissional de nível
técnico ou superior em enfermagem com
treinamento para condução de motolância.
Tipo de veículo: Veículo de intervenção rápida
(VIR)
Tripulação: um condutor de veículo de urgência, um
médico e um enfermeiro.
- Regionalização do SAMU
O componente SAMU “192” deve ser regionalizado,
a fim de ampliar o acesso às populações dos
Municípios em todo o território nacional, com
centrais de regulação médica de urgência
regionalizadas. Cada região terá um Plano de Ação
Regional da Rede de Atenção às Urgências com
centrais de regulação de urgência de caráter
regional. Municípios com população igual ou
superior a quinhentos mil habitantes que já possuem
SAMU 192 poderão constituir por si só uma região,
para fins de implantação de Central de Regulação
Médica das Urgências, desde que todos os
Municípios do seu entorno já estejam cobertos por
outra Central de Regulação das Urgências (BRASIL,
2012b).
- Capacitação permanente para a equipe do Samu
“192”
O componente SAMU “192” deverá dispor de
programa de capacitação permanente promovido
pela rede de atenção às urgências (BRASIL, 2012b).
- Qualificação da central de regulação médica das
urgências e samu “192”
Central de Regulação Médica das Urgências e o
componente SAMU “192” já habilitados terão
direito à qualificação, com a alteração de valores de
custeio, mediante a apresentação de vários
documentos ao Ministério da Saúde, entre eles
(BRASIL, 2012b):
- Plano de Ação Regional da Rede de
Atenção às Urgências;
- informação dos Municípios abrangidos
pelo componente SAMU “192” e do
Município da Central de Regulação Médica
das Urgências;
- informações dos Municípios que terão
bases descentralizadas e as ambulâncias a
serem distribuídas;
- relatório de indicadores de desempenho do
serviço do período de 6 meses;
- Plano de Ação Regional de Atenção Integral às
Urgências;
- documento da Grade de Referência, e outros.
- Repasse de recursos financeiros: O repasse de
recursos financeiros é destinado também à
manutenção das Unidades Móveis efetivamente
implantadas por unidades habilitadas e
qualificadas (BRASIL, 2012b). Os custos do
componente SAMU "192" e da Central de
Regulação Médica das Urgências devem estar
previstos no Plano de Ação Regional, e o
registro da produção no Sistema de Informação
Ambulatorial (SIA/SUS) é obrigatório
(BRASIL, 2012b, 2011k), mesmo não se
convertendo em pagamento. Destaca-se a
garantia de repasse financeiro para todos os
componentes (SAMU, UPA Portas de entrada
hospitalares e leitos), exceto Salas de
Estabilização (BRASIL, 2012b).
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Dando seguimento à implementação da PNAU e
à conformação da Rede de Urgência e
Emergência (RUE), foi criada a Força Nacional
de Saúde do Sistema Único de Saúde (FN-SUS),
através da Resolução nº 443, de 9 de junho de
2011 (BRASIL, 2011m). Também foram
definidas e estabelecidas as diretrizes sobre a
declaração de Emergências de Saúde Pública de
Importância Nacional (ESPIN) (BRASIL,
2011n).
Ainda, foi publicada a Portaria nº 2.029, de 24
de agosto de 2011, que instituiu a Atenção
Domiciliar (AD) no âmbito do SUS (BRASIL,
2011o). A Portaria nº 2.527, de 27 de outubro
2011, redefiniu a AD no âmbito do SUS
(BRASIL, 2011p) que, posteriormente, passou
por nova redefinição, sendo uma nova
modalidade de atenção à saúde, substitutiva ou
complementar às já existentes, caracterizada por
um conjunto de ações de promoção à saúde,
prevenção e tratamento de doenças e reabilitação
prestadas em domicílio, com garantia de
continuidade de cuidados e integrada às redes de
atenção à saúde. Isso ocorreu por meio
da Portaria nº 963, de 27 de maio de 2013
(BRASIL, 2013).
Ainda nesse período, o governo federal,
preocupado com o aumento da mortalidade por
acidentes de trânsito no Brasil, implantou
o Pacto Nacional pela Redução dos Acidentes de
Trânsito – Pacto pela Vida, em 11 de maio de
2011, envolvendo o Ministério das Cidades, o
Departamento Nacional de Trânsito (Denatran) e
o Ministério da Saúde. Teve como objetivo
mobilizar a sociedade e reunir ações para
reduzir, pela metade, até 2020, o número de
vítimas de acidentes de trânsito no país
(BRASIL, 2010b). Após um ano da assinatura
do referido Pacto, observou-se que os acidentes
e as mortes nas rodovias federais caíram durante
os principais feriados nacionais (BRASIL,
2010b, 2012).
A partir desse histórico, percebe-se o avanço no
processo de regionalização e na proposta de
descentralização dos processos administrativos
relativos à gestão, com responsabilidade
compartilhada no planejamento regional de redes
