Os princípios da prevenção e da precaução

no Direito Ambiental
1. INTRODUÇÃO

A Constituição Federal conferiu ao Poder Público e à

coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente

equilibrado (art. 225 da CF/88).

Este estudo tem como objetivo destacar a importância

dosprincípios da precaução e da prevenção do Direito Ambiental na promoção

do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

2. OS PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E DA PRECAUÇÃO E AS SUAS

DIFERENÇAS ONTOLÓGICAS

Assim como os demais ramos do Direito, o Direito Ambiental

é regido por princípios gerais e específicos, e dentre esses últimos destacam-se

os princípios da prevenção e da precaução.

A importância dos princípios da precaução e da prevenção

revela-se em razão da natureza do direito ambiental, o qual tem por objetivo

primordial a tutela de bens que, uma vez atingidos, poderão ser irreparáveis. [1]

Nesse sentido, destaca Antônio Beltrão que “é bem mais eficiente e barato

prevenir danos ambientais do que repará-los”.[2] Sobre a irreparabilidade dos

danos ambientais, disserta Celso Antônio Pacheco Fiorillo que:

 “...os danos ambientais, na maioria das vezes, são

irreversíveis e irreparáveis. Para tanto, basta pensar:

como recuperar uma espécie extinta? Como erradicar os

efeitos de Chernobyl? Ou, de que forma restituir uma

floresta milenar que fora devastada e abrigava milhares

de ecossistemas diferentes, cada um com o seu essencial

papel na natureza?

Diante da impotência do sistema jurídico, incapaz de

restabelecer, em igualdade de condições, uma situação

idêntica à anterior, adota-se o princípio da prevenção do

dano ao meio ambiente como sustentáculo do direito

ambiental, consubstanciando-se como seu objetivo

fundamental.”[3]

Por isso, evitar a ocorrência de danos ambientais é melhor do

que repará-los ante a dificuldade de “repristinação” do bem agredido ao status

quo ante, pois a reparação do dano ambiental é sempre falha e insuficiente,

razão pela qual a atividade ambiental deve ser regida por critérios preventivos.
[4]

O licenciamento ambiental, instrumento da política nacional

do meio ambiente previsto no art. 9º, IV, da Lei 6.938/81, constitui em

exemplo de aplicação práticas dos princípios da prevenção e da precaução,

possuindo efetividade na medida em que regido por esses princípios.

 A Lei 6.938/81, ao prever a necessidade de compatibilizar o

desenvolvimento econômico com a utilização racional dos recursos naturais

(art. 4º, incisos I e IV), consagrou ambos os princípios no direito positivo

brasileiro.

Em sede constitucional, a previsão do estudo prévio de

impacto ambiental, exigência integrante do licenciamento ambiental (art. 225,

§1º, inciso IV, CF), também manifesta a presença no direito brasileiro dos

princípios ambientais da precaução e da prevenção. A preocupação preventiva

na questão ambiental ganhou status constitucional com essa previsão do

estudo prévio de impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade

potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente. [5]

A tutela penal também se mostra como mecanismo para o

combate aos riscos e danos ambientais, podendo-se identificar a presença dos

princípios da prevenção e da precaução na Lei de Crimes Ambientais (art. 54,

§3º, da Lei 9.605/98). No caso específico do licenciamento ambiental, quando

este seja exigível para obras e atividades potencialmente poluidoras, a falta de

autorização ou licença dos órgãos ambientais competentes constitui crime nos

termos do art. 60 da Lei 9.605/98.

Os princípios da precaução e da prevenção têm em comum o

fato de sustentarem ações de proteção ao meio ambiente destinadas a evitar

danos ambientais. No entanto, na aplicação das normas de direito ambiental, a

doutrina costuma distinguir os princípios da precaução e da prevenção. [6]

A função preventiva do Poder Público por meio do

licenciamento ambiental não é uma faculdade, mas sim um dever-poder, eis

que a nossa Constituição adotou o princípio da prevenção no caput do art. 225

ao preceituar o dever do Poder Público de proteger e preservar o meio

ambiente para as presentes e futuras gerações. [7]

Essa função preventiva atribuída aos Estados foi

expressamente enunciada no Princípio 15 da Declaração de Princípios da

Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,

realizada no Rio de Janeiro em 1992. Veja-se o que diz o mencionado

princípio:

“Para proteger o meio ambiente, medidas de precaução

devem ser largamente aplicada pelos Estados, segundo as

suas capacidades. Em caso de risco de danos graves ou

irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não

deve servir de pretexto para procrastinar a adoção de

medidas visando a prevenir a degradação do meio

ambiente.”

