O Bolsa Família funciona?

É preciso compreender o real significado deste programa, que se destina especificamente a transferir renda para
quem não tem nada. Apesar de mais da metade das famílias beneficiadas ainda estar em situação de insegurança
alimentar, sua mesa tornou-se mais farta e variada. Mas ainda há muito a fazer

por Francisco Menezes, Mariana Santarelli

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04 de agosto de 2008

Dona Maria da Penha não teve uma trajetória muito fácil. Começou a lida na roça aos 8 anos de idade. Diz que não
aproveitou a infância, sua única lembrança é ter trabalhado a vida toda. Saiu do interior do Espírito Santo para ser
empregada em casa de família no Rio de Janeiro, mas logo cansou de ser explorada e virou bailarina de cabaré. Foi
quando perdeu a guarda de dois dos seus três filhos. Hoje tem 55anos e mora no morro do Boréu. Ganha R$ 70,00
por mês para cuidar do filho de uma vizinha e mais R$ 88,00 do Programa Bolsa Família. Para garantir que sempre
houvesse comida na mesa, Dona Penha também costumava pegar a xepa na feira e em uma fábrica de biscoitos,
mas ultimamente tem sido impedida por problemas de saúde. Ela não deixa a filha sair de casa à noite por causa
dos constantes tiroteios na favela e sonha em poder terminar de criá-la em sua terra natal.

Em outro canto do Brasil, no Vale do Jequitinhonha, vive o casal Janete e Odair e seus dois filhos. Odair trabalhou
por alguns anos na lavoura no norte de Minas Gerais, adquiriu um pouco de conhecimento e voltou para sua terra
natal. Casou-se, ganhou 4 hectares de terra do pai e começou a investir em sua propriedade. A lida da roça é dura,
principalmente porque é cada vez mais difícil o acesso à água na região: ao longo dos anos, a floresta de eucaliptos
que passou a cercar a maioria das comunidades rurais vem secando os mananciais. Mas, além de seu
empreendedorismo, Janete e Odair têm sorte: o lote herdado fica à margem de um rio. Plantam uva, tomate, laranja,
abobrinha e outras leguminosas. No último ano, contraíram um empréstimo do Pronaf (Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar). Participam ativamente da vida organizativa da comunidade e Odair é
presidente da associação de feirantes da cidade. Dá gosto ver um casal que, em um ambiente tão hostil, consegue
prosperar. São, sim, beneficiados pelo Bolsa Família e Janete sabe que logo não vão mais precisar do programa,
mas ainda não abre mão: “quem já passou fome não coloca os filhos em risco”.

As histórias de vida dos titulares do Programa Bolsa Família dão a dimensão da diversidade de condições a que
estão submetidos seus 11 milhões de beneficiários. Nesse universo, não há como definir um único perfil: as
vulnerabilidades são múltiplas e as possibilidades de superação da pobreza variam caso a caso. Há famílias como a
de Maria da Penha, extremamente pobres e vulneráveis à fome, muito dependentes do programa. Outras, como a de
Janete e Odair, têm mais condições de ultrapassar a linha da pobreza. Em comum, o medo de passar fome, que está
presente seja por suas histórias de vida ou pelas condições adversas que as cercam.

Os impactos do programa na vida das famílias também são diferenciados. A pesquisa “Repercussões do Programa
Bolsa Família na Segurança Alimentar e Nutricional dos Beneficiados”, realizada pelo Ibase (Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas) e divulgada recentemente, permite conhecer melhor quem são esses beneficiários,
quais mudanças sofreram em sua situação alimentar e nutricional, a relação com o trabalho e, em alguma medida,
as perspectivas que têm.

Quem são as famílias beneficiadas

Entre os titulares do programa, a maioria é mulher (94%), negra ou parda (64%), e está na faixa etária
compreendida entre 15 e 49 anos (85%). No contexto familiar, os novos arranjos domiciliares ganham destaque:
38% dos domicílios são compostos por famílias monoparentais, sendo 27% dos titulares mães solteiras, índice que
se torna ainda maior na área urbana. É significante também o número de idosos chefes de família e a proporção de
filhos adultos, muitas vezes com cônjuge e prole, que coabitam com o pai e a mãe. Freqüentemente, essas famílias
ampliadas têm como únicas fontes de renda a aposentadoria dos idosos e o Bolsa Família.

