Direito Financeiro – Fernando Facury Scaff (2020)

Sara do Carmo Silva – 192-24

Monitora: Raquel Guimarães (quel.lg@gmail.com)

18.02.2020 – Aula introdutória. Direito Financeiro na Constituição e seus princípios.

Antigamente, o Direito Financeiro se resumia a arrecadação e gastos. Hoje, também é

importante saber se o gasto é eficiente. O Direito Financeiro é um direito público, portanto
analisa a relação entre os próprios entes. O Direito Financeiro tem metodologia própria,
portanto é autônomo.

“Constituição Financeira”: o Direito Financeiro foi elevado a um nível constitucional, então a

CF/88 se tornou uma constituição financeira. O Direito Financeiro garante os direitos previstos
pela CF. A CF é social em função de seus fins sociais, com objetivos concretos na busca de
diminuição da desigualdade, entre outros fatores. A CF sem as normas de Direito Financeiro
não atribui validade a este.

Direito Financeiro é a parte do direito que estuda como o Estado arrecada, gasta, distribui,
organiza (como o Estado estima suas receitas e despesas em um orçamento: orçamentos
públicos), controla os recursos e se endivida (crédito público e dívida: como o Estado pode
recorrer a um empréstimo).

Tópicos relevantes: Direito Financeiro e Direitos Humanos; Orçamento Público.

O legislador orçamentário é quem pega o orçamento e distribui a receita.

Mínimo existencial = como o Direito Financeiro supre as necessidades do mínimo para a

sobrevivência da pessoa humana..

Reserva do possível = pode-se garantir o possível, mas sem acréscimos.

Retrocesso social = uma vez que o legislador garantir um direito, ele não deveria voltar atrás
(proibição de retrocesso).

O Direito Financeiro é um sistema de vasos comunicantes, de acordo com Scaff.

STF: o Estado tem autonomia para dispor sobre recurso público da forma como quiser.

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Despesa de capital gera agregado de patrimônio e tem limite. Despesa corrente é periódica.

Toda deliberação orçamentária precisa de uma lei. Princípio da legalidade. O gestor não
pode pegar um recurso e ignorar a lei orçamentária.

Unicidade. Um orçamento faz a alocação dos recursos.

Não-vinculação/não-afetação: Art 167, §4 da CF. Os impostos não têm uma destinação

específica. Exceções: gastos mínimos para saúde, educação previstos na CF.

Cooperação. O Federalismo deve ser cooperativo e não competitivo.

Guerra fiscal = disputa de dois ou mais entes para que determinado contribuinte pague o tributo
para um deles.

Título VI da CF – Da Tributação e do Orçamento.

03.03.2020 – Fontes e interpretação das normas de Direito Financeiro (+ “apanhado

geral”)

O art. 1° da CF trata das bases do Estado e o 3° estabelece as metas. Embasados no primeiro,

almeja-se chegar no terceiro.

Análise do art. 3°, III. Além das desigualdades regionais, há desigualdade interregionais; ex.:
São Paulo e Vale do Ribeira. Desigualdade é um conceito relacional entre topo e base.

Sugestões de leitura acerca de desigualdades: Thomas Piketty, autor de O Capital no Século

XXI, sobre economia e econometria. Harry Frankfurt, autor de Sobre a Desigualdade, é
sociólogo e defende que se deve pensar em como erradicar a pobreza a partir da base e não do
topo.

Constitucionalização do Direito Financeiro.

Art. 69 – “As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta”. É como uma lei
reforçada. Necessitam de quórum especial. O pressuposto é que mais gente convirja para aquela
determinada redação. Maior convergência de vontades do que para aprovar uma lei ordinária.

Art. 163, caput; art. 165, 9°; art. 169, caput determinam sobre o que pode a LC legislar.

LC tem característica federativa e as Leis Ordinárias não têm essa característica, pois tratam de
um nível federativo específico, conforme a indicação.

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LC 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal.

Lei n° 4320/64 – estatui normas gerais de direito financeiro. Não é LC, mas foi recepcionada
como tal, afinal não havia LC na Constituição da época.

Essas duas leis regulam nacionalmente a matéria de direito financeiro, embora também existam
leis ordinárias.

Para o direito financeiro, há leis ordinárias temporárias. Leis de prazo certo. Art. 165.

O direito financeiro é uma matéria espalhada na CF.

Legislação concorrente – matéria dividida entre a União, os Estados e os Municípios. Art. 24.

Art. 146, III.

Fontes do direito financeiro: leis, CF, jurisprudência (principalmente administrativa).

10.03.2020 - Despesas ou gastos públicos

O tema das despesas é um dos mais importantes na relação entre direito e política.

A matéria de gastos possui várias nuances. O primeiro aspecto diz respeito à (i) decisão de
quem gasta (Congresso x Parlamento), o segundo diz respeito ao (ii) tipo de gasto (gastos
correntes x gastos de investimento/despesa de capital),

i. Discute-se se a decisão parte do Congresso ou da presidência;

ii. A despesa de capital é muito importante pois se traduz como investimento.

Transforma-se o dinheiro em bens perenes com a despesa de capital. Em regra, quem
estabelece as prioridades de gastos numa democracia é o Legislativo, através de um
orçamento. Quem estabelece o detalhamento dos gastos é o Executivo. Rigidez
orçamentária: caso seja estabelecido, por exemplo, que o gasto é para consumo, o
Executivo não pode mudar sua destinação. Para alterar isto, é necessário ter outra lei
que diga que o que foi estabelecido para gastar da forma x muda-se para a forma y.

a. Para tratar dos gastos contratuais, observa-se os arts. 58 e ss da Lei nº 4.320/64.

A licitação é uma forma através da qual o Estado se propõe a comprar
bens ou serviços. As normas citadas estabelecem as cláusulas contratuais
imprescindíveis para um contrato entre setor público e entes privados. Na
licitação é necessário especificar exatamente o que é preciso comprar. Ato do

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 Estado que cria contra o poder público a obrigação de comprar. A garantia
do recebimento/pagamento é o empenho. Sem empenho, não é possível
receber. A garantia do licitante é o dinheiro reservado. A cláusula do
empenho deve ser inserida nos contratos; confere ao contratado o direito
de receber o valor decorrente do contrato. Liquidação é a afirmação do
poder público de que o que foi licitado foi cumprido. O mesmo
procedimento se dá para todas as demais alterações de contratação. O
cronograma físico-financeiro estabelece a relação espaço x valor, ex.: para cada
xkm de túnel construído para o metrô será pago y. Quando há a liquidação,
quem prestou o serviço se torna credor;
b. A despesa com pessoal possui tratamento específico porque é de longo prazo.
Como regra, este gasto é projetado a longo prazo. No setor privado, isso se dá
de forma diferente, pois se promove demissões, mudanças de espaço físico. No
setor privado, há o encolhimento; no setor público, essa regra não pode ser
aplicada, assim como a regra de redução de salário. O gasto com pessoal no
setor público é de longo prazo, longo custo e extremamente importante. As
regras financeiras existentes para limitação de gastos com pessoal estão na LRF
nos arts. 19 (artigo federativo) e 20. A receita corrente líquida é aquilo que o
ente público recebe e fica sendo como seu, sem ser uma receita transferida
(art. 2º, IV, da LRF: receita corrente líquida = “somatório das receitas
tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de
serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes”,
deduzidos), ex.: uma parte do que a União recebe de tributos é repassado aos
Estados e Municípios. Quanto ao art. 20, há o subteto por poderes (estabelece a
porcentagem que cada ente deve gastar em relação a cada poder). A ADI 2.238
trata da infringência ou não do federalismo, referente ao art. 20. Art. 169 - “A
despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei
complementar.”. A LRF foi bem recebida pelos governadores, uma vez que foi
possível segurar o Judiciário, o Tribunal de Contas e o MP. Na prática,
especialmente nos Estados, a pressão foi muito grande e muitos governadores
cederam. Há uma peculiaridade no setor público: a estabilidade. As demissões
de servidores públicos por processos administrativos disciplinares são raros. Há
estabilidade em função da política de apadrinhamento dos sécs. anteriores A
estabilidade confere autonomia a algumas carreiras, ex.: fiscal - uma autoridade

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 é encontrada pescando em área indevida e recebe uma multa do fiscal, sendo o
fiscal estável a autoridade não possui poderes para demiti-lo. A lógica da
estabilidade não é, em si, um problema que deve ser afastado do sistema.

Os arts. 19 e 20 da LRF foram reforçados por outra regra, a do teto de gastos. A EC nº 95/2016
estabelece que alguns gastos com pessoal só poderão aumentar de um ano para o outro o
correspondente da inflação. Despesa primária refere-se à gasto com pessoal e demais.

17.03.2020 - Despesas ou gastos públicos. Precatórios

Precatório é uma forma de despesa relacionada ao Poder Público decorrente de uma ordem
judicial transitada em julgado, que determina uma obrigação de pagar. Isso tem uma
característica muito própria, pois não se trata de obrigação de fazer, mas obrigação de pagar:
contra o poder público, decorrente de ordem judicial e fruto de ordem judicial transitada em
julgado. Precatório também é chamado de precatório-requisitório e se trata de uma forma
através da qual se pleiteia o pagamento de indenizações contra o Poder Público decorrente de
ações transitadas em julgado, com obrigações de pagar.

Em litígios entre pessoas físicas ou pessoas jurídicas privadas, no fim do processo obtém-se a
indenização por penhora, bloqueio de conta corrente. Os bens públicos, por sua vez, não podem
ser penhorados, por isso esse mecanismo foi criado, para que haja a certeza de que o Poder
Público pagará o que deve. Isso acontece em grande parte das operações do governo federal.
Alguns estados e municípios atrasam mais, como São Paulo.

Ao final de um processo transitado em julgado no qual o Estado é condenado a pagar uma

determinada quantia, a forma de executar isto implica na expedição de um ofício ao
presidente do tribunal, ao juiz da corte onde o processo transitou, pedindo que o montante
seja estabelecido naquele tribunal para que seja expedido um ofício requisitando que o
Poder Público que perdeu a demanda inclua em seu orçamento para o ano posterior o
montante determinado para quitação da sua despesa.

Ex.: a empresa X conseguiu uma indenização de 100 mil reais da Prefeitura de Guarulhos.
Tendo o processo transitado em julgado, a empresa requer ao tribunal que expeça um ofício para
a Prefeitura de Guarulhos, para que esta inclua no orçamento do ano posterior o devido
pagamento do precatório.

Características (Art. 100):

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 1. Não se deve identificar nos registros orçamentários qual é a empresa ou o número
do processo. Isso serve para impedir que quem vá pagar inclua no orçamento que vai
identificar ou desembolsar para a empresa ou o processo X aquela quantia. A lógica é
macrojurídica. O tribunal funciona como intermediário e recebe o montante dos
precatórios, para pagar os processos das empresas relacionadas.
2. Há uma ordem cronológica, privilegiando o processo que primeiro expede o
precatório (qual transitou em julgado primeiro). O tribunal coordena todas as ações do
estado e dos municípios. As disputas contra a União são unificadas nos tribunais
federais - STF ou STJ.
3. Os precatórios podem ser expedidos em qualquer momento do ano, desde que haja
o trânsito em julgado, no entanto, o tribunal fecha a lista no final do mês de junho
e envia para o ente federativo, para que o Estado possa incluir isso em sua proposta
orçamentária.
4. Existem diferentes classes de pagamento, porque algumas filas de precatórios são
privilegiadas em face de outros. Ordem de preferência do pagamento de precatórios:
precatórios de idosos > precatórios de alimentares > precatórios gerais. O
precatório alimentar é todo crédito que decorre de uma prestação alimentícia: salários,
vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e
indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil.

ASPECTOS CONSTITUCIONAIS

Os precatórios foram adiados por um longo período, de acordo com as Emendas

Constitucionais.

A norma que regula o pagamento padrão dos precatórios é o art. 100 da Constituição Federal:

● “em virtude de sentença judiciária” - decisão transitada em julgado, que gera uma
obrigação de pagar por parte do Poder Público;
● “ordem cronológica de apresentação dos precatórios” - expedidos ao final de cada
processo para o presidente do tribunal, este estabelece a ordem cronológica de chegada
dos pedidos de precatórios;
● “à conta dos créditos respectivos” - os precatórios serão pagos de acordo com o valor
transferido do ente público para o federal e serão pagos na ordem de recebimento;
● “proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos
créditos adicionais abertos para este fim” - no orçamento, é proibido consignar a quem

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 o valor será pago, destina-se ao tribunal. A lógica republicana impede que o destinatário
venha a ter contato com quem vai pagar e tente driblar para receber antes.

Quando a Constituição de 1988 foi promulgada, havia precatórios atrasados.

● O art. 33 dos ADCT estabeleceu a prorrogação do que estava pendente pré-1988 por
mais oito anos;
● Outra prorrogação foi feita com a EC 30/2000, que incluiu o art. 78 aos ADCT,
aumentando 10 anos para o pagamento; acrescentou ainda que tudo que foi ajuizado
antes de 1999 e vencido tem 10 anos para o pagamento;
● Foi criada uma alternativa no art. 86 do ADCT, decorrente da EC 37/2002. Foi
estabelecido que os valores pequenos (RPV - Requisições de Pequeno Valor) seriam
pagos fora do regime de precatórios. Com isso, foi criado um bypass ao regime de
precatórios, para esses valores menores, que são pagos “na boca do caixa”, sem
aguardar processamento orçamentário. Os entes passam o valor aos tribunais e eles
pagam diretamente aos seus interessados. Um valor considerado baixo é estabelecido
por cada ente federado: o padrão é que seja um valor equivalente a 10 (Estados e
Municípios) ou 20 (União) salários mínimos. Não é possível fracionar o valor, ou seja,
se tiver para receber de um município mais que 10 salários mínimos e escolher receber
pelo regime de RPV, renuncia-se ao valor excedente;
● A EC 62/2009 incluiu na CF o art. 97 do ADCT, que criou um mecanismo de leilões,
em paralelo ao art. 100 e independente de todos os mecanismos de adiamento
(reparcelamento). O sistema de leilões era para ser encerrado em 15 anos, ou seja, mais
um parcelamento.

O governador não tem responsabilidade direta pelo não pagamento do precatório. Em

alguns estados, é comum haver filas para recebimento dos precatórios. Os atrasos de pagamento
decorrem mais de uma luta política.

A EC 62/2009 cria um sistema excepcional. O art. 97 do ADCT foi considerado inconstitucional

pela ADI 4.357, mas vigorou por um longo tempo. O mecanismo era de leilões, ou seja, o Poder
Público dizia “tenho que pagar X para a empresa/o indivíduo Y”, mas em vez de desembolsar
esse valor, ele fazia leilão reverso, ou seja, a empresa receberia antes, mas teria uma parte do
valor descontado. Isso é considerado amoral, pois se o Poder Público ficou obrigado a pagar X
ele não poderia pagar menos que isso.

