AULA 5 – Desenho de Políticas Públicas e Processo Decisório

Professora Fernanda Machiaveli

Hoje

Eleições, mudanças de governo e de coalizão de apoio são oportunidades

para rápidas mudanças de agenda. Nessa aula, serão introduzidas
questões relativas à definição e enquadramento de problemas públicos,
desenho de soluções e processo decisório na produção de políticas
públicas.
 Qual problema resolver?
Problemas não são objetivos.
Problemas são construções analíticas.

“Os problemas são artificiais, no sentido de que respondem

a uma decisão voluntária de que existem e se resolvem. Os
problemas, assim, não têm vida própria à margem dos
indivíduos ou grupos que os definem”
“Se producen mucho más errores como consecuencia de la
errónea definición de un problema que al ofrecer malas
soluciones a problemas bien planteados” (Dunn, 1981, p.
98)
“À medida que se vai solucionando o problema elaborado,
transforma-se a oportunidade de melhora, muda o
problema, em um processo contínuo de aprendizagem”.

( Subirats. Definición del Problema. In: Políticas Públicas. Coletânea. Vol. 1. Enap. 2007)
 Situação X Problema
•
“Toleramos vários tipos de situações todos os dias, e
essas situações não ocupam lugares prioritários em
agendas de políticas. As situações passam a ser
definidas como problemas e aumentam suas chances de
se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos
que devemos fazer algo para mudá-la”

• Problemas precisam ser reconhecidos, interpretados e

definidos

KINGDON, John. Juntando as coisas. In: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi, orgs., Políticas
Públicas, vol. I (Brasília: ENAP, 2006):
Qual problema resolver?

Tomadores de decisão não são capazes de

prestar atenção em todos os problemas ao
mesmo tempo.

A Agenda Governamental é a lista de temas

ou problemas que são alvo de atenção por
parte das autoridades em um dado momento

Se não há uma alternativa de solução

disponível para aquele problema, a atenção
logo se volta para um outro tema
Formação da agenda e especificação de alternativas:
processos paralelos
• Agenda-setting. Estabelecimento da Agenda.
• A agenda governamental é estabelecida pelos
atores visíveis:
• Presidente, equipe do presidente, políticos eleitos,
líderes partidários, assessores de alto-escalão,
ministros, mídia
• Especificação de alternativas
• Entre as alternativas concebíveis, apenas algumas
são consideradas. A partir delas, as escolhas são
realmente efetuadas.
• Atores relevantes são os invisíveis, cujo principal
recurso é a expertise técnica:
• Comunidade de especialistas, incluindo burocratas,
acadêmicos, pesquisadores, consultores,
funcionários do Congresso, jornalistas
especializados.
• Grupos de interesse, ativistas, movimentos sociais
•
Os três fluxos

Problemas Política Soluções

Clima / humor Viabilidade
Indicadores
nacional técnica

Aceitação pela
Eventos-foco / Forças políticas
comunidade de
crises organizadas
especialistas

Eleições e
Feedback de Custos
mudança de
ações toleráveis
governo

Aceitabilidade
pelos políticos
Janelas de Políticas

Política
Problemas
Soluções
Empreendedores de políticas
São pessoas que advogam por determinadas propostas ou
ideias.
Estão dispostas a investir seus recursos – tempo, energia,
reputação e até dinheiro - para promover suas ideias
preferidas (pet solutions)
São motivados por diversos elementos:
•Preocupação direta com certos problemas
•Promoção de interesses pessoais
•Reconhecimento por suas realizações
•Promoção de seus valores
•Prazer de participar
Atuam em várias fases, especialmente na junção dos fluxos
durante a abertura de janelas políticas
Exemplo: Campanha do Desarmamento
E você? Pode dar um exemplo de
empreendedor/a de políticas
públicas?
Empreendedores de políticas

Betinho, Silvia Arns,

Frei Davi e Gilson
Carvalho
 Eleições Quais temas entraram na
Agenda Governamental
nesse ano por conta da
proximidade do período
eleitoral?
Eleições trazem oportunidades para a
entrada de novos temas na agenda
decisória – e também para a saída de
outros. As eleições jogam luz sobre
determinados problemas, aumentam a
receptividade da sociedade para
determinadas discussões, fortalecem
Quais temas devem entrar na
grupos com visões sobre políticas agenda no ano que vem?
públicas específicas, forçam governantes
a buscarem soluções para os problemas
mais prementes.
Desenho de Políticas Públicas
• “Policy Design envolve o esforço
mais ou menos sistemático para
desenvolver políticas eficientes e
eficazes por meio da aplicação do
conhecimento sobre os
instrumentos de políticas públicas
a fim de adotar cursos de ação que
provavelmente terão sucesso em
atingir os objetivos desejados
dentro de contextos políticos
específicos.
• Michael Howlett, 2014 in:
L'instrumentation de l'action publique:
Controverses, résistance, effets
O que é projetado? Deve-se notar que o
que os formuladores de políticas criam
são alternativas políticas. Ou seja,
opções de como a ação do governo pode
ser aplicada a algum problema
identificado. Essas alternativas são
compostas por diferentes conjuntos ou
combinações dos elementos de política:
objetivos e metas da política, bem como
meios, ferramentas e suas calibrações ou
“configurações”.
Comunidade de políticas

