Administração Burocrática

A "Teoria de Burocracia na Administração" (mais tarde denominada "Staff",

do Inglês),é uma teoria sociológica de MAX WEBER.Sociólogo alemão Max Weber
integrou o estudo das organizações ao desenvolvimentohistórico-social. Na relação
Hierarquia Social e Autoridade. Segundo ele, cada épocasocial caracterizou-se por
um determinado sistema político e por uma elite dentro de determinada Cultura
que, para manter essa Cultura e consequentemente o poder
dessaC u l t u r a " E s t a t a l " , e a s u a t a m b é m c o n s e q u e n t e l e g i t i m i d
a d e , d e s e n v o l v e u u m determinado aparelho ou estabelecimento - administrativo
*Staff "(do inglês) para servir de suporte à sua autoridade e manter a sociedade
nessa Educação, Administração eCultura que é Dinâmica em toda Sociedade, ela
não para o tempo e espaço devendo ser e estando a modernizar-se para sua
sobrevivência e legitimidade evolutiva, segundo Max Weber.Esse modelo foi
implementado com o objetivo de suprimir o modelo Patrimonialista, demodo a
organizar e racionalizar a Administração Pública. Para Silva (2015) os
ideaisdemocráticos foram propulsores nessa transição entre os modelos de
administração, pois, passaram a pressionar para que houvesse uma administração públ
ica profissionalizada, sem a pessoalidade do modelo Patrimonialista, com tratamentoigu
alitário entre os administrados.A administração burocrática se orienta pelo cumprimento
às normas, à formalidade e
ao profissionalismo, ou seja, a igualdade sendo manifestada por meio de regras formais.
Nessa perspectiva,[...] trouxe novos conceitos à Administração Pública: a separação
entre
ac o i s a p ú b l i c a e a p r i v a d a , r e g r a s l e g a i s e o p e r a c i o n a i s p r e v i a m e n t e
definidas, reestruturação e reorientação da administração para atender aocrescimento
das demandas sociais e aos papéis econômicos da
sociedaded a é p o c a , j u n t a m e n t e c o m o c o n c e i t o d e r a c i o n a l i d a d e e e f i c
i ê n c i a administrativa no atendimento às demandas da sociedade.
(PALUDO,2012, p. 56).
Diferentemente do conceito popular que a Burocracia simboliza, Max Weber
apudChiavenatto (2003, p. 262) a define como sendo uma “organização eficiente por
excelência, e para atingir esta eficiência a burocracia explica detalhadamente como
ascoisas deverão ser feitas”. O modelo burocrático parte de uma desconfiança prévia
nosGestores Públicos.Por isso, o cumprimento às normas e o controle rígido nas ações
dos administrados ocaracterizam. Existe uma atenção especial para coibir os abusos e,
nesse sentido, oscontroles são focados principalmente na legalidade da admissão de
pessoal, nalegalidade das aquisições públicas e na legalidade do atendimento das
demandas(PDRAE, 1995, p. 15).
Secchi (2009, p. 351), assinala que no modelo burocrático, o poder emana das
normas,das instituições formais e não do perfil carismático ou da tradição, reforçando
oentendimento de que “[…]a partir desse axioma fundamental derivam-se as
trêscaracterísticas principais do modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e
o profissionalismo”.Assim, a administração Burocrática é caracterizada pelo que
Junquilho (2010) chama de”dominação legal”: Na dominação legal a legitimação das
relações de mandato e obediênciase estabelece pela crença em ordenamentos, regras e
estatutos legais,formais e impessoais.
Ou seja, a obediência não é exercida em relação aum senhor por uma tradição
institucionalizada, mas sim por meio deregulamentos de caráter racional.
(JUNQUILHO, 2010, p. 49).Wilson Granjeiro (2006) refere que nesse modelo de
administração a legitimidade dadominação é o que a mantém. Por esse ângulo, Paludo,
(2012) reforça:A legitimidade facilita o exercício do poder pelos Governos, na
medidaem que mais facilmente os governados se dispõem a aceitar esse poder,na forma
de obediência às ordens recebidas (cumprindo as normasdefinidas pelos governos); por
outro lado, o poder que estiver destituídode legitimidade encontrará fortes resistências e
tenderá a desaparecer.(PALUDO, 2012, p. 61).
Segundo Junquilho (2010), na concepção weberina as características da
burocraciaseriam fundamentais e superiores às demais (tradição e carisma), desde o
ponto de vista técnico, para o pleno funcionamento das organizações e, em particular, do
Estado diantedas constantes evoluções do mundo moderno. Por isso a importância das
característicasda burocracia na Administração Pública, pois permitiria o fim do abuso do
poder patrimonial, dos benefícios indiscriminados e favores pessoais, bem como a
garantia da“precisão, velocidade, eliminação de equívocos, conhecimento do registro
documental,continuidade, sentimento de discrição, uniformidade operativa, sistema
desubordinação.” (BENDIX, 1979, p. 399).
Embora sejam reconhecidas vantagens ao modelo de Administração
Burocrático(ancorado pela concepção weberiana), a capacidade do ser humano de agir
de formadistinta ao que está previsto nas regras ou até mesmo não agir, nos dois
modos,infringindo a legislação, não era considerada. Segundo Junquilho (2010), a
formalizaçãodo comportamento humano adequada à formalidade da lei, não é possível.
Assim, criou-se uma discrepância entre o que é legal (oficial), formal e o que é
informal, entre o quedevia ser feito e o que era feito, “um hiato entre os mundos
prescrito – das normas, daimpessoalidade e o real – da pessoalidade, isto é, de
sentimentos humanos como o afeto,a inveja, o ciúme, dentre outros” (JUNQUILHO,
2010, p. 54).

