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A AÇÃO POPULAR
(ação popular constitucional)

 A importância da ação popular

 Primeira ação para a tutela de direitos difusos

 Origem: CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 16 DE JULHO DE 1934).
Art. 113, 38) Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos
lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios.

 CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 18 DE SETEMBRO m DE 1946).

Art. 141, § 38 - Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos
lesivos do patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das entidades autárquicas e das sociedades de eco-
nomia mista.

 A regulamentação
Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ação popular.
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos
ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, ...
... de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas
de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autôno-
mos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com
mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua,...
... de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quais-
quer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
§ 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico,
artístico, estético, histórico ou turístico. (Redação dada pela Lei nº 6.513, de 1977)
 Atenção para o conceito de patrimônio público bastante amplo, permitindo a tutela de bens e direitos de valor
econômico, artístico, estético ou histórico.

Ampliação do objeto com a CF de 88

 A Constituição de 1988 não só manteve como acabou por ampliar o objeto da ação popular. No Capítulo I do
Título II, referente aos Direitos e Garantias Fundamentais, expressamente tratou da ação popular no inciso LXXIII
do art. 5º, nos seguintes termos:
CF, Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.

 Legitimidade ativa e capacidade processual: cidadão, pessoas jurídicas e Ministério Público

A Lei n. 4.717/65 favorece a interpretação segundo a qual a ação só pode ser proposta pelo cidadão eleitor, uma
vez que o art. 1º, § 3º, estabelece que a prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral,
ou com documento que a ele corresponda.

 Menor com dezesseis anos completos

Há divergência doutrinária quanto à necessidade ou não de assistência no caso de menor com dezesseis anos
completos. A discussão, agora, refere-se à capacidade processual, pois, sendo eleitor, o menor com dezesseis anos
completos tem legitimidade para a propositura de ação popular.

 Ilegitimidade do MP?
A legitimidade superveniente em face do princípio da indisponibilidade relativa da ação na fase de conhecimento e
da indisponibilidade absoluta na fase de execução

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Art. 9º da LAP: Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos
prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao represen-
tante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prossegui-
mento da ação.

INDISPONBILIDADE (RELATIVA) DA AÇÃO POPULAR

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. DESISTÊNCIA DA AÇÃO PROMOVIDA PELO
AUTOR. NECESSIDADE DE PUBLICAÇÃO DA SENTENÇA EM EDITAL. CUMPRIMENTO DAS FORMALIDADES
PREVISTAS NO ART. 9º DA LEI 4.717/1965. EXISTÊNCIA NOS AUTOS DE PEDIDO EXPRESSO DE DESISTÊN-
CIA (...)
1. O Tribunal de origem, ao dirimir a controvérsia, concluiu ser necessário o procedimento de publicação da sentença
em edital, na forma do art. 9º da Lei 4.717/1965 (Lei de Ação Popular), porquanto "houve pedido expresso de de-
sistência da ação, com base no art. 267, VIII, do Código de Processo Civil (fls. 98/99), sem que os editais fossem
expedidos para assegurar a qualquer cidadão ou representante do Ministério Público promovam o prosseguimento
da ação" (fl. 186, e-STJ).
2. O STJ possui o entendimento de que "a não observância do disposto no art. 9º da Lei 4.717/65 resulta em prejuízo
à sociedade e ao MP, como órgão garantidor da ordem jurídica, uma vez que não lhes foi dado suceder o autor
popular desistente no prosseguimento do feito" (REsp 771.859/RJ, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma,
DJ de 30.8.2006, p. 175). No mesmo sentido: REsp 554.532/PR, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe
de 28.3.2008; REsp 958280/DF, Relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe de 6.7.2007.
3. Dessume-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o atual entendimento deste Tribunal Superior, razão
pela qual não merece prosperar a irresignação.4. Recurso Especial não provido.(REsp 1681159/SP, Rel. Ministro
HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/11/2017, DJe 19/12/2017)

 Princípio da indisponibilidade da execução coletiva

LACP, Art. 15. Decorridos sessenta dias do trânsito em julgado da sentença condenatória, sem que a associação
autora lhe promova a execução, deverá fazê-lo o Ministério Público, facultada igual iniciativa aos demais legitimados.
LAP, Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância,
sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução. o representante do Ministério Público a promoverá nos
30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.