Especialistas, acadêmicos, pesquisadores,

consultores
Grupos de interesse, ativistas, movimentos
sociais, OSCs
Jornalistas especializados
Burocratas do Executivo e do Congresso
Operadores do direito que atuam na
temática
Coalizões de Defesa

Políticas públicas não se resumem a ações

ou inações do governo. Elas são traduções de
um sistema de crenças em objetivos, regras,
incentivos, sanções, subsídios, taxas e outros
instrumentos regulatórios de uma determinada
política pública. Ou seja, refletem valores e
crenças compartilhados por um conjunto de
atores, os quais compõem coalizões de
defesas.
Modelo desenvolvido por Paul Sabatier
e Hank Jenking-Smith
Coalizões de Defesa
• As coalizões de defesa são definidas por atores que
compartilham um núcleo de crenças sobre políticas e
que coordenam suas ações de uma maneira não trivial
para influenciar um subsistema de políticas públicas.
• Subsistemas de Políticas Públicas: dimensão territorial e funcional. Há pelo
menos duas coalizões em cada um que discordam no nível das crenças sobre
Políticas
• A grande maioria da formulação de políticas ocorre dentro de subsistemas de
políticas públicas e envolve negociações entre especialistas
• Atributos das coalizões: atores políticos, sistema de crenças, coordenação
das atividades políticas, recursos e estabilidade.
Sistema de crenças
• Crenças no nível mais técnico e
Crenças instrumental da política

secundárias • Mudá-las requer menos

evidências e menos acordos
sobre políticas entre atores do subsistema
• Aqui opera o aprendizado
• Crenças normativas que
projetam uma imagem de como
Crenças sobre o subsistema de políticas deve
Políticas ser, fornecendo a visão que
orienta a estratégia de coalizão
• Cola das coalizões

• Padrões normativos muito gerais

Crenças centrais e pressupostos sobre a natureza
humana
profundas • Escala Direita / Esquerda
• Muito difícil de mudar.
Como definir
esse problema?
Diferentes entendimentos do problema
conduzem a diferentes soluções
• Como podemos combater o tráfico de drogas e eliminar
as cenas de uso no centro de São Paulo ?

• Como podemos fazer com que os usuários de crack

deixem as drogas e mantenham-se sóbrios?

• Como podemos reduzir os danos causados e inserir

socialmente os usuários de crack do centro de São
Paulo?
De Braços Abertos

Prefeitura de São Paulo passa a

focar exclusivamente em
redução de danos e
ressocialização de usuários
 Caminhos para mudanças nas Políticas Públicas
• Mudança externa, tais como crises,
perturbações, choques externos ou
outros eventos fora do controle dos
participantes do subsistema. Pode
alterar a coalizão no poder

• Mudanças por choques internos, tais

como crises, fracassos, fiascos
políticos e escândalos dentro do
subsistema

• Aprendizado orientado sobre a política.

Altera as crenças no nível secundário

• Acordo negociado entre coalizões

adversárias (especialmente diante de
impasses dolorosos)
 O papel dos interesses organizados
• Defesa de interesses faz parte do processo
democrático
• Visão do Constitucionalismo Neoliberal X
Republicanismo Cívico X Pluralismo igualitário X
Teorias do fortalecimento da democracia (Capital
Social)
• Democracias modernas reforçam a transparência e
garantem a permeabilidade do Estado
• Grupos de interesse e partidos costumam
trabalham em cooperação (com base na
proximidade ideológica e temática)
• Movimentos sociais tem um repertório próprio de
atuação, podendo atuar de forma contestatória ou
cooperativa a partir de encaixes no Estado
O papel de imprensa
Grande mídia
• Joga luz sobre determinados problemas públicos, a partir da divulgação de
indicadores/dados, feedbacks e na cobertura de eventos-foco
• Contribui na formação da opinião pública e afeta a receptividade dos temas

Jornalismo especializado
• Faz parte da comunidade de políticas públicas
• Contribui para fortalecer determinadas alternativas e atores dentro da comunidade
• Opera como canal de comunicação entre participantes da comunidade
• Espaço de divulgação de visões alternativas sobre problemas e soluções

E as redes sociais?
O papel das instituições
• A atividade política é mediada por instituições

• Na perspectiva do neo-institucionalismo histórico, configurações institucionais moldam coalizões políticas, ao

mesmo tempo em que são afetadas por elas, produzindo processos de desenvolvimento de longo prazo.

• As instituições políticas produzem efeitos profundos nas preferências, capacidades políticas e estratégias de
atores políticos relevantes.

• Os resultados político-econômicos são produzidos dentro dessas instituições por meio de políticas de coalizão,
que favorecem os grupos organizados capazes de sustentar esforços prolongados e formar parcerias com outros
grupos e partidos políticos.