Desse enunciado, pode-se extrair tanto a existência do

princípio da prevenção como do princípio da precaução do direito ambiental.

A prevenção se dá na adoção de medidas pelos Estados visando a prevenir a

degradação do meio ambiente, enquanto que a precaução é mais específica e

está presente quando essas mesmas medidas são adotadas diante da incerteza

científica quanto à ocorrência da degradação.

Nesse sentido, passa-se ao escólio de Maria Luiza Machado

Granziera quanto à distinção entre os princípios da prevenção e da precaução:

“Os vocábulos prevenção e precaução, na língua

portuguesa, são sinônimos. Todavia, a doutrina jurídica

do meio ambiente optou por distinguir o sentido desses

termos, consistindo o princípio da precaução em um

conceito mais restrito que o da prevenção. A precaução

tende à não-autorização de determinado

empreendimento, se não houver certeza de que ele não

causará no futuro um dano irreversível. A prevenção

versa sobre a busca da compatibilização entre a atividade

a ser licenciada e a proteção ambiental, mediante a

imposição de condicionantes ao projeto.”[8]

Enquanto a prevenção está ligada a riscos ou impactos

ambientais já conhecidos pela ciência, a precaução destina-se especificamente

a evitar riscos e impactos desconhecidos em razão da insuficiência do

conhecimento científico sobre determinado assunto.

 No ponto, importante mencionar o ensinamento de ÉdisMilaré

acerca do princípio da prevenção:

“Aplica-se esse princípio, como se disse, quando o

perigo é certo e quando se tem elementos seguros para

afirmar que uma determinada atividade é efetivamente

perigosa.

(...)

Na prática, o princípio da prevenção tem como objetivo

impedir a ocorrência de danos ao meio ambiente, através

da imposição de medidas acautelatórias, antes da

implantação de empreendimentos e atividades

consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras.” [9]

Paulo de Bessa Antunes também traz em seu conceito acerca

do princípio da prevenção o elemento da certeza quanto aos danos decorrentes

da atividade econômica a ser desenvolvida, ao dispor que:

“o princípio da prevenção aplica-se a impactos

ambientais já conhecidos e dos quais se possa, com

segurança, estabelecer um conjunto de nexos de

causalidade que seja suficiente para a identificação dos

impactos futuros mais prováveis.”

Assim, o princípio da prevenção está ligado a uma avaliação

concreta dos riscos e impactos possíveis de uma determinada atividade, riscos

e impactos previamente conhecidos e que por isso possibilitam a adoção de

medidas pelo Estado suficientes ao seu combate, propiciando o

desenvolvimento da atividade impactante sem a ocorrência da degradação

ambiental. Dessa forma, garantem-se os benefícios econômicos da atividade

sem a ocorrência de danos ao meio ambiente.

Já o princípio da precaução destina-se a evitar um perigo

abstrato, ou seja, uma situação de risco ou um potencial dano desconhecido

em razão da imprevisibilidade das conseqüências da atividade impactante.

Relaciona-se sem sombra de dúvida à insuficiência do conhecimento

científico sobre determinado assunto, preocupando-se com um risco incerto,

possível de concretizar-se.

Esse princípio destina-se à proteção ambiental em face da

incerteza dos saberes científicos, de modo que é freqüente a sua invocação

quando se discutem assuntos relativos ao aquecimento global, à engenharia

genética e à introdução de organismos geneticamente modificados, dentre

outros.[10]

Para Maria Luiza Machado Granziera o princípio da

precaução determina que não se licencie uma atividade toda vez que não se

tenha certeza de que ela não causará danos irreversíveis ao meio ambiente, eis

que, na dúvida, é melhor que se tomem providências drásticas para evitar

danos futuros.[11]
 A precaução atua também quando o dano ambiental já

ocorreu, de modo a propiciar o surgimento de medidas que façam cessar esse

dano ou pelo menos diminuir os seus efeitos.

Os princípios da precaução e da prevenção representam a base

de aplicação das normas de direito ambiental, eis que compreendem garantias

para a sustentabilidade das políticas destinadas à prevenção da degradação

ambiental.

Dessa forma, para a repressão do dano ambiental a

Administração atua preventivamente, executando a política de licenciamento

ambiental pautada nos princípios da precaução e da prevenção. Com efeito,

esses princípios são o alicerce para aplicação das normas destinadas à atuação

prévia à ocorrência dos danos ambientais, efetivando a execução dos deveres

constitucionais de proteção do meio ambiente e combate à poluição (art. 23,

VI, c/c art. 225 da CF/88).

