Fundamentos Teóricos Da Política Industrial: Cohen, Elie

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Cohen, Elie
Artigo
Fundamentos teóricos da política industrial
Documentos do BEI
Fornecido em cooperação com:

Banco Europeu de Investimento (BEI), Luxemburgo
Citação sugerida: Cohen, Elie (2006): Fundamentos teóricos da política industrial, EIB Papers,
ISSN 0257-7755, Banco Europeu de Investimento (BEI), Luxemburgo, Vol. 11, ISS. 1, pp. 84-106
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em: http://hdl.handle.net/10419/44861
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ABSTRATO
Destacando o renascimento do pensamento da política
industrial numa era de globalização e desencanto com
o livre comércio, este artigo analisa fundamentos
teóricos alternativos e, em parte, concorrentes da
política industrial: fundamentos neoclássicos,
abordagens estruturalistas e abordagens pragmáticas
inspiradas por novos crescimento e desenvolvimento
teorias. Uma das principais conclusões é que o debate
sobre política industrial já não é entre defensores de
políticas horizontais e verticais, mas entre aqueles que
negam qualquer potencial de intervenção estatal para
tornar as economias mais dinâmicas e aqueles que
procuram clarificar as condições específicas para uma
intervenção apropriada. . Outra conclusão saliente é que a
intervenção estatal é especialmente importante numa
economia baseada no conhecimento, como testemunhado
por políticas industriais bem-sucedidas – por exemplo – nos Estados Unido
Elie Cohen (elie.cohen@wanadoo.fr) é Professor de Estratégia

Financeira e Industrial na Sciences Po e Diretor de Pesquisa no CNRS
(Centre National de la Recherche Scientifique). Este artigo baseia-se
parcialmente no relatório produzido por Elie Cohen e Jean Hervé
Lorenzi para o Conseil d'Analyse Economique: Politique industrielle,
CAE Report No 26, La Documentation Française.
84 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

Fundamentos teóricos
da política industrial
1. Introdução
O regresso da política industrial como tema de reflexão teórica e de debate público é um sinal das crescentes preocupações
políticas associadas à globalização, de novas dúvidas teóricas sobre os benefícios do comércio livre e do fim das disputas
ideológicas sobre o papel do Estado numa economia de mercado. Já ninguém afirma que o planeamento e a nacionalização
dão melhores resultados do que a concorrência e a regulação do mercado. Mas, pelo contrário, já ninguém acredita que a
liberalização dos mercados e a abolição do envolvimento do governo na atribuição de recursos sejam suficientes por si só
para gerar crescimento e prosperidade. As falhas nas políticas de desenvolvimento inspiradas no Consenso de Washington
e nas políticas europeias de concorrência que rejeitam a intervenção industrial setorial abriram caminho para um trabalho
que presta maior atenção às instituições, agentes e
Elie Cohen
contextos.
A política industrial nunca deu origem a um corpus teórico específico, embora as bases para tal corpus existam desde List
e Hamilton, e a história ensinou-nos que a mão visível do Estado desempenhou um papel significativo sempre que a
economia tomou desligado. Os economistas participaram frequentemente em debates sobre política industrial, aplicaram
um ou outro ramo da disciplina, debateram a eficácia e a legitimidade da acção governamental, mas raramente realizaram
o trabalho empírico necessário para corroborar as suas opiniões.
A teoria neoclássica aceita medidas de política industrial apenas quando o mercado aloca recursos de forma ineficiente.
Isto inspirou um corpo de literatura sobre falhas de mercado. Dado que a intervenção pública floresceu nas políticas de
ajustamento e nas políticas para proteger as indústrias nascentes, surgiu uma nova corrente que lida com os fracassos do
Estado e o impasse na política sobre os campeões nacionais. Contudo, na década de 1980, vários economistas tentaram
estabelecer uma base teórica para a intervenção pública recorrendo a uma variedade de avanços na economia, tais como
teorias evolucionistas da mudança económica, nova teoria do comércio e nova geografia económica.
Neste artigo, distinguiremos três abordagens à política industrial correspondentes a três eras da política industrial: a
abordagem neoclássica, onde o debate é sobre as falhas do mercado (Secção 2), a abordagem estruturalista (Secção 3),
onde o debate é sobre as condições para a competitividade global e a abordagem pragmática (Secção 4), onde o debate
centra-se nas condições práticas para tornar os intervenientes públicos e privados mais capazes de enfrentar os desafios
da nova economia. Cada abordagem é definida por um inventário de políticas públicas, um avanço teórico na disciplina
económica e, onde estes dois mundos se encontram, novas questões sobre políticas industriais.
Antes de começar, vamos delinear o que exatamente se entende por política industrial no que está por vir.
Em contraste com as políticas gerais do ambiente empresarial que têm um impacto indirecto na indústria – incluindo as
políticas macroeconómicas e sociais, bem como as políticas de equipamento de capital e de defesa nacional – a política
industrial em sentido estrito é uma política sectorial; procura promover sectores onde a intervenção deve ocorrer por razões
de independência nacional, autonomia tecnológica, fracasso da iniciativa privada, declínio das actividades tradicionais e
equilíbrio geográfico ou político.
Dependendo do país e da variedade de capitalismo existente, qualquer política sectorial existente é da responsabilidade
do Estado (directa ou indirectamente), dos bancos públicos ou das autoridades locais. Por exemplo, nos Estados Unidos,
o Secretário de Estado da Indústria e Altas Tecnologias é, na verdade, o Secretário de Estado da Defesa. No Japão, a
indústria tem sido protegida pela política comercial e certos sectores têm sido promovidos através de operações de
financiamento, alocações cambiais e apoio a grandes
DOCUMENTOS DO BEI Volume 11 N°1 2006 85