A regra geral do art. 100 da Constituição disciplina melhor o regime de precatórios.

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 ● § 5º “É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba
necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em
julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se
o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados
monetariamente”.
○ Todos os precatórios devem ser enviados ao Poder Judiciário, que envia aos
entes federados, que incluem em seus respectivos orçamentos;
● § 6º “As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente
ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão
exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e
exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não
alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da
quantia respectiva”.
○ Caso alguém tente passar na frente da fila cronológica, o presidente do tribunal
pode determinar o sequestro da quantia (retirar dos cofres públicos a quantia
necessária para pagar a fraude cometida);
● § 7º “O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar
ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios incorrerá em crime de
responsabilidade e responderá, também, perante o Conselho Nacional de Justiça”.
○ Isto pode incriminar o presidente do tribunal, mas nada aponta ao prefeito ou
governador que drible o pagamento ou inclusão dentro da verba orçamentária;
● § 8º “É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor
pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins
de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste artigo”.
○ Não pode fracionar para receber como RPV.

Como padrão, a União não atrasa os débitos de precatórios, porque isso é cumprido
regularmente.

Existem PECs para dar um novo parcelamento aos precatórios, como a PEC 95/2019, que foi
proposta pelo senador José Serra, que quer dar mais um parcelamento além dos já existentes.

24.03.2020 - Direito Financeiro e direitos humanos

Aula reposta em 07.04.2020

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Direitos humanos têm como fundamento uma lógica universalista, seriam direitos que existiriam
para toda a espécie humana e seriam independentes da ordem jurídica interna de cada país,
como as Declarações de Direitos. Diferentemente disso, os direitos fundamentais são
internalizados em cada ordenamento, cada país, cada sistema jurídico próprio. A distinção
entre direitos humanos e direitos fundamentais aponta para os direitos fundamentais como
direitos dentro de um ordenamento jurídico específico.

Todos os direitos custam, independente de serem identificados dentro das gerações de direitos
humanos. A ideia de direitos humanos tem relação com dimensões, essa lógica se replica para a
área dos direitos fundamentais. A lógica dos direitos fundamentais associa-se, no Brasil, ao
que se estabelece na Constituição. Alguns desses direitos são mais custosos do que outros,
como os direitos sociais.

O art. 5º estabelece um leque de direitos individuais e coletivos para a sociedade brasileira. O

art. 6º estabelece um rol de direitos sociais. O art. 7º trata dos direitos dos trabalhadores
individualmente considerados. O art. 8º trata dos direitos dos trabalhadores coletivamente
considerados - direitos sindicais.

Os direitos sociais implicam um desembolso maior por parte da sociedade, por se tratarem de
direitos que abrangem toda a sociedade brasileira. Os direitos sociais visam ao tratamento
isonômico das pessoas. O escopo maior deste preceito se encontra no art. 3º. O desembolso da
sociedade para custear esses direitos tem a ver com a tentativa de conferir maior isonomia às
pessoas no tratamento da sociedade. Ex.: a lógica do SUS.

Os direitos sociais estabelecidos no art. 6º permitem uma enorme abrangência de políticas

públicas. Ex.: quando se fala em direito à moradia, a primeira ideia que se tem é no sentido de
que o direito à moradia foi implantado através do sistema Minha Casa, Minha Vida. A rigor, o
que se tem aqui é o direito de propriedade a uma moradia. Outras políticas públicas existem
para dar direito à habitação. No município de São Paulo também há aluguéis sociais, com
direito à habitação e não direito de propriedade. Um único direito permite vários caminhos a
serem seguidos. Direito à moradia quer dizer que o Poder Público implementará políticas para
que pessoas necessitadas usufruam do direito à moradia.

São direitos de consecução a prazo. Os direitos sociais não são conseguidos de imediato, mas
paulatinamente, com diretrizes estabelecidas para sua consecução.

Há dois direitos que merecem maior destaque, pois possuem seu sustentáculo financeiro
apoiado na Constituição: o direito à saúde e o direito à educação.

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O direito à saúde está assegurado no art. 198 da CF. O § 2º estabelece quanto deve ser destinado
à saúde. O que a União obrigatoriamente tem que investir em saúde corresponde a 15% da
receita corrente líquida anual. A LC 141/12 define 12% aos Estados e DF (art. 6º) e 15% aos
Municípios (art. 7º) a ser custeado para verba de saúde. O Fundo Nacional de Saúde é
responsável por implementar ações nos diversos níveis do Sistema Único de Saúde.

Receita corrente líquida é aquela receita que o ente público recebe e que se constitui em
receita própria daquele ente, ou seja, ele não transfere para outro ente federal. Ex.
contrário: boa parte do que a União recebe de IRPF e IPI é transferido aos Estados e
Municípios, então não se trata de receita corrente líquida da União.

O direito à educação, consagrado no art. 6º da CF, tem sua fonte de financiamento estabelecida
no art. 212 da CF. O sistema educacional não possui um fundo único, como o sistema de saúde.
Cada ente federado estabelece uma verba para aplicação no nível próprio de ensino de sua
competência. O ensino básico é competência dos Municípios, o ensino fundamental e
médio são competência dos Estados e o ensino superior é competência da União. As
universidades estaduais não recebem a verba destinada aos Estados para o ensino, apenas o EF e
EM recebem. Assim, o Estado de São Paulo, por exemplo, destina além dos 25% estabelecidos
na CF.

Vinculação é a linha que une um lado da arrecadação ao outro, que é o gasto dirigido à educação
e à saúde. Essa linha está no art. 167, IV, da CF, onde está o princípio de não vinculação ou
liberdade do legislador orçamentário. A lógica deste artigo é que as diferentes legislaturas têm
que ter a plena liberdade de usar os recursos públicos arrecadados para as finalidades que
entender melhor aplicáveis para as políticas públicas que determinaram sua eleição. Quem é
eleito tem o orçamento disponível para adotar nas políticas públicas adequadas, todavia há uma
diferença, qual seja, o legislador constituinte quando criou a CF estabeleceu o seguinte: alguns
direitos (saúde e educação) teriam prioridade e vínculo direto entre fonte de custeio
(impostos) e destino (políticas de saúde e educação públicas). O legislador constituinte assim
o fez por desconfiança nos legisladores ordinários, pois um montante de dinheiro livre poderia
ser usado em outras coisas que não saúde e educação.

Com respeito à lógica das cláusulas pétreas, o art. 60, § 4º, IV, define que EC não pode abolir
os direitos e garantias individuais. Proclamar um direito social sem que ele tenha fonte de
recursos é esvaziar um direito. Vários autores, entre eles o professor, entendem que há uma
cláusula pétrea na garantia de investimentos mínimos destinados à saúde e educação.

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Situação presente em muitos estados: para que os Municípios, Estados e União cheguem ao
percentual destinado à educação, alguns preceitos são considerados ou não dentro desse limite.
A merenda escolar, por exemplo, é considerada dentro desse limite. O pagamento de
aposentadoria, por sua vez, não deve ser considerado como percentual destinado à educação. A
verba para educação deveria considerar apenas os ativos. Esse assunto está em debate no STF.

Através da EC 95/2016 (EC do Teto de Gastos - Novo Regime Fiscal), foram incluídos vários
artigos no ADCT, do 106 ao 114. A lógica desta EC foi contrair os gastos públicos primários, ou
seja, conter as despesas primárias. Foi estabelecido um teto e nenhum órgão público poderia
gastar acima dele. O art. 107, § 1º, pega a despesa de 2016, corrige por 7,2% em 2017 e para a
frente ela é corrigida pelo IPCA. Se a arrecadação de impostos cresce, a destinação a esses
direitos também crescerá. A lógica era desvincular arrecadação tributária do gasto social.

Na ADI 5.595, há uma discussão sobre uma diferença de cálculo enorme, envolvendo bilhões.
Essa ADI discute a metodologia de cálculo da EC 95/2016.

Ativismo judicial ocorre, no âmbito dos direitos sociais, quando o juiz age além da lei para
conceder benefícios ou vantagens que a norma não concede.

● Ex. 1 (não é ativismo judicial): imagina-se que o Ministério de Saúde tem uma lista de
medicamentos que são obrigatoriamente fornecidos pelo SUS e uma lista de tratamentos
médicos que são obrigatoriamente concedidos pelo SUS, e nessa lista tem aspirina,
pressupondo que ela deva constar em todos os postos de saúde. Se o sujeito não
encontra aspirina no posto, ele entra com uma ação e o juiz vai conceder liminar para
que o posto de saúde atenda ao pedido do sujeito, garantindo que o sujeito receberá o
remédio.
● Ex. 2 (ativismo judicial): há um medicamento que não está na lista obrigatória do
Ministério da Saúde e o sujeito requer o remédio no posto de saúde. O sujeito entra com
uma ação afirmando seu direito ao remédio e o juiz concede a liminar. Isso está além do
que está previsto pela legislação pertinente. Se o remédio não estiver disponível no
Brasil, cabe ao Poder Público encontrá-lo, mesmo que em outro país, pois decisão
judicial não se discute.

O art. 196 da CF estabelece políticas universais e igualitárias de saúde. É uma lógica de custo de
uma política pública para todos. O ativismo judicial parte da lógica de dar a alguns um
benefício/vantagem que não está previsto dentro das políticas públicas regulamentares. Às
vezes, as listas de medicamentos e tratamentos do Min. da Saúde não estão atualizadas. Muitas

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vezes, as listas são cientificamente atualizadas em decorrência de ações judiciais, como foi
com o HIV.

O conceito de reserva do possível parte da concepção de uma reserva do possível em duas

dimensões: (I) reserva do tecnicamente possível e (II) reserva do financeiramente possível.

I. Quer dizer daquilo que é operacionalmente/concretamente possível.

II. O limite da reserva do possível é o valor que foi financeiramente estabelecido.

31.03.2020 - Orçamento público

Orçamento público tem a ver com a forma através da qual o Estado organiza suas
atividades financeiras. Essa organização deve ocorrer englobando a questão das despesas e
das receitas. Forma como o Estado organiza, financeiramente, sua atividade.

Todas as atividades econômicas estarão na mão do Estado e muito deverá ser gasto. Tudo
depende do modelo do Estado para estabelecer o modelo do orçamento. Nesse contexto, há
várias possibilidades dentro deste perfil, do Estado Liberal ao Estado Socialista.

Orçamento-programa: são estabelecidos programas de atuação/desenvolvimento para dar

suporte às políticas públicas que devem ser adotadas por cada estado. Ex.: quando se fala em
programa de merenda escolar, há uma rubrica do quanto deve ser gasto nesta determinada
atividade (previsão orçamentária específica).

Orçamento base zero: é como se fosse planejar do zero toda a atividade orçamentária de um ano
para outro. A programação de gastos se inicia do zero. A lógica deste orçamento implica em
dizer que se começa do início de uma orçamentação básica para construir todo o planejamento
orçamentário de um determinado país, local etc. Essa lógica não é aplicada na prática (exceção),
a menos que se trate de casos pontuais, como a criação de novos programas ou estruturas. Em
1917, quando o czar russo caiu e os bolcheviques assumiram e mudaram o sistema, um
orçamento base zero poderia ter sido adotado. Em transições democráticas, não se usa base zero.

Orçamento incremental: parte da lógica de que se usa o orçamento do ano anterior e é feito
algum ajuste de um ano para outro, a fim de que haja uma adaptação do que foi realizado no ano
anterior para o ano seguinte. Uma coisa é a ideia de um planejamento orçamentário, outra coisa
é a execução orçamentária. O planejamento é feito no final/início de cada ano e no final do
período se avalia se o planejado foi cumprido. Se o que foi executado cumpriu sua função,
parte-se para orçamentar, ajustando a partir daquilo que foi executado. Caso tenha sobrado do

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que foi planejado, reduz-se o orçamento. Essa é a lógica adotada pela maioria dos países (regra
geral). Deve-se atentar para anos em que ocorram situações extraordinárias, como a pandemia
atual, em que certamente os gastos estruturais são menores (luz, giz etc). Há um raciocínio que
passa por todos os gestores orçamentários brasileiros de uma desconfiança de que o gestor
superior vai cortar o planejamento incremental porque ele olhará e dirá “como não foi gasto não
era necessário, não sendo necessário corta”. Em função disso, são realizadas obras e compras
desnecessárias, para que haja o efetivo gasto e no ano que vem a incrementalidade seja suprida.

A dívida é uma despesa financeira, que pode ser pagando juros ou principal da dívida + juros. A
técnica de demonstração financeira parte da seguinte ideia: além de computar receitas +
despesas, a técnica diz que as despesas financeiras são calculadas a parte. O que se tem é um
cálculo de receitas vs. despesas não financeiras (gasto com pessoal, cadeira, luz). Neste tipo de
demonstração financeira, que se adota no Brasil, raciocina-se pela lógica do superávit primário.
O saldo é usado para pagar a dívida. A fórmula “receitas - despesas primárias (não
financeiras)” faz com que haja o superávit primário, que será utilizado para pagar a
dívida pública. Quem estabelece o superávit primário é a LDO, no anexo de metas fiscais.

Art. 9º da LRF fala sobre um anexo de metas fiscais que será detalhada pela LDO.

A Lei Orçamentária Anual é uma lei de prazo certo, portanto tem vigência por 12 meses (01.01
a 31.12). Características peculiares desta lei: ser anual; ser uma lei efetiva para fins de gastos
públicos (lógica do desembolso que se torna obrigatório). Deve ser encaminhada do
presidente ao Congresso até agosto (4 meses antes de findar o ano), pois o Congresso precisa
discutir a Lei Orçamentária. Muito antes de agosto se começa a discutir a elaboração do
orçamento, que passa por uma lógica de estruturação de cada qual dos ministérios, que pega
quanto foi gasto no ano anterior, com base no orçamento incremental, e consolida numa
proposta nova. Esta é uma metodologia concentrada na mão do Executivo.

O Poder Judiciário, pelo art. 99, §1º da CF, adota um poder semelhante, pois pode fazer sua
própria proposta orçamentária. O que o Judiciário elabora, o Poder Executivo pode ajustar se for
descabido; a última palavra será do Legislativo. O Poder Legislativo não pode alterar itens de
pessoal, dívida pública, precatórios, imunidades tributárias.

O orçamento é obrigatoriamente vinculado para alguns tipos de gastos. A natureza jurídica

do orçamento reafirma que se trata de uma lei para ser cumprida. Não havendo dinheiro para
tudo, quem estabelece a prioridade é o Legislativo.

-13-
Despesas sigilosas: a ideia é que possam existir despesas sigilosas (art. 5º, XXXIII, CF - “todos
têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”).
Gastos militares, gastos que envolvam segurança nacional. As despesas sigilosas são restritivas,
de interesse do Estado, possuem legislação específica e na prática são muito deturpadas, porque
acaba sendo muito utilizado para gastos do cartão de crédito de ministros, presidente etc.