 A atuação do MP na ação popular

A Lei 4.717/65 estabelece as seguintes atribuições:
a) acompanhar a ação, apressar a produção da prova e promover a responsabilidade criminal dos que nela incidi-
rem;
b) promover a responsabilidade civil (art. 4º, § 4º);
c) prosseguir a ação no caso de desistência (art. 9º);
d) recorrer da sentença ou decisão proferida contra o autor (art. 19, § 2º).
e) é vedado ao MP, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou de seus autores (art. 6º, § 4º, in
fine).

 Ilegitimidade das pessoas jurídicas

A legitimidade das pessoas jurídicas é obstada pelo Supremo Tribunal Federal, como se vê da Súmula 365: Pessoa
jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.

 A questão do domicílio eleitoral do autor

Também se discute, no caso de ação popular, se o cidadão pode propor a demanda em município no qual não é
residente.

A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, como noticiou o Informativo n. 476, afirmou a possibilidade do
ajuizamento da ação nessas circunstâncias.

 Litisconsórcio ativo superveniente (ulterior)

O art. 6º, § 5º, da Lei n. 4.717/65, expressamente reconhece a possibilidade de litisconsórcio superveniente, pois
faculta a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da ação popular.

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 Legitimidade passiva e litisconsórcio necessário
Art. 6º da Lei n. 4.717/65: A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no
art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou
praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos
do mesmo.

AÇÃO POPULAR – LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO – AUSÊNCIA DE CITAÇÃO – NULIDADE RE-

CONHECIDA.
1. Segundo o art. 6º da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular), a ação deve ser proposta contra a autoridade que
autorizou, aprovou, ratificou ou praticou o ato impugnado.
2. Não há controvérsia quanto à autoria do ato impugnado, porque foi reconhecido que o Secretário de Governo
assinou o ato inquinado de ilegal...
3. Como a ação foi ajuizada e se desenvolveu somente contra o Secretário de Transporte, faz-se necessário o
chamamento do autor do ato, o Secretário de Estado de Governo, litisconsorte necessário.
4. As empresas beneficiárias indiretas do ato tido por ilegal, por ausência do nexo causal direto com o ato, não são
litisconsortes necessárias (Art. 6º , § 1º, da Lei nº 4.717/65).5. Recurso especial provido para anular o processo e
determinar a complementação da citação. (REsp 724.188/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,
julgado em 23/06/2009, DJe 06/08/2009)

 Litisconsórcio necessário, porém não unitário

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. NÃO UNITÁRIO (...) Em
se tratando de ação popular, que tem por objeto a desconstituição de ato jurídico, por força da disposição legal
(art.6º da Lei n. 4.711/65), estabelece-se o litisconsórcio necessário, mas não unitário, porquanto, visando a ação a
desconstituição de ato administrativo, poder-se-á mostrar prescindível a presença no polo passivo do agente que,
embora tenha se beneficiado do ato impugnado, não participou de sua elaboração...
... o pronunciamento jurisdicional proferido na ação popular se reveste de eficácia constitucional negativa e conde-
natória, mas aquele aspecto precede a este, na medida em que a condenação se apresenta como efeito subse-
quente e dependente da desconstitutividade. (REsp 258.122/PR, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SE-
GUNDA TURMA, julgado em 27/02/2007, DJ 05/06/2007, p. 302).
Obs: não há a necessária condenação de todos na AP

 Competência
No caso de ação popular, é muito importante verificar a origem do ato impugnado.
Art. 5º da Lei n. 4.717/65: Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-
la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem
à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.
Assim, se o ato impugnado é de agente público da União, a competência é da Justiça Federal, nos termos do art.
109, I, da Constituição Federal.

Competência
Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes lembram que “o Plenário do STF decidiu, em dezem-
bro de 2000, que a competência para processar a ação popular se afere não somente pela origem do ato impugnado,
mas também pela finalidade que busca a demanda...
... Assim, entendeu ser de competência da Justiça Eleitoral de primeira instância, e não da Justiça Federal, ação
popular proposta contra os membros de TER em função de alegadas irregularidades em eleição. Tratando-se de
matéria com cunho eleitoral, afastou-se a competência da Justiça Federal, para se fixar a da Justiça Eleitoral (AOr-
QQ n. 772-SP, Rel. Min. Moreira Alves, Informativo STF 215/1)”.

