AULA 2 – RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS

O estudo da despesa pública se inicia pela despesa e não pela receita, pois, em razão dos objetivos
e finalidades do Estado, é importante primeiro programar as despesas para depois ajustar as suas receitas.
Utiliza-se a expressão: “a necessidade pública faz a despesa”.

DESPESA PÚBLICA

Aliomar Baleeiro dispõe que despesa pública é a aplicação de determinada quantia em dinheiro por
parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa para execução
do fim, a cargo do governo. Por outro lado, Ricardo Lobo Torres conceitua como sendo a soma dos gastos
realizados pelo Estado para a realização e obras e prestação de serviços públicos.

ELEMENTOS DA DESPESA PÚBLICA:

1. ECONÔMICO: A despesa pública representa um dispêndio/gasto da riqueza pública;

2. JURÍDICO: a autorização legal é requisito essencial;
3. POLÍTICO: a definição das necessidades públicas é uma escolha do próprio administrador,
autorizado pelo legislativo – combinação de posições políticas que definem a despesa.

FORMAS DE EXECUÇÃO

Atualmente, em espécie (dinheiro). No passado, haviam as corvéias (trabalho compulsório), onde as

pessoas trabalhavam dias em favor do Estado, sendo preciso conceder honrarias, privilégios e
prerrogativas.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PENSAMENTO SOBRE A DESPESA PÚBLICA

1. Período Clássico – liberalismo econômico: Defesa do Estado mínimo, sendo os principais

pensadores Adam Smith, Thomas Maltus e John Stuart Mill. Eles defendiam que as despesas
deveriam se limitar ao essencial, pois se tratavam de despesas meramente improdutivas (não
criam riquezas para o Estado). O essencial seria a justiça, garantia da paz, o cumprimento dos
contratos, a liberdade, a diplomacia, a política, o exército, etc. Todos no papel de proteção,
liberdade e propriedade. Portanto, nessa perspectiva, se dava o não intervencionismo do Estado no
domínio econômico; não havia o ideal de uma política social voltada à diminuição de desigualdades
ou proteção dos mais vulneráveis.

2. Período Moderno: Ocorrência de eventos econômicos que puxam o maior intervencionismo do

Estado. Haviam momentos de expansão econômica e momentos de declínio. Em um dos momentos
de declínio, houve a primeira Guerra Mundial, entre 1914-1918 e, em 1917, a Revolução Russa se
instaurou, onde foi implantada a primeira experiência real do comunismo. Após, houve em 1929,
um evento que foi muito importante: a quebra da bolsa de Nova York. Nesse cenário, Roosevelt,
então presidente norte-americano, desenvolveu o programa New Deal, compreendido como o
plano de política econômica intervencionista para restauração da prosperidade e do emprego,
 baseado no aumento da despesa pública, com base nas teorias de Keynes. Com o advento da
Segunda Guerra mundial, os países capitalistas, buscando uma maneira de enfrentar o avanço das
ideias comunistas, instituíram o Estado do bem-estar social, também aumentando despesa para
intervir na ordem econômica e ter prestações à população, que não se restringia à ideia de Estado
mínimo.

EFEITOS ECONÔMICOS DA DESPESA PÚBLICA

Na produção, na circulação, na distribuição e no consumo. Pode haver impactos diretos no plano

inflacionário, quando não há crescimento econômico ou investimentos que resultem em desenvolvimento.

FENÔMENO DE CRESCIMENTO DA DESPESA PÚBLICA – CAUSAS

1. Inflação: perda do poder de compra da moeda. Quando o Estado gasta um valor com algo,
posteriormente o valor desse objeto de gasto será outro, mesmo que não haja aumento nominal;
2. Evolução das regras contábeis;
3. Aumento populacional;
4. Aumento da atividade econômica pelo Estado;
5. Melhoria do nível sócio-econômico: instituição de programas de necessidades básicas;
6. Evolução moral e cultural da humanidade: como exemplo, a indignação de uma parcela da
sociedade, em virtude da superlotação das prisões e carência no atendimento de necessidades
básicas aos presos;
7. Belicismo: orçamento de guerra, aparelhamento, etc.
8. Corrupção;
9. Erros administrativos.

LIMITES DAS DESPESAS PÚBLICAS

Proteção à liberdade individual e à propriedade: valores constitucionais garantidos. Não pode

haver aumento de despesas públicas de forma a atentar contra a liberdade individual e o direito de
propriedade.

Há uma discussão em torno de quanto seria o limite máximo, de quanto do PIB pode ser gasto...
hoje não há um número taxativo. A doutrina tem discutido mais a qualidade da despesa pública, onde o
debate se dá acerca das despesas produtivas (cria novas riquezas) e improdutivas (consumidas no
momento e não gera riquezas).