empreendimentos comerciais. Na Alemanha, os auxílios às empresas são essencialmente pagos através dos Länder
sob os auspícios de políticas tecnológicas, enquanto é responsabilidade dos bancos salvar empresas que estão em
dificuldades.
Compreender a política industrial significa, portanto, abordar questões sobre fundamentos teóricos, mas também
sobre contextos institucionais e fases de desenvolvimento.
2. A abordagem neoclássica da política industrial
A teoria neoclássica A teoria neoclássica justifica a intervenção pública através de falhas de mercado, em grande parte decorrentes de
justifica a assimetrias de informação e mercados incompletos, externalidades e rendimentos crescentes de escala. Vejamos
intervenção pública através cada uma destas falhas de mercado e examinemos como podem justificar a intervenção pública. Neste contexto, é
de falhas de mercado.
útil discutir brevemente o valor da distinção entre políticas industriais horizontais e verticais.
2.1 Informação assimétrica e mercados incompletos
Diz-se que um mercado é incompleto quando os bens ou serviços procurados não estão disponíveis, mesmo que os
consumidores estejam dispostos a pagar um preço mais elevado. Além disso, os consumidores não conseguem
avaliar perfeitamente a qualidade dos bens oferecidos porque os mercados são caracterizados por informação
assimétrica, o que pode dar origem a dois tipos de comportamentos: seleção adversa e risco moral.
A seleção adversa implica que é impossível avaliar a qualidade dos produtos oferecidos numa base individual. A
avaliação baseia-se, portanto, numa média de bens ou serviços comparáveis.
Nesta situação, existe o possível risco de as empresas que oferecem produtos de qualidade acima da média saírem
do mercado. O risco moral implica que não é possível observar o comportamento de um agente contratante. Ocorre
comportamento oportunista (ou perigoso), o que significa que o agente não cumpre os termos do contrato com
precisão.
Embora a teoria neoclássica identifique estes factores como imperfeições do mercado, eles são características
proeminentes das economias do mundo real. Obviamente, nessas economias as empresas não têm igual acesso à
informação e existem muitas técnicas que podem restringir a concorrência. Na verdade, algumas empresas
desenvolvem estratégias que criam imperfeições nas condições de mercado. As autoridades públicas têm, portanto,
duas opções no que diz respeito à intervenção: ou formulam uma política de concorrência forte, a fim de restabelecer
condições de concorrência leal numa situação próxima da informação completa, ou implementam uma política
industrial estratégica através da qual desempenham um papel papel activo no incentivo ao comportamento não
oportunista nas indústrias em causa.
2.2 Externalidades
O segundo caso de falha de mercado decorre de externalidades. Uma externalidade positiva ocorre quando um
agente obtém uma vantagem da atividade de outro agente sem recompensar este último pela vantagem que criou.
Em essência, as externalidades positivas estimulam o comportamento de carona e resultam num nível abaixo do
ideal da atividade que cria a externalidade. A investigação e o desenvolvimento (I&D) são excelentes exemplos: a
produção de novos conhecimentos gera externalidades positivas – denominadas “externalidades tecnológicas” – e a
sua produção óptima é especialmente importante porque tem um efeito positivo directo na economia como um todo.
Mas como uma economia de mercado livre não recompensa as empresas pelas externalidades tecnológicas que
geram, a actividade de I&D acaba por ser inferior ao que é óptimo do ponto de vista da sociedade.