Competência e interesse da União

O art. 5º, § 2º, da Lei n. 4.717/65 acolhe regra de supremacia do interesse federal: Quando o pleito interessar
simultaneamente à União e a qualquer outra pessoas ou entidade, será competente o juiz das causas da União (...).
Portanto, havendo interesse da União, ainda que exista, também, de outra pessoa jurídica de direito público, a
competência é da Justiça Federal.

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A competência da Primeira Instância
Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes lembram que “a ação popular, ainda que ajuizada
contra o Presidente da República, o Presidente do Senado, o Presidente da Câmara dos Deputados, o Governador
ou o Prefeito, será processada e julgada perante a Justiça de primeiro grau (Federal ou Comum)”.

Foro competente
Definida a competência da justiça federal (competência de jurisdição), na análise da competência territorial deveria
prevalecer foro do local onde se consumou o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público (art. 2º da Lei da Ação Civil
Pública e art. 93 do Código de Defesa do Consumidor).

A jurisprudência, porém, tem relativizado a regra a favor da tutela mais efetiva do patrimônio público, fazendo pre-
valecer o foro do domicílio do autor a fim de que não existam restrições ou maiores dificuldades à propositura da
ação pelos cidadãos.

Juízo competente
Determinada a justiça e o foro competentes, é o caso de se verificar em qual órgão jurisdicional ou, por outras
palavras, em qual vara a ação popular vai tramitar.

Existente na comarca ou na seção judiciária a Vara da Fazenda Pública, a ação popular deve aí tramitar. Caso
contrário, a competência será do juízo cível comum.

Conexão entre ação popular e outra ação coletiva

A espécie de ação coletiva não é fator que impede o reconhecimento da conexão. Tanto que o STJ já a reconheceu,
por exemplo, no caso de ação civil pública e ações populares, como se vê do acórdão lançado no julgamento do
CC 36.439/SC.
“CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIA. JUSTIÇA FEDERAL E JUSTIÇA ESTADUAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA
E AÇÕES POPULARES COM O FIM COMUM DE ANULAR PROCESSO DE LICITAÇÃO. CONEXÃO. PORTO DE
ITAJAÍ. OBRAS REALIZADAS SOBRE BENS DE DOMÍNIO DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.
1. Competência da Justiça Federal fixada, anteriormente, em conflito julgado pela Seção. Conflito renovado (CC
32.476-SC), sob o fundamento de que compete à Justiça Federal apreciar as causas nas quais estão sendo impug-
nados projetos que afetam bens da União, ainda que a implementação dessas obras tenha sido delegada a algum
município.
2. A conexão das ações que, tramitando separadamente, podem gerar decisões contraditórias, implica a reunião
dos processos em unum et idem judex, in casu, ações populares e ação civil pública, de interesse da União, posto
versarem anulação de licitação sobre o Porto de Itajaí.
3. Conflito conhecido, para declarar competente o Juízo Federal da 2ª Vara de Itajaí-SJ/SC”.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. PARCIAL PERDA DO OB-
JETO DA AÇÃO POPULAR ORIGINÁRIA. COISA JULGADA MATERIAL FORMADA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA
COM CAUSA DE PEDIR IDÊNTICA. INTERESSE REMANESCENTE DOS RECORRENTES NÃO CONTEMPLA-
DOS NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA... (REsp 1272491/PB, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado
em 07/12/2017, DJe 15/12/2017)

Juízo universal
O art. 5º, § 3º, da Lei n. 4.717/65 estabelece que a propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas
as ações, que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.

O objeto da ação popular

Ação a ser proposta em prol de uma pessoa jurídica de direito público com o fim de desconstituir ato ilegal e lesivo
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe. Ou, então, lesivo à moralidade administrativa, ao
meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.
O binômio “ilegalidade/lesividade”.

O objeto da ação popular

Boa parte da doutrina afirma que a ação popular tem uma finalidade reparatória (ressarcitória, repristinatória, retros-
pectiva).

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Afinal, trata-se de ação a ser proposta em prol de uma pessoa jurídica de direito público com o fim de desconstituir
ato ilegal e lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe. Ou, então, lesivo à moralidade
administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

Fala-se, então, que é necessária a presença do binômio “ilegalidade/lesividade” para que seja admitida a ação
popular.