Paludo (2012, p. 63-64) cita algumas questões que configuram

asdesvantagens(disfunções) desse modelo burocrático: quais sejam: apego exagerado às
regras eregulamentos internos; formalismo exagerado e excesso de papelório;
resistência amudanças; desconsideração à pessoa do servidor (despersonalização);
rigidez e falta deflexibilidade; desconsideração do cidadão; decisões distantes da
realidade.Para Paludo (2012), as novas ideias de gestão, fundamentadas nos princípios
daconfiança e da descentralização das decisões na busca pelos resultados pretendidos,
passam a exigir formas flexíveis de gestão, descentralização de funções e incentivos
àcriatividade, características não contempladas pelo modelo burocrático.
A inaptidão governamental para resolver problemas é que gera todo umconjunto de
críticas ao modelo da Administração Pública do tipoBurocrática, que passa a ser tomada
como causa para a lentidão, oinchaço, emperramento, a inflexibilidade e a ineficiência
do Estado. Ditode outro modo, a má governança estatal. (JUNQUILHO, 2010, p.
58).Com a ineficiência do estado no atendimento das necessidades dos cidadãos,
somadasàs disfunções enraizadas na burocracia, o modelo burocrático é
consideradoinsustentável. Faz-se então necessário a implementação de um novo modelo
de Administração.
Um modelo em que se priorize a qualidade do serviço público, profissionalizando e
aperfeiçoando continuamente seus servidores, objetivando umatendimento de melhor
qualidade aos cidadãos que passam a ser vistos como clientes.
Para Silva, (1994, p. 7):‘’O Estado então passa a buscar o atendimento das necessidades
tanto deregulação quanto dos serviços de seus clientes ou cidadãos, através deincentivos
a programas de flexibilização da gestão pública, tornando suamáquina administrativa
mais barata, ágil e receptiva à inovação gerenciale a autonomia administrativa’’. Nessa
lógica, o Estado passa a ser visto como um prestador de serviços ao cidadãodevendo se
utilizar de instrumentos de mercado para garantir a eficiência de suasorganizações.
Assim, a Administração Burocrática vai perdendo referência naAdministração Pública.
. Características das Organizações burocráticasConforme Weber (apud Chiavenato,
2003), a burocracia explica detalhadamente comoas coisas deverão ser feitas para
alcançar a eficiência, e tem as seguintes características;o caráter legal das normas,
caráter formal das comunicações, caráter racional e divisãodo trabalho, impessoalidade
nas relações, hierarquia da autoridade, rotinas e procedimentos padronizados,
competência técnica e meritocracia, competência técnicae meritocracia, especialização
da administração, profissionalização dos participantes ecompleta previsibilidade do
funcionamento
.1.Caráter legal de normas e regulamentos:é no qual a organização é conectadaatravés
de normas e regulamentos especificados por escrito, no qual, prevêexaustivamente
todas as ocorrências possíveis. Em outros termos, é umaorganização baseada em uma
espécie de legislação própria, um livro de normas econdutas – como a Constituição para
o Estado, os estatutos para a empresa privada,etc. – que define antecipadamente como a
organização burocrática deverá funcionar.(CHIAVENATO, 2003 p. 262).
2.Caráter formal das comunicações:a organização é atada por comunicaçõesescritas.
Suas regras, decisões e ações administrativas são elaboradas e lavradas por escrito.
Daí o caráter formal da burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos para
proporcionar comprovação e documentação adequadas, bem como assegurar
ainterpretação unívoca das comunicações. (CHIAVENATO, 2003 p. 263).
3.Caráter racional e divisão de trabalho: possui um aspecto totalmente racional por ser
uma organização que evidencia uma divisão de trabalho sistemática, que atendea uma
racionalidade, que é adequada aos objetivos a serem atingidos: a eficiência
daorganização. Há uma divisão sistemática do trabalho e do poder, estabelecendo
asatribuições de cada participante. Cada participante tem um cargo específico,
funçõesespecíficas e uma esfera de competência e responsabilidade. (CHIAVENATO,
2003 p. 263).
4.Impessoalidade nas relações: um caráter impessoal por conta da distribuição
dasatividades que é feita de forma impessoal, isto é, em termos de cargos e funções
enão de pessoas envolvidas. Conforme Chiavenato (2003) a administração burocrática
considera pessoas como ocupantes de cargos e de funções, o poder decada pessoa deriva
do cargo que ela ocupa, o mesmo acontece na relação entresubalterno e chefia, a
obediência é em consideração ao cargo de maior nível e não a pessoa em si, desta forma
a burocracia garante a continuidade, pois pessoas vêm evão, porém, os cargos e funções