Os problemas criados pelas externalidades estão relacionados com os problemas dos custos de transação e de
informação. Mais especificamente, o teorema de Coase mostra que as externalidades podem ser internalizadas e,
portanto, não resultam numa alocação ineficiente de recursos se não houver custos de transação e se os direitos de
propriedade estiverem bem definidos. As externalidades tecnológicas promovem o crescimento económico e o
desenvolvimento. Do ponto de vista político, o desafio consiste então em ajudar a internalizar essas externalidades,
definindo direitos de propriedade e introduzindo mecanismos que limitem os custos de transação.
As externalidades criam uma necessidade de intervenção pública, como ilustrado por Arrow (1962), que mostrou que
os custos de obtenção de informação científica podem ser proibitivos, mas quando a informação se torna acessível, o
seu custo unitário cai para quase nada, uma vez que a informação tenha sido amplamente divulgada. . Observou
também que o incentivo para os agentes do sector privado gastarem em I&D é extremamente baixo devido às
dificuldades de apropriação do conhecimento criado. Por outras palavras, o mercado não proporciona incentivos
adequados à investigação. Nestas circunstâncias, o Estado pode desempenhar um papel na obtenção de incentivos
adequados, por exemplo, subsidiando as despesas em I&D. Na verdade, muitos autores (Coriat 2000) legitimaram a
intervenção pública ao considerarem a ajuda pública como uma recompensa às empresas inovadoras por parte da sua
contribuição para o bem-estar público.
2.3 Economias de escala
O terceiro caso de falha de mercado decorre de economias de escala, que podem levar a monopólios ou oligopólios e,
portanto, a poder de mercado. Brander e Spencer (1986) e Krugman (1986) mostraram que, numa indústria caracterizada
por elevados custos fixos (e, portanto, economias de escala), a primeira empresa num mercado goza de uma vantagem
crucial de ser a primeira a avançar, o que impede que outras empresas entrem. esse mercado. Em essência, os
elevados custos fixos e as economias de escala constituem barreiras à entrada atrás das quais o pioneiro captura
rendas em detrimento dos potenciais entrantes e consumidores. Brander e Spencer justificam então a intervenção
pública sob a forma de um subsídio para permitir que outra empresa entre no mercado.
Zysman et al. (1990) fornecem outra justificativa para a intervenção pública. Argumentam que a intervenção é eficaz e
legítima quando o seu objectivo é estabelecer condições favoráveis para o desenvolvimento e difusão de novas
tecnologias. Por exemplo, relatam que o governo japonês criou infra-estruturas para encorajar o desenvolvimento de
indústrias de alta tecnologia.
Esta política não só promoveu o desenvolvimento das indústrias em questão, mas também permitiu difundir a tecnologia
por toda a economia a um custo menor. Este processo significa que as empresas inovadoras geram lucros elevados
como resultado direto das economias de escala criadas por elas em indústrias em fase posterior, utilizando os resultados
da inovação. Consequentemente, os autores consideram que o apoio público às indústrias de alta tecnologia é
justificado não só porque permite aos países obter economias de escala, mas também devido às externalidades
tecnológicas positivas.
2.4 Políticas industriais verticais versus horizontais
Após a Segunda Guerra Mundial, muitos países lançaram políticas industriais e desenvolveram ferramentas políticas Após a Segunda
específicas. Uma quantidade considerável de escritos tem sido dedicada a estas questões, mas duas delas se Guerra Mundial, a literatura económica
destacam: a lógica das políticas públicas destinadas a aumentar a competitividade de uma nação e o contraste entre horizontal contrastante
as políticas horizontais, justificadas pela teoria neoclássica, e as políticas verticais ou sectoriais, descartadas pela contra políticas industriais
economistas neoclássicos. verticais.
Nester (1997) rejeita este contraste: “Todas as nações têm políticas industriais, sejam elas abrangentes ou fragmentadas,
ou quer as autoridades admitam a prática ou não”. Tanto quanto os Estados Unidos

States está preocupado, “todas as principais indústrias da América estão profundamente envolvidas e dependentes
do governo. A posição competitiva de cada empresa americana é afetada pela política governamental.
Nenhuma distinção nítida pode ser estabelecida de forma válida entre os sectores privado e público neste ou em
qualquer outro país industrializado; os efeitos económicos das políticas públicas e das decisões empresariais estão
completamente interligados”.
A definição de política industrial do Nester inclui medidas horizontais e verticais, onde a política industrial significa
a coordenação das atividades governamentais em apoio ao desenvolvimento económico em geral e à competitividade
industrial em particular. Salienta também que a política industrial pode ser justificada pela sua maior capacidade de
promover o desenvolvimento económico em comparação com qualquer outra força. Esta visão pode parecer radical,
mas resume os debates entre aqueles que, por realismo, reconhecem a existência de políticas industriais e, por
estratégia, defendem o seu desenvolvimento e aqueles que, muitas vezes contra todas as evidências, negam a
realidade das políticas seguidas. e seus efeitos.
O contraste entre O contraste entre políticas industriais horizontais e verticais, embora até certo ponto bem fundamentado, oculta os
horizontais e verticais efeitos verticais das políticas horizontais; basta mencionar aqui as estratégias fiscais irlandesas, as estratégias
industriais
políticas educativas finlandesas ou as estratégias regionais alemãs após a reunificação para compreender que as políticas
escondem
políticas industriais
a vertical escondem a vertical
horizontais mais amplas têm efeitos sectoriais claros. No entanto, esta observação frequentemente feita não
efeitos de efeitos
horizontais dissipou a distinção feita entre políticas horizontais e verticais, talvez com a intenção de sublinhar a natureza
políticas. discriminatória das políticas verticais e não os efeitos de conhecimento que elas facilitam.
A crítica padrão levantada contra as políticas industriais sectoriais é que o Estado não tem a informação necessária
nem os incentivos adequados para fazer melhores escolhas do que o mercado. Por obedecer também a uma lógica
política, tende a preferir ações espetaculares e demonstrativas às efetivas e seletivas. Dado que segue uma lógica
sequencial, tende a estimar mal os efeitos agregados da sua acção e, em particular, os efeitos negativos a longo
prazo da protecção concedida a certas empresas e os impactos negativos dos benefícios concedidos aos sectores
promovidos noutros sectores. Esta tripla crítica há muito que condena a política dos campeões nacionais.
As prateleiras das bibliotecas foram entregues a esta crítica e é fácil ver que os políticos gostam de grandes
projectos e de alta tecnologia – sendo ambos frequentemente “elefantes brancos” – e que estão preparados para
promovê-los através de subvenções, derrogações e medidas públicas. Compras.
Mas, como a experiência recente tem demonstrado, as grandes empresas são susceptíveis às mesmas críticas e
não são mais perspicazes do que os Estados quando se trata do estado futuro dos mercados das novas tecnologias.
Além disso, alguns países modelaram com sucesso a sua especialização através de grandes projetos bem-
sucedidos.
Detenhamo-nos nas críticas dos “elefantes brancos” relativamente à empresa privada que opera no mercado
aberto. Os recentes casos da Enron, Worldcom e Vivendi-Universal, para citar apenas os exemplos mais
conhecidos, testemunham plenamente o facto de que as grandes empresas são, tal como os Estados, seduzidas
pela alta tecnologia, pelos grandes projectos e pela comunicação mediática. Esta estratégia mimética pode muito
bem ir além da comunicação pública. Quando os analistas financeiros da nova economia baseiam as suas
recomendações em “histórias sobre ações” e no “fluxo de notícias”, não estarão eles a passar para o domínio da comunicação política?
É claro que os riscos financeiros assumidos por um operador do sector privado são mais limitados desde o início
do que os assumidos pelo Estado. É claro que são os accionistas privados e não os contribuintes que pagam pelos
fracassos e deslizes, mas não se pode simplesmente afirmar que uma empresa que opera em sectores em
mudança está mais bem informada do que as autoridades públicas. O único argumento que, nesta fase, permite
resolver a questão dos campeões nacionais provém do trabalho empírico de Cohen (1992) ou Seabright (2005): os
estados sozinhos podem empreender grandes programas com custos fixos iniciais muito elevados,