• Atores políticos buscam incorporar os desequilíbrios de poder em arranjos duráveis de governança, de forma a
retirar temas da contestação política direta e enclausurá-los em arenas em que possuem maior influência.

• Moldar as configurações institucionais de forma a garantir poder de agenda é portanto um dos resultados mais
almejados por grupos de interesse relevantes.

• HACKER, Jacob et al. The American Political Economy

Como melhorar as chances de desenhar
uma boa solução para um problema?
• Pesquisa acadêmica
Decisões informadas por • Análise de políticas públicas
evidências • Resultado de avaliações de políticas públicas

Aprendizado com • Benchmarking internacional

experiências anteriores • Experiências exitosas de municípios ou Estados

Envolvimento das partes • Conselhos, Comissões, Audiências Públicas, Consultas públicas,

interessadas Reuniões

Técnicas de Design de • Métodos analíticos preditivos

Políticas • Métodos derivados do Design, menos lineares

• UX
Pesquisa qualitativa com • Design Etnográfico
beneficiários/usuários • Grupos focais
Instâncias e mecanismos de participação
social

Conselhos e
Conferências comissões de Consultas Audiências
Nacionais políticas Públicas Públicas
públicas

Ambiente virtual
Fórum Mesas de Ouvidoria
de participação
Interconselhos diálogo pública
social
Regras do jogo

Regras institucionais amplas:

Regras institucionais do Subsistema:
• Presidencialismo de Coalizão
• Arranjo institucional
• Sistema eleitoral proporcional, com • Instâncias de participação
lista aberta • Arranjos de coordenação /
• Sistema multipartidário governança
• Executivo com amplos poderes • Competências federativas
legislativos e controle de agenda
• Coalizões disciplinadas que apoiam
o Executivo
• Federalismo centralizado
• Separação entre Poderes, com
revisão Judicial
Recursos do Poder Executivo
• Capacidade de edição de medidas
provisórias com força de lei
• Capacidade de edição (e revogação)
de decretos
• Capacidade de envio de projetos de lei
com urgência
• Capacidade de influenciar a alocação
do orçamento público
• Capacidade de nomear e exonerar
ocupantes de cargos de livre
nomeação
• Capacidade de propor emendas à
Constituição
Coordenação de governo
•
Diferentes arranjos de coordenação
refletem diferentes distribuições do poder
dentro da coalizão de governo e definem
formas de acesso a grupos específicos

Ex:
Lula : fortalecimento da presidência com secretarias
especiais e criação dos conselhos de políticas públicas
Dilma: criação de fóruns/grandes planos e super ministros
que coordenavam outras pastas. Concentração de poder na
Casa Civil.
Bolsonaro: Superministérios, divisão das atribuições da
Casa Civil e fechamento das instâncias de participação
Governança
“Governança como conjunto de atores estatais e não estatais interconectados por
laços formais e informais que operam dentro do processo de formulação de
políticas inseridos em arranjos institucionais específicos” Marques, 2013

• Exemplos

1) SUS, SUAS
2) Segurança Alimentar /Agroeocologia
3) Enimpacto
4) Copom, Conselhos de Agências Reguladoras
5) Segurança Pública e Saneamento
Concluindo
• Problemas são construções analíticas e dependem de interpretação
• Políticas públicas traduzem sistemas de crenças em objetivos, regras e instrumentos
• Coalizões de defesa disputam visões sobre o problema e sobre as alternativas de solução
nos subsistemas de políticas públicas
• Burocracias, Especialistas, grupos de interesse, movimentos sociais e imprensa podem
contribuir na construção de alternativas no interior dos subsistemas de políticas
• Empreendedores de políticas são atores fundamentais no processo de mudança da agenda
• Apesar de ser um processo intensamente político, design de políticas busca aumentar as
chances de que soluções eficazes sejam implantadas
• Regras do jogo atribuem recursos de poder para diferentes atores no processo decisório
• Arranjos de governança com espaços de participação e processos transparentes de tomada
de decisão são a melhor forma de garantir decisões equilibradas e reduzir assimetrias de
poder entre os grupos
Obrigada ;-)
Fernanda Machiaveli
femachiaveli@gmail.com
Ementa
• Design de política pública e processo decisório:

Eleições, mudanças de governo e de coalizão de apoio são oportunidades para rápidas mudanças de
agenda. Nessa aula, serão introduzidas questões relativas à definição e enquadramento de problemas
públicos, desenho de soluções e processo decisório na produção de políticas públicas.
• - Enquadramento de problemas: problemas à procura de soluções ou soluções à procura de
problemas?
•
- Eleições: a abertura da janela de políticas e o papel dos empreendedores de políticas públicas e da
imprensa na definição dos problemas relevantes
•
- Desenho de soluções: comunidades de políticas, uso de evidências, pesquisa com
beneficiários/usuários, mecanismos de participação e inovação em políticas públicas
•
- Processo decisório: os caminhos entre Executivo e Legislativo para a consolidação das soluções em
atos normativos