permanecem ao longo do tempo. Desta forma, a burocracia é uma estrutura social
impessoalmente organizada.
5.Hierarquia de autoridade:os cargos são estabelecidos de acordo com o princípioda
hierarquia. Cada cargo inferior deve estar sob o controle e supervisão de um posto
superior. Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão. Daí a necessidade
dahierarquia da autoridade para definir as chefias nos vários escalões de autoridade.
(CHIAVENATO, 2003 p. 258).
6.Rotina e procedimentos padronizados: As regras e normas técnicas regulam aconduta
do ocupante de cada cargo, cujas atividades são executadas de acordo com asrotinas e
procedimentos. 15 A disciplina no trabalho e o desempenho no cargo sãoassegurados
por um conjunto de regras e normas que ajustam o funcionário àsexigências do cargo e
às exigências da organização: a máxima produtividade.(CHIAVENATO, 2003 p. 258-
259).
7. Competência técnica e meritocracia: conforme Chiavenato (2003) é a necessidadede
exames, concursos, testes e títulos para admissão e promoção dos funcionáriosocorrem
porque segundo Weber (1999) a burocracia é uma organização na qual aescolha das
pessoas é baseada no mérito e na competência técnica e não em preferências pessoais.
8. Especialização da administração: os administradores da burocracia não são
seusdonos, acionistas ou proprietários. O dirigente não é necessariamente o dono do
negócioou grande acionista da organização, mas um profissional especializado na
suaadministração.
Segundo Chiavenato (2003 p.264), “com a burocracia surge o profissional que se
especializa em gerir a organização, e daí o afastamento do capitalistada gestão dos
negócios, diversificando as suas aplicações financeiras de capital”.
9. Profissionalização dos participantes: segundo Weber apud (2003), éuma organização
que se caracteriza pela profissionalização dos seus participantes.
Cadafuncionário da burocracia é um profissional, pelas seguintes razões:é um
especialista, ou seja, cada funcionário é especializado nas atividades do seucargo;é
assalariado – os funcionários da burocracia participam da organização erecebem salários
correspondentes ao cargo que ocupam;é nomeado por superior hierárquico;seu
mandato é por tempo indeterminado;segue carreira dentro da organização;não
possui a propriedade dos meios de produção, o administrador profissionaladministra a
organização em nome dos proprietários;é fiel ao cargo e identifica-se com os
objetivos da empresa, o funcionário passa adefender os interesses do seu cargo e da sua
organização.
10. Completa previsibilidade do funcionamento: o modelo burocrático parte do
pressuposto de que o comportamento dos membros da organização é perfeitamente
previsível .
os funcionários devem comportar-se de acordo com as normas eregulamentos da
organização;
tudo na burocracia é estabelecido no sentido de prever todas as ocorrências
etransformar em rotina sua execução
1.4.1.3. Vantagens da BurocraciaA Conforme Weber (1999, p. 212), a razão decisiva do
avanço da organização burocrática sempre foi sua superioridade totalmente técnica
sobre qualquer outromodelo. A relação entre um mecanismo burocrático plenamente
desenvolvido e osoutros modelos é análoga à relação entre uma máquina e os métodos
não mecânicos de produção de bens. Sendo suas vantagens; “ precisão,rapidez,
univocidade,conhecimento da documentação,continuidade,discrição,uniformidade,
subordinaçãorigorosa,diminuição de atritos e custos materiais e pessoais” (WEBER,
1999 p. 212),isto faz com que a administração rigorosamente burocrática atinja a
excelência quandoexecutado por funcionários treinados.
Chiavenato (2003 p. 266) explica cada umadessas vantagens que serviu para alavancar
o modelo burocrático de Weber.
1.4.1.4. Disfunção BurocráticaO excesso de burocracia atrapalha a empresa ou a
organização e em vez de ajudar, elaacaba sendo a responsável pela ineficiência, da
entidade em vez de ser eficaz.
Conforme Gouldner apud Maximiano (2000), nem toda associação formal possui
oconjunto de características propostas pelo ideal burocrático de Weber, segundo o autor
otipo ideal pode ser usado como uma medida que possibilita determinar em que aspecto
particular a organização é burocratizada.
Merton apud Sanabio et al Santos e David(2013), diz que o excesso valorização de
regulamentos, a automatização das relaçõeshumanas, os exageros de autoridade, a
resistência à mudança, a limitação das interaçõesentre organização e beneficiário, a
formalidade excessiva, a hierarquização das decisõese outros desvios representam
disfunções da burocracia.
Conforme, Maximiano (2000), as disfunções ou desvantagens existem porque
asorganizações são compostas de sistemas humanos e não mecânicos, estritamente
regidos pelas leis.16