como Airbus. Por outro lado, as empresas têm mais capacidade do que os Estados para encerrar projetos
fracassados.
3. A abordagem estruturalista da política industrial
O campo da teoria da política industrial foi revigorado durante as décadas de 1980 e 1990 com a interface das
novas teorias sobre a economia baseada no conhecimento, o comércio internacional e o comportamento
empresarial, por um lado, e novas questões sobre competitividade, especialização e integração regional. , no outro.
Entre as forças que estimulam uma nova visão da política industrial está a integração da UE, que levantou questões
importantes sobre os incentivos à cooperação, o papel desempenhado pela I&D na organização de um sistema de
produção e o impacto geográfico e sectorial do estabelecimento do Mercado Único Europeu. Ao mesmo tempo, o
desligamento europeu das indústrias de alta tecnologia, a persistência de especializações regionais e não nacionais
no mercado único e os novos desafios colocados pela globalização e pela economia baseada no conhecimento
estão a levar as autoridades europeias a mudar o foco das suas acção e dar-lhe uma base teórica e prática. É por
isso que a Comissão Europeia é tão entusiasta dos discursos económicos e é por isso que os economistas são
chamados para dar uma base teórica às novas políticas.
As abordagens estruturalistas para fornecer tal fundamento têm diferentes fundamentos teóricos. As abordagens
A seguir, concentrar-nos-emos em cinco quadros teóricos que ajudaram a estruturar os novos desafios da política estruturalistas da
industrial, nomeadamente: (i) economia evolucionista, (ii) teorias sobre incentivos à cooperação, (iii) nova teoria do política industrial
comércio, (iv) nova geografia económica, (v) e teorias de sistemas e clusters de produção sectoriais. incluem muitos quadros teórico
3.1 A abordagem evolutiva das trajetórias tecnológicas e dos sistemas nacionais de inovação
A observação frequente de que países com uma variedade de instituições que prosseguem políticas diferentes são
capazes de alcançar resultados comparáveis desafia a ideia de uma forma “óptima” de alcançar um resultado
desejado – um ponto muito enfatizado por Edquist e Chaminade (este volume). Os conceitos de sistemas nacionais
de inovação ou trajetórias tecnológicas destacam as características institucionais específicas dos países, o papel
desempenhado pelas interações organizacionais, a singularidade da história de cada nação.
A teoria evolucionista dá um contributo importante para a compreensão da importância das características

específicas de cada país para a inovação. Os conceitos de sistema nacional de inovação e trajetória tecnológica
destacam as características institucionais particulares dos países e a singularidade da história de cada nação. A
riqueza desta teoria reside no facto de enfatizar a flexibilidade organizacional e a capacidade de adaptação e de
sublinhar o facto de que a compartimentação e a rigidez institucional são fontes de ineficiência sistémica. Nesta
perspectiva de especificidade nacional e de dinamismo institucional, a política industrial ganha uma nova legitimidade.
A teoria evolucionista renova a abordagem Schumpeteriana, permanecendo-lhe fiel na medida em que a inovação
e a mudança tecnológica estão no centro do crescimento. Dado que a economia está em constante evolução, os
níveis de I&D e inovação não oferecem uma explicação estática da competitividade enquanto tal, mas o verdadeiro
factor determinante da concorrência é o dinamismo na produção de conhecimento, transformado em novos produtos.
Dosi (1988), teórico da escola de pensamento evolucionista, aplica a noção de paradigma à tecnologia, que define
como todas as técnicas utilizadas para criar, desenvolver, produzir e vender