Em decorrência da crise atual, o STF autorizou descumprimento da LDO e da LRF

porque elas estabelecem limites (de superávit primário e de gasto com pessoal), enquanto a
LOA simplesmente diz “vai gastar x”. A LOA pode ser ajustada ao longo do ano pelo
Legislativo.

07.04.2020 - Semana Santa

Reposição da aula do dia 24.03.2020.

14.04.2020 - Orçamento público (continuação)

Há seis princípios orçamentários que merecem atenção: (1) universalidade, (2) anualidade, (3)
exclusividade, (4) unidade, (5) não-afetação e (6) legalidade.

1. Princípio orçamentário da universalidade

Universalidade parte da ideia de que há uma necessidade que as verbas orçamentárias

devem estar cobertas integralmente, entre despesas e receitas, no mesmo documento, ou
seja, que haja um documento unificando tudo. Pode parecer tolice e uma coisa óbvia, todavia
muitas vezes o Direito estabelece um determinado procedimento em contraposição ao que
existia antes. Antes de 1988, isso era uma bagunça, porque existiam vários orçamentos, que
não se comunicavam entre si. Com a Constituição de 1988, une-se todo o orçamento no
mesmo documento, seja o orçamento geral da União, o orçamento de investimento das
empresas ou o orçamento da seguridade social.

2. Princípio orçamentário da anualidade

-14-
O orçamento é uma lei anual, de prazo certo. Leia-se: todo ano, sequencialmente, a União, os
Estados e Municípios têm que aprovar uma lei na qual se estima uma receita e se fixa uma
despesa.

No âmbito da receita, se imagina o que vai receber, há estimativas de crescimento em razão de

alguns eventos e estimativas de decréscimo em razão de outros. Por exemplo, no meio da
pandemia, a ideia é que para o ano que vem haja um decréscimo de arrecadação tributária,
porque há menos negócios, menos renda, menos circulação de mercadorias, o que acarretou o
furo/erro/mudança do orçamento em curso. Este conjunto é previsto anualmente.

A anualidade tem a lógica de uma lei de prazo certo, que se renova a cada ano. O Poder
Legislativo autoriza o Executivo a realizar os gastos/despesas fixadas.

Em alguns países como os EUA, se o orçamento não for aprovado no final do ano, não há gasto
no mês seguinte (shutdown).

Para fins tributários, a regra da anualidade tem outro enfoque, como regra da anterioridade.

3. Princípio orçamentário da exclusividade

Exclusividade quer dizer que matéria orçamentária só pode ser tratada em leis
orçamentárias e que não pode haver matéria estranha à matéria orçamentária pegando
carona nas leis orçamentárias.

Orçamento rabilongo - antes o orçamento era aprovado, mas outras matérias pegavam carona
no orçamento, como prorrogação de contratos privados ou vedação de despejo, no geral coisas
que não tinham nada a ver com o assunto orçamentário. Por isso, foi estabelecido o princípio da
exclusividade.

4. Princípio orçamentário da unidade

Passa a impressão de ser muito parecido com a universalidade, mas não é, pois universalidade
engloba tudo, qualquer movimento de despesa e receita, e unidade se refere a todo esse
conjunto em um único documento.

5. Princípio orçamentário da não-afetação

No art. 167, IV, da CF, são vedados a vinculação de impostos a órgão, despesa ou função.
Não afetação diz respeito a isso.

A lógica é que o legislador tenha plena disponibilidade para os gastos que pretenda
realizar em seu mandato.

-15-
 6. Princípio orçamentário da legalidade

Os gastos precisam ser aprovados por lei. A lei precisa ser formalmente aprovada pelos
orçamentos. Caso não seja aprovada, utiliza-se a forma dozeavada do ano anterior.

A dinâmica dos princípios é conferir organicidade no sistema de receitas e gastos públicos que
envolvem as leis orçamentárias.

DILEMAS DO DIREITO FINANCEIRO

Diz-se dilemas do direito financeiro porque sua lógica parte da seguinte ideia: o orçamento é
um sistema de vasos comunicantes, ou seja, tem-se todas as receitas de um lado e todas as
despesas de outro e se as receitas aumentam/diminuem, as despesas aumentam/diminuem,
respectivamente.

Caso alguma despesa cesse, deixe de existir, o dinheiro é destinado a outras coisas. Por
exemplo, hoje é necessário que haja mais recursos para a saúde. A solução não pode ser
aumentar a arrecadação, uma vez que as pessoas estão em casa, mas rever a destinação das
despesas. A fórmula adequada aqui é ou cancelar a despesa e utilizar em outro gasto,
priorizando a saúde, ou imprimir reais.

No livro “Ética a Nicômaco” de Aristóteles é exposto que existem dois tipos de justiça:
comutativa e distributiva. A justiça comutativa é aquela que diz respeito a dar a cada um o que é
seu e o local adequado para decidir sobre isso é o Poder Judiciário; a justiça distributiva
pressupõe uma redistribuição da riqueza na sociedade, então não é uma prerrogativa que se
obtém no Poder Judiciário (não é locus prioritário desse Poder), mas no Legislativo e no
Executivo. Paralelamente, o orçamento é o lugar em que se arrecada de todos para gastar com
todos. Aqui há um mecanismo de vasos comunicantes no qual se retira dinheiro da sociedade
para gastar com a própria sociedade. O ideal seria um orçamento republicano, isto é, que
arrecadasse de quem tivesse mais renda e mais patrimônio (capacidade contributiva) e
gastasse mais com quem tivesse menos renda e menos patrimônio (capacidade receptiva),
ou seja, quem tem mais paga mais e quem tem mais paga menos, mas recebe mais prestações
civilizatórias.

A lógica central, no direito financeiro, é que quem tem mais patrimônio deve pagar mais
tributos - capacidade contributiva. Contrariamente, há a lógica da capacidade receptiva, pela
qual quem tem menos patrimônio receberia mais prestações civilizatórias.

-16-
 ● Ex.: a Prefeitura de SP vai estabelecer uma nova linha de ônibus e decide fazer uma
linha Higienópolis-Jardins. Em contraposição, existe uma outra ideia de fazer uma linha
Praça da Bandeira-Vila Carrão. Onde a capacidade receptiva será mais atendida? A
impressão é que Vila Carrão precisa mais dessa linha do que Higienópolis-Jardins.

A ideia posta é que o orçamento deve priorizar, na coluna da receita, cobrar mais de quem tem
mais e, na coluna da despesa, gastar mais com quem tem menos. Aqui, há a implementação de
uma justiça distributiva dentro do orçamento público, representando a ideia do orçamento
republicano.

Na realidade, isso não existe. A ideia de orçamento republicano representa onde queremos
chegar, não onde estamos. No Brasil, se arrecada mais de quem ganha menos e se gasta mais
com quem ganha mais; é o inverso do que deveria ser.

Os conceitos de (1) reserva do possível, (2) escolhas públicas/trágicas, (3) progressividade dos
direitos, (4) proibição de retrocesso, (5) mínimo existencial e (6) dignidade da pessoa humana
socialmente considerada se correlacionam.

1. Reserva do possível

A lógica da reserva do possível tem duas dimensões diferentes: (a) técnica e (b) financeira.

a. técnica - imaginando que haja um entendimento científico que diga “deve haver
cloroquina para cada um dos habitantes brasileiros e essa cloroquina precisa de 20
comprimidos”, quantos comprimidos de cloroquina seriam necessários? Se, de uma
hora para outra, o governo decidir isso, existe o comprimido para todos? Não e mesmo
que tivesse, as fábricas precisariam de um tempo para produzir isso. Trata-se de uma
limitação técnica; teria que organizar a produção, modificar as plantas industriais do
setor de medicamentos. Não bastaria o juiz dar uma canetada e dizer que requer isso.
b. financeira - “reserva do [financeiramente] possível equivale ao limite do orçamento”
(Amartya Sen).
i. A ideia de reserva do possível surgiu numa decisão do Tribunal Constitucional
Alemão da década de 1960. Em vários países europeus, não há sistema de
vestibular, então o acesso ao ensino universitário decorre de boas notas nos
sistemas anteriores e é possível aplicar para o curso superior dessa forma -
acesso universal. Duas universidades alemãs estabeleceram que medicina e
veterinária não teriam acesso universal porque foi entendido que eles
precisavam de poucos alunos, para que fosse possível o uso do laboratório. Em

-17-
 decorrência de um processo sobre isso, o Tribunal decidiu que não podia criar
laboratórios e recomendou ao parlamento que utilizassem mais recursos para
ampliar a reserva de vagas nestes cursos, na medida do possível.

No Poder Judiciário brasileiro, não cabe o uso da teoria da reserva do financeiramente

possível para impedir a concessão de direitos sociais. Foi entendida pelos tribunais brasileiros
como uma defesa técnica adotada pelo Poder Executivo para não adotar as liminares. Em caso
semelhante ao do Tribunal Constitucional Alemão, os tribunais brasileiros iriam decidir pelo
aumento de vagas e não pelo aumento de recursos, para que houvesse o aumento de vagas. A
reserva do possível se tornou argumento de defesa do Poder Executivo que foi desconsiderado
pelo Judiciário, que impôs o gasto.

A ADPF nº 45 é um exemplo dessa discussão. Houve uma obiter dictum, discussão lateral
(reserva do possível) que não era o cerne do que estava sendo julgado (autos arquivados)

2. Escolhas trágicas

A lógica parte de um livro, de Guido Calabresi, que defende que existem escolhas públicas que
o Estado adota que são difíceis. A lógica da escassez leva a escolhas trágicas.

3. Progressividade dos direitos

Paulatinamente, de maneira constante, há direitos que precisam vir a ser

complementados, como os observados nos arts. 6º e 7º. Direitos sociais devem ser
conquistados, implementados pouco a pouco. Por sua própria estrutura, estão sempre
devendo, nunca completamente implementados. Os direitos devem ser progressivamente
ampliados.

4. Proibição do retrocesso

Ao lado da progressividade dos direitos, a proibição do retrocesso diz que não é possível
retroceder nos direitos concedidos. Em relação a crises, como manter a proibição do
retrocesso social?

Não é possível, por exemplo, extinguir a rede pública de saúde, por conta da proibição do
retrocesso. Pode ser ampliada, como ensina a progressividade dos direitos.

5. Mínimo existencial; 6. Dignidade humana socialmente considerada

Mínimo existencial difere de mínimo vital, que diz respeito a um conceito médico, nutricional,
relacionado ao nível de calorias necessárias para a sobrevivência de uma pessoa.

-18-
A lógica do mínimo existencial tem a ver com: qual o mínimo para que uma pessoa tenha
dignidade da pessoa humana (socialmente considerada)? No contexto social, é possível pautar
o que é o mínimo existencial para a dignidade da pessoa humana socialmente considerada.

Não há dinheiro para tudo, portanto estabelece-se a reserva do possível, são tomadas decisões
trágicas, promove-se a progressividade dos direitos e proíbe-se o retrocesso dos direitos,
para que alcancem o maior número possível de pessoas e possibilitem o mínimo existencial
para a dignidade da pessoa humana socialmente considerada.

A ADPF nº 347, relator Min. Marco Aurélio, discutiu a destinação de uma quantidade de
dinheiro para o Fundo Penitenciário (FunPen). Mesmo com tal destinação, as condições das
penitenciárias eram/são deploráveis, pois o dinheiro estava preso. O dinheiro foi
contingenciado, ao invés de melhorar as condições penitenciárias. O Min. Marco Aurélio
importou uma teoria da Colômbia, que trata do “estado de coisas inconstitucional”, ou seja, tudo
está tão errado, que o estado da situação é inconstitucional. Foi decidida a liberação do dinheiro
para melhorar as condições de vida das penitenciárias. Não funcionou, pois recorreram e a
questão ainda tem a ver com o desbloqueio do dinheiro.

21.04.2020 - Plantão de dúvidas

Dúvidas:

1. Sobre a regra de ouro

Art. 167, III, CF. O Estado não deve se endividar para gastos correntes. É como se pessoas
físicas se endividassem no cheque especial ou cartão de crédito para pagar diarista, condomínio.
A lógica é que haja endividamento público para gastos de investimento, de capital.

Está sendo aplicada uma exceção: o Congresso autorizou o presidente da República a endividar
a União além dos limites estabelecidos para investimentos de despesas de capital. Essa lógica de
endividamento maior decorre do fato de estarmos em déficit permanente, ou seja, estamos
arrecadando menos do que devemos.

A Lei 4.320/64 estabelece, nos arts. 40 e ss, o que são créditos adicionais.

● Art. 41. “Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a refôrço de dotação orçamentária”;

-19-
 A previsão foi insuficiente para fazer frente a determinada despesa. Ex.: ano
passado foi prevista uma despesa para a saúde, mas agora, em face da
pandemia, o que havia sido imaginado foi pouco.

II - “especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária

específica”;

Caso o governo pretenda fabricar ventiladores pulmonares, se não tiver havido

a previsão orçamentária para o poder público fabricar, haverá a necessidade, se
assim for determinado, de abertura de crédito especial.

III - “extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de

guerra, comoção intestina ou calamidade pública”.

Exemplo mais evidente da situação atual.

● Art. 42. “Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por
decreto executivo.”

A lei autoriza e o decreto implementa a liberação do dinheiro.

Há a necessidade de recursos disponíveis para a liberação do dinheiro:

● Art. 43. “A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de

recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

Não é o caso do Brasil.

II - “os provenientes de excesso de arrecadação”;

Não é o caso do Brasil

III - “os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de

créditos adicionais, autorizados em Lei”;

Caso tivesse sido previsto um montante de gastos para “despesa com

publicidade com turismo”, para divulgar o Brasil no exterior e ensejar o
turismo, essa seria considerada agora uma despesa inadequada, podendo ela ser

-20-
 cancelada e o dinheiro previsto para isso poderia ser destinado para despesas,
por exemplo, de saúde.

IV - “o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente

possibilite ao poder executivo realizá-las.”

Os créditos extraordinários já são abertos por decretos do Executivo, sem autorização

prévia do Legislativo, por ser uma situação de urgência.

2. Sobre a técnica de demonstração financeira em que as despesas financeiras são

calculadas à parte para se ter um superávit primário

A lógica do superávit primário é o confronto entre todas as receitas e todas as despesas,

exceto as despesas financeiras (aquilo que se paga para bancos, como remuneração, juros,
título de dívida pública). O que sobra gera o montante que se deve pagar de despesas
financeiras. O superávit primário é utilizado para pagar as despesas financeiras. Hoje, no
Brasil, estamos em permanente déficit, ou seja, o endividamento é muito alto, o superávit
primário tem sido buscado para que haja alguma forma para pagamento dessa dívida, que segue
aumentando.