O art. 169 da CF estabelece que lei complementar deverá dispor sobre qual o limite quantitativo
para a despesa máxima com pessoal dos entes da federação. Atualmente, a LC 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal) determina os limites de 50% para ativos e inativos da União e 60% dos Estados, DF
e Municípios. Então, quando se fala que o Estado está em limite prudencial quer dizer que não pode
ultrapassar o gasto com o pessoal, sob pena de responsabilidade fiscal, ou seja, já está no extremo.

Há, também, os limites às renúncias de receitas, como: isenções, redução de alíquotas ou de base
de cálculo de tributos, subsídios, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, e outros benefícios
que possuem o mesmo efeito de despesa pública. Isso quer dizer que, sempre que o Estado abre mão de
arrecadar, para efeitos jurídicos, o Estado está realizando uma despesa pública. Então, toda renúncia de
receita é classificada como uma despesa, e deve ser prevista no orçamento, além do dever do Estado em
mostrar que outra receita cobrirá.
CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

CRITÉRIO DOUTRINÁRIO

1. Administrativo: depende da organização administrativa de cada país. Portanto, não tem caráter de
generalidade. São as despesas do poder executivo, legislativo e judiciário. Por um lado, cria-se um
problema de comparativo entre os países porque as despesas são diferentes, os órgãos que
integram os poderes de cada país são diferentes, a exemplo do MP que integra o judiciário em
alguns países e em outros não. Por outro lado, permite, pelo menos internamente, avaliar as
despesas por órgãos governamentais.
2. Econômico: realizado de acordo com o tipo de gasto (despesas de funcionamento ou operacional,
capital ou investimento, serviços, etc).

Duração

1. Despesa ordinária: visa atender as necessidades públicas estáveis, permanentes e periódicas

previstas no orçamento. São as despesas que o Estado tem como prever (são conhecidas), como
exemplo o pagamento do funcionalismo público.
2. Despesa extraordinária: visam satisfazer as necessidades públicas acidentais, imprevisíveis, que
não podem ser previstas no orçamento. O art. 167,§ 3º da CP dispõe quais as despesas
extraordinárias.
3. Despesa especial: finalidade de permitir o atendimento de necessidades públicas novas, surgidas
no decorrer do exercício financeiro e, portanto, após a aprovação do orçamento. Assim, ainda que
não sejam urgentes e inesperadas como as extraordinárias, o governo irá mandar o projeto para
aprovação da nova despesa no Congresso.
4. Despesa suplementar: insuficientemente prevista no orçamento. Valores estimados podem não ser
suficientes e algumas despesas suplementares devem ser criadas como forma de cobrir a despesa
que se previu de modo insuficiente.

Importância

1. Despesa necessária: essencial

2. Despesa útil: traz melhoria, embora não seja essencial como as outras. A classificação vai se dar a
partir de uma análise política.

Competência

1. Federal
2. Estadual
3. Municipal

CRITÉRIO JURÍDICO – Lei nº 4.320/64 adotou a classificação econômica

1. Despesas correntes: operacionais, de funcionamento. São improdutivas por não trazerem despesas
novas, porém necessárias à execução dos serviços públicos.
1.1 Despesas de custeio: aquelas que visam assegurar o funcionamento dos serviços públicos
(material de consumo, serviços de terceiros, encargos como despesa de conservação, etc.);
1.2 Despesas de transferências correntes: destinadas a criar rendimentos para os indivíduos, sem
contraprestação direta em bens e serviços e sem caráter produtivo, como subvenções sociais
 (despesas da seguridade social. O estado arrecada não para si, mas para terceiros (arrecada e
transfere).
2. Despesas de capital: economicamente produtivas.
2.1 Despesas de investimentos: obras, equipamentos e instalações, material permanente, etc.
2.2 Despesas de inversões financeiras: aplicações feitas pelo Estado, suscetíveis de lhe produzir
renda (aquisição de imóveis, concessão de empréstimos, etc.)
3. Despesas de transferência de capital: correspondem a dotações para investimentos ou inversões
financeiras a serem realizadas por outras pessoas de direito público ou de direito privado, sem
contraprestação, constituindo auxílio ou contribuições, devidamente autorizados pela lei
orçamentária. Quando voluntariamente o ente transfere recursos, dá-se a referida despesa.

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE DA DESPESA PÚBLICA

Corresponde à necessidade de prévia autorização legal para realização de despesa pública. (art.
165, 5º, incisos I, V, VI e VII da CF/88.

Aplica-se às despesas ordinárias, especiais e suplementares. O princípio não é aplicado às despesas

extraordinárias, pois são uma exceção, em virtude da sua urgência e imprevisibilidade. Não obstante, estão
condicionadas à posterior verificação pelo legislativo, sob pena de sanções.

O não-cumprimento do princípio pode levar o agente político a incidir em crime de

responsabilidade.