1.4.1.5. Enquadramento da Burocracia na Administração Pública Moçambicana

Com o golpe de Estado ocorrido a 25 de Abril de 1974, inicia a 2ª.
República,caracterizada administração social e económica. O Estado nesta fase é
caracterizado pela separação das funções administrativa e jurisdicional, pelo reforço da
administraçãolocal, pelo incremento do poder intervencionista do Estado na economia e
pelorestabelecimento dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos na constituição.
 Neste período foi incrementada a descentralização da Administração Pública. Nos anos
que se seguiram à independência, houve uma tendência centralizadora, que pode-se
associar à Administração Pública tradicional, consubstanciada pela adopção domodelo
socialista de desenvolvimento. Tal como refere Macuane (2007), a separaçãodos
poderes no período pós-independência em Moçambique é um fenómeno novo.
Atéaos meados dos anos 80 os poderes Executivo e Legislativo estavam concentrados
nasmãos do Presidente da República, que acumulava as funções de Presidente
daAssembleia Popular (o poder Legislativo) e do Partido Frelimo no poder. A falta de
umaseparação clara entre a política e a administração atrasou a criação de uma
burocracia profissional e meritocrática.Entretanto, com o PRE Moçambique introduziu
algumas reformas no sector público,com ênfase no que Stevens e Teggeman (2004)
chamam de primeira geração dereformas africanas, que consistiram na privatização das
empresas estatais, tais como ascompanhias de água (Águas de Moçambique), os dois
maiores bancos comerciais(Banco Comercial de Moçambique e Banco Popular de
Desenvolvimento), bem comomuitas indústrias, como parte do programa de
ajustamento estrutural.
Nos meados dosanos 90 Moçambique começou a dar um maior enfoque à
descentralização, queculminou com a aprovação pelo parlamento do pacote legislativo
autárquico. Isto passou pela introdução de algumas emendas constitucionais para
acomodar juridicamente os municípios recentemente criados e abrir espaço à eleição
directa doslegisladores e chefes dos executivos municipais, prática que pode-se associar
ao modelo burocrático.O burocrático caracterizado por uma serie de normas que
norteiam a sua forma deactuação, tal como é o caso da Lei nº 14/2009, de 17 de Março,
queaprova o EstatutoGeral dos Funcionários e Agentes do Estado, o qual estabelece o
regime jurídico doingresso no Aparelho do Estado, e demais normas.17

