Universidade Católica de Moçambique

Instituto de Educação à Distância

Teoria Burocrática na Administração Pública

Borge Daniel Chidzinga

Código: 708223162

Licenciatura em Administração Pública

Reforma no Setor Público

Maputo, abril 2023

 Universidade Católica de Moçambique

Instituto de Educação à Distância

Teoria Burocrática na Administração Pública

Licenciatura em Administração Pública

Reforma no Setor Público

Maputo, Junho 2023

 ÍNDICE

1 Introdução...............................................................................................................................................3
2. Fundamentação teórica.........................................................................................................................5
2.1 Contexto Histórico da Burocratização..............................................................................................5
3. Administração Burocrática...................................................................................................................6
4. Características das Organizações Burocráticas..................................................................................8
Caráter formal das comunicações....................................................................................................8
Impessoalidade nas relações...............................................................................................................8
Essa distribuição de atividade é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de cargos e
funções e não de pessoas envolvidas:.................................................................................................9
Hierarquia da autoridade....................................................................................................................9
A burocracia estabelece os cargos segundo o princípio de hierarquia burocrática:............................9
Rotinas e procedimentos.....................................................................................................................9
5. Disfunções Burocráticas......................................................................................................................10
5.1 A Burocracia na Gestão de Pessoas no Setor Público.................................................................10
6. Considerações Finais...........................................................................................................................12
7. Referências Bibliográficas...................................................................................................................13
1 Introdução

A teoria da burocracia buscou moldar uma nova maneira de estruturar e gerir uma instituição,
adequando-se às demandas das sociedades de sua época: as das emergentes sociedades
capitalistas modernas que necessitavam de um modelo mais racional de organizar suas empresas
e das instituições públicas. Formulada pelo famoso sociólogo alemão Max Weber, essa teoria
administrativa tem como objetivo ajustar as práticas administrativas aos novos desafios do
Estado moderno e visa o combate do desperdício, da ineficiência e da corrupção dentro das
organizações (RENNÓ, 2018).

Ao tentar compreender este fenômeno teórico, social, político e organizacional, a partir

de uma análise de artigos científicos, livros e teorias que abordam a temática em questão, é
realizada uma revisão acerca dos pressupostos teóricos de Weber, o qual é considerado,
conforme Martins (1998), como o pai da teoria da burocracia, e outros autores que abordam a
relação dos pressupostos burocráticos com a administração pública. Além disso, é feito um
contraponto com a crítica que se faz ao modelo onde se pretende mostrar que este possui
disparidades e lacunas, as chamadas “disfunções” enumeradas por Merton (1959), mas que
correspondem, na verdade, a excessos ou decorrências não previstas de sua aplicação prática, não
refletindo o que, de fato, venha a ser a burocracia e a sua importância para a gestão
organizacional.

Diante do exposto, o presente estudo tem como objetivo geral demonstrar a

importância da burocracia como forma de organização para a administração pública brasileira,
sobretudo, para atingir a eficiência em ambientes competitivos e mutáveis como os dos dias
atuais. Para corroborar com a finalidade principal do artigo, a pesquisa apresenta os seguintes
resultados: a) mostra como o processo de burocratização contribuiu para o fortalecimento
institucional da administração pública, b) como a burocracia auxiliou no rompimento com
algumas práticas patrimonialistas e a c) e como o modelo weberiano proporcionou uma boa
estruturação das organizações públicas a partir da aplicação das dimensões burocráticas,
inclusive fazendo um diálogo com a administração gerencial.

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 Este estudo justifica-se por ser relevante no sentido de configurar-se como uma
contribuição para as ciências sociais, a administração geral e pública e a sociologia das
organizações por abordar um elemento relevante e presente nas organizações contemporâneas e
nos demais agrupamentos humanos e também para oferecer à sociedade uma visão acerca do real
significado da burocracia para que esta não fique reduzida às meras distorções do modelo de
organização, poder e controle formulado e analisado por Weber e por outros autores que se
debruçaram sobre o tema.

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2. Fundamentação teórica

2.1 Contexto Histórico da Burocratização

Conforme Secchi (2009, p. 350), “desde o século XVI o modelo burocrático já era
bastante difundido nas administrações públicas, nas organizações religiosas e militares,
especialmente na Europa”, porém veio a afirmar-se com as transformações sociais, econômicas e
políticas ocorridas com estabelecimento do modo capitalista de produção. A segunda metade do
século XIX e a primeira metade do século XX caracterizaram-se por vivenciarem uma grande
expansão do capitalismo industrial e financeiro em algumas partes do mundo. As grandes
economias de mercado dos Estados Unidos da América (EUA) e dos principais países europeus
foram movimentadas por grandes organizações produtivas as quais buscavam produzir e despejar
seus produtos nos mercados de forma eficiente e, consequentemente, lucrativa.