3. Sobre a compra pelo credor de imóveis públicos do respectivo ente federado como
forma de extinção do precatório

O art. 100 da CF permite que o ente público estabeleça o precatório como parte do pagamento
de um imóvel. Isso não é usual, porque o interesse dos entes públicos como um todo, como
regra, é receber o dinheiro vivo da venda do imóvel, para fazer frente às suas despesas, não
gerar dívida. Precatório inadimplido se transforma em dívida e nenhum ente público vai
preferir zerar dívida a receber dinheiro. Todavia, essa opção é possível.

4. Os três tipos de créditos estão sendo utilizados para suprir insuficiências diversas
decorrentes da pandemia? Essa concomitância é possível e, se sim, é usual? Há alguma
implicação, nesse caso, para o direito financeiro como um todo?

É usual, normal e não é comum apenas na pandemia; trata-se apenas de técnica.

-21-
Lógica do crédito suplementar: previu pouco para aquele gasto.

Lógica do crédito especial: aquele gasto não foi previsto.

Lógica do crédito extraordinário: valha-nos, Deus, que a gente precisa resolver isso agora.

5. Caso um juiz determine a compra de um remédio que não está na lista do SUS, esse
pagamento também está sujeito ao sistema de precatórios?

Não, porque o sistema de precatórios parte da lógica de uma obrigação de dar, transitada em
julgado. Como regra, o que os juízes fazem é uma determinação de pagar imediata.

6. Sobre a tese da intranscendência das medidas restritivas de direito. Seria equivalente ao

princípio da separação dos Poderes?

Não é equivalente. Esta tese é uma construção jurisprudencial. Tem uma norma na LRF que
diz que o Poder Executivo vai cuidar dos limites dos gastos dos Poderes Legislativo, Judiciário
e do MP. Imagina-se a seguinte situação: o Poder Judiciário de SP gastou mais do que deveria, o
Executivo de SP diz que o Judiciário vai ter que limitar seus gastos ou a consequência será a
vedação de recebimento de transferências voluntárias. Caso o governo federal queira transferir
verba para SP, há um sistema que veda isso, mesmo que o governador diga que o Executivo não
extrapolou e está em ordem. O Estado de SP entraria com uma ação no STF para dizer que não
pode obrigar o Judiciário a não gastar, mas que está sendo penalizado ao mesmo tempo; pede
uma liminar sob o argumento da intranscendência das medidas restritivas de direito.

7. A Receita Corrente Líquida é apenas oriunda dos repasses aos entes federados? Poderia
desenvolver quanto a sua importância para o pagamento de despesas?

A RCL quer dizer tudo que o estado tem de receita. No caso do estado de SP, todo ICMS,
IPVA, tudo que arrecada diretamente da parte tributária + tudo que é transferido do fundo de
participação dos estados para o estado de SP + receitas patrimoniais, receitas de royalties de
petróleo, de gás. Além do repasse, é o que ente arrecada de maneira patrimonial e tributária.
Funciona da mesma maneira para os municípios.

-22-
 8. Sobre princípios financeiros constitucionais cabíveis para abertura de créditos
adicionais (pergunta do último seminário)

As respostas mais adequadas eram legalidade e anualidade. Legalidade no sentido da abertura

do crédito apenas por lei, ou seja, é necessária uma lei que abra crédito suplementar e
especial. Anualidade, porque o gasto precisa ser realizado no mesmo ano em que foi aberto,
exceto se aberto nos últimos quatro meses, que pode ser gasto no ano seguinte, até esgotar o
valor mencionado.

9. A união pode editar lei complementar referente a uma norma que não seja norma geral?

Sim. Na CF há coisas específicas que só podem ser veiculadas por lei complementar (art.
163). Essas matérias precisam ser veiculadas por lei complementar, mesmo não sendo
norma geral. O art. 169 estabelece que toda vez que a CF exigir lei complementar esse
requisito deve ser cumprido. Existe a norma geral de direito financeiro, que também pode ser
veiculada por leis ordinárias, e as normas gerais de direito tributário, que só podem ser
veiculadas por lei complementar (art. 146, III).

10. Sobre os princípios de seletividade, proporcionalidade e sua relação com a capacidade

financeira (em relação ao exposto no item 3.3 do livro Orçamento Republicano e
Liberdade Igual)

Proporcionalidade econômica - imagina-se que seja estabelecida uma linha de incidência de

10% do imposto. A lógica diz que quem recebe 40 mil reais e paga 10% tem 36 mil de saldo
para viver, mas o sujeito que ganha mil reais e paga 10% sobrevive apenas com 900. Nesta linha
alguns autores entendem que a lógica da proporcionalidade é injusta para fins tributários,
porque deixa quem ganha mais com mais dinheiro disponível do que quem ganha menos.

O correto seria uma lógica de progressividade, para que quem ganhe mais pague
progressivamente mais. Mantendo o exemplo, haveria uma linearidade, proporcionalidade e
também uma progressividade. A pessoa que tivesse ganhando 40 mil estaria numa faixa de 40%
de impostos, gastando 16 mil de impostos e sobrando 24 mil. Continuaria sobrevivendo bem,
mas estaria pagando mais que os outros.

-23-
Há alguns aspectos a se considerar, como o fato de que essa lógica é adequada e pertinente para
impostos como IR, mas não para impostos sobre o patrimônio. Mesmo quem tem imóveis mais
valiosos, paga progressivamente mais tributos do que quem tem imóveis menos valiosos. Ao
IPTU aplica-se a mesma regra de progressividade que o IR.

Os gastos públicos deveriam ser mais intensamente efetuados com quem mais precisa desses
gastos. Deve ser cobrado mais de quem tem mais patrimônio ou renda e ser gastado mais com
quem mais precisa.

11. Sobre o princípio orçamentário da não afetação

A vinculação quer dizer que algumas coisas, valores específicos, ficam vinculadamente
estabelecidos na parte final de exceções do inciso IV do art. 167. Nada se vincula, só saúde e
educação.

12. Sobre o STF admitir a progressividade do ITCMD e do ITR, mas não do ITBI e do
IPVA

Todos esses tributos são sobre o patrimônio (IPVA, ITR, IPTU) e a circulação do patrimônio
(ITCMD e ITBI). O pacote de propriedades não é tratado de maneira uniforme pela CF. A CF
apenas reconhece a progressividade extrafiscal do IPTU, no art. 182, §4º, II. Esses outros
tributos não têm regramento de progressividade na CF. O STF estabelece, com a jurisprudência,
que alguns existem progressividade o outros não; não há uniformidade de tratamento. As leis
não tem uma lógica de tratamento uniforme para fins de progressividade. O STF decide
aleatoriamente.

13. Sobre a expressão "os recursos são escassos e os desejos são infinitos"

Vários autores argumentam que as necessidades são infinitas e os recursos são escassos. São as
necessidades ou os desejos infinitos? Os desejos, de fato, são infinitos e visam a obtenção
através de prestações públicas. Em tempos de coronavírus, a conexão de internet se tornou um
item de primeira necessidade. O governo deveria fornecer conexão grátis e de alta qualidade. Os
desejos não tem fim e os recursos são escassos. Embora haja o desejo de banda larga gratuita no

-24-
meio da pandemia, talvez seja prioritário usar o dinheiro para gastos com saúde e não banda
larga para todos.

14. Sobre o pagamento do serviço de dívida pública como cláusula pétrea orçamentária

O Congresso não pode deliberar sobre o pagamento da dívida pública, sobre o projeto de lei
orçamentária referente à dívida pública, por isso se considera uma cláusula pétrea orçamentária.
Há um bloqueio à deliberação parlamentar sobre essa matéria, pela CF.

28.04.2020 - Prova no Moodle

Dinâmica da prova: as questões estarão no Moodle no horário de aula. A prova abre às 18:15 e
fecha às 20:25.

Conteúdo da prova: tudo o que foi tratado (textos + aula).

Metodologia da prova: não perguntará conceitos, serão problemas envolvendo aspectos

estudados. Dissertação, não basta indicar o dispositivo normativo e não é necessário transcrever
a norma. O raciocínio deve ser exposto da maneira mais completa possível, dentro do prazo da
prova, resolvendo problemas.

05.05.2020 - As leis orçamentárias

A lógica das leis orçamentárias é que elas complementam a estruturação financeira do

Estado, ou seja, não é apenas o orçamento. Características comuns: são temporárias, ou seja,
cada ente precisa estruturar suas finanças a partir dessas três normas. Há três principais leis
orçamentárias, todas previstas no art. 165 da CF/88:

1. Plano Plurianual

Lei que deve ser proposta e aprovada no primeiro ano de governo de cada chefe do Poder
Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito). A lógica é que ele contemple uma espécie de
plano de governo para quatro anos.

-25-
Art. 165, §1º - “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

É como se fosse uma demonstração do plano de investimentos no que se vai tentar investir
durante os quatro anos. É um plano, então não é garantia de que vai dar certo.

O PPA deve ser proposto no primeiro ano de governo e aprovado pelo Congresso e vale para os
4 anos seguintes. Esses 4 anos, portanto, têm uma questão temporal, porque cada presidente tem
4 anos de mandato. No primeiro ano do sucessor, ainda se mantém o PPA do antecessor.

A importância do plano é estratégica porque aponta para algumas situações de investimento

público. Isso dirige toda a sociedade. Por ser um plano de governo, é uma construção; ou seja,
pode ser ajustado/alterado ao longo do tempo.

No caso de impeachment, o novo presidente apenas segue o PPA do presidente anterior ou ele
pode fazer as alterações que quiser? Pode fazer as alterações que quiser, desde que tenha
autorização legislativa. O mesmo presidente pode mudar o objeto, inclusive.

2. Lei de Diretrizes Orçamentárias

A LDO é uma lei importantíssima nesse contexto. Originalmente, está prevista no art. 165 e a
função dela está no §2º.

Art. 165, §2º - “A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento”.

A LDO aponta que tipo de prioridades de investimento devem ser feitas, quais as características
desse gasto, como vai fazer o incentivo e quais são os planos para o ano seguinte. O
entrelaçamento das leis é uma questão interessante, porque a LDO tem que ser proposta e
aprovada no primeiro semestre de cada ano. Aí então, se as diretrizes estão aceitas, se faz a
LOA. É uma lei que orienta a elaboração da outra, por isso uma ideia de diretrizes
orçamentárias, é um sistema mais refinado de planejamento orçamentário.

Na LDO foi introduzida uma variante, pela LRF: além das disposições constitucionais, foram
criadas outras necessidades que essa LDO deve conter.

-26-
Art. 4º, §1º, da LRF - “Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes”.

As sucessivas e anuais LDOs têm que conter, além daquilo disposto na CF, também estas
determinações estabelecidas pela LRF.

Art. 9º da LRF - “Se verificado, ao final de um bimestre (a cada dois meses), que a realização
da receita (arrecadação) poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário
ou nominal (entre receitas e despesas, sem considerar as despesas financeiras, que são o
montante do Anexo de Metas Fiscais, que é utilizado para pagamento da dívida) estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e
nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação
financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.

Se a receita não for suficiente para pagar a dívida, os entes vão promover limitação de empenho
e movimentação financeira. A LRF aponta para que a LDO estabeleça a cada ano quanto se
deve pagar de juros da dívida (Anexo de Metas Fiscais) e se verificar que a receita é insuficiente
para pagar a dívida, os órgãos deverão contingenciar os gastos para respeitar o montante da
reserva para pagar a dívida. Este Anexo de Metas Fiscais é quem determina quanto se deve ter
de meta para pagamento da dívida pública a cada ano e é veiculado pela LDO. O Anexo de
Metas determina quanto deve ser arrecadado para pagar a dívida.

O resultado primário ou nominal são as despesas, salvo as financeiras. O saldo para pagar dívida
pública tem sido cada vez menor. Não há saldo para pagar, porque as despesas estão muito
maiores do que as receitas. Nesse sentido, a dívida é rolada, ou seja, os juros são somados ao
principal, recompondo a dívida.

Amortização da dívida também é despesa financeira. Despesa financeira, a rigor, seriam apenas
os juros, não a rolagem do principal, porém, no Brasil atual, a fórmula que se adota é juros +
amortização da dívida = amortização da dívida (ou resultado do déficit primário).

Art. 9º, §1º, da LRF - “No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a
recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às
reduções efetivadas”. Se imaginar que a receita for menor, a despesa precisa encolher para
respeitar a dívida. Se a receita cresce, a despesa é recomposta na mesma proporção.

-27-
Art. 9º, §2º, da LRF - “Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da
dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias”. As despesas estabelecidas na
CF/88 e as que foram obrigações legais não podem ser contingenciadas, como as
obrigações de pagamento de salários de servidores públicos, despesas com saúde, despesas
com educação. O contingenciamento das universidades públicas não feriu esse parágrafo? Sim
e não, porque não atingia pessoal nem a função de educação.

Art. 9º, §3º, da LRF - “No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público
não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a
limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.
O Executivo pode contingenciar o dinheiro do Judiciário, do Legislativo e o do MP se eles
não fizerem o devido contingenciamento. O STF diz que essa lógica não se aplica, pois o
Executivo está no mesmo nível dos demais, então não poderia impor esse tipo de restrição aos
demais poderes.

Funções estabelecidas na CF/88 (art. 165, §2º) e na LRF.

O PLDO é proposto no começo do semestre e aprovado até o final do primeiro semestre. Os

efeitos da LDO se dão no próprio ano, já que ela é a base para a elaboração da LOA.

3. Lei Orçamentária Anual

É anual e visa abrir não só a expectativa de receita, como a determinação da despesa. A receita
é estimada, ou seja, é uma previsão, pois não há como saber se a receita vai acontecer (um
exemplo é o que acontece hoje, com a queda na receita). A despesa é fixada, então é
determinada/imposta/certa, havendo despesas que podem ser cortadas e despesas que não
podem.

A LOA é proposta no final do primeiro semestre para ser votada no segundo semestre.
Aprovada, tem construção muito complexa para apurar quanto cada órgão federado vai precisar
de dinheiro. O mecanismo de apuração das necessidades é complexo. Por exemplo, para fazer o
projeto de lei, o Estado precisa consultar todos os órgãos e conferir se todos os gastos ocorreram
e quais são os planos para o ano seguinte. Consulta-se as bases para saber qual a necessidade, ou
seja, usa-se o orçamento incremental.

Uma coisa é o PLOA e outra é a LOA.

-28-
Art. 165, §5º, da CF - “A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento
das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.”. A LOA é uma só, pelo princípio da unidade. Pelo
princípio da universalidade, abrange todos os gastos.

Art. 167 da CF - “São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei
orçamentária anual; (...)”. Não pode haver gasto sem previsão orçamentária.

A LOA engloba três níveis: orçamento de investimento, do ente federativo e da

previdência.

LEIS ORÇAMENTÁRIAS

Se o orçamento não for aprovado no tempo certo, executa-se no ano seguinte o orçamento
anterior de forma dozeavada. Portanto, de um ano para outro há uma previsão de quanto pode
ser gasto, rubrica a rubrica.