um produto ou um serviço. Ele sugere a existência de uma estrutura, o paradigma, dentro do qual existe um problema,
um método de pesquisa e uma solução para esse problema. A inovação está presente em todos os níveis do paradigma
e representa, na verdade, a soma das melhorias. Por trás da ideia de melhoria está a noção de evolução constante ao
longo de uma trajetória tecnológica na qual o progresso tecnológico emerge dentro das restrições económicas e
tecnológicas definidas pelo paradigma.
Nelson et al. (1994) explicam a natureza destas restrições económicas, colocando particular ênfase nas instituições, que
antes do seu trabalho não tinham sido tidas em conta ao explicar as diferenças no crescimento económico entre as
nações. O papel das instituições, nomeadamente a sua capacidade de antecipar tendências e lidar com mudanças
sistémicas, determina a eficácia económica. A ideia evolucionista pode, portanto, ser definida da seguinte forma: as
mudanças tecnológicas, ao transformarem as bases materiais de existência e os modos instrumentais de comportamento,
produzem tensões conflitantes sobre as características institucionais predominantes – práticas e representações, formas
organizacionais e relações sociais – fomentando assim o surgimento de inovações institucionais.
'Inovação nacional Os teóricos dos sistemas nacionais de inovação adotaram esta ideia. O primeiro passo foi dado por David (1975), que
sistemas' compreendem definiu o sistema nacional de inovação de um país como a capacidade de desenvolver uma trajetória tecnológica baseada
o social
social eeo nas características locais e nos efeitos de aprendizagem. Posteriormente, Freeman (1982) desenvolveu o conceito de
instituições econômicas Sistema Nacional de Inovação (SNI). Geralmente, o conceito de SRI coloca a inovação no contexto das instituições sociais
que determinam
determinam o o que e económicas que determinam a eficácia da inovação. Esta abordagem é particularmente interessante porque ajuda a
eficácia da eficácia
de explicar as diferenças entre nações ou entre empresas incorporadas em trajetórias tecnológicas.
inovação.
Freeman (1995) utiliza o conceito de SRI para dar conta das diferenças internacionais na capacidade das instituições de
se adaptarem às mudanças tecnológicas e à disseminação da tecnologia. Ele define o SNI como um conjunto de
instituições, rotinas e estruturas que gerenciam o processo de inovação e disseminação de novos conhecimentos e
mudanças tecnológicas em um contexto caracterizado pela presença de externalidades e efeitos de aprendizagem.
Freeman (1988) e Freeman e Perez (1988), ampliaram a noção de SRI e analisaram as tendências institucionais
resultantes do surgimento
de clusters de inovação.
Uma segunda definição de SRI surgiu com o trabalho de Abramovitz (1986), que argumentou que a capacidade de
inovação e o potencial tecnológico de um país dependem do desenvolvimento local e não da globalização tecnológica.
Stiglitz (1991) contestou esta visão, sublinhando que o desenvolvimento local tal como definido por Abramovitz não era
suficiente para explicar as especificidades dos sistemas nacionais de inovação, uma vez que a política de concorrência e
o sistema financeiro são outras variáveis que afectam o processo de inovação, a especialização e a aprendizagem, e a
capacidade para se adaptar às mudanças tecnológicas.
Nelson (1993) ampliou a lista de fatores que moldam o processo evolutivo com a “coerência de inter-relacionamentos” e
definiu o NIS tecnológico como um conjunto de inter-relacionamentos institucionais cuja coerência determinará o
desempenho de um país em inovação. Mas também observou que esse desempenho nacional é influenciado pela história
única de cada nação. Em 1995, aplicou o conceito de SRI à política de I&D e à forma como a I&D pode ser influenciada
pelas instituições políticas que gerem a ciência e a tecnologia e pelas instituições jurídicas que regulam a propriedade
intelectual (Nelson 1995).
Embora precedendo Nelson (1993, 1995), o clímax – até agora – desta longa reflexão sobre o NIS veio com as
contribuições de Lundvall (1992) e Johnson (1992). Lundvall examina o papel
das instituições no crescimento das nações. Mais especificamente, utilizando uma abordagem microeconómica, tenta
mostrar uma relação entre inovação e organização social e sublinha a