O contexto econômico e social tornou o ambiente propício ao surgimento da ciência

administrativa a qual surgia com a incumbência de suprir as demandas das organizações
industriais da época a partir de suas teorias, entre elas, a burocracia (RENNÓ, 2018). Conforme
Vieira e Vieira (2004), a burocracia ganhou espaço após aperfeiçoar-se como forma de
estruturação e funcionamento de empresas privadas. Ela adquiriu grande dimensão de poder
durante o ápice do capitalismo industrial, sobretudo com o surgimento das grandes indústrias na
segunda metade do século XIX. As pressões de mercado para atender as necessidades básicas da
população e para garantir bom patamar de desenvolvimento para as nações industrializadas
desenvolveram um processo de produção em massa, pautado por uma forte ideologia de
consumo, que acarretou numa forte expansão do grande capitalismo industrial.

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3. Administração Burocrática

O modelo burocrático de organização caracteriza-se pela regulamentação

E padronização de procedimentos. De acordo com Ramos
(1983), Foi Weber quem, pela primeira vez, conferiu à burocracia o
Significado de elementos característicos de sistemas sociais relativamente
Avançados, quanto ao desenvolvimento capitalista.

Weber (1944) erigiu a burocracia como sendo uma evolução

positiva da administração pública. Os seus atores são regidos por regras,
regimentos e regulamentos. A documentação, a hierarquia funcional,
a busca da especialização funcional, a profissionalização e a submissão
a normas de conduta e de procedimentos, sem dúvida, são avanços
apropriados ao Estado democrático de direito. Esses avanços caracterizam
a redução da discricionariedade, favorecendo o método, a
equidade e um padrão de decisões que caracterizam a busca da justiça
formal.

O modelo burocrático enfatiza aspectos formais, controlando processos de decisão,

estabelecendo uma hierarquia funcional rígida, baseada em princípios de profissionalização e
formalismo. Os procedimentos formais são feitos por funcionários especializados, com
competências fixas, sujeitos ao controle hierárquico. Há a profissionalização do funcionário
burocrático, que exerce o cargo técnico em razão de sua competência, comprovada por processo
de seleção. Afasta-se o nepotismo e as relações de apadrinhamento. O exercício de cargos
públicos passa a ser uma profissão, com remuneração previamente conhecida pelo indivíduo e
pela sociedade. Houve, nesse período, a criação das primeiras carreiras para funcionários
públicos e a realização dos primeiros concursos públicos, efetuados no Governo Vargas, na
década de 30.

Segundo Weber, porém, a burocracia torna a organização eficiente e eficaz, garantindo rapidez,
racionalidade, homogeneidade na interpretação das normas, redução dos atritos ou
discriminações e padronização (decisões iguais em situações iguais). A burocracia busca

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amenizar as influências externas à organização, harmonizar a especialização dos seus
colaboradores e o controle das suas atividades através da competência e eficiência, sem
considerações de ordem pessoal.

Weber identifica três fatores principais que favorecem o desenvolvimento da moderna

burocracia:

 O desenvolvimento de uma economia monetária: na Burocracia, a moeda assume o lugar

da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da
autoridade e o fortalecimento da administração burocrática;
 O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno;
 A superioridade técnica – em termos de eficiência – do tipo burocrático de administração:
serviu como uma força autônoma para impor sua prevalência.

O desenvolvimento tecnológico fez as tarefas administrativas tenderem ao

aperfeiçoamento para acompanhá-lo. Assim, os sistemas sociais cresceram em demasia,
as grandes empresas passaram a produzir em massa, sufocando as pequenas. Além disso,
nas grandes empresas há uma necessidade crescente de cada vez mais se obter um
controle e uma maior previsibilidade do seu funcionamento.

Segundo o conceito popular, a burocracia é visualizada geralmente como uma empresa,

repartição ou organização onde o papelório se multiplica e se avoluma, impedindo as soluções
rápidas e eficientes. O termo é empregado também com o sentido de apego dos funcionários aos
regulamentos e rotinas, causando ineficiência à organização. O leigo passou a dar o nome de
burocracia aos defeitos do sistema.

Entretanto, para Max Weber a burocracia é exatamente o contrário: é a organização eficiente

por excelência e, para conseguir esta eficiência, a burocracia precisa detalhar antecipadamente e
nos mínimos detalhes como as coisas devem acontecer. Em relação a este parágrafo acrescente-
se que para Merton, não existem uma organização totalmente racional e o formalismo não tem a
profundidade descrita por Weber. Assim pode-se dizer que para outros estudiosos a Burocracia
não é tão eficiente como Weber apresenta, levando ao excesso de formalismo, de documentação
e de papelório, isto leva a baixa eficiência.