No segundo ano do governo Itamar Franco, o orçamento foi aprovado quase no final do ano
posterior e foi sendo executado de maneira dozeavada.

Nos EUA, se o orçamento não for aprovado não pode ser realizado gasto.

Princípio da flexibilidade das leis orçamentárias - uma vez aprovada a lei, ela pode ser
modificada. O art. 40 e ss da Lei 4.320 estabelece os créditos adicionais (especiais,
suplementares e extraordinários).

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Não é uma espécie orçamentária, mas um tipo de orçamentação, leia-se, é uma forma de
construção/elaboração do orçamento. Como padrão, os orçamentos deveriam ser feitos com
consulta a cada unidade; o orçamento participativo tem outra dinâmica e parte da lógica de que
a população deve ser consultada. Isso é mais concentrado e dinâmico no âmbito municipal, mais
difícil no âmbito estadual e impossível no âmbito federal.

Começou no RS, em Porto Alegre, nos governos do PT e foi uma forma de escutar a sociedade.
Funcionava no início, mas o modelo passou para muitas cidades, brasileiras e internacionais. A

-29-
lógica é ouvir os moradores e onde eles desejam que o dinheiro seja aplicado. Tem muitos
problemas:

1. Relação de tensão entre democracia direta x democracia representativa

a. Ex.: no bairro X, o vereador mais votado foi João, que acabou não sendo eleito.
No orçamento participativo, vai todo mundo, inclusive quem votou no João
perdedor, mas o vereador vencedor pode não querer aceitar fazer certas obras
no bairro X, já que não votaram nele.
2. Local das assembleias para votação do orçamento participativo
a. Ex.: se feito num ginásio de esporte, quantas pessoas cabem? A assembleia
estava marcada para 16h de sábado, por exemplo, e se esperava que as pessoas
interessadas fossem na hora marcada, mas na prática um cabo eleitoral de má-fé
dificultava o acesso ao ginásio, para que quando essas pessoas chegassem o
ginásio já estivesse cheio.
3. Quantidade da destinação para a democracia representativa

O orçamento participativo é teoricamente interessante, mas em concreto se tornou deturpado na

sua aplicação.

DISCUSSÃO LEGISLATIVA E APROVAÇÃO

Quando o projeto de lei orçamentária vai para o Congresso, ele vai para uma Comissão mista,
que analisa e aprova (ou não) a proposta, que depois é votada em Plenário.

12.05.2020 - Receitas públicas

A ideia de receitas públicas está voltada a forma através da qual o Estado obtém recursos. É o
que sai da sociedade para os cofres públicos. A lógica das receitas é o mecanismo através do
qual o Estado aufere as rendas para cumprir as despesas que foram estabelecidas.

Historicamente, houve uma modificação muito grande ao longo dos tempos. Em um dado
momento, a arrecadação pública decorria de uma determinação do soberano, então não havia
uma mediação normativa. O sujeito passivo não tinha qualquer direito legalmente estabelecido.
A lógica de imposição a partir de uma determinação do soberano começou a ser alterada em
1215, com a Magna Carta, por meio da qual os barões sitiaram o rei da Inglaterra e disseram que
ele não poderia cobrar taxas deles sem sua autorização, ou seja, o rei não podia mais fazer o que
bem entendesse.

-30-
Sugestão de leitura complementar: capítulo 1º do livro Orçamento Republicano e Liberdade
Igual.

Em um dado momento dessa trajetória, os súditos se transformaram em cidadãos, ou seja,

passaram a ter uma lei mediando a relação de cobrança. Hoje existem diversas regras que
regulam essa matéria. A legalidade é quem diz o que é obrigação do Estado e seus limites para
cobrar de cada um.

O Estado pode arrecadar dois tipos diferentes de receitas: as (1) receitas patrimoniais
(originárias) e as (2) receitas tributárias (derivadas). Nem tudo que entra nos cofres públicos é
receita, há valores que transitam nos cofres públicos e não são receita. Ex.: valores que o Estado
recebe como empréstimo e é obrigado a devolver, a rigor isto não é uma receita, mas um
empréstimo; outro ex.: muitas vezes existem depósitos efetuados, que entram nos cofres
públicos, mas não se constituem em receita pública, sendo apenas um valor para garantir o
débito. As receitas são um tipo de ingresso que se tornam propriedade dos entes públicos.

1. Receitas originárias/patrimoniais - receita que tem origem na exploração do patrimônio

e dos serviços do próprio Poder Público. A receita tem origem no patrimônio do
Estado. Tem-se uma compra e venda de bens e serviços públicos. Um bom exemplo são
as empresas estatais, pois o Poder Público é o controlador e o Estado recebe os lucros
das ações, sendo elas lucrativas.
a. Ex.: caso três pessoas queiram explorar um poço de petróleo, este petróleo é da
União. A compra por essas três pessoas será feita por um preço público.
2. Receitas derivadas/tributárias - parte da ideia de que elas derivam do poder de império
do Estado. A lógica de poder de império do Estado, contraposta às receitas anteriores,
quer dizer que essas receitas decorrem de uma imposição do Poder Público do Estado e
não vem diretamente com nenhum bem ou serviço atrelado.
a. Ex.: caso X estacione seu carro em um lugar irregular, o DETRAN cobrará uma
multa. A multa paga por X é uma receita derivada do Estado.
b. Ex.: Y é dono de um imóvel e paga IPTU, mas na frente de sua casa não há
energia elétrica. Ele não pode exigir que haja energia por pagar o IPTU, pois o
pagamento não tem uma relação direta com o serviço.

RECEITAS DERIVADAS

Scaff realiza a classificação das receitas derivadas em dois tipos: multas e tributos. As multas
decorrem de um ato ilícito, do descumprimento de uma obrigação.

-31-
VISÃO GERAL DE TRIBUTOS

Os tributos, que são conceituados pelo CTN, decorrem do poder de império constitucionalmente
exercido pelo Estado e têm diversas espécies dentro do sistema. Essas diversas espécies, a partir
de cada qual dos autores, nos permite fazer uma classificação diferente. Há um debate sobre
quantas espécies tributárias existem, alguns defendem que são 3, 4, 5.

Art. 145 da CF - “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os

seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela
utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposição; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras
públicas.”.

I. Impostos

Os impostos são uma obrigação imposta pelo Estado, sem que haja uma contraprestação
específica e direta relacionada àquele contribuinte. Os impostos têm a lógica de arrecadar para o
custeio de todos os serviços públicos do Estado. Ex.: o salário do professor é pago pelo custeio
do pagamento do ICMS.

Os tributos são divididos por competência federativa, cabendo tributação à União, Estados, DF e
Municípios, portanto há competências próprias. Um ente federativo não pode invadir a
competência de outro.

Art. 153 da CF - “Compete à União instituir impostos sobre: I - importação de produtos

estrangeiros; II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III -
renda e proventos de qualquer natureza; IV - produtos industrializados (IPI); V - operações de
crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; VI - propriedade
territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar”.

Art. 155 da CF - “Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I -
transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD); II - operações
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no
exterior (ICMS); III - propriedade de veículos automotores (IPVA)”.

Art. 156 da CF - “Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e
territorial urbana (IPTU); II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de
bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de

-32-
garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI); III - serviços de qualquer
natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (ISS)”.

Todas essas operações têm uma lógica de substrato econômico. Por exemplo, a propriedade é
tributada de cinco formas: predial e territorial urbana, pelos Municípios; sobre os veículos
automotores, pelos Estados; territorial rural, pela União; transmissão de propriedade em razão
de morte ou doação, pelos Estados; e a transferência de propriedade inter vivos, pelos
Municípios. Portanto, pela lógica econômica é possível dividir esses conceitos, sempre
determinando quem vai tributar. Tributação de consumo: serviços, ISS Municipal; circulação de
mercadorias, ICMS Estadual. As competências estabelecem essas possibilidades de arrecadação
de impostos.

Há, ainda, previsão de impostos cobrados em caso de guerra.

Art. 154 da CF - “A União poderá instituir: I - mediante lei complementar, impostos não
previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou
base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição; II - na iminência ou no caso de
guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência
tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação”.

Os impostos são a grande arrecadação do sistema.

II. Taxas

As taxas têm duas possibilidades: decorrentes de fiscalização e de prestação de serviços

públicos específicos e divisíveis a Estados e contribuintes.

As taxas decorrentes de fiscalização decorrem do exercício do poder de polícia, que significa o

poder de dizer sim ou não para algo que se requer/utiliza administrativamente. Ex.: suponhamos
que a epidemia do covid-19 acabe por um estalar de dedos, todos irão querer ir para a balada. Os
alunos organizam a balada e pedem a permissão da prefeitura para fazer isso na rua. A
autorização concedida ou não é o exercício do poder de polícia. É um poder administrativo de
dizer sim ou não. Deve-se ter a autorização para realizar a festa

As taxas decorrentes da prestação de serviços públicos específicos e divisíveis para Estados a

contribuintes e colocados à sua disposição. Essas taxas decorrem de serviços disponibilizados
ao contribuinte ou efetivamente prestados. Compra-se um serviço específico do Poder Público.

III. Contribuições de melhoria

-33-
As contribuições de melhoria têm uma peculiaridade. Decorrem de obras públicas que tenham
gerado valorização imobiliária para aqueles contribuintes afetados. A lógica tem tudo para
funcionar, mas não funciona. Pode ser cobrado por União, Estados ou Municípios.

Ex.: a construção de uma praça num bairro sem praças valorizaria o entorno da localidade,
portanto, pode ser criado, desde que por lei específica com alguns requisitos, uma nova
cobrança, uma nova incidência chamada contribuição de melhoria, que teria três limitadores: só
pode ser cobrado até o teto máximo do valor da obra (caso a praça custe 100 mil reais, a
Prefeitura não pode cobrar mais que os 100 mil reais); não pode cobrar mais individualmente de
cada um do que aquele montante de valorização de cada qual dos imóveis envolvidos (caso
tenha apenas três imóveis iguais ao redor da praça, o teto a ser cobrado de cada qual de
contribuição de melhoria é 33 mil reais); e limitado à valorização de cada imóvel (caso o imóvel
tenha valorizado 10 mil reais, não é possível cobrar mais de 10 mil reais dele).

É um sistema muito complexo e pouco utilizado, gerando uma fiscalização social enorme. Ex.:
caso o valor total da obra seja 100 mil reais, os três que vão custear vão fiscalizar para saber se o
valor realmente é esse.

É necessário que a contribuição seja criada por lei e valorize o entorno. No caso de
desvalorização cabe indenização. Se o beneficiário não tiver condições de arcar com a
contribuição de melhoria ele deve pagar do mesmo jeito.

IV. Contribuições

Art. 149 da CF - “Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de

intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas,
como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III,
e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que
alude o dispositivo”.

Contribuições gerais. As contribuições têm uma característica diferente dos impostos (pagos
para custeio da máquina do Estado), das taxas (ou são de fiscalização ou de prestação de
serviços públicos), das contribuições de melhoria (decorrentes obras públicas). São próximas
dos impostos, com uma diferença: a característica de referibilidade. Há uma referência ao que é
previsto na lei e a arrecadação. Por exemplo, uma parte da receita do PIS é utilizada para custeio
do seguro-desemprego, então uma parte disso tem uma referibilidade (uma vinculação) com
essa despesa. A lógica das contribuições permite uma referibilidade de custeio e se isso não

-34-
ocorrer há uma quebra, uma tredestinação. As contribuições são uma espécie tributária própria.
A cobrança é determinada pela lei.

A vinculação tem um vínculo expresso que determina o custeio da finalidade. A referibilidade é

intrínseca às contribuições, o vínculo é mais leve, mais fraco juridicamente.

Contribuições sociais. Têm a referibilidade para gastos sociais. Arrecadam muito. Podem existir
várias contribuições sociais ao mesmo tempo. As mais importantes são PIS e COFINS, que
incidem sobre a circulação de bens e serviços. Na prática, PIS e COFINS, entre outras
contribuições sociais são cobradas sobre o faturamento. Dentro delas, há as contribuições
previdenciárias.

Art. 149, §1º, da CF - “Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição,
cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de
que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de
cargos efetivos da União.”.

Contribuições de intervenção no domínio econômico. CIDEs existem como instrumentos de

arrecadação e regulação de domínios diferentes, como no caso do petróleo. A referibilidade da
CIDE petróleo é usada para melhorias de estradas, pesquisas na área ambiental. A CIDE
petróleo é cobrada nos postos de combustível.

Contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas. A anuidade da OAB é

uma contribuição no interesse de categorias profissionais ou econômicas. Foi autorizada pela
União a cobrar essa contribuição dos seus associados.

V. Empréstimos compulsórios

Art. 148 da CF - “A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos

compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública,
de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e
de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".

Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será

vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.”

Só a União pode instituir empréstimos compulsórios, por lei complementar. A União impõe o
empréstimo, obriga o pagamento. Antes de 1988, havia alguns empréstimos compulsórios.

-35-
Ex.: empréstimo compulsório sobre a gasolina. A pessoa enchia o tanque no posto e na notinha
que recebia havia uma porcentagem de empréstimo compulsório; após vários meses, com as
várias notinhas a pessoa recebia o valor de volta. Ex.: empréstimo compulsório sobre a viagem;
era cobrado um valor a mais na passagem, que posteriormente seria devolvido. Ex.: empréstimo
compulsório sobre calamidade pública; criado para quem tinha renda acima de alguns milhões
de cruzeiros era obrigado a pagar e depois receberia um valor. Acontecia um calote
generalizado.

Empréstimos compulsórios entram por um lado nos cofres públicos e precisam sair por outro,
porque devem ser devolvidos a quem emprestou. Não é a lógica de tributo que incorpora valor
ao Poder Público.

O prof. não considera empréstimo compulsório como tributo, mas ele tem uma característica
sutil: a ele, na arrecadação, se aplicam todas as regras tributárias (princípio da anterioridade,
reserva legal, isonomia etc).

Art. 15 do CTN - “Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir
empréstimos compulsórios: I - guerra externa, ou sua iminência; II - calamidade pública que
exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis; III -
conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo (essa terceira não cabe
atualmente).

Parágrafo único. A lei fixará obrigatoriamente o prazo do empréstimo e as condições de seu

resgate, observando, no que for aplicável, o disposto nesta Lei.”.

19.05.2020 - Receitas públicas (continuação)

Fiscalidade (arrecadação) - mecanismo através do qual as receitas públicas, basicamente

tributárias, fazem com que se permita que a arrecadação saia da atividade privada com destino
ao setor público. Os tributos que tratamos na aula anterior têm dupla função: arrecadatória e não
arrecadatória (função extrafiscal), com predominância em uma delas.