O posicionamento do STF
"Direito Constitucional e Processual Civil. Ação popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo
à moralidade administrativa. Possibilidade. Acórdão que manteve sentença que julgou extinto o processo, sem re-
solução do mérito, por entender que é condição da ação popular a demonstração de concomitante lesão ao patri-
mônio público material. Desnecessidade. Conteúdo do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal. Reafirmação
de jurisprudência. Repercussão geral reconhecida.
1. O entendimento sufragado no acórdão recorrido de que, para o cabimento de ação popular, é exigível a menção
na exordial e a prova de prejuízo material aos cofres públicos, diverge do entendimento sufragado pelo Supremo
Tribunal Federal.
2. A decisão objurgada ofende o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, que tem como objetos a serem
defendidos pelo cidadão, separadamente, qualquer ato lesivo ao patrimônio material público ou de entidade de que
o Estado participe, ao patrimônio moral, ao cultural e ao histórico. 3. Agravo e recurso extraordinário providos. 4.
Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência.(ARE 824781 RG, Relator(a): Min. DIAS TOF-
FOLI, julgado em 27/08/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-203 DIVULG 08-
10-2015 PUBLIC 09-10-2015 )
Tema 836 - Exigência de comprovação de prejuízo material aos cofres públicos como condição para a propositura
de ação popular.
Tese: Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos,
dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para
propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou
histórico do Estado ou de entidade de que ele participe.
Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª Sessão Administrativa do STF, realizada em
09/12/2015.

Ilegalidade
A própria Lei da Ação Popular, no art. 2º, encarrega-se de enumerar situações de nulidades: São nulos os atos
lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de
forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade.

Lesividade
Além da ilegalidade do ato, é importante verificar sua lesividade, concreta ou potencial, ao patrimônio material ou
imaterial.

Hely, Wald e Gilmar Mendes sobre ato lesivo: “É todo ato ou omissão administrativa que desfalca o erário ou preju-
dica a Administração, assim como o que ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históri-
cos da comunidade...
... E essa lesão tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida, visto que a lei regulamentar estabelece casos
de presunção de lesividade (art. 4º), para os quais basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias pra
considerar-se lesivo e nulo de pleno direito. Nos demais casos impõe-se a dupla demonstração da ilegalidade e da
lesão efetiva ao patrimônio protegível pela ação popular”.

Espécies de atos lesivos

 Cabimento: em regra, em face de atos administrativos
 Em face de lei de efeitos concretos.
 A ação não se presta ao controle concentrado de constitucionalidade.
 Ato omissivo ilegal e lesivo também pode ser objeto de ação popular

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Ação popular preventiva
Não se pode negar a função preventiva à ação popular.
A partir do momento em que a Constituição Federal garante o Acesso à Jurisdição para as situações de lesão ou
de ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV), não seria conforme à Lei Maior a interpretação restritiva.

O pedido na Ação popular

Há consenso no sentido de que, em ação popular, pode ser formulado pedido constitutivo negativo e pedido conde-
natório, deduzidos cumulativamente, de tal forma que a sentença de procedência conterá capítulo desconstitutivo e
capítulo condenatório.

José Afonso da Silva aponta com precisão o caráter duplo da ação popular: “A demanda popular é constitutiva
negativa e condenatória...
... Tem ela como objeto imediato pleitear, do órgão judicial competente: a) a anulação de ato lesivo ao patrimônio
público ou das entidades de que o Estado participe, ou da moralidade administrativa, ou do meio ambiente, ou do
patrimônio histórico e cultural (Constituição, art. 5º, LXXIII, e Lei n. 4.717, art. 1º); e b) a condenação dos responsá-
veis pelo ato invalidado, e dos que dele se beneficiaram, ao pagamento de perdas e danos”.

Contestação e intervenção móvel

A visão despolarizada da relação processual

A Lei n. 4.717/65 possibilita que a pessoa jurídica de direito público se abstenha de contestar o pedido formulado
em uma ação popular, podendo ainda atuar ao lado da parte autora, desde que isso se afigure útil ao interesse
público.
Art. 6º, § 5º, da LAP.