Conforme os ensinamentos de ÉdisMilaré, “ambos são

basilares em Direito Ambiental, concernindo à prioridade que deve ser dada

às medidas que evitem o nascimento de agressões ao ambiente”, e dentre

essas medidas sem dúvida pode-se citar o licenciamento ambiental. [12]

3. CONCLUSÃO
 Logo, ante as considerações expostas, observa-se que os

princípios da prevenção e da precaução do Direito Ambiental subsidiam a

elaboração das normas ambientais, e em particular, das que dizem respeito ao

licenciamento ambiental, de forma a viabilizá-lo como instrumento destinado

à efetivação do dever constitucional de proteção e preservação do meio

ambiente por parte do Poder Público e da coletividade.

Em tal mister, observa-se também, por via reflexa, que esses

princípios são a base garantidora do direito fundamental de todos ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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NOTAS:

[1] FERNANDES, Paulo Victor. Impacto Ambiental: Doutrina e

Jurisprudência. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 40.
[2] BELTRÃO, Antônio F. G. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Editora
Método, 2009, p. 35.

[3] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental

Brasileiro. 11. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Saraiva, 2010, p.
111-112.

[4] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro:
Editora Lúmen Júris, 2009, p. 254.

[5]FINK, Daniel Roberto; ALONSO JÚNIOR, Hamilton; DAWALIBI,

Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. 2. ed.  Rio de
Janeiro: Editora Forense Universitária, 2004, p. 39.

[6] Como exemplos de doutrinadores que distinguem os princípios da

prevenção e da precaução podemos citar: Antônio Beltrão, ÉdisMilaré,
Marcelo Abelha Rodrigues, Paulo Affonso Leme Machado e Paulo de Bessa
Antunes.

[7] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental

Brasileiro. 11. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Saraiva, 2010, p.
112.

[8] GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. São Paulo:

Atlas, 2009, p. 55.

[9] MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: a gestão Ambiental em foco:

doutrina, jurisprudência, glossário. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2009, p. 823-824.

[10]Ibis, Ibidem, 2009, p. 824.

[11] GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. São Paulo:

Atlas, 2009, p. 55.

[12] MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: a gestão Ambiental em foco:

doutrina, jurisprudência, glossário. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2009, p. 823.
Princípio da Prevenção

A sua importância está diretamente relacionada ao fato de que, uma vez ocorrido
qualquer dano ambiental, sua reparação efetiva é praticamente impossível.

Uma espécie extinta é um dano irreparável. Uma floresta desmatada causa uma lesão
irreversível, pela impossibilidade de reconstituição da fauna e da flora e de todos os
componentes ambientais, em profundo e incessante processo de equilíbrio, como antes
se apresentavam. Enfim, com o meio ambiente, decididamente, é melhor prevenir do
que remediar.

O vocábulo prevenção liga-se à ideia de cautela, de cuidado, ou seja, de uma conduta

tomada no sentido de evitar o dano ambiental.

Trata-se de princípio expresso no texto constitucional, como fica claro da leitura do

caput do art. 225, que impõe à coletividade e ao Poder Público o dever de proteger e
preservar o equilíbrio ecológico, para as presentes e futuras gerações.

Considerando, aliás, que o dano ambiental é quase sempre irreversível, o vocábulo

proteção utilizado pelo art. 225 da CF/88 não deve ser tomado somente no sentido
reparatório, mas principalmente no sentido preventivo, justamente porque a ideia de
proteção e preservação liga-se à conservação da qualidade de vida para as futuras
gerações.

Em suma, o princípio da prevenção manda que, uma vez que se saiba que uma dada
atividade apresenta riscos de dano ao meio ambiente, tal atividade não poderá ser
desenvolvida; justamente porque, caso ocorra qualquer dano ambiental, sua reparação é
praticamente impossível.

Em resumo:

Trabalha com uma circunstância científica. Se eu tenho certeza cientifica de que aquele
dano ambiental é possível, eu vou fazer tudo para prevenir que ele não ocorra ou ocorra
em circunstâncias controláveis. No fundo, esse princípio no âmbito do direito ambiental
é uma restrição a uma atividade diante da evidência de um dano possível.

É uma diretriz para a restrição de uma atividade diante da evidência de perigo ou dano
possível, quando houver um risco já diagnosticado. Já é científico, certo, previsível.

Há um risco em concreto de que aquele dano irá acontecer (risco in concreto).

Princípio da Precaução

Primeiramente, importante ficar claro que a precaução é um princípio distinto do

princípio da prevenção.

