Universidade Católica de Moçambique

Instituto de Educação à Distância

Centro de Recursos de Maputo

Curso de Licenciatura em Administração Pública, 1ºAno

Cadeira de Introdução á economia

Quicênia Leonardo Nguenha

Outubro 2020
ÍNDICE
I.INTRODUÇÃO...........................................................................................................................1
1.1 Contextualização do estudo...............................................................................................................1
1.2. Objetivos..........................................................................................................................................2
1.2.1. Objetivo geral............................................................................................................................2
1.2.2. Objetivos específicos.................................................................................................................2
1.2.3. Perguntas de pesquisa................................................................................................................2
II: FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA..........................................................................................3
2.1. Descentralização...............................................................................................................................3
2.2. Dimensões da descentralização democrática....................................................................................3
2.2.1. Política.......................................................................................................................................3
2.2.2 Administrativa............................................................................................................................4
2.2.3. Fiscal.........................................................................................................................................5
2.3 Vantagens e Desvantagens da descentralização.................................................................................5
2.4 Relação existente entre a descentralização e a pobreza......................................................................6
2.5 Descentralização na função pública em Moçambique.......................................................................7
III: METODOLOGIA...................................................................................................................9
3.1. Abordagem Metodológica................................................................................................................9
3.2. Método de estudo..............................................................................................................................9
3.3. Técnicas............................................................................................................................................9
3.3.1. Estudo Bibliográfico..................................................................................................................9
3.3.2. Estudo Documental....................................................................................................................9
IV. CONCLUSÃO.......................................................................................................................10
V. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................................11
I.INTRODUÇÃO

1.1 Contextualização do estudo

A descentralização nas suas várias formas é vista por Forquilha (2010a; e 2007); UNDESA
(2008); Kulipossa (2010); Valá (1997); Guambe (2009) e MAE/MADER/MPF (2003), como
uma forma de consolidar a democracia, ampliar os mecanismos de participação dos cidadãos
(seja de forma individual ou através de organizações da sociedade civil) na vida sociopolítica do
país, construir um campo político local e, desta forma, melhorar a governação local. A nível
mundial, o actual processo de descentralização surge no âmbito da democracia participativa.

Na opinião de Nguenha (2009), esta nova tendência pela democracia participativa surge como
resultado da crise mundial da democracia representativa a partir dos anos 1990, através da qual
os cidadãos escolhem os seus representantes para conduzir os seus destinos. Ainda de acordo
com o mesmo autor, a crise que assolou a democracia representativa a partir dos anos 90 deveu-
se a “patologia da participação, sobretudo o aumento dramático do absentismo e, a patologia da
representação, o facto dos cidadãos se considerarem cada vez menos representados por aqueles
que elegeram”

No contexto de Moçambique, o processo de descentralização enquadra-se dentro das mudanças

sociopolíticas e económicas significativas que tiveram o seu início nos finais da década de 1980,
com a introdução do Programa de Reabilitação Económica (PRE) e das reformas políticas,
consubstanciadas com a mudança constitucional de 1990. Estas mudanças caracterizaram-se pela
passagem de um sistema monopartidário e de economia centralmente planificada para um
sistema multipartidário e de economia de mercado, ou seja, a liberalização política e económica
promovida pelas instituições de Bretton Woods (Banco Mundial e Fundo Monetário
Internacional).

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1.2. Objetivos

1.2.1. Objetivo geral

 Analisar o Processo de Implementação de Descentralização na função pública.

1.2.2. Objetivos específicos

 Descrever como a política de descentralização foi construída;
 Descrever como o processo de descentralização está sendo implantado em Moçambique
na função pública;
 Identificar os discursos predominantes e as ideias chaves da política de descentralização;

Para responder aos objetivos específicos acima descritos, formularam-se as seguintes perguntas
de pesquisa:

1.2.3. Perguntas de pesquisa

 Como foi construída a política de descentralização?
 Como está sendo implementado o processo de descentralização na função pública em
Moçambique?
 Quais são os discursos predominantes e as ideias chaves da política de descentralização?
 Que interpretações fazem os diferentes intervenientes sobre política de descentralização?

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II: FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1. Descentralização

De acordo com Kulipossa (2010), descentralização no sentido lato é um processo em que se

transferem funções, atribuições, responsabilidades, competências e, as vezes o poder, dos
escalões superiores do governo para os escalões inferiores dentro da cadeia de governação.

Assim, o conceito da descentralização tem significados distintos, tendo em conta as três (3)
formas principais em que ela ocorre: descentralização administrativa ou desconcentração;
descentralização democrática ou devolução e descentralização fiscal.