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 A análise weberiana da burocracia foi posteriormente ampliada pelo sociólogo e
filósofo Arnold Gehlen em sua teoria das instituições. Para Gehlenite, a burocracia é apenas uma
modalidade de instituição social. Nossa vida seria impossível sem a existência tais dispositivos,
uma vez que eles disponibilizam previamente aos indivíduos determinados protocolos de ação,
ou seja, orientação. Para Gehlenite a razão de ser mais profunda da existência das instituições é
que elas nos proporcionam não apenas eficácia, mas também um tipo específico alívio
psicológico (Entlastung) pelo fato de não termos de decidir, a cada momento e sempre
novamente, como orientar nossas decisões.

4. Características das Organizações Burocráticas

É uma organização ligada por normas e regulamentos previamente estabelecidos por escrito. É
baseada em legislação própria que define com antecedência como a organização deve funcionar.
Em queː

 São escritas.
 Procuram cobrir todas as áreas da organização.
 É uma estrutura social racionalmente organizada.
 Conferem às pessoas investidas da autoridade um poder de coação sobre os subordinados
e também os meios coercitivos capazes de impor a disciplina.
 Possibilitam a padronização dentro da empresa.

Caráter formal das comunicações

A burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do trabalho. Esta
divisão do trabalho atende a uma racionalidade que é adequada ao objetivo a ser atingido, ou
seja, a eficiência da organização, através de:

 Aspecto funcional da burocracia e na organização burocrática

 Divisão sistemática do trabalho, do direito e do poder;
 Estabelecimento das atribuições de cada participante;
 Cada participante passa a ter o seu cargo específico, suas funções específicas e sua área
de competência e de responsabilidade;

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  Cada participante sabe qual é a sua capacidade de comando sobre os outros e quais os
limites de sua tarefa;

Impessoalidade nas relações

Essa distribuição de atividade é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de cargos e
funções e não de pessoas envolvidas:

 Considera as pessoas como ocupantes de cargos e de funções;

 O poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que ocupa;
 Obedece ao superior não em consideração a pessoa, mas ao cargo que ele ocupa;
 As pessoas vêm e vão, mas os cargos permanecem;
 Cada cargo abrange uma área ou setor de competência e de responsabilidade.

Hierarquia da autoridade

A burocracia estabelece os cargos segundo o princípio de hierarquia burocrática:

 Cada subordinado deve estar sob a supervisão de um superior;

 Não há cargo sem controle ou supervisão;
 A hierarquia é a ordem e subordinação, a graduação de autoridade correspondente às
Diversas categorias de participantes, funcionários e classes;
 Os cargos estão definidos por meio de regras limitadas e específicas.

Rotinas e procedimentos
A burocracia fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo:

 O ocupante do cargo não pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impõe que ele
faça;
 A disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de
regras e normas, que tentam ajustar o funcionário às exigências do cargo e das
organizações;
 Todas as atividades e cada cargo são desempenhadas segundo padrões claramente
definidos.

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5. Disfunções Burocráticas

Conforme abordado anteriormente, a Burocracia proposta pelo Téorico Max Weber,

trata-se de um modelo de organização, cujo objetivo é a obtenção da máxima eficiência.
No entanto, na prática, observou-se que algumas consequências que não foram previstas
inicialmente, levavam a imperfeições no modelo e sobretudo à ineficiência da
administração. Tais consequências observadas por Robert K Merton, passaram a ser
conhecidas na literatura como disfunções da burocracia, as quais teriam sido o motivo
pelo qual o termo “burocracia” passou a ser conhecido junto aos leigos, apenas tomando
como base um sentido negativo, ou seja, sinônimo de ineficiência e lentidão no
atendimento aos serviços públicos (CHIAVENATO, 2014)

Embora as organizações tendam a ser mais eficientes do que qualquer outro tipo de
sistema social, o grau de eficiência administrativa que elas apresentam varia
enormemente, e não é raro encontrarmos burocracias a operar com alto grau de
ineficiência, plenamente enquadradas no significado popular que o termo “burocracia”
(sic) possui. (MOTTA; BRESSER PEREIRA, 2004, p.41).