Se semanticamente parece não haver muita diferença, o mesmo não se dá quando a

comparação recai sobre a natureza e a teleologia desses princípios. Há uma diferença
fundamental entre o que se pretende por intermédio da precaução e o que se quer pela
prevenção.
Isso porque o princípio da precaução deve ser visto como um princípio que antecede a
prevenção: sua preocupação não é evitar o dano ambiental, mas, antes disso, pretende
evitar qualquer risco de dano ao meio ambiente.

Dessa forma, nos casos em que é sabido que uma atividade pode causar danos ao meio
ambiente, atua o princípio da prevenção, para impedir que o intento seja desenvolvido.

Há, todavia, casos em que não se tem certeza se um empreendimento pode ou não
causar danos ambientais. É justamente nessas hipóteses em que atua o princípio da
precaução.

A intenção não é apenas evitar os danos que se sabe que podem ocorrer (prevenção),
mas também evitar qualquer risco de sua ocorrência (precaução).

Tem-se utilizado, assim, o postulado da precaução quando se pretende evitar o risco

mínimo ao meio ambiente, nos casos de incerteza científica acerca da sua potencial
degradação.

Assim, quando houver dúvida científica da potencialidade do dano ao meio ambiente

que qualquer conduta possa causar (por exemplo, liberação e descarte de organismo
geneticamente modificado do meio ambiente, utilização de fertilizantes ou defensivos
agrícolas, instalação de atividade ou obra, etc.), incide o princípio da precaução para
proteger o meio ambiente de um risco futuro.

Foi exatamente nesse sentido que a precaução ocupou o item 15 da declaração de

princípios da Conferência das Nações Unidas realizada no Rio, em 1992: "de modo a
proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado
pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios
ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como
razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a
degradação ambiental".

Invertem-se, com isso, os termos da adequação: ao invés de caber aos órgãos de

proteção ambiental provar que uma atividade pode causar danos ambientais, é o
empreendedor quem deve demonstrar cabalmente que a atividade que propõe não
apresenta qualquer risco.

Aliás, justamente com base no princípio da precaução, o Superior Tribunal de Justiça já

entendeu que aquele a quem se imputa um dano ambiental (efetivo ou potencial) é quem
deve suportar o ônus de provar que a atividade que desenvolveu não trazia nenhum risco
ambiental. Caso contrário, restando alguma dúvida, o princípio da precaução manda que
a atividade não seja desenvolvida.

O princípio da precaução, portanto, tem uma finalidade ainda mais nobre do que a
própria prevenção. Enquanto a prevenção relaciona-se com a adoção de medidas que
corrijam ou evitem danos possíveis, a precaução também age prevenindo, mas, antes
disso, evita-se o próprio risco ainda imprevisto.

Considerando que o desenvolvimento científico em prol dos meios de produção é

sensivelmente mais rápido que o desenvolvimento científico de técnicas de proteção do
meio ambiente, a tendência é justamente que se adote, com mais freqüência, o postulado
da precaução, na medida em que se torna cada vez mais difícil apurar, em grau de
certeza, se esta ou aquela atividade pode causar degradação da qualidade do ambiente.

Em resumo:

A precaução vai trabalhar dentro de uma lógica de insegurança científica e o da

prevenção dentro da lógica de segurança científica. A lógica desse princípio hoje em
dia, nos leva a considerar que o meio ambiente deve ser sempre protegido, inclusive, no
caso de haver dúvida sobre o real impacto ambiental de uma dada atividade humana. É
uma presunção “in dubio pro ambiente”, na dúvida do dano não se deve permitir que a
atividade seja realizada.

O dano ambiental que aqui pretende ser evitado é aquele que atinge toda uma
coletividade que está vinculada a sentir os efeitos da sua degradação.

Princípio da Precaução X Princípio da Prevenção*

Quanto aos riscos ambientais: em relação ao princípio da precaução o risco é incerto; no

entanto, em relação ao princípio da prevenção o risco já é certo e conhecido.

Quanto à liberdade de atuação da administração pública: a discricionariedade

administrativa é mais forte quando se lida com o princípio da precaução porque, nesse
caso, não há como fazer a categorização precisa de qual será o dano, dessa forma ela
terá uma infinidade de formas de atuação (liberar, proibir, fazer pesquisa, etc.). Quando
está diante de um dano certo a atividade da administração pública vai ser meramente de
proibir ou liberar a atividade para suprimir o dano. Tecnicamente falando, no âmbito do
princípio da prevenção o ato vai ser ‘mais ou menos vinculado’, já no âmbito da
precaução a licenciação vi ser bastante discricionária.