2.2. Dimensões da descentralização democrática

De acordo com o enunciado anteriormente, o princípio da descentralização democrática da

administração pública deve estar ao serviço das populações locais através das estruturas locais.
É, pois, neste ambicioso e desafiante sonho que antes de avançar com mais detalhes gostaria de
referir aqui, sobre aquilo que constitui a ‘Visão’ do Ministério da Administração Estatal de
Moçambique o qual idealiza: Uma Adiministração Local descentralizada, eficaz e célere,
dinamizadora de boas práticas de governação, centrada no cidadão e dinâmica para enfentar os
desafios da redução da pobreza e de desenvolvimento sócio-económico e cultural (MAE, 2014).

Entretanto, tomando como ponto de partida esta visão do governo e conjugando-a com a forma
como este processo se desenrola ao longo dos anos em Moçambique, facilmente se levantam
questões relacionadas com o tipo de descentralização que realmente se almeja; das dimensões da
descentralização que se pretende levar a cabo quando se fala de uma administração local
descentralizada, célere e eficaz; ou mesmo, em que medida a descentralização é dinâmica e
centrada no cidadão?

2.2.1. Política

A presente dimensão paradigmática, que não alcança consenso no seio do partido Estado
(Frelimo), vai sustentando até certo ponto, as vozes críticas do regime hegemónico, e por outro
lado, consolida a ideologia dos partidos da oposição, que encontram o espaço local, como palco
3
privilegiado para ganhar protagonismo, e consolidar as suas posições partidárias. Perante estes
fatos, o Estado vai alienando a sua imagem a nível local apesar do controle das bases feito pela
Frelimo continuar em certa medida focado às comunidades locais através do envolvimento das
autoridades tradicionais (líderes religiosos e líderes comunitários).

Sendo assim, a dimensão política da descentralização democrática extravasa a simples vontade

política de descentralizar, pois, agrega não só, a transferência de poderes e autonomia
(administrativa, financeira e patrimonial) para uma estrutura autónoma com funções legislativas
e regime político-administrativo próprio (função governamental), como também pressupõe uma
autonomia total de jure e de facto.

Tulia Falleti (2004:4) entende que descentralização política é um conjunto de arranjos

constitucionais e reformas eleitorais levadas a cabo por governos democráticos e não-
democráticos, com o objetivo de (re)abrir espaços para a representação local e devolução da
autoridade política aos atores locais. Note-se aqui, que Falleti inclui a questão da autonomia
política local, através da criação de assembleias locais dotadas de autoridade legislativa
constitucionalmente garantida

2.2.2 Administrativa

O nível administrativo da descentralização democrática ocorre quando o Estado transfere as suas

atribuições (prestação de serviços) para as outras pessoas jurídicas, mediante a outorga ou
delegação. Entretanto, a descentralização pressupõe a existência de duas entidades: Estado que
transfere os poderes e a entidade que executará a tarefa legalmente instituída (Zavale, 2007).

Como anteriormente referido, a descentralização administrativa compreende a transferência da

função administrativa do Estado central para as diferentes escalas. Entretanto, a descentralização
administrativa engloba um conjunto de políticas que transferem a administração, gestão e o
fornecimento de serviços públicos tais como educação, saúde, segurança, assistência social, água
e saneamento, aos governos subnacionais. Nesta ordem, a descentralização administrativa pode
acarretar a transferência da autoridade na tomada de decisões sobre essas políticas, apesar de não

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as ter como condição necessária. Porém, é evidente que na descentralização administrativa a
função do Poder Local seja direcionada a uma auto-organização e gestão participativa dos
membros da

2.2.3. Fiscal

A dimensão fiscal da descentralização pressupõe um conjunto de reformas políticas que tem por
objetivo, o aumento das receitas (fiscais, não fiscais, consignadas e de capital) e garantir a
autonomia fiscal dos governos locais ou identificar possíveis matérias tributáveis. Entretanto, o
alargamento do quadro da descentralização fiscal em curso em Moçambique, privilegia o
desenvolvimento económico local, através do reforço da capacidade de arrecadação de receitas e
de realização de despesas dos governos locais.

Entretanto, devido ao fraco nível de coleta de receitas dos municípios e órgãos locais do Estado
em Moçambique (cerca de 60% das receitas autárquicas são provenientes das transferências do
Estado). Diferentemente de alguns países, como por exemplo, a África do Sul (UCLG, 2007) e o
Brasil, nos quais o peso das receitas estaduais e municipais no Orçamento do Estado é bastante
significativo, devido ao seu grau de autonomia fiscal e experiência em matérias de
descentralização (Shah, 1994:44).