Extrafiscalidade - função extrafiscal: normalmente são funções de regulação, de mercado,

incentivo a setores, a atividades, desincentivo. Finalidade de política pública não diretamente
vinculada à arrecadação.

● Ex.: há muito tempo o preço do feijão estava básico, mas houve uma quebra de
produção no México, outro país onde se consome muito feijão, e os mexicanos

-36-
 compraram toda a produção do feijão brasileiro, o que fez com que o abastecimento no
Brasil caísse e o preço subisse. Para proteger o mercado nacional, o governo aumentou
o imposto de exportação, para impedir que houvesse uma exportação de feijão que
gerasse um desabastecimento do mercado interno. A dinâmica não era arrecadatória e
sim extrafiscal.
● Ex.: o sistema de cobrança do ITR tem por base, na forma da lei, a tributação mais alta
sobre as áreas que estiverem com menos atividade econômica, ou seja, grandes a´reas
de terra com pouca utilização pagam mais ITR do que áreas de terra com menor
utilização. Essa função é extrafiscal: penalizar quem não produz.

A parafiscalidade (ao lado do fisco) é um conceito muito antigo que diz respeito a uma
arrecadação paralela, leia-se, uma arrecadação que não vai direto aos cofres públicos, mas para
algumas entidades criadas pelo Estado ou organizadas com o apoio deste para que haja o efetivo
desenvolvimento de certas atividades específicas.

● Ex.: anos atrás, uma parte da arrecadação era feita pelo INSS. Naquela época, isso era
como um orçamento só da previdência, portanto se tratava de uma contribuição
parafiscal.
● Ex.: atualmente, há uma cobrança para o sistema S. Esta cobrança é parafiscal porque
não entra no cofre público, é mantida para estas entidades, que recebem esse dinheiro
para as finalidades legalmente previstas.

RECEITAS PATRIMONIAIS

Decorrem da exploração de bens e serviços que são patrimônio do próprio Estado. Existem
várias e se caracterizam como preços públicos, porque há uma troca, uma compra e venda.

Vamos tratar de um específico aspecto dos preços públicos, que é uma receita patrimonial
importante para o país, as receitas previstas em razão do seguinte patrimônio:

Art. 20 da CF - “São bens da União: VIII - os potenciais de energia hidráulica; IX - os recursos

minerais, inclusive os do subsolo”.

O petróleo não está explícito neste artigo. Petróleo não é minério, mas um hidrocarboneto,
portanto há recorrência fora do mundo mineral, pelo sufixo -carboneto. O petróleo é uma
decomposição de plantas e animais de muitas épocas passadas, portanto não está compreendido
tecnicamente como minério. Todavia, no julgamento da ADI 3.273 foi determinado pelo STF a
criação de uma espécie de ficção jurídica, ou seja, uma concepção de que a despeito de não ser
assim na realidade, pode ser equiparado para fins jurídicos. Não era necessária ficção jurídica

-37-
para considerar isso, em função do inciso I do art. 20 (“São bens da União: I - os que
atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos”). O petróleo já era da União
desde a lei que criou a Petrobrás.

Se esses três bens são da União, ela pode cobrar por eles?

Art. 20, §1º - “É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo
território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou
compensação financeira por essa exploração”.

Apontamentos sobre o parágrafo anterior:

● Em razão dos bens da União, ela será obrigada a repartir a arrecadação com Estados, DF
e Municípios e a lei determina quanto vai para cada ente federativo, o que implica em
dizer que a União pode escolher não repartir, está obrigada a isso.
● Recursos hídricos, para fins de geração de energia elétrica, se tratam de energia
hidrelétrica. A arrecadação que vier dos bens da União devem ser repartidos.
● Ideia de territorialidade.
● Existe a possibilidade de cobrar duas coisas diferentes: uma participação pela
exploração ou uma compensação financeira por essa exploração.

Uma compensação é como se fosse uma espécie de preço e preço de compra e venda, ou seja, a
pessoa compra, a outra vende, o preço é X, estabelecido por unidade de venda. A hipótese de
participação na exploração permite pensar na possibilidade de cobrar das empresas que viessem
a extrair petróleo, minério e recursos hídricos uma porcentagem do lucro. No Brasil, não se
cobra participação, apenas compensação.

Há três tipos principais de compensação: (1) do setor de petróleo, (2) para fins de mineração, (3)
pela utilização dos recursos hídricos.

1. Royalties do petróleo

Leis que regulam a matéria: Lei 8.001/90, Lei 7.990/89, Decreto 001/91 e Decreto 9.407/18.

Valor que a união cobra das empresas que exploram o setor petrolífero.

-38-
É um valor que se cobra pela quantidade de barris extraídos. É um valor linear, que determina o
valor cobrado de acordo com o barril extraído. Vendido o barril, uma parte do preço é destinado
ao pagamento de royalties do governo.

Grande parte do petróleo brasileiro está no pré-sal, região que fica acerca de 100km da costa
brasileira e que é extraído cerca de 7km no subsolo do fundo do mar. É necessário descer o
corpo de água e furar o subsolo, para descer mais 7km.

O barril extraído vale por volta de 30 dólares. Caso o preço do barril fosse 100 dólares, o preço
do barril no subsolo não seria nem 20 dólares, porque há um preço de extração.

O royalty é cobrado sobre o preço do valor do barril pronto para a venda.

Participação especial - tipo de royalty cobrado do setor de petróleo e gás quando ocorrem três
variáveis: maior preço, maior quantidade e distúrbio de grandes proporções que extrapola o
preço básico mundial.

Há dois sistemas jurídicos de exploração do petróleo: o sistema de concessão vigorou desde

muito tempo, durante meados do governo FHC, a lógica era que quem ganhava o direito de
explorar o patrimônio era quem pagasse mais numa licitação para tal exploração. A União,
através de órgãos, fazia a pesquisa de campo no mercado para identificar um bloco de petróleo
que pode ser explorado. Feita a concessão, obtido o direito de explorar o bloco, com o montante
retirado será pago o royalty do petróleo e gás. Se a lógica era mil barris por dia, mas em
concreto observa-se o dobro, sobre o excesso entre o licitado e o efetivado, se cobra o sobre
royalty da participação especial. No caso de distúrbio que gera aumento irregular de preço, por
exemplo, como havendo uma guerra nos países produtores de petróleo.

O outro regime de exploração surgiu no final dos anos 2000, que é o regime de partilha. Vence a
licitação não quem der o maior valor pela compra do bloco, mas sim quem oferecer ao governo
a maior partilha do que vier a ser extraído. O licitante divide com o governo uma determinada
quantidade de petróleo que será dividida entre os dois. Nessa hipótese cabe royalty, mas não
cabe participação especial, então não há uma cobrança da sobretaxa.

Nesses dois modelos quem faz a pesquisa é o Poder Público.

2. CFEM

A grande questão do minério são os valores diferenciados para a cobrança dessa exploração.

-39-
Quanto mais valioso o minério, menor a alíquota. Quanto mais volumoso o minério, menor a
alíquota por tonelada. Ex.: um quilate de diamantes custa X, então quem extrai 10 quilates de
diamante paga alíquotas baixas, porque o valor do diamante é alto; quem extrai uma tonelada de
ferro, para alíquota mais alta porque o minério vale mais. A variação da alíquota é de acordo
com o tipo de produto explorado.

Peculiaridade dos minérios: imagina-se a situação em que Y vá extrair minério no interior do

Amazonas; esse minério precisa ser transportado para outro estado. Qual preço deve servir de
base de cálculo, do local da extração ou do beneficiamento? Hoje, entende-se que é o local final.

Existe a cobrança do royalty sobre a mineração, que varia de acordo com o minério.

Seria possível a cobrança de participação especial nesse setor, como a do petróleo? Não, porque
o sistema exploratório é diferente. No caso do petróleo, o Poder Público licita o direito de
explorar. No setor de minérios, há a lógica do “primeiro que chegar é o primeiro a ser servido”.

3. CFUR

Diz respeito a exploração dos recursos hidroenergéticos. São aqueles das hidrelétricas, da
transformação de uma energia estática em energia dinâmica.

Pela geração da energia elétrica, o governo cobra royalties. A base da cobrança é a quantidade
de energia gerada. Isso é pago pelas empresas que exploram esses potenciais de energia
hidrelétrica.

Pela venda do direito mineral, pela venda do direito petrolífero, o governo ganha um preço.

Centraram nas hidrelétricas, porque este era o grande ponto de exploração em 1987, 1988,
sendo a principal fonte de energia brasileira. O impacto ambiental das hidrelétricas é muito
grande, então ela impede que outras atividades econômicas sejam desenvolvidas, por isso há
uma cobrança relativamente a isso.

O que a União faz com o dinheiro que entra no cofre?

O §1º do art. 20 da CF diz que tudo que for arrecadado pela União deve ser dividido com
Estados e Municípios, nos termos da lei. Então, como padrão, na área do minério, o que a União
recebe ela divide uma parte com o Estado de onde foi retirado o minério, uma parte com o
Município onde foi retirado o minério e uma terceira parte aos Municípios que foram afetados
pela atividade mineral. (há várias possibilidades de afetação). Com a energia elétrica, a União
reparte quase tudo com os Estados e Municípios afetados; a lógica é que esses Municípios

-40-
poderiam ter atividade de agropecuária, industrial etc., mas como foi instalado um lago para
geração de energia hidráulica, esse Município é indenizado.

No caso da energia elétrica a agência reguladora é a Aneel e no caso do minério a agência

reguladora é a ANN.

Quanto ao petróleo, há duas possibilidades. O valor do petróleo on shore, ou seja, no território

físico de algum estado, é dividido entre os Municípios e Estado. No caso do petróleo marítimo,
houve um debate antigo, pré-Constituição, e foi criado o mecanismo de linhas isóbatas, que são
uma projeção geográfica do território dos Estados e Municípios para dentro dos oceanos que
fazia com que a partir de onde estivesse o campo petrolífero dentro da água uma parte dos
royalties fosse destinada àquele Estado/Município.

Com a descoberta do Pré-Sal, todos os entes federativos queriam o dinheiro e começaram a

discutir se o direito era apenas dos estados marítimos. O então presidente Lula mandou um PL
sobre como dividir os recursos arrecadados do Pré-Sal, reforçando a regra de divisão com os
Estados litorâneos. O Legislativo alterou no PL e fez um rateio para todos os Estados e
Municípios do Brasil. O Presidente Lula vetou o rateio e enviou outro PL reforçando o que
havia dito antes, em defesa dos estados litorâneos. No Congresso, o PL foi alterado novamente,
para dizer que fossem divididos com todos os Estados. Com a rasteira que a Dilma levou, isso
passou a ser lei mesmo tendo sido vetado. Os estados de SP, RJ e ES entraram com ADI (ADIsS
4.916, 4.917, 4.918 e 4.920) e a Min. Carmen Lúcia deu uma liminar singular suspendendo os
efeitos desse rateio efetivo mais amplo, mantendo o dinheiro apenas nos três estados e até hoje
essa ação não foi julgada, portanto o RJ, que já está com dificuldade no equilíbrio de suas
receitas públicas mesmo recebendo os royalties integralmente, SP e ES recebem integralmente
os royalties, por força da decisão ministerial.

Uma parcela dos royalties vai para os portos, mas ele vai, em sua maioria, para onde o local
final.

26.05.2020 - Federalismo fiscal e pacto federativo

O federalismo não é adotado em todos os países do mundo; há também os Estados unitários,

como a França, Portugal, ou seja, há um único nível de governo centralizado e as
descentralizações existentes não possuem autonomia. No federalismo há competências divididas
para as unidades. Na França, por exemplo, o governo é centralizado e até é possível atribuir
algum nível de autonomia para algumas regiões, como Borgonha, mas são níveis restritos de

-41-
autonomia. O federalismo implica em um nível maior de autonomia para os entes subnacionais
(há diversos níveis na Federação).

Geralmente, os maiores países são organizados pela forma federativa, como Brasil, EUA,
Canadá, Índia. Há também federações pequenas, como Alemanha e Áustria. A maioria dos
países não é organizado por federação, mas por um regime centralizado.

No federalismo fiscal o que se busca é identificar exatamente como se divide o dinheiro entre os
entes federados. O nome federalismo fiscal traz, em si, algumas peculiaridades:

1. Embora estejamos falando de federalismo no Brasil, a expressão federalismo fiscal se

aplica não só a países federados, porque diz respeito à repartição da receita. Estados
centralizados também repartem receita com entes subnacionais. Tem mecanismos de
repartição da receita, por isso usa-se o termo federalismo fiscal. O federalismo fiscal é
um mecanismo que não terá esse nome, se estudado na Europa, pois lá se chama de
financiamento dos entes subnacionais (expressão usada pelos países não federalistas).
Há um ente maior, que financia os entes subnacionais.
a. Ex.: a Espanha é um Estado unitário, mas tem mecanismos de divisão de
recursos com suas regiões autônomas. Itália e Portugal fazem o mesmo.
2. Ao tratar de fiscal, a primeira ideia é um federalismo tão somente de ordem tributária,
mas a repartição também abrange receitas patrimoniais.

O primeiro ponto sobre como isso funciona no Brasil diz respeito a questão da repartição das
competências, leia-se, a CF na origem estabelece qual ente federado irá cobrar tributos sobre
quais atividades. A isso se chama divisão das fontes de arrecadação (arts. 153, 155 e 156 da
CF). Dependendo do tributo, ele pode ser cobrado tanto por Estado quanto por Município, como
as taxas e contribuições de melhoria; os impostos que são expressamente identificados nos
artigos mencionados.

O segundo ponto é que, além de cobrar pela fonte de arrecadação, é possível criar sistemas
através dos quais ao invés de ser arrecadado pela fonte se divide pelo produto, ou seja, além de
se fazer atribuição de fonte, divide-se o produto arrecadado. Nem tudo que é arrecadado pela
União a título de IR fica no cofre da União, ela transfere uma parte. A isso se nomeia
transferência do produto da arrecadação (arts. 157 a 162 da CF).

O art. 159 da CF determina quanto será transferido da União a cada ente. Territorialmente, é
mais fácil colocar a competência para arrecadar receitas no âmbito nacional do que no âmbito
estadual. A divisão é indireta, visando estimular ou apoiar as regiões menos desenvolvidas.

-42-
Trata-se de rateio do produto arrecadado, há uma redistribuição federativa do produto
arrecadado.

● Alínea “a” do inciso I estabelece que 21,5% da arrecadação de IR e IPI vai para o
Fundo de Participação dos Estados e DF. Esse dinheiro será redistribuído para
privilegiar as regiões menos desenvolvidas, então Norte, Nordeste e Centro-Oeste
recebem mais.
● Alínea “b” do inciso I estabelece que 21,5% da arrecadação de IR e IPI vai para o
Fundo de Participação dos Municípios. Há montantes diferentes para capitais e cidades
do interior, com o fim de fazer justiça nessa operação.
● Alínea “c” do inciso I estabelece que 3% da arrecadação de IR e IPI será destinado a
programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. A rigor, não se trata de federalismo fiscal, mas federalismo econômico. É
uma espécie de empréstimo para as empresas privadas localizadas neste local.
● Nas demais alíneas há pressão dos Municípios para pagar 13º salário, pago aos seus
servidores com apoio do 1% repassado pela União da arrecadação de IR e IPI.