2.Considerações finaisO estudo nos permite identificar a importância da

Administração Pública no cotidianodo cidadão.
Http Nos mostra como a Administração pode prejudicar a coletividade quandoage de
forma a beneficiar determinados grupos tendo a “pessoalidade” como critério natomada
de decisões. Nos mostra os benefícios que uma Administração Públicaconsciente e
“atualizada” pode trazer para a população a qual administra.Quando se fala em
burocracia, automaticamente associa-se à lentidão, a algo que vem para atrapalhar e não
ajudar.
Porém, na verdade, é uma forma de tornar as organizaçõesmais eficientes para atingir
seus objetivos com maior eficácia, por detalhar passo a passo como os procedimentos
devem ser feitos, mantendo desta forma uma padronização de técnicas que ajudam a
organização a atingir o resultado esperado.
Para Weber a burocracia é “a forma mais racional de exercer a
dominação”(MAXIMIANO, 2000, p. 64) já que nas organizações em que se faz sentir
este modelode administração existe um nível de formalidade e de prestação de contas
dosfuncionários aos seus superiores hierárquicos o que faz ainda perceber que entre
osfuncionários de uma organização burocrática existem aqueles que exercem a
autoridadee os que a obedecem a mesma.
A burocracia é “a dominação pela racionalidade einstrumentalidade: controles, normas,
regras, formalidades, formulários, o que podedesestimular a participação ativa, crítica e
criativa das pessoas” CORRÊA &MONDLANE (2015, p. 31).
Ao se analisar a forma de actuação da administração pública ao longo do tempo, é
possível notar que ela foi evoluindo e adoptando diferentes modelos. Para o caso
daadministração pública Moçambicana, é possível notar que esta por sua vez
vemadoptando diferentes modelos desde o período colonial até à actualidade.Hoje em
dia, é notória a combinação de dois modelos na administração públicamoçambicana,
nomeadamente o modelo burocrático e gerencial.18