2.3 Vantagens e Desvantagens da descentralização

De acordo com Canhanga (2007) olhando a descentralização sob ponto de vista teológico, ela
permite a criação de condições para ultrapassar o défice democrático, reforça o desenvolvimento
local através da inclusão, justiça, e equilibrada distribuição de recursos pelos diferentes
segmentos da sociedade, garante a inclusão, valores e prioridades e uma melhoria de gestão de
projetos.

Canhanga, realça mais ainda, a visão da descentralização em termos pragmáticos, pois ela
organiza a participação dos cidadãos na solução dos problemas definidos a nível local, exigindo-
se aos governantes e funcionários desses níveis mais responsabilidade e qualidade dos serviços

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públicos locais, permitindo o alcance das metas, aumento da capacidade de definir e arrecadação
de receitas e realização de despesas.

Guambe (1998), advoga ao não julgamento do processo de descentralização como sendo fácil e
sem nenhuma desvantagem. O perigo mais eminente está no facto dos órgãos locais tornem-se
um contrapoder ao poder do Estado, desafiando-o mesmo nas questões de interesse nacional que
sempre terão de ser exclusivamente tratadas pelos órgãos do Estado.
Outro perigo centra-se na excessiva intervenção do Estado na gestão local mesmo depois a
descentralização. Algumas desvantagens que advém do processo de descentralização, é a fragiliz
ação da unidade nacional, geração de conflitos como sendo consequência da autonomização de
alguns espaços em relação ao governo central, e redução do sentimento nacionalista.

Para Impissa (2018) a descentralização promove a repartição de atribuições entre o Estado e

várias outras pessoas (coletivas publicas ou privada de finalidade publica) criadas ou
reconhecidas por lei, podendo entre outras, resultar nas seguintes vantagens:
 Garantia de respeito e do exercício das liberdades e criatividade locais, abrindo-se espaço
para a limitação do absolutismo do poder central, podendo-se lograr muito mais
vantagens em benefício das comunidades locais;
 Contribui para o combate da prática de abuso de poder, particularmente pelos órgãos da
administração pública, no geral dos órgãos do poder central, em particular;
 Cria-se espaço propício para a participação dos cidadãos na tomada de decisões públicas
em matérias do seu interesse, facilitando a indicação de prioridades locais efetivas e
conferindo bases solidas a administração pública produzir resultados desejados na sua
atuação;

2.4 Relação existente entre a descentralização e a pobreza

Diferentes estudos sobre a problemática de descentralização e pobreza têm demonstrado que

existe uma correlação positiva entre a descentralização e a redução de pobreza (Katsiaouni 2003;
Mc Carten & V yasulu 2006).

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De acordo com Macuane et al (2003, p.27), os argumentos principais para esta correlação são os
seguintes:

 Os governos locais são mais próximos das populações e comunidades carentes e

conhecem melhor as suas necessidades e prioridades;
 Processos participativos na elaboração de planos, programas e orçamento, bem como na
monitoria destes dão voz às populações pobres, e assim permite orientar tais planos em
função dos alvos estratégicos de programas de redução de pobreza;
 Orçamentos e receitas próprias dos governos locais, como os destinados ao investimento
social público, podem ser dirigidos e executados de acordo com 1.

No caso concreto de Moçambique, os planos de Acão para o combate à pobreza salientam a

necessidade da descentralização, e reserva aos distritos e municípios um papel mais dinâmico e
proactivo no combate à pobreza.

Desafios para o país, as prioridades definidas pelos programas sectoriais no âmbito de estratégias
de redução de pobreza;

As atividades de ONG’s e empresas privadas locais, em parceria com os governos locais, podem
ser uma força motriz na implementação de programas locais de redução de pobreza.”
Tal como em muitos países em vias de desenvolvimento, em Moçambique a maior parte dos
estudos e políticas sobre a descentralização e pobreza trata a pobreza numa perspetiva mais
economicista, referindo-se às condições de vida dos indivíduos ou à posição dos grupos
relativamente à distribuição do rendimento, às más condições de vida, aos baixos níveis de
instrução e qualificação profissional e ao emprego precário (MPF 2000; MPF 2001; MPD 2006).

2.5 Descentralização na função pública em Moçambique

Em Moçambique foi observada a prática de descentralização, visto que conseguiu ao longo do

processo canalizar recursos financeiros para as zonas rurais no âmbito do Orçamento de

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Investimento de Iniciativa Local (OIIL), vulgo ―Sete Milhões (o equivalente a 264 mil dólares),
adotado pelo governo moçambicano em 2006.