noção de “aprendizagem institucional”. Ele também enfatiza que a natureza dinâmica, mas também obstrutiva, das
instituições deve ser levada em conta na compreensão do dinamismo da inovação. Ele apresenta uma série de
fatores explicativos, como as relações sociais e as relações entre produtores e usuários que precisam uns dos
outros para o seu funcionamento eficaz. Enquanto Lundvall sublinha a aprendizagem institucional, Johnson sublinha
o efeito negativo da rigidez e a incapacidade das instituições em reagir aos sinais dos mercados, que ele considera
factores de abrandamento do crescimento económico.
No entanto, destaca que as instituições são portadoras privilegiadas de informação para a circulação do
conhecimento através de sistemas de aprendizagem. O autor considera, portanto, que a noção de paradigma
tecnológico é uma noção institucional, uma vez que transmite a ideia de uma representação comum da natureza
dos problemas e dos meios para a sua resolução. A mensagem principal que transparece de Lundvall (1992) e
Johnson (1992) é que compreender o funcionamento de um NIS é essencial para qualquer política tecnológica.
Duby (2000), desejando melhorar a política tecnológica francesa, tentou mobilizar as contribuições desta teoria.
Com base em observações práticas feitas em dez países, define quatro conjuntos de fatores determinantes para
os sistemas nacionais de inovação, nomeadamente a cultura nacional, o consenso entre os participantes, a
coerência e a continuidade das ações. Estes quatro conjuntos de elementos permitem ao autor analisar o papel
desempenhado por cada factor na explicação das diferenças entre os sistemas nacionais de inovação. O autor dá
especial ênfase à importância de um elevado grau de coerência administrativa entre os diferentes atores políticos,
agências públicas e autoridades locais, a fim de implementar uma política tecnológica eficaz.
Em suma, embora vários contribuidores da abordagem evolucionista enfatizem diferentes aspectos dos sistemas
nacionais de inovação, todos atribuem grande importância à noção de “capacidades” e “competências” para a
eficácia dos processos de inovação. É em torno desta noção que estão a ser desenvolvidas abordagens
contemporâneas para explicar a competitividade micro e macroeconómica, em particular no que diz respeito à
capacidade de um sistema económico para produzir inovação.
3.2 Teorias de incentivos à cooperação
O segundo quadro teórico dentro da abordagem estruturalista da política industrial centra-se nos incentivos à Noutra perspectiva, o
cooperação, em particular entre empresas em sectores de inovação industrial. O papel principal atribuído ao Estado Estado deveria apenas criar
neste quadro não é intervir directamente no processo de inovação, mas ajudar a implementar uma estrutura de incentivos para que as empresas
incentivos que conduza à cooperação das empresas na inovação. cooperar na inovação.

Mas para desempenhar este papel de forma eficaz, os decisores políticos têm de compreender tanto os mecanismos
para uma cooperação eficaz entre agentes heterogéneos que procuram maximizar o retorno do seu investimento
cooperativo como os mecanismos através dos quais as políticas podem influenciar a eficácia da cooperação
industrial em geral e da cooperação em I&D em particular. .
Comecemos pelos incentivos das empresas para cooperarem. Em princípio, resultam da necessidade de reunir os
recursos financeiros e as competências complementares dos agentes, em particular para a investigação, onde o
nível de cooperação necessário aumenta constantemente à medida que as novas tecnologias se tornam mais
complexas e mais caras. Contudo, o mercado não é capaz de proporcionar tal incentivo devido à existência de
externalidades positivas e às dificuldades envolvidas na apropriação dos resultados da investigação. Como
resultado, a cooperação pode não acontecer – ou, se acontecer, pode ser muito pequena – e, portanto, a produção
de conhecimento e a sua disseminação permanecem abaixo do ideal.
Neste contexto, os agentes económicos devem ser encorajados a partilhar os seus conhecimentos, de modo a
melhorar o bem-estar colectivo e promover uma melhor circulação de informação que é essencial para o
florescimento das indústrias. Uma política industrial pode, portanto, basear-se nas conclusões