3.Referências Bibliográficas
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Editora Globo,
2008.BENDIX, Reinhard.. Max Weber. Buenos Aires: Amorrortu, 1979.
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Janeiro:Forense, 1966.
CORRÊA, Danila Alves, MONDLANE, Augusto José. Gestão das Instituições
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2015CHIAVENATTO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração: uma
visãoabrangente da moderna administração das organizações. 7 ed. Rio de Janeiro:
Elsevier,2003.JUNQUILHO, G. S. Teorias da administração pública. Departamento de
Ciências daAdministração / UFSC; [Brasília]: CAPES : UAB. 182p. Florianópolis,
2010
MACUANE, José Jaime. A gestão da reforma do sector público: política, capacitação
enova gestão pública em Moçambique, 2001-2005. In AWORTWI, Nicholas e
SITOE,Eduardo (ed.) Perspectivas africanas sobre a nova gestão pública: implicações
para aformação de recursos humanos. Maputo: Ciedima, 2007.MAXIMIANO, Antônio
C. Teoria geral da administração: da escola científica acompetitividade em economia
globalizada. São Paulo: Atlas, 2000.MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro. 19. Ed. Atual. São Paulo:Malheiros Editores, 1994.MEIRELLES, Hely
Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ªed. São Paulo:Malheiros,
2004.MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26. São Paulo:
Malheiros,2001.MELLO, Celso António Bandeira de. Curso de direito administrativo.
17ª ed, ver eatual. São Paulo: Malheiros, 2004.PALUDO, Augustinho. Administração
Pública para Auditor Fiscal da Receita Federal eAuditor Fiscal do Trabalho. Rio de
Janeiro: Campus-Elsevier, 2012.PESSOA, Robertônio Santos. Curso de Direito
Administrativo Moderno. 2ª Ed. Rio deJaneiro: Forense, 2003.PEREIRA, L. C. Bresser.
Estado, aparelho do Estado e sociedade civil. Brasília: ENAP,1995.19
 SECCHI. Leonardo. Modelos Organizacionais e Reformas da Administração
Pública.Revista de Administração Pública – RAP. Rio de Janeiro, 43 (2), Mar/Abr:
2009.SILVA, Carlos Eduardo de Souza. Autonomia de gestão e concorrência: em busca
denovas formas de gestão do setor público em um contexto pós-fordista. Ver. Adm.
Pública, v. 28, n. 3, p. 211-228, 1994.SILVA, Adival do Carmo. Evolução da
administração pública no Brasil e tendências denovos modelos organizacionais. Cuiabá,
2015WEBER, M. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia. Brasíli

2.Considerações finaisO estudo nos permite identificar a importância da Administração

Pública no cotidianodo cidadão. Nos mostra como a Administração pode prejudicar a
coletividade quandoage de forma a beneficiar determinados grupos tendo a
“pessoalidade” como critério natomada de decisões.
Nos mostra os benefícios que uma Administração Públicaconsciente e “atualizada”
pode trazer para a população a qual administra.Quando se fala em burocracia,
automaticamente associa-se à lentidão, a algo que vem para atrapalhar e não ajudar.
Porém, na verdade, é uma forma de tornar as organizaçõesmais eficientes para atingir
seus objetivos com maior eficácia, por detalhar passo a passo como os procedimentos
devem ser feitos, mantendo desta forma uma padronização de técnicas que ajudam a
organização a atingir o resultado esperado.Para Weber a burocracia é “a forma mais
racional de exercer a dominação”(MAXIMIANO, 2000, p. 64) já que nas organizações
em que se faz sentir este modelode administração existe um nível de formalidade e de
prestação de contas dosfuncionários aos seus superiores hierárquicos o que faz ainda
perceber que entre osfuncionários de uma organização burocrática existem aqueles que
exercem a autoridadee os que a obedecem a mesma. A burocracia é “a dominação pela
racionalidade einstrumentalidade: controles, normas, regras, formalidades, formulários,
o que podedesestimular a participação ativa, crítica e criativa das pessoas” CORRÊA
&MONDLANE (2015, p. 31).Ao se analisar a forma de actuação da administração
pública ao longo do tempo, é possível notar que ela foi evoluindo e adoptando
diferentes modelos. Para o caso daadministração pública Moçambicana, é possível notar
que esta por sua vez vemadoptando diferentes modelos desde o período colonial até à
actualidade.Hoje em dia, é notória a combinação de dois modelos na administração
públicamoçambicana, nomeadamente o modelo burocrático e gerencial

AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Editora Globo,

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2007.MAXIMIANO, Antônio C. Teoria geral da administração: da escola científica
acompetitividade em economia globalizada. São Paulo: Atlas, 2000.MEIRELLES, Hely
Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19. Ed. Atual. São Paulo:Malheiros Editores,
1994.MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ªed. São
Paulo:Malheiros, 2004.MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.
26. São Paulo: Malheiros,2001.MELLO, Celso António Bandeira de. Curso de direito
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Administração Pública para Auditor Fiscal da Receita Federal eAuditor Fiscal do
Trabalho. Rio de Janeiro: Campus-Elsevier, 2012.PESSOA, Robertônio Santos. Curso
de Direito Administrativo Moderno. 2ª Ed. Rio deJaneiro: Forense, 2003.PEREIRA