A escolaridade é um problema entre os titulares do programa: apesar de 81% saberem ler e escrever, somente 56%
estudaram até o ensino fundamental. Já no campo da saúde 39% das famílias têm pelo menos uma pessoa com
alguma doença crônica. Também são freqüentes os relatos de problemas mentais e diferentes experiências de
sofrimento psíquico, com dependência de medicamentos de uso controlado. Mais grave ainda é, sem dúvida, a
restrição ao saneamento básico: apenas 43% têm acesso à rede de esgotos, enquanto no Norte os “privilegiados”
são 5%.

Considerando todos os membros da família maiores de 16 anos, somente metade deles teve trabalho remunerado no
mês anterior à pesquisa e apenas 21% com carteira assinada. A exclusão do mercado atinge principalmente as
mulheres. Entre elas, só 37% estavam trabalhando, enquanto para os homens esse percentual é de 67%. A renda
média mensal das famílias, incluindo aquela transferida pelo programa e demais benefícios sociais, é R$ 431,54.
No mês anterior à pesquisa, 46% das famílias tiveram renda mensal total inferior ao salário mínimo, atualmente em
R$ 415,00.

O Ibase revelou também que 55% das famílias estavam em situação de insegurança alimentar grave ou moderada, o
que significa que passaram por restrições na quantidade de alimentos ou por situações de fome nos três meses
anteriores à pesquisa. As correlações com outras variáveis demonstram que são mais vulneráveis a essas
modalidades as famílias que têm titulares negros ou pardos, analfabetos e sem trabalho formal. A falta de
saneamento básico também está fortemente relacionada à insegurança alimentar grave. Entre as famílias
beneficiadas que vivem em áreas rurais, as mais sujeitas à fome são aquelas que não têm acesso à terra. Já as
assentadas em projetos de reforma agrária sofrem o problema em menor grau.

Apesar desse quadro, há de se reconhecer os avanços proporcionados pelo Bolsa Família. De acordo com a
pesquisa, o programa melhorou a estabilidade no acesso aos alimentos: a garantia de uma renda regular adicional
traz maior segurança para as famílias e estimula o planejamento de gastos e modificações no padrão de consumo
alimentar. Para 74% delas, a quantidade de alimentos aumentou a partir do programa, enquanto 70% relataram
mais variedade. Entraram na dieta frutas, verduras, legumes, alimentos industrializados e outros considerados
“supérfluos”, além da carne, muito valorizada e de difícil acesso.

Entre os que não tinham nem mesmo a alimentação básica garantida – caso de famílias mais pobres e daquelas que
produzem para subsistência – o programa possibilitou a compra de alimentos considerados básicos, como arroz e
feijão.

O problema é que os resultados indicaram também uma priorização de alimentos com menor teor de nutrientes e
mais densidade calórica, ou seja, que saciam a fome e dão mais energia. Alimentos preferidos pelo gosto infantil
também são mais consumidos, pois as mães tendem a satisfazer os desejos dos filhos quando contam com uma
renda extra. Esse padrão alimentar, que não se diferencia muito daquele observado como tendência nacional na
última pesquisa de Orçamento Familiar, realizada pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) em
2003, pode contribuir para a prevalência do excesso de peso e da obesidade e para o desenvolvimento de certos
tipos de câncer e outras enfermidades crônicas associadas a dietas com alta densidade energética.

Na percepção dos titulares do programa, entre todas as vulnerabilidades que configuram a pobreza, aquela com a
qual mais se ressentem é a exclusão do mercado. Ao contrário do que pensam alguns críticos do Bolsa Família, este
não gera desestímulo ao trabalho: a maioria dos participantes é enfática ao defender a preferência por garantir a
sobrevivência da família a partir do próprio esforço.