da teoria dos contratos no que diz respeito aos incentivos à cooperação – em particular entre centros de investigação
e universidades, e o Estado e a indústria – para que essa cooperação seja capaz de impulsionar a competitividade
das empresas e da economia como um todo. Só identificando os interesses e necessidades de cada parte é
possível estabelecer um sistema de produção eficaz baseado na partilha equitativa dos ganhos da cooperação.
A rápida ascensão de novas tecnologias tem sido um grande estímulo para alianças e cooperação em I&D.
A teoria económica sugere que os acordos de cooperação empresarial podem ser um factor crucial na capacidade
de inovação. Embora ofereçam maior flexibilidade e acesso à informação, também conduzem a custos mais baixos,
permitindo uma combinação eficaz de competências complementares. Dado que a cooperação reduz a concorrência,
pode ser criticada pelas autoridades da concorrência. As autoridades responsáveis pela política industrial devem,
portanto, intervir para promovê-la, pelo menos nas fases iniciais da produção, e tentar alcançar um equilíbrio
aceitável entre os objectivos de concorrência e de inovação.
Cooperação das empresas em Vejamos as políticas de incentivo para encorajar uma cooperação eficiente. A importância do conhecimento
P&D economiza tempo científico como um dos factores de competitividade exige novos meios de intervenção. Os Estados devem praticar
e espalha o risco de cada vez mais políticas de incentivo para promover o desenvolvimento tecnológico, a transferência de informação
fracasso. e a cooperação industrial. No entanto, a complexidade da tecnologia e a sua constante evolução dão origem a
custos de investimento consideráveis associados às curvas de aprendizagem. O Estado pode promover a
cooperação entre empresas ajudando-as a internalizar externalidades positivas.
A cooperação é especialmente importante porque a partilha de competências de conhecimento poupa tempo e
distribui os riscos de fracasso. É, portanto, compreensível que o Estado intervenha financiando alguns dos custos
de transação ligados à aprendizagem coletiva das empresas. Watkins (1991) sublinha que a cooperação entre
empresas independentes implica custos de coordenação e comunicação que as empresas sozinhas não podem
suportar.
Um dos mecanismos mais simples e eficazes é o incentivo financeiro à cooperação, tornando a concessão de
financiamento público dependente de diferentes formas de cooperação entre empresas.
Este é, por exemplo, o caso da Sematech, uma associação norte-americana de empresas fabricantes de
semicondutores que cooperam de forma pré-competitiva em áreas-chave da tecnologia de semicondutores. Em
geral, alguns parceiros na cooperação podem procurar beneficiar da cooperação sem contribuir para ela, o que é
descrito como um comportamento de parasitismo e deve ser evitado a todo o custo. O papel do Estado é, portanto,
agir como garante do comportamento cooperativo de cada um dos parceiros. Para ilustrar, no Japão, o Ministério
do Comércio e Indústria Internacional reúne empresas em projetos e garante que cada parceiro atua de forma justa.
Além de limitar o parasitismo, surgem outros desafios quando se tenta reunir conhecimentos complementares
através de cooperação e alianças em I&D. Uma fonte de fraqueza poderia ser o comportamento oportunista, isto é,
o desejo dos parceiros individuais na cooperação de beneficiarem de activos complementares (ou seja, o
conhecimento de outros parceiros) sem maximizarem os seus próprios esforços. As externalidades positivas
geradas pela inovação são então contrabalançadas pelas externalidades negativas estratégicas das empresas. As
empresas certificam-se de que os resultados do seu esforço de investigação são mantidos em segredo, a fim de
garantir uma vantagem competitiva. Mais uma vez, deixar a inovação apenas à “mão invisível” ignoraria a dimensão
colectiva da inovação que requer a partilha de informação tecnológica.
Tudo isto significa que para que a cooperação seja eficaz, é importante implementar sistemas de incentivos que
incentivem um comportamento justo e maximizem a divulgação de conhecimentos individuais complementares.
Temos aqui um caso típico de falha de mercado em que as autoridades públicas podem intervir através de diversas
medidas, a fim de optimizar a cooperação e minimizar o oportunismo. Deixe-nos elaborar

sobre isso e veja como certos autores descreveram a necessidade de cooperação para lidar com
falhas de mercado na inovação.
Spence (1984) foi um dos primeiros a salientar que a acção governamental para promover a disseminação de novos
conhecimentos e o acesso à informação existente aumenta a probabilidade de produção de novas soluções técnicas. Katz
(1986) enfatiza a importância da cooperação patrocinada pelo governo entre empresas concorrentes. Na sua opinião, a
permissão para partilhar custos é um incentivo à cooperação.
Neste cenário, a internalização das externalidades tecnológicas ocorre quando duas empresas fundem determinadas
atividades, sendo uma por trás da inovação e a outra utilizando os resultados. Em alguns casos, a acção governamental
deve reconhecer o benefício das ligações entre empresas. Katz sublinha também o impacto positivo da partilha de
informação e da qualidade da inovação, que são essenciais numa economia baseada no conhecimento. Ele também
enfatiza o efeito positivo da investigação cooperativa que elimina a dispendiosa duplicação de esforços de investigação.
Além disso, a partilha de custos também é um incentivo à investigação, uma vez que permite a repartição dos riscos. Por
último, o autor apela às autoridades públicas para que considerem os cartéis como “socialmente benéficos” quando a
partilha de resultados for tecnologicamente relativamente fácil e quando, na ausência de cooperação, as externalidades
de I&D forem particularmente grandes. Geroski (1992) retoma a ideia desenvolvida por Katz e propõe substituir a
cooperação ex ante upstream/downstream, permitindo a criação de um mercado de conhecimento, pela cooperação ex
post, ou seja, o sistema de patentes. O autor observa que os novos conhecimentos tecnológicos devem estar associados
a vários outros insumos. Contudo, estes activos complementares certamente existem a montante e a jusante da empresa
inovadora.
Para concluir, a justificação económica para a intervenção pública destinada a promover a cooperação em I&D assenta
em três pilares: primeiro, a inovação é fundamental para a competitividade das empresas nas economias baseadas no
conhecimento; segundo, a cooperação de empresas inovadoras estimula a inovação e a sua disseminação em toda a
economia; em terceiro lugar, os mercados fornecem incentivos insuficientes para as empresas cooperarem (na verdade, a
política de concorrência restringe essa cooperação) e, como resultado, o nível de inovação e a velocidade com que novos
conhecimentos se espalham pela economia são subóptimos – e é esta deficiência que uma política industrial criadora de
incentivos tenta resolver.
3.3 Nova teoria comercial e política comercial estratégica
Embora o conceito de política comercial estratégica seja normalmente associado à nova teoria do comércio (ou seja, à A política comercial
teoria do comércio que tem em conta as economias de escala e outras razões para a concorrência imperfeita), reflecte um estratégica também é política industrial.
debate antigo: será o comércio livre realmente a forma óptima para o comércio internacional?
Muitos autores apontaram imperfeições na concorrência internacional. Vários sectores em constante mudança tecnológica
podem justificar a intervenção pública. Em torno deste proteccionismo “aceitável” renovado, que se aplica especificamente
às indústrias “estratégicas”, emerge uma nova legitimidade para a política industrial. Os fundamentos teóricos para esta
abordagem podem, no entanto, ser encontrados na teoria tradicional do comércio internacional, reflectindo uma ideia
simples: certas indústrias prometem grandes rendas, margens de lucro elevadas e salários superiores à média – tudo isto
impulsionando o bem-estar nacional.
O reconhecimento de que a concorrência internacional é imperfeita e que determinados sectores são estratégicos
proporciona uma visão realista do comércio internacional. Brander e Spencer (1986) sublinham mesmo o efeito benéfico
da intervenção pública através da ajuda a essas indústrias. Eles observam efeitos positivos no bem-estar global porque os
subsídios tendem a reduzir as distorções monopolísticas decorrentes da concorrência imperfeita.
Siroën (1994) deu um toque mais radical a esta ideia, considerando qualquer política comercial como estratégica que
procura, fora do mercado, predeterminar as condições de comércio, sejam elas relacionadas com volume, preço ou
qualquer outra característica. Esta política é descrita como uma política comercial “gerida”, que leva em conta