No art. 158 há três exemplos de rateio direto:

Art. 158 - Pertencem aos Municípios:

II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a

propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a
totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;

Digamos que o imóvel esteja no Município de Tanabi e seja um imóvel rural, o que for cobrado
de ITR pela União, metade vai para Tanabi.

III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a

propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;

Caso a pessoa esteja na rua e encontre um carro com placa de Guarulhos, o que se diz é que o
dono daquele imóvel paga IPVA ao Estado de SP e metade disso é transferido para Guarulhos.
Trata-se de uma transferência direta e não redistributiva.

IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre

operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

-43-
 Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no
inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:

I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas

à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus
territórios;

II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos
Territórios, lei federal.

Do valor arrecadado de ICMS, 25% vai para um Fundo que é redistribuído para os Municípios
(os 75% são do Estado). Esses 25% podem ser distribuídos da seguinte forma: ¾ de acordo com
o valor adicionado em cada Município e ¼ deve ser distribuído de acordo com o que dispuser lei
estadual. Valor adicionado significa quanto em cada Município se aumentou a arrecadação do
ICMS. Parte do princípio que alguns Municípios têm mais acréscimo de operações com
mercadorias do que outros, então isso redivide o bolo de uma maneira diferenciada. É
redistributivo, mas muitas vezes isso é concentrador, porque vai mais para quem tem mais
operações, ou seja, para quem é mais rico. Há um rateio federativo também, redistributivo, mas
conservador.

Quanto ao inciso II do parágrafo único, alguns Estados criaram um ICMS-Ecológico. A lógica é

que Municípios com mais área verde recebem maior parte deste fundo, de acordo com o que
dispuser a lei. Alguns Estados tratam de um ICMS-Social, atribuindo mais aos Municípios mais
evoluídos na saúde e educação, por exemplo.

No inciso I dos arts. 157 (Estados e DF) e 158 (Municípios) não há fundo nem transferência
direta ou indireta, mas uma terceira espécie: é uma retenção. Uma parte do IR dos servidores
fica no Município/Estado, porque ele retém e não repassa. O IRRF nessa situação, pago pelo
salário do servidor ao Município/Estado será, portanto, receita do Município/Estado.

O art. 160 estabelece uma regra interessante: “É vedada a retenção ou qualquer restrição à
entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.”. Pretende
assegurar aos entes subnacionais que nenhuma parcela dessas operações de transferência poderá
ser retida pela União, em hipótese alguma. Tenta dar alguma segurança para que dentro do
arcabouço estabelecido um ente federado não fique dependendo do outro. É uma garantia dos
entes subnacionais e uma obrigação da União de não adotar esse procedimento.

No entanto, existem exceções, que estão no parágrafo único do art. 160:

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 Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de
condicionarem a entrega de recursos: I – ao pagamento de seus créditos, inclusive de
suas autarquias; II – ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III.

Isto pode ser retido para pagamento de dívidas, ou seja, se o Estado deve à União e não paga, a
União pode reter uma parcela daquele montante, por exemplo (inciso I). Se o Estado/Município
não gastar o suficiente com saúde, a União pode reter uma parcela e obrigar o ente subnacional
a isto (inciso II).

Esse parágrafo surgiu na CF por meio da EC 29/2000, meses após a LRF. Em 2000, FHC era
presidente e Itamar Franco era governador de MG; no tempo deste parágrafo único, MG tinha
uma dívida enorme com a União e FHC pressionou pela aprovação do parágrafo. Itamar disse
que elegeu o FHC e entrou com ação no Supremo, que declarou o parágrafo constitucional.

A autonomia financeira das atividades federadas parte da seguinte ideia: cada ente federado
pode ter receitas que garantam sua autonomia, sua sobrevivência. Quando se fala em receita
financeira, que deve ser suficiente para garantir Estados e Municípios, é necessário fazer duas
compreensões: (1) autonomia não é independência, porque deve ser o poder de dispor
administrativa e politicamente de algumas questões, independente é apenas a União e (2)
autonomia financeira implica em uma convergência entre recursos próprios e recursos
transferidos. Recursos próprios, leia-se, aquele que cada ente arrecada (arts. 153, 155 e 156). O
conceito de autonomia financeira parte de receita própria + receita transferida. Esse conjunto
trata também de receitas patrimoniais e diversas outras coisas.

Ex.: há 20 anos, SP tinha o BANESPA. O Estado vendeu as ações do banco, comprado pelo
Santander. O dinheiro foi para o cofre do Estado, isso também é receita própria do Estado.

Hoje se debate duas ECs: a 45 e a 110. As duas tratam de reforma tributária e da possibilidade
de acabar com o ICMS. Portanto, se isso vier a ser aprovado, os Estados deixam de ter uma
receita própria com o ICMS para passar a ter uma receita transferida a partir da arrecadação que
a União fizer. Ter mais receita transferida do que própria muda a lógica da autonomia
financeira? Viola a cláusula pétrea do federalismo do art. 60, IV, da CF? Esse é um debate
corrente.

A ideia da autonomia financeira não é algo simples como aparenta ser, porque existe uma
compreensão entre arrecadação própria e arrecadação transferida e a segurança de que a
transferida chegará nos cofres públicos. A ideia por trás do federalismo é que cada pessoa tenha
condições de morar onde quiser, com boa qualidade de vida.

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Art. 3º, III, da CF estabelece como um dos princípios fundamentais da República Federativa do
Brasil a atividade de redução das desigualdades regionais. Um dos procedimentos é a redução
dessas desigualdades também através desses mecanismos financeiros. A lógica do Fundo de
Participação é pertinente para essa finalidade, o que não significa que tudo deva ser
redistributivo.

No Brasil, há uma confusão federativa, quem é responsável por quarentena, lockdown, o que
cada qual pode dispor sobre competência para abrir/fechar comércio, quem define o que é
atividade essencial. Há um artigo sobre isso do Scaff com o Prof. Hamilton Dias de Souza no
Conjur que aponta para o que é competência normativa da União, dos Estados e do Município e
ali há um desenho federativo existente no país.

Foi aprovado no Congresso o PL 39, que está há cerca de 20 dias para o Presidente sancionar ou
vetar; o prazo dele acaba em 2 dias. A ideia é que este PL redistribua 60 bilhões da União para
Estados e Municípios; é muito dinheiro, mas é insuficiente, porque eles estão fazendo um
desenho de divisão que é redistributivo quando deveria ser compensatório. Esses 60 bi não são
receita de transferência obrigatória, mas voluntária da União. A lógica do rateio foi
redistributiva, quando deveria ter sido compensatória, comutativa, porque compensa as perdas
que cada Estado teve com a queda de arrecadação do ICMS, então se deveria ser mantida a
lógica redistributiva para os Estados (e deve ser mantida), ela não deve ser usada para essa
compensação desse PL.

Se os Estados têm menos arrecadação e não podem se endividar, a consequência é que ele só
pode obter dinheiro tributária e patrimonialmente ou pedir para a União para não se endividar.
Se a União permitir, faltará dinheiro para todo mundo.

02.06.2020 - Renúncia de receitas, fundos e outros gastos financeiros

Renúncia de receitas implica dizer em possibilidades nas quais o Estado abre mão de arrecadar.
É o avesso do tributo. O Estado, podendo cobrar, não cobra.

Por que o Estado faria isso? É uma técnica de política pública que implica em dizer que o
Estado, muitas vezes, ao invés de arrecadar e implementar uma política pública, adota o
procedimento de deixar de fazer a cobrança de maneira integral ou parcial para que aquela
política pública seja feita diretamente pelo particular.

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Ex.: a União começa a cobrar IR, mas estabelece numa lei a seguinte regra: uma parte do que a
União poderia cobrar, ela abre mão se as empresas pegarem esse valor e utilizarem em
atividades de apoio à cultura, por exemplo. Nesse caso, trata-se de um incentivo fiscal.

A renúncia fiscal parte da ideia do montante do tributo que o Estado poderia cobrar. A lógica da
renúncia fiscal é um incentivo. Nesse assunto a imprecisão se dá pelos termos usados (benefício,
incentivo, isenção, dedução, renúncia de receitas, tax expenditure, gasto tributário), afinal se é
tributário, como é gasto?

A lógica da renúncia fiscal parte de um pressuposto de que o Estado vai dizer às empresas (às
vezes pessoas físicas) que um montante de tributo pode ser parcial e legalmente não pago, desde
que os requisitos sejam cumpridos.

A possibilidade de controle e fiscalização da renúncia fiscal é muito menor do que havendo a

devida arrecadação. No caso das renúncias fiscais, o dinheiro da empresa não vai para o Fisco, a
empresa usa o dinheiro nesta finalidade estabelecida. Como o montante não entrou nos cofres
públicos, é difícil controlar isso. É difícil fazer a mensuração para saber se o dinheiro está sendo
aplicado. Por conta disso, há um debate longo sobre a eficácia dos mecanismos de renúncia
fiscal.

Essa renúncia pode ser adotada, mas existem alguns instrumentos que o governo
(majoritariamente federal) tenta controlar, principalmente o DGT (Demonstrativos de Gastos
Tributários). Prof. José Maria Arruda de Andrade tem uma coluna do Conjur sobre o assunto.
Trata do sistema tributário do Simples, das imunidades tributárias, da Zona Franca de Manaus,
que se comportam como diversas formas diferentes de renúncia e que não são renúncias
controláveis por parte do governo. A Zona Franca de Manaus, por exemplo, está
constitucionalmente assegurada em face dos tributos até 2050. Não é algo controlável porque o
governo não pode mudar a CF para tributar a Zona Franca.

O art. 150, VI, “b” e “c”, não podem ser modificados pelo governo e estão considerados dentro
do critério de imunidade. Imunidade seria um afastamento constitucional do campo de cobrança
de impostos. É algo que a CF estabelece. Estas situações de renúncia fiscal não são controláveis
pelo Estado porque são dadas pela CF.

Esse DGT (anualmente feito pela Receita Federal com a Secretaria do Tesouro) não é um
documento que justifique e amplie a demonstração desses gastos efetivamente, porque junta
situações diferentes.

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Por exemplo, há uma tributação diferente para as pequenas empresas (Simples Nacional),
pode-se dizer que isso é renúncia fiscal? É complicado dizer que um sistema simplificado é
renúncia fiscal. As pequenas empresas não sobreviveriam com a regra de tributação das grandes
empresas. O Prof. entende que não se trata de renúncia fiscal, porque para ser considerado como
tal, o governo deve poder regular.

Os casos de IPI zero ou reduzido são considerados por muitos autores como renúncia fiscal, mas
o professor entende diversamente, porque não há uma base.

A fiscalização, basicamente, olha para o orçamento e para o gasto. Se o dinheiro não entrou no
orçamento, como a fiscalização vai identificar? Olhando a empresa e verificando se a finalidade
foi cumprida. Os órgãos de fiscalização financeira e orçamentária têm dificuldade para apurar
isso.

Há uma dificuldade em tratar do art. 14 da LRF.

Art. 14 da LRF - “A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da

qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes
condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa
de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados
fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de
medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita,
proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de
tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de

isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que
implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste

artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando
implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica: I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos
nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º; II - ao cancelamento
de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.”

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O art. 14 exige para concessão de qualquer renúncia fiscal que haja uma demonstração do seu
impacto. Discute-se o que é concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária. Uma possibilidade disso acontece quando há uma atração de investimentos.

Ex.: caso o governo do Estado de SP queira criar um polo de produção de computadores, ele
anunciará uma redução de carga tributária. Será que esta proposta implicaria no art. 14? A
fiscalização diz que o Estado deve demonstrar quanto está renunciando e as medidas de
compensação nos dois exercícios financeiros, se ele diminui a arrecadação aqui, ela deve ser
aumentada em outro lugar; mas há quem entende o contrário com a lógica de que se o governo
de SP não tivesse atraído essa empresa, não haveria essa arrecadação, porque a arrecadação
surge quando a empresa aceita esse incentivo, logo o impacto é positivo e não negativo.

Dispositivo semelhante é o art. 113 do ADCT: “A proposição legislativa que crie ou altere
despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu
impacto orçamentário e financeiro.”

GUERRA FISCAL FEDERATIVA DO ICMS

Antes de 1988, havia uma política de incentivos fiscais regionais na qual a União abria mão de
seus tributos. Quando a política do governo federal cessou, os governos estaduais
implementaram coisas cada um por si. Os Estados perceberam que poderiam e precisavam atrair
empresas para o seu Estado. Um governador decidiu reduzir o ICMS para atrair investimentos,
na década de 1990, e concedeu incentivo a diversas empresas, até que o governador do Estado
vizinho viu que funcionava e adotou a mesma política. Aqui se insere a lógica de que cada
Estado reduziu a arrecadação de seu ICMS, o que deu início à guerra fiscal interestadual. Com
isso, tentava-se atrair mais empresas. A partir dessa política que grande parte do setor têxtil, por
exemplo, foi parar no Ceará, porque o custo era menor.

Iniciou-se uma disputa de incentivos, ensejando a discussão para saber se esses incentivos foram
dados de acordo com a lei.

A LC 24/75 cria o CONFAZ, composto por todos os governadores do Estado, normalmente

representados pelos seus secretários da Fazenda. Esses Estados estão proibidos de dar reduções
de ICMS, a menos que todos os secretários de Fazenda concordem. Isso ainda está em vigor,
após 1988, em debate.

Esta regra da unanimidade já funcionou algumas vezes, porém perifericamente.

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Ex.: na década passada foi construída uma hidrelétrica em RO, o que exigiu a compra de
máquinas e equipamentos. O governo do Estado propôs um convênio para ajudar as empresas e
para reduzir o ICMS. Isso foi levado ao CONFAZ e ele concordou. Há a rigidez locacional
nesse caso.

Vários governadores entraram com ação no STF por conta de Estados que estavam concedendo
benefícios irregulares. Havia briga até do governador seguinte quanto aos benefícios fiscais que
o governador anterior havia dado. O STF apenas dava liminar, sustando todas as legislações
(atacava a lei X do Estado Y), o que fazia com que os Estados criassem outra lei com
dispositivos semelhantes.

Como solução pacificadora, surgiu a LC 160/1917, suspendendo a regra da unanimidade e

criando a regra de que não se dá mais benefício fiscal, mas todos os Estados depositam no
CONFAZ todos os benefícios que já foram dados, para que sejam convalidados e terminem sua
vigência no tempo certo. Os que foram convalidados seguem, mas não pode haver novos.