Além disso, em determinadas circunstâncias, o Bolsa Família pode figurar como alternativa à erosão de direitos
básicos. É o caso de Marta, moradora de Dourados, no Mato Grosso do Sul. Depois de perder o marido em um
acidente de trabalho na fazenda em que moravam, no Acre, ela e seus filhos se viram totalmente impotentes diante
do não-cumprimento das leis trabalhistas, que garantem a pensão em caso de morte do cônjuge. Sozinha e sem
dinheiro, Marta foi obrigada a continuar na fazenda, trabalhando em troca de casa e comida. Ao longo de alguns
meses, conseguiu juntar o recurso recebido do Bolsa Família para viabilizar sua viagem e a dos quatro filhos de
volta à cidade de origem.

Quando perguntados se haviam deixado de exercer algum trabalho a partir do ingresso no Programa Bolsa Família,
99,5% dos titulares disseram que não. Ainda que o beneficio seja vital para muitas famílias, o valor médio mensal
repassado, de R$ 73,00 na época da pesquisa, é insuficiente para o suprimento das necessidades básicas, obrigando-
as a buscar outros meios para garanti-lo. Na realidade, o problema não está na renúncia a atividades produtivas e na
acomodação, mas na falta de oferta de trabalho para esse grupo mais vulnerável. Para as mulheres pobres, titulares
preferenciais do programa, as barreiras de acesso ao mercado são ainda maiores, seja pelo baixo índice de
escolaridade ou porque precisem tomar conta da casa, dos filhos e dos idosos.
Falta assistência técnica no campo

Muitas das políticas existentes, como o crédito e aquelas direcionadas para a agricultura familiar, não atingem ou
não são adequadas ao perfil desse segmento. Entre as famílias rurais beneficiadas, 60% plantam alimentos ou criam
animais, dentre os quais 78% o fazem exclusivamente para o auto-sustento, sem gerar excedente para a
comercialização. Dados da pesquisa mostram que apenas 57% são proprietárias da terra em que produzem, 83%
não obtiveram nenhum tipo de crédito agrícola nos últimos três anos e apenas 14% estão no Pronaf. Destas, 96%
não receberam nenhum tipo de assistência técnica.

Em áreas urbanas, os relatos mostram que a principal aspiração é por trabalho formal. Alguns testemunhos de
beneficiários evidenciam a inadequação ou insuficiência de programas profissionalizantes oferecidos pelo poder
público, que normalmente não chegam aos mais pobres. Um dado positivo emerge entre tantas dificuldades:
metade dos titulares do programa que não sabe ler e escrever está se alfabetizando, resultado da articulação com o
Programa Brasil Alfabetizado.

Qual a contribuição que o Programa Bolsa Família pode dar, além de atenuar os efeitos deletérios da pobreza? A
direita e parte daqueles que se intitulam de esquerda no Brasil têm se unificado na crítica ao programa, afirmando
que ele não enfrenta os problemas reais que levam à pobreza. Os primeiros exacerbam a velha tese da excelência do
livre mercado, ao mesmo tempo que repudiam os gastos com as políticas sociais. Os segundos pedem medidas que
corrijam, de uma vez só, todas as mazelas produzidas pelo capitalismo. Sem contar aqueles que, para expressarem
sua decepção com o atual governo, rechaçam qualquer iniciativa que parta dele.

É preciso compreender o real significado do Bolsa Família. O programa está inserido em uma política social mais
ampla, destinando-se especificamente a transferir renda para quem não tem nada ou muito pouco, satisfazendo
necessidades básicas que não se limitam à alimentação. A complexidade da pobreza no Brasil precisa ser
enfrentada com múltiplas iniciativas nas diferentes esferas e níveis de governo. O que não podemos exigir é que o
programa faça as vezes das demais políticas sociais. Afora a garantia das políticas universais de educação e saúde,
o grande desafio será conseguir articular o Bolsa Família com outras ações. Algumas complementares, que
contribuam para a aquisição de direitos, e outras de caráter emancipatório.

Educação alimentar nas escolas

No que diz respeito às políticas de segurança alimentar e nutricional, ainda há muitos passos a serem dados. O
incremento da renda amplia o poder de escolhas alimentares, o que não necessariamente se converte em uma
alimentação mais saudável. Muito pelo contrário: tende a reforçar perfis de consumo socialmente compartilhados e
fortemente influenciados pelos meios de comunicação. Recomendamos ações de educação alimentar que utilizem a
escola como espaço privilegiado e a regulamentação da propaganda de alimentos, principalmente aquela voltada ao
público infantil.