Segundo Chiavenato (2014, p. 86), “as disfunções burocráticas encontradas por Merton
(1070), são: internalização das regras e apego aos regulamentos; excesso de formalismo e
de papelório; resistência a mudanças; despersonalização do relacionamento;
categorização como base do processo decisório; superconformidade às rotinas e
procedimentos; exibição de sinais de autoridade; dificuldade no atendimento a clientes e
conflitos com o público”.
5.1 A Burocracia na Gestão de Pessoas no Setor Público

No contexto atual, a Gestão de Pessoas, tanto no setor público quanto no setor privado,
vem passando por muitas transformações, a medida em que as organizações se encontram
em um ambiente em que as mudanças ocorrem de forma rápida e a todo momento. Tais

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mudanças contribuíram para um novo pensamento focado não apenas no trabalho a ser
desenvolvido pela organização, mas nos resultados a serem alcançados (OLIVEIRA,
DUCCI, et al., 2014).

Bergue (2010), define gestão de pessoas no setor público como sendo um conjunto de
ações e esforços no sentido de desenvolver pessoas para que se possa satisfazer as
necessidades mútuas entre as mesmas e a organização. Ou seja, o ser humano não deve ser
tratado meramente como um recurso necessário ao desenvolvimento da organização.

Nesse sentido, a ainda chamada Administração de Recursos Humanos do setor público

deve ceder espaço a uma nova concepção, na qual os servidores deixam de ser somente
recursos e passam a ser vistas como parceiros da organização (OLIVEIRA, DUCCI, et
al., 2014). No entanto, na prática, o que se percebe é que na Administração Pública
Moçambicana, especificamente na área de gestão de pessoas, ainda persistem aspectos
relacionados às disfunções burocráticas como apego excessivo as normas e regulamentos
e resistência a mudanças, conforme explicado por Dutra (2009, p.38): Parágrafos sem
ajuste no espaço entre eles.

Na grande maioria dos órgãos públicos brasileiros, a área de RH continua limitada a

esse papel, ficando conhecida como departamento de pessoal. A inexistência da definição
de diretrizes gerais para as políticas de recursos humanos aliada à falta de informação faz
com que a área de RH no setor público continue a possuir uma imagem burocrática,
associada a ineficiência. De modo geral acaba sendo uma gestão de problemas,
emergencialista, que trabalha para “apagar incêndios” constantemente, priorizando
tarefas rotineiras e emergenciais, onde atividades como definição de politicas para
contratar, capacitar e remunerar ficam em segundo plano.

Percebe-se, que em face do objetivo do modelo burocrático ter se pautado na busca pelo
afastamento das fraudes e corrupção, houve uma preocupação grande com o controle
prévio dos processos administrativos, e consequentemente, a real efetividade do serviço
público permaneceu em segundo plano. Conforme REK (2014), o referido modelo tornou
a administração pública cara.

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6. Considerações Finais

O desenvolvimento do presente estudo possibilitou uma análise de como o modelo

burocrático vem sendo aplicado na Administração Pública, especialmente na área de
Gestão de Pessoas dos Órgãos e Entidades. Ademais, trouxe conceitos e características
acerca da Burocracia como modelo teórico formulado por Weber, assim como também
abordou acerca das chamadas disfunções burocráticas, e como as mesmas influenciam na
eficiência, celeridade e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão.

É importante ressaltar a importância de alguns princípios burocráticos, como forma de

se obter ordem e controle na execução das atividades típicas do Estado, no entanto, o que
pôde se perceber é que na área de gestão de pessoas persiste uma orientação ainda muito
rígida e de pouca flexibilidade. Isso se explica pelo fato de a Administração Pública
conter especificidades que não são encontradas no setor privado, o que dificulta na maior
parte das vezes um maior foco nos resultados.

No entanto, diante de o país encontrar-se em um período em que cada vez mais se

busca pela qualidade dos serviços públicos, é relevante o desenvolvimento de futuras
pesquisas no sentido de verificar as possibilidades de adaptação, analisando como as
instituições públicas estão utilizando algumas práticas de gestão de pessoas adotadas
pelas empresas privadas, tendo em vista que algumas delas não são condizentes com o
modelo burocrático, ainda presente nas organizações públicas. Mas também e,
principalmente, a administração pública deveria desenvolver suas próprias estratégias e
práticas, considerando sua especifidade e a natureza de sua atuação, mais social do que
lucrativa. No entanto, é relevante o desenvolvimento de futuras pesquisas no sentido de
verificar possibilidades de adaptação de algumas práticas de gestão de pessoas adotadas
pelas empresas privadas, tendo em vista que algumas delas não são condizentes com o
modelo burocrático, ainda presente nas organizações públicas.

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7. Referências Bibliográficas

BERGUE, Sandro Trescastro. Gestão de pessoas em organizações públicas. Caxias do

Sul: Educs, 2010.

BERNARDO, A. P. P. Absentismo na Secretaria-Geral da Educação e Ciência.

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KETTL, D. F. A Revolução Global: Reforma da Administração do Setor Público. In:

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MOTTA, Fernando. C. Prestes.; BRESSER-PEREIRA, L. C. Introdução à Organização

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