RECEITA PÚBLICA

A maior parte da doutrina considerada que o ingresso financeiro nos cofres do Estado não é
sinônimo de receita. Um exemplo disso é o fato de vender um bem pelo mesmo valor pelo qual adquiriu;
aqui o patrimônio se manteve inalterado. Assim, a doutrina não considera receita. Diferentemente do fato
de vender um bem por um valor maior pelo qual adquiriu, a receita seria a diferença acrescida ao
patrimônio.

Aliomar Baleeiro conceitua receita como a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quais
quer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu junto com um elemento novo
e positivo. Dessa definição e tantas outras, pode-se extrair algumas características dadas como relevantes
para considerar uma receita pública:

1. Caráter permanente do ingresso: excluídas as entradas temporárias como a fiança, depósitos

judiciais, caução, etc.) Todos valores que serão devolvidos depois.
2. Não estar sujeito à devolução: excluídos os empréstimos, por exemplo.
3. Deve corresponder a um ingresso patrimonial novo: assim, a venda de um bem não corresponde,
necessariamente, a uma receita publica.

A lei 4.320/64 não faz distinção entre entrada/ingresso e receita. Portanto, qualquer ingresso, seja
permanente ou temporário e estar sujeito ou não à devolução, mesmo que não seja um ingresso
patrimonial novo, será uma receita publica.
EVOLUÇÃO HISTÓRICA

1. Antiguidade: a receita era do tipo parasitária. Como parasita, explora outro corpo. Assim, utilizava-
se o termo receita parasitária porque ocorria extorsão, saques, pilhagens, escravidão, etc.
2. Período medieval: a receita passou a ser a dominial (exploração dos bens patrimoniais do Estado
no modelo feudal) ou regaliana (exploração de direitos ou de privilégios reais ou do senhor feudal,
como os pedágios ou direitos sobre portos, minas, etc.)
3. Período clássico: considerava-se que só deveria ser recolhido tributos apenas o suficiente para
cobrir despesas públicas com atividades consideradas essenciais.
4. Período moderno: a receita tributária passa a ter um fim também social (extrafiscal); a receita
pública não só visa a proporcionar os meios ao Estado para a satisfação das necessidades públicas,
mas intervir na ordem econômica e social. Essa política intervencionista alarga a atividade
financeira do Estado, com o crescimento das despesas públicas e, consequentemente, da carga
tributária.

CLASSIFICAÇÃO DOUTRINÁRIA

1. Ordinárias: tem fonte regular, previsível, e permanente de recursos financeiros para atender os
gastos, como é o caso dos tributos. Então, se tem uma expectativa de quanto de tributo será
arrecadado.
2. Extraordinárias: caráter excepcional, eventual, imprevisível e temporária, como impostos de guerra
e empréstimos compulsórios.
3. Originárias ou de economia privada: são as que advêm da exploração, pelo estado, da atividade
econômica, sem que o Estado exerça o seu poder de soberania, compreendendo receitas
voluntárias, contratuais e de direito privado (receitas patrimoniais); também inclui a doação, a
sucessão testamentária, a herança vacante. O Estado age como se particular fosse.
4. Derivadas ou de economia pública: são as cobradas por força de lei, de forma coercitiva e decorre
da soberania estatal, como é o caso dos tributos. Não decorre de vontade das partes, o Estado
impõe. Como exemplo, se tem os tributos, penas pecuniárias (multas), confisco.

CLASSIFICAÇÃO LEGAL – DE ACORDO COM A LEI 4.320/64, QUE UTILIZA CRITÉRIOS EMINENTEMENTE
ECONÔMICOS

1. Receitas correntes: destinadas a atender as despesas classificáveis como correntes, assim listadas:
receita tributária, receita patrimonial (mobiliária ou imobiliária), receita agropecuária, receita
industrial, receita de serviços, transferências correntes, dentre outras.
2. Receitas de capital: são todas as demais operações que dão resultado positivo no balanço, ou a que
a lei atribua tal condição, como: operações de credito, alienação de bens, amortização de
empréstimos, transferências de capital, dentre outras.

Pontos destacados – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LC 101/2000

a) Art. 11: todos os tributos de competência constitucional de ente da federação devem ser
arrecadados.

Tal ponto traz uma enorme discussão quando o ente não institui o tributo, questionando se há um
problema de responsabilidade. A doutrina e jurisprudência tem uma posição que flexibiliza esse
dispositivo, visto que no Brasil há municípios paupérrimos, o que inviabiliza a instituição de certos tributos,
pois não haverá recurso sequer para manter a “máquina”. Dessa maneira, entendem que não se está
violando, por impossibilidade fática.

b) A renúncia de receita, que é considerada despesa, é providência política que gera crescente
rivalidade entre Municípios e entre Estados (“Guerra Fiscal”). Começam a abrir mão de receita, o
que tende a gerar prejuízos.