Em resumo, a Pessoa Jurídica de Direito Público pode:

a) Contestar
b) Abster-se de contestar
c) Atuar ao lado da parte autora

 A retratabilidade da posição processual

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. MIGRAÇÃO DE ENTE PÚBLICO PARA O PÓLO ATIVO APÓS A CON-
TESTAÇÃO. PRECLUSÃO. NÃO-OCORRÊNCIA.
1. Hipótese em que o Tribunal a quo concluiu que o ente público somente pode migrar para o polo ativo da demanda
logo após a citação, sob pena de preclusão...
2. O deslocamento de pessoa jurídica de Direito Público do polo passivo para o ativo na Ação Popular é possível,
desde que útil ao interesse público, a juízo do representante legal ou do dirigente, nos moldes do art. 6º, § 3º, da
Lei 4.717/1965.
3. Não há falar em preclusão do direito, pois, além de a mencionada lei não trazer limitação quanto ao momento em
que deve ser realizada a migração, o seu art. 17 preceitua que a entidade pode, ainda que tenha contestado a ação,
proceder à execução da sentença na parte que lhe caiba, ficando evidente a viabilidade de composição do polo
ativo a qualquer tempo. Precedentes do STJ. 4. Recurso Especial provido.
(REsp 945.238/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/12/2008, DJe
20/04/2009).

PROCESSO CIVIL - AÇÃO POPULAR - LEGITIMIDADE - DESISTÊNCIA DA AÇÃO - POLO ATIVO ASSUMIDO
POR ENTE PÚBLICO - POSSIBILIDADE - SÚMULA 7/STJ.
1. Qualquer cidadão está legitimado para propor ação popular, nos termos e para os fins do art. 1º da Lei 4.717/65.
2. A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá poderá
atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal
ou dirigente (art. 6º, § 3º da Lei 4.717/65.
3. Filio-me à corrente que defende a tese da retratabilidade da posição da pessoa jurídica na ação popular, quando
esta, tendo atuado no feito no polo passivo, se convence da ilegalidade e lesividade do ato de seu preposto, lem-
brando, inclusive, que o ente pode promover a execução da sentença condenatória (art. 17).
4. Tendo sido homologado (indevidamente) o pedido de desistência da ação pelo autor popular, cumpridas os pre-
ceitos do art. 9º da Lei 4.717/65, não tendo assumido a demanda o Ministério Público ou outro popular, inexiste
óbice em que o ente público assuma o polo passivo da demanda, em nome do interesse público. Interpretação

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sistemática da Lei 4.717/65... (AgRg no REsp 439.854/MS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,
julgado em 08/04/2003, DJ 18/08/2003, p. 194)

Reconvenção
Hely, Wald e Mendes já afirmam não caber reconvenção em ação popular, baseando-se em precedente do STJ:
“Tendo em vista que o autor popular litiga em prol da sociedade, e não em benefício próprio, é incabível a recon-
venção em sede de ação popular, como já decidiu o STJ: REsp n. 72.065-RS, Rel. Min. Castro Meira, RePro
137/201”.

A RECONVENÇÃO NAS AÇÕES COLETIVAS

Com o CPC/2015 passa a ser possível a reconvenção em face do autor que atua como substituto processual.
CPC, Art. 343, § 5º Se o autor for substituto processual, o reconvinte deverá afirmar ser titular de direito em face do
substituído, e a reconvenção deverá ser proposta em face do autor, também na qualidade de substituto processual.

A pretensão, na reconvenção, deve ser dirigida em face do grupo. Ex: movimentos grevistas (não interrupção de
serviços essenciais).
Fala-se em ações duplamente coletivas.

Procedimento
Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário (leia-se comum), previsto no Código de Processo Civil, obser-
vadas as seguintes normas modificativas:
I - Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
a) além da citação dos réus, a intimação do representante do Ministério Público;
b) a requisição, às entidades indicadas na petição inicial, dos documentos que tiverem sido referidos pelo autor (art.
1º, § 6º), bem como a de outros que se lhe afigurem necessários ao esclarecimento dos fatos, ficando prazos de 15
(quinze) a 30 (trinta) dias para o atendimento.

II - Quando o autor o preferir, a citação dos beneficiários far-se-á por edital com o prazo de 30 (trinta) dias, afixado
na sede do juízo e publicado três vezes no jornal oficial do Distrito Federal, ou da Capital do Estado ou Território em
que seja ajuizada a ação. A publicação será gratuita e deverá iniciar-se no máximo 3 (três) dias após a entrega, na
repartição competente, sob protocolo, de uma via autenticada do mandado.
III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou identidade se torne co-
nhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a
integração do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de provas, Salvo, quanto a
beneficiário, se a citação se houver feito na forma do inciso anterior.
IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), a requerimento do interessado,
se particularmente difícil a produção de prova documental, e será comum a todos os interessados, correndo da
entrega em cartório do mandado cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.
V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará
vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito)
horas após a expiração desse prazo; havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.
VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento, deverá ser proferida dentro de 15
(quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.