Ressalte-se, ainda, que o preço elevado dos alimentos de melhor qualidade obriga medidas que possibilitem a
oferta de produtos como legumes, frutas, verduras e carnes a preços mais baratos, mediante intervenções que
promovam a aproximação de produtores e consumidores. Cabe pensar também na retomada de uma política de
abastecimento alimentar centrada na valorização da agricultura familiar e nos instrumentos de regularização de
preços no atacado e varejo, via estoques de alimentos básicos, particularmente no atual contexto internacional de
alta das commodities.

Entre os programas de segurança alimentar e nutricional que já estão em curso vale destacar a importância do
Programa Nacional de Alimentação Escolar. De acordo com a pesquisa do Ibase, 83% dos membros de famílias
beneficiadas pelo Bolsa Família que vão à escola recebem merenda escolar gratuita. Durante o período de férias,
33% dos titulares identificaram piora na alimentação familiar. Nesse sentido, a aprovação do Projeto de Lei
2877/08, que cria um marco regulatório para o Programa Nacional de Alimentação Escolar, em tramitação no
Congresso Nacional, reforçaria essa importância ao ampliar o atendimento para o ensino médio, além de criar
melhores condições para a oferta de uma alimentação saudável nas escolas e garantir o fornecimento dos alimentos
produzidos pela agricultura familiar para a alimentação escolar. O Programa de Aquisição de Alimentos também
demonstra grande potencial ao articular a produção local com gastos públicos em alimentação – escolas, hospitais,
abrigos e creches. A iniciativa garante, por um lado, a compra dos produtos da agricultura familiar e, por outro, o
abastecimento dos programas de assistência alimentar.
Outra ação governamental prioritária é aquela relacionada à geração de trabalho e renda. Falta clareza, porém,
sobre como engajar os grupos em situação de pobreza extrema nessas possibilidades. No espectro de beneficiados
pelo Bolsa Família há aqueles que com um pequeno empurrão de políticas direcionadas para a qualificação
profissional ou para o desenvolvimento de pequenos negócios rurais e urbanos, podem cruzar a linha da pobreza.
Porém há um grupo não desprezível de beneficiados que estão em situação de grande vulnerabilidade, residem em
bolsões de pobreza onde a dinâmica socioeconômica é baixa e as oportunidades de emprego e geração de renda são
muito escassas.

Mesmo que o país cresça a passos largos, provavelmente são as famílias mais pobres, e em especial as mulheres,
que têm menos chance de se beneficiar desse processo. Nesse sentido, não é possível pensar que o puro e simples
desenvolvimento econômico dará conta de incluir estas pessoas no mercado. Foi criada recentemente, no âmbito do
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, a Secretaria de Oportunidades, que se propõe a enfrentar
esse desafio. Existe ainda uma série de iniciativas, como os “Territórios de Cidadania” e o Programa de Economia
Solidária, que apresentam potencial para garantir esse direito até hoje negado aos menos favorecidos.

Esperança de uma vida digna

A pobreza no Brasil deve ser enfrentada sob a égide dos direitos, considerando que ela não tem uma única cara e
exige respostas diversas e múltiplas. Não existem saídas milagrosas. O pagamento da imensa dívida social passa,
inevitavelmente, pela redução da desigualdade, com a cobrança dos custos que as elites brasileiras tanto relutam em
assumir. Por fim, o desenvolvimento deve ser regido pelo esforço de inclusão de famílias como as de Maria da
Penha, de Marta e de Janete e Odair, que não podem perder a esperança de uma vida digna. Se não para eles,
certamente para seus filhos.
Francisco Menezes é diretor do Ibase (Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas).

Mariana Santarelli é pesquisadora do Ibase e coordenou a pesquisa "Repercussões do Programa Bolsa Família na
segurança alimentar e nutricional dos seus beneficiados", realizada entre janeiro e julho de 2006.
O Bolsa Família e o coronelismo