Toda a política de renúncia fiscal foi feita às custas de redução de carga tributária de ICMS, de
forma irregular, e convalidada em 2017 pela LC 160. Portanto, hoje a guerra fiscal está
praticamente encerrada, mas os benefícios estão convalidados. Isso é a última etapa sobre essa
longa trajetória de guerra fiscal, renúncias fiscais e desenvolvimento do país.

Nesse sentido, foi implementado o art. 3º, III, da CF, que diz que a redução das desigualdades
regionais é um dos objetivos da República.

09.06.2020 - Fiscalização financeira e orçamentária

O direito financeiro é o ramo que trata das formas como o Estado gasta, arrecada, se endivida,
reparte, organiza e fiscaliza seus recursos.

Controle é a forma através da qual órgãos, institutos e pessoas fiscalizam e controlam as

operações realizadas pelo Estado para que identifique se estas operações foram feitas de acordo
com a legislação.

Fiscalizar quer dizer exercer uma fiscalização, uma verificação se aqueles procedimentos estão
de acordo com as normas. Se identificado um erro, haverá uma punição.

Controlar implica em fiscalizar, mas tem um passo além, permitindo que seja verificado se o ato
pode ser praticado. Há um pedido de autorização para que determinados atos possam ou não ser

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praticados. Controlar é exercer uma fiscalização ativa e mais ampla, permitindo até mesmo uma
possibilidade de negar a realização de certos atos.

A lógica da fiscalização financeira e orçamentária é buscar se todos os atos foram adequados.

Este assunto está espalhado em vários itens da CF.

Art. 70 - “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”

● Fiscalização contábil - diz respeito à contabilidade. Verifica se os lançamentos contábeis

estão corretos.
● Fiscalização financeira - entrada e saída de recursos. Movimentação de dinheiro.
● Fiscalização orçamentária - se o orçamento está sendo cumprido.
● Fiscalização operacional - contratação, licitações, serviços, obras, compra de bens,
concursos etc.
● Fiscalização patrimonial - patrimônio da União.
● Administração direta - quando o próprio Estado age. Ex.: coleta de lixo.
● Administração indireta - particular prestando serviço ao Estado. Ex.: transporte público.
● Legalidade - conforme a lei.
● Legitimidade - quanto às aspirações e adequações entre o que foi estabelecido na lei
para ser gasto e os rumos e objetivos traçados para sua efetividade. Uma coisa é o que
estabelece a lei e outra são os objetivos. Procura-se saber se eles têm a repercussão
social pretendido.
● Economicidade - quanto menos gastar para ter a maior unidade possível do bem
pretendido.
● Aplicação das subvenções - subvenção diz respeito a dinheiro gasto pelo Estado. Por
exemplo, os R$600 do auxílio emergencial do coronavírus é uma subvenção.
● Renúncia de receitas - isenção.

Art. 70 - “Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária.”

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Analogia ao Rei Midas. Esse parágrafo mostra que quem encosta em dinheiro público está
obrigado a pagar contas.

O disposto no art. 70 é extensível a Estados e Municípios:

Art. 75 - “As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização,
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.”

Controle interno. Está no art. 74. Cada poder tem mecanismos e instrumentos de controle
dentro de sua própria atividade. Cada poder deve ter uma organização interna de controle para
que esta possa auxiliar na função do art. 70. O §1º determina que o controle interno não deve
acobertar irregularidades internas, sob pena de responsabilidade solidária, mas informá-la ao
controle externo. O §2º apresenta um direito de petição.

Art. 74 - “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,

sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II -
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o
controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na

forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da
União.”

Controle externo. Está no art. 71 da CF. O Legislativo é o responsável pelo controle externo e
recebe auxílio do TCU. O TCU não é um órgão do Poder Judiciário, a despeito de se chamar de
Tribunal. É um órgão auxiliar do Legislativo. Quando se refere ao Chefe do Poder Executivo
(presidente, governador ou prefeito), a função do TCU é apreciar as contas prestadas
anualmente mediante parecer prévio e o Congresso Nacional julga essas contas. Quando se
refere a todos os demais administradores (ex.: presidente da Petrobrás, ministros), a função do
TCU é julgar. Quando houve a pedalada fiscal da Dilma, o TC foi quem confirmou sua

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ocorrência. O Presidente da República é obrigado a prestar contas do seu exercício ao TCU no
fim de cada ano, sob risco de sofrer impeachment.

Art. 71 - “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente
pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta
dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuízo ao erário público; [..] VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar [assinar = estabelecer]
prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento
da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao
Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional,
que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as

medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

O §1º estabelece uma distinção no caso de contrato. O TCU não tem poder de sustar um
contrato, quem o faz é o Congresso Nacional. O TC não pode estabelecer sanções de pronto.
Comunica para que haja correção. Só pode impedir atos administrativos, não contratos
(competência incompleta do TC).

Cada Estado tem um TC próprio. Alguns Estados decidiram colocar no TC do Estado a

competência de auxiliar e fiscalizar todos os municípios (ex.: São Paulo). Há Estados em que há
o TC do Estado cuja competência é controlar as contas do Estado e um TC dos Municípios (ex.:
Rio de Janeiro). São órgãos estaduais, bancados pelo Estado.

Há duas exceções: há dois Municípios no Brasil que possuem um TC próprio para o Município,
o Município de São Paulo e o Município do Rio de Janeiro. Antes da CF/88 esses dois tribunais
já existiam e a CF/88 apenas os manteve (decisão política). Nesse caso, quem banca é o
Munícipio.

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Até pouco tempo atrás, quem apreciava as contas dos prefeitos era o TC dos Estados ou dos
Municípios. Os TCs julgavam as contas. Havia o entendimento de que esses órgãos auxiliares
julgavam as contas e, portanto, os prefeitos eram retirados por decisão do TC. Reafirmou-se o
entendimento de que o TC não poderia julgar as contas, por parte do STF, que determinou que
quem pode fazer isso é o Legislativo Municipal.

Art. 73 - O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no
que couber, as atribuições previstas no art. 96

§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que

satisfaçam os seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de
idade; II - idoneidade moral e reputação ilibada; III - notórios conhecimentos jurídicos,
contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; IV - mais de dez anos de
exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos
mencionados no inciso anterior.

§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo

Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre
auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo
Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento; II - dois terços pelo Congresso
Nacional.

§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas,

impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça,
aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do

titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal
Regional Federal.”

Prestação de contas - art. 70, parágrafo único.

Transparência - todo o uso do dinheiro público deve ser comprovado, deve ser de conhecimento
público. Diferencia-se de publicidade, pois transparência é como a vitrine de uma loja, é a
possibilidade do Estado ser transparente; maior possibilidade de todos poderem olhar e entender
o que está dentro do Poder Público; a publicidade, por sua vez, é o megafone na porta da loja
divulgando um determinado produto. Transparência e publicidade devem andar juntas.

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O princípio republicano permite que todos tenham acesso igual à informação. O Poder Público
deve ter a obrigação de informar a todos sobre suas ações. A exceção são os gastos sigilosos:

Art. 5º, XXXIII - “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade
e do Estado”.

O problema está na banalização desse conceito. É comum se aplicar o sigilo ao cartão de crédito
do Presidente de República, o que é um absurdo.

Controle social. Todo o controle público parte de uma estrutura administrativa, de poder. O
controle social diz respeito ao controle da sociedade, à liberdade de imprensa. A grande
fiscalização é feita pela sociedade. Ao identificar problemas, a sociedade pode ir ao Judiciário,
pode peticionar no TC, pode fazer reivindicações. O controle social permite o exercício efetivo
da transparência e da publicidade. O maior exemplo de participação popular foi a Lei da Ficha
Limpa, de iniciativa popular.

16.06.2020 - Crédito público e dívida pública

Sobre a avaliação final: ficará disponível para submeter a resposta no Moodle no horário da
aula. Resolver uma ou duas questões em 24h. A prova será em grupo (colocar nome e número
USP de todos), com o grupo do seminário, e deve ser enviada em PDF ao e-mail indicado por
apenas um aluno. Serão estabelecidos limites de tamanho e diretrizes para solucionar o
problema. Estudar o conteúdo do semestre inteiro.

No Moodle estão todas as aulas do semestre, disponíveis para todos. Entrar nos links que
constam “vídeo aula”.

AULA

Deve-se entender que dívida pública nem sempre é ruim. Na verdade, dívida nem sempre é um
negócio negativo, seja para as pessoas privadas ou públicas. Isso porque é através da dívida, do
procedimento de endividamento, que o Poder Público consegue ultrapassar o limite restrito da
sua arrecadação tributária para fazer uma obra, um determinado investimento. Esse item é
extremamente importante para entender a dinâmica do processo.

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A arrecadação tributária é adequada para os gastos correntes e sobra pouco para os
investimentos. Para acelerar os investimentos, é usual que o Poder Público adote a seguinte
regra: faça um empréstimo para realizar o investimento.

Por exemplo: se o Metrô fosse construído apenas com dinheiro de impostos, ele demoraria o
dobro de tempo do que o habitual. Obtém-se o empréstimo, faz-se a obra e usa o dinheiro do
tributo para pagar o dinheiro do empréstimo parceladamente.

A CF estabelece algumas regras acerca de dívida. A primeira regra está no art. 167, III.

Art. 167 da CF - “São vedados: [...] III - a realização de operações de créditos que excedam o
montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”.

É proibido fazer operações de crédito (empréstimos) que excedam o montante das despesas de
capital (investimentos). Não é possível fazer empréstimos que excedam os gastos com
investimento. Nesta dinâmica, é estabelecida uma regra de ouro que diz que não pode haver
endividamento que não seja para investimento.

A EC 106/2020 determina que para o ano de 2020, em razão da COVID-19, essa regra de ouro
pode ser relativizada. Faz sentido, porque com as receitas tributárias caindo é necessário adotar
medidas para fazer frente ao vírus.

Conclui-se que endividar serve para investir.

Despesa não é a mesma coisa que dívida. A primeira é um gasto no prazo devido e a outra é
quando isso se acumula além do prazo e então se torna dívida.

A dívida pública pode ser financeira ou não financeira.

DÍVIDA NÃO FINANCEIRA

A dívida não financeira é aquela em que o ente público fica devendo de precatórios ou para os
fornecedores.

Há um prazo para o pagamento de precatórios, sob o qual a LRF trata em seu art. 30, §7º.

Art. 30, §7º da LRF - “Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em
que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.”

Isso significa que se o precatório não for pago no período estabelecido, eles se tornam dívida
consolidada.

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Atraso com fornecedores se torna “restos a pagar”. O art. 59 da LRF disciplina isso.

Art. 59 da LRF - “O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e
o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o
cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: II - limites e
condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar”.

DÍVIDA FINANCEIRA

Pode se dar por operações de crédito ou pela emissão de títulos da dívida pública.

Operações de crédito têm, basicamente, a lógica de contratos assinados entre um ente público
com agentes financeiros de diversas naturezas. Essas relações são consubstanciadas em um
contrato em que o ente financeiro empresta para o ente público valores para que eles paguem
posteriormente.

Durante a crise, havia a indicação de uma cláusula de foro, ou seja, se o contrato não fosse
respeitado ele seria discutido, majoritariamente, em Nova Iorque, como padrão desse tipo de
contrato com o setor público. Essa é uma regra antiga, atualmente não há essa padrão.
Discutia-se em que jurisdição aquele contrato seria observado e qual seria a legislação aplicada,
a brasileira ou a estadunidense. Geralmente, eram observados a jurisdição e legislação
nova-iorquina. Então começou a discussão sobre um país soberano se submeter a jurisdição de
um juiz de primeiro grau e legislação de outro país.

Quando um país emite dívida ou se submete a um contrato, ele está se submetendo às regras
daquele ajuste e deixa de ser um país soberano naquela relação e se torna do mesmo nível, como
se privado fosse.

A Argentina ainda está encrencada com uma parte da dívida externa adquirida no século
passado, por terem aplicado um redutor na dívida. Os credores não concordaram e o juiz de NY
disse que eles deveriam se submeter ao que estava estabelecido no contrato. Essa discussão
ainda está se arrastando entre os tribunais norte-americanos e os argentinos, referente a essa
parte da dívida externa deles.

Emissão de títulos públicos. Muitas vezes, ao invés de fazer um contrato formal, pode acontecer
dos entes federativos emitirem títulos de dívida pública. Esses entes públicos emitem títulos
lastreados no Tesouro e oferecem ao mercado e as pessoas podem comprar os títulos
diretamente ou através de bancos, corretoras etc. O Tesouro Nacional oferece esses títulos
públicos para a compra pelo mercado.

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A dívida é regulada pelo art. 52 da Constituição.

Art. 52 da CF - “Compete privativamente ao Senado Federal: V - autorizar operações externas

de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios
e dos Municípios; VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o
montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais
entidades controladas pelo Poder Público federal”.

A dívida externa, no interesse dos nosso entes federativos, tem que estar expressamente
autorizada pelo Senado. Quem fixa o montante é o Senado e quem propõe é o Presidente da
República.

A dívida consolidada é aquela que tem mais de um ano, seja contratual ou por títulos. Abaixo de
um ano é dívida flutuante.

Há duas Resoluções do Senado que regulam essa matéria: 40/2001 e 43/2001.

Caso os entes subnacionais não paguem, a União se encarrega de pagar, mas há duas regras a
serem observadas: art. 160 da CF e art. 40 da LRF.

Art. 160 da CF - “É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos

recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles
compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.

Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de
condicionarem a entrega de recursos: I – ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas
autarquias”.

Art. 40 da LRF - “Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou
externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também
os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal.”

A contragarantia são os Fundos de Participação dos Estados e Municípios e receitas de royalties.

Lógica de crédito em que um lado garante e recebe contragarantia do outro.

O art. 29 da LRF estabelece quais são os conceitos aplicáveis.

Art. 29 da LRF - “Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes
definições: I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem

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duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis,
contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em
prazo superior a doze meses; II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por
títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios; III -
operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de
crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de
valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros; IV - concessão de
garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por
ente da Federação ou entidade a ele vinculada; V - refinanciamento da dívida mobiliária:
emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.”

Os arts. 30 a 39 da LRF tratam da parte do limite das dívidas e da fiscalização dessas dívidas. O
art. 31 diz que se a dívida ultrapassar o limite apurado quadrimestralmente ele deve reduzir as
suas despesas para entrar nos limites da dívida rapidamente.

A intergeracionalidade é a ideia de que a dívida assumida numa geração pode implicar no

endividamento da geração seguinte.

O art. 32 trata da contratação e dos endividamentos. O art. 33 trata das equiparações. O art. 34
trata das vedações.

O art. 38 trata de uma situação diferente. A lógica desse artigo é a de “hot money”, de cheque
especial. Operações de ARO são de Antecipação de Receita Orçamentária.

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