integradas por pontos de atenção às urgências, tendo
como centro de comunicação a regulação médica de
urgência “192”, centrado nas necessidades em saúde
de uma população, na ideia de promoção e
vigilância em saúde, com responsabilidade na
atenção contínua e integral das urgências, pelo
compartilhamento de objetivos e compromissos com
os resultados sanitários e econômicos.
Uma característica importante desse período foi a
ampliação do acesso às urgências através da
expansão das portas de entrada do SUS na área de
urgência e emergências por meio das UPAS e SEs.
Observa-se, pelo número de atos normativos
direcionados ao aporte financeiro e às diretrizes das
UPAS/SEs, que a implantação/implementação
desses serviços foi uma política do governo federal,
nesse ciclo.
Também merece destaque a reestruturação dos
hospitais de referência na área de urgências na
perspectiva de melhorar a gestão, qualificar e
ampliar o acesso aos usuários em situações de
urgência, reduzir o tempo de espera e garantir
atendimento ágil, humanizado e com acolhimento.
Ao aprofundar a reflexão entre as versões 2003 e
2011 da PNAU, observa-se que houve grandes
avanços na qualificação dos atendimentos dos
hospitais, implantação das linhas de cuidado dentro
da RAU, implantação de Grupos condutores,
Monitoramento da RAU, entre outros aspectos
listados a seguir:
-desmembramento de componentes APH fixo em
Atenção Básica à Saúde em UPAs (24 horas);
-ampliação do componente de adoção de estratégias
promocionais de qualidade de vida para promoção,
prevenção e vigilância à saúde;
-criação da Força Nacional de Saúde do SUS;
-supressão do componente rede pós-hospitalar
constituído por hospitais-dia e os projetos de
reabilitação, possivelmente porque esses serviços
estão alocados na APS e rede hospitalar;
-qualificação dos atendimentos dos hospitais;
- implantação das linhas de cuidado prioritárias
dentro da RAU;
- implantação de grupo de condutores;
- monitoramento da RAU, entre outros.
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Destaca-se o papel da reabilitação na RAU, por
exemplo, nos leitos de cuidados prolongados. A
PNAU tem como prioridades as linhas de
cuidado cardiovascular, cerebrovascular e
traumatológico, bem como está desenhada nas
inovações tecnológicas nas linhas de cuidado do
Infarto Agudo do Miocárdio e do Acidente
Vascular. Além disso, há um grande problema
de saúde pública em relação ao uso de drogas
ilícitas, como o crack, tornando-se imperativo
garantir o acesso à reabilitação qualificada
desses usuários nos serviços de saúde. Perceba
que a reabilitação em nível ambulatorial se
encontra contemplada na ABS/APS e, em nível
hospitalar, nos leitos de retaguarda do SUS.
Considerando os componentes da PNAU versão
2003 e 2004, foi realizado um exercício,
desenhando uma RAU, cujo centro de
comunicação é representado por todo o sistema
regulatório, composto pela regulação das
urgências, de internação e ambulatorial. O fluxo
dessa rede envolve o componente assistencial de
atenção às urgências, constituído pelos serviços
de atendimento fixo de base populacional
(ABS/APS; UPA/SE; rede hospitalar; atenção
domiciliar, ambulatorial e hospitalar de
reabilitação; leito de dia/internação ambulatorial
e o SAMU, com suas equipes móveis); o
componente vigilância e estratégias de qualidade
de vida, promoção da saúde e prevenção de
doenças e agravos; o componente educação
permanente; o componente princípios de
humanização do SUS; e o componente
governança da rede.
Considerações finais
O Brasil possui uma vasta legislação na área de
atenção às urgências, a qual foi construída ao longo de
92 anos e acompanhou as transformações
epidemiológicas, demográficas e sociais enfrentadas
pelos sistemas de saúde público e privado brasileiros,
decorrentes da urbanização, do envelhecimento e das
mudanças globalizadas nos estilos de vida, que se
combinam entre si, para tornar as doenças crônicas e
os traumatismos causas cada vez mais importantes de
morbidade e de mortalidade (MENDES, 2011; OMS,
2008).

O modelo biomédico sozinho é incapaz de resolver os

problemas nessa área. Portanto, o processo de melhoria
da qualidade da assistência só alcançará resultados
sanitários a partir da análise situacional da saúde de
uma região, bem como a partir de um planejamento de
rede desenhado com base nas ideias de promoção,
prevenção e vigilância à saúde, com a articulação e a
integração dos pontos de atenção à saúde, de forma
ágil e oportuna. O grande desafio é operacionalizar a
RAU e fazê-la funcionar em todo o território
brasileiro.

Noas