Parágrafo único. O proferimento da sentença além do prazo estabelecido privará o juiz da inclusão em lista de
merecimento para promoção, durante 2 (dois) anos, e acarretará a perda, para efeito de promoção por antiguidade,
de tantos dias quantos forem os do retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado perante o
órgão disciplinar competente.

É cabível o julgamento antecipado do mérito, total ou parcial

O julgamento antecipado não implica cerceamento de defesa, se desnecessária a instrução probatória.

Custas
LAP, Art. 10. As partes só pagarão custas e preparo ao final.
CF, Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao

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patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.

Informativo 478. 2º Turma/STJ.

AÇÃO POPULAR. ENERGIA ELÉTRICA. HONORÁRIOS PERICIAIS. ISENÇÃO.
... No REsp, discute-se a determinação de antecipar os honorários periciais em ação popular, visto ser aplicável o
art. 18 da Lei n. 7.347/1985 – Lei da Ação Civil Pública (até mesmo porque essa lei baseou-se na Lei n.
4.717/1965)...
... Para o Min. Relator tem razão o recorrente (autor) ao insurgir-se contra o adiantamento dos honorários periciais
diante da vedação expressa do citado artigo, que afirma não haver adiantamento de custas, emolumentos, honorá-
rios periciais e quaisquer outras despesas, bem como, na condenação em honorários de advogado, custas e des-
pesas processuais, salvo quando comprovada a má-fé...
Precedentes citados: AgRg no Ag 1.103.385-MG, DJe 8/5/2009, e REsp 858.498-SP, DJ 4/10/2006. REsp
1.225.103-MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 21/6/2011. "

Sentença
LAP, Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, conde-
nará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação
regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.

LAP, Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais
despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos hono-
rários de advogado.

LAP, Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária,
condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.

Execução da sentença
 Cabe ao autor promover a execução da sentença
 O MP a promoverá se decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda ins-
tância sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução. Nesse caso, O MP deve promover a execução
nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.

LAP, Art. 17. É sempre permitida às pessoas ou entidades referidas no art. 1º, ainda que hajam contestado a ação,
promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a execução da sentença contra os demais réus.

Efeitos da sentença
LAP, Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação
julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico
fundamento, valendo-se de nova prova.

Reexame necessário / Remessa necessária

LAP, Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de
jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá
apelação, com efeito suspensivo. (Redação dada pela Lei nº 6.014, de 1973)

A aplicação do art. 19 da LAP no microssistema da tutela coletiva

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RE-
EXAME NECESSÁRIO. CABIMENTO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO ART. 19 DA LEI 4.717/65. APLICAÇÃO
SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL À LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 475 DO
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. PRECEDENTES.
I - Petição inicial que não traz, expressamente, a nominação da ação como civil pública por ato de improbidade
administrativa, mas que contém menção clara à pretensão de aplicabilidade de sanções previstas na Lei n. 8.429/92,
além do ressarcimento do dano causado ao erário. Independentemente do nome que lhe foi conferida, há se reco-
nhecer que se trata, portanto, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa.

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II - Tese recursal que se restringe à aplicabilidade do art. 19 da Lei da Ação Popular que sujeita ao duplo grau de
jurisdição sentenças que concluírem pela carência da ação ou improcedência dos pedidos nos casos de ações civis
públicas por ato de improbidade administrativa.
III - Jurisprudência do STJ firme no sentido de que o Código de Processo Civil deve ser aplicado subsidiariamente
à Lei de Improbidade Administrativa. Precedentes: REsp 1217554/SP, Rel.Ministra ELIANA CALMON, Segunda
Turma, DJe 22/08/2013; EREsp 1098669/GO, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, Primeira Turma, DJe
12/11/2010.
IV - Admite-se, também, a aplicação analógica do art. 19 da Lei n.4.717/65 em relação às ações civil públicas por
ato de improbidade administrativa. Precedentes: REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, DJe
29.5.2009; AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe 25/04/2011; Em-
bargos de Divergência em REsp n. 1.220.667-MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe 30/06/2017.
V - As sentenças de improcedência de pedidos formulados em ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao
reexame necessário, seja por aplicação subsidiária do Código de Processo Civil (art. 475 do CPC/1973), seja pela
aplicação analógica do Lei da Ação Popular (art. 19 da Lei n. 4.717/65).
VI - Recurso especial conhecido e provido para determinar a devolução dos autos ao Tribunal de origem, a fim de
proceder ao reexame necessário da sentença. (REsp 1605572/MG, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA
TURMA, julgado em 16/11/2017, DJe 22/11/2017).