Para Kathyola, muitos países africanos registram fracassos na descentralização por não
conseguirem alocar os devidos recursos para o desenvolvimento rural. Muitos Internacional para
a Agricultura Tropical (IITA), o fraco orçamento da agricultura nos países pobres, sobretudo os
africanos, resulta de problemas na definição de prioridades em termos de disponibilização de
recursos. Este fato é exacerbado pelo longo tempo necessário até o investimento começar a
produzir um impacto visível.

Para Chale Issufo, a descentralização tem impactos positivos à nível local porque ela confere
autoridade à própria autoridade, para além de colocar a população mais próxima do nível e poder
de decisão. Por exemplo, - as populações já não precisam sair das suas aldeias para o gabinete
do administrador para expor os seus problemas.

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III: METODOLOGIA

3.1. Abordagem Metodológica

3.2. Método de estudo

O presente estudo, tomou um viés qualitativo, como descreve Richardson (2008) o mesmo
tornou-se vantajoso na medida em que é aplicado em estudos que descrevem a complexidade de
um determinado problema; mas também em compreender e interpretar certas variáveis; analisar e
classificar processos dinâmicos vividos por determinados grupos sociais, bem como nos estudos
que procuram o entendimento das particularidades do comportamento dos indivíduos.

3.3. Técnicas

A presente pesquisa foi desenvolvida em duas perspetivas sendo a primeira o uso do estudo
bibliográfico e o segundo o estudo documental.

3.3.1. Estudo Bibliográfico

A pesquisa bibliográfica consistiu na consulta de material constituído por livros e artigos

científicos. Esta pesquisa permitiu obter informação geral e necessária sobre o processo de
descentralização na função pública e sua relevância em Moçambique. A pesquisa bibliográfica
permitiu igualmente uma vasta revisão da literatura sobre a descentralização e, como evidenciam
as referências bibliográficas (Gil, 2002).

3.3.2. Estudo Documental

A pesquisa documental consistiu na análise e estudo de informações, dados brutos e documentos

(como estudos produzidos em relatórios, legislação e decretos, normas, pareceres, cartas,
memorandos, autobiografias, jornais, revistas, discursos, roteiros de programas de rádio e
televisão, estatísticas e arquivos escolares …) relacionados com a descentralização. Tratou-se de
materiais que não receberam nenhum tratamento analítico (Gil, 2002).

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IV. CONCLUSÃO

O multipartidarismo em Moçambique carateriza-se pelo “multipartidarismo do partido único”,

isto é, a coexistência entre um partido dominante (Frelimo) e outros partidos menores com pouca
força política. Apesar da existência de algum grau de abertura do governo para o processo de
descentralização administrativa e fiscal, e o envolvimento da sociedade civil no processo de
governação e tomada de decisões locais numa perspetiva democrática, a democracia
moçambicana encontra-se vulnerável e fragilizada, devido à quebra dos princípios constituintes
do ideal democrático.

Contudo, a descentralização em curso em Moçambique só é perceptível à luz de uma análise

histórica e contextual das diferentes etapas deste processo. Ou seja, convoca a um recuo para a
época da administração colonial que passa pelo período pósindependência (Governação
monopartidária do partido Frelimo) e atravessa o período (de Guerra civil e programas de
ajustamento estrutural do FMI e Banco Mundial) de transição para o ‘multipartidarismo de
partido único’ (Meneses e Ribeiro, 2008), para no final desemboca na recente governação
multipartidária.

Em conclusão, a descentralização em Moçambique (ainda) não é abrangente na medida em que

termina nas fronteiras dos territórios municipalizados (Vilas e Cidades), enquanto que a maior
parte da população vive para além das linhas municipais (aldeias, povoações, localidades,
postos-administrativos). Nestes termos, a lacuna não preenchida pela descentralização
(autarquia) no processo da democratização do país é ocupada pelos órgãos locais nomeados pelo
Estado mediante afinidades político-partidárias e nem sempre pela vontade ou consenso das
comunidades locais.

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V. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Comunidades. Maputo, Novembro de 2005.
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Processos de Mudança e Formação de Direções de escola. Maputo: Ministério da
Educação.
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Several Editions. Buarque, S. C. (1999). Metodologia de planejamento do
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Formosinho, J., Fernandes, A. S., Ferreira, F. I. & Machado, J. (2005). Administração da
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