Cabimento do agravo de instrumento

LAP, Art. 19, § 1º Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento.

Legitimidade recursal
§ 2º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer
cidadão e também o Ministério Público.

Prescrição
LAP, Art. 21. A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos.

A prescrição do art. 21 da LAP e a imprescritibilidade da obrigação de ressarcir ao erário no caso de ato de

improbidade administrativa
 Existem outras pretensões imprescritíveis no âmbito da tutela coletiva, como a relacionada à reparação de dano
a direitos ou interesses difusos. Ex: dano ambiental

AÇÃO CIVIL PÚBLICA

 Noções gerais
 Origem e regulamentação
 Constitucionalização

LEGITIMIDADE
 As pessoas naturais, como regra, não têm legitimidade para a propositura de ações coletivas. Exceção: ação
popular
 O titular do direito material também não tem legitimidade ativa. Exceção: comunidades indígenas.
 CF, Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: V - defender judicialmente os direitos e interesses
das populações indígenas;
 CF, Art. 232. Os índios, suas comunidades e organizações são partes legítimas para ingressar em juízo em
defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministério Público em todos os atos do processo
 A legitimidade é considerada concorrente e disjuntiva (art. 5º da LACP e art. 82 do CDC)
 Haveria uma presunção legal de que os entes legitimados pelo art. 5º da LACP e pelo art. 82 do CDC são
representantes adequados da coletividade
 Há possibilidade do controle judicial da representatividade adequada. Não se discute esta possibilidade em
relação às associações
 Cabe lembrar que a adequada representação está relacionada à garantia do devido processo legal, ou seja, de
que a coletividade ou o grupo esteja em juízo representado de forma adequada e eficiente
 Importante distinguir o sistema de legitimação do instituto da representatividade adequada
 Legitimação: sistema ope legis; sistema ope judicis
 O instituto da representatividade adequada estaria relacionado aos requisitos de validade (pressuposto proces-
sual de validade)

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 Afinal, a representatividade adequada do grupo está relacionada ao devido processo legal.

ASSOCIAÇÕES
O art. 5º, inciso V, da LACP, legitima a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao
consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao
patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Existem duas correntes sobre o controle da representatividade adequada:

a) a que defende o controle ope judicis da representatividade adequada (não haveria legitimado universal);
b) a que defende que o controle seja feito pelo próprio legitimado. Assim, p. ex., caberia ao MP decidir sobre ser um
representante adequado ou não em determinadas situações.

A tendência é admitir-se a possibilidade de controle da representatividade adequada, que se dá em dois momentos:

 Verificação da autorização legal
 Em seguida, há a análise do caso concreto para se auferir a legitimidade

Exemplo: Defensoria Pública. Tem legitimidade para a tutela coletiva em função de sua missão constitucional (a
tutela dos necessitados)

Observação: o reconhecimento do poder de controle da representatividade adequada não pode resultar em obstá-
culo ao acesso à Justiça.
O juiz deve provocar a sucessão processual.

O papel do Ministério Público nas ações coletivas

 Autor
 Órgão interveniente
 Órgão incumbido de assumir a titularidade ativa

O Ministério Público e a tutela de direitos ou interesses individuais homogêneos

O MP é o guardião dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127).
i) O MP tem legitimidade para a tutela de direitos individuais indisponíveis
ii) O MP pode ter legitimidade para a tutela de direitos individuais disponíveis

MINISTÉRIO PÚBLICO E DIREITOS INDIVIDUAIS

“A orientação jurisprudencial desta Corte Superior tem se inclinado a permitir a legitimação dos órgãos do Ministério
Público para demandarem na defesa de direitos individuais homogêneos, desde que presente a relevância social
dos interesses defendidos, ...
... consubstanciada na transcendência dos efeitos à esfera de interesses individuais, refletindo em uma universali-
dade de potenciais consumidores que podem ser afetados pela prática apontada como abusiva. Precedentes” (REsp
1.273.643/PR, DJe 13/11/2015).

“Na hipótese dos autos não se verifica a relevância social apta a legitimar a extraordinária atuação do Parquet,
porquanto pretende a proteção de direito disponível e que não possui natureza coletiva, já que o titular do direito
que se busca a proteção é plenamente identificável” (REsp 1.273.643/PR).

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