sob a forma de medidas unilaterais (por exemplo, direitos compensatórios, medidas anti-dumping, sanções e
protecção sectorial), mas também instrumentos bilaterais (restrições directas negociadas) numa situação de mercado
concorrencial ou oligopolística.
Na prática, esta ideia foi defendida pela administração Clinton, que considerou que embora o comércio livre seja um
jogo onde, em princípio, todos ganham, em certos sectores assume a aparência de uma guerra: a força de uma
economia reside na sua capacidade para enfrentar a concorrência estrangeira, uma vez que a concorrência
internacional é o motor da mudança e da inovação (Tyson 1992).
Nesta abordagem ao comércio internacional, as indústrias de alta tecnologia desempenham obviamente um papel
fundamental. Ambos são estratégicos e estão em situação de concorrência imperfeita. Laussel et al. (1988), por
exemplo, observam que o apoio a tecnologias ou sectores estratégicos, mesmo que não seja justificado por uma
eficiência alocativa estática, poderia muito bem ser justificado de um ponto de vista dinâmico porque tais sectores
são especialmente importantes para o crescimento económico, a produtividade e a sua produtividade de um país.
capacidade de inovação. No mesmo espírito, Foray et al. (1999) sublinham que os efeitos do apoio público a
tecnologias ou sectores estratégicos devem ser considerados em termos dinâmicos e não estáticos, uma vez que a
própria noção de indústria estratégica reconhece uma dimensão de longo prazo resultante de efeitos cumulativos e
retornos crescentes de escala.
Zysman et al. (1990) foram os primeiros a centrar-se nos efeitos da concorrência imperfeita em sectores industriais
caracterizados por rápidas mudanças tecnológicas. Argumentam que a política comercial estratégica tem uma
influência real nas indústrias que operam num mundo imperfeitamente competitivo. Observam ainda que alguns
países ainda consideravam as vantagens comparativas como o principal motor do comércio internacional, ignorando
assim a natureza evolutiva dos conceitos que definem a concorrência internacional. Uma das fontes de conflito
internacional decorre das características inerentes à I&D: esta acarreta elevados custos fixos iniciais, mas o custo
unitário do produto (ou processo) desenvolvido com base em investigação bem sucedida cai consideravelmente,
eliminando assim potenciais concorrentes.
Segue-se que, no caso destas indústrias, a concorrência imperfeita (devido a economias de escala e/ou diferenciação
de produtos) restringe ou mesmo elimina os benefícios do comércio livre.
Em última análise, a política Condensando tudo, a questão política fundamental é, então, se é possível e desejável subsidiar sectores ou projectos
comercial estratégica não que não podem ser (totalmente) financiados pelo sector privado por si só, mas que são considerados essenciais
é diferente do protecionismo.para a competitividade de uma nação. Em última análise, a política comercial estratégica não é diferente do
proteccionismo enquanto tal – simplesmente encontrou um novo campo de aplicação. O que é interessante é que
estas ideias influenciaram não só a política dos EUA, mas também a política europeia, com a Airbus. Mas será que
tais políticas tiveram sucesso?
O melhor caso de teste que se poderia imaginar é o apoio dos países europeus à Airbus. Num artigo recente,
Seabright (2005) tenta avaliar o caso Airbus, que é de facto o caso mais conhecido de política comercial estratégica,
e para esse fim procura responder a duas questões: o apoio foi justificado e o sucesso da Airbus foi um acidente? ?
Quanto à primeira questão, Seabright considera que a Airbus é uma empresa lucrativa e que os benefícios para os
consumidores são reais, embora tudo isto tenha ocorrido à custa da Boeing (por exemplo, menor rentabilidade). A
sua conclusão geral é que o apoio à Airbus fazia, sem dúvida, sentido para a Europa. Passando à segunda questão,
Seabright observa que o sucesso da Airbus não foi um acidente se compararmos o fracasso do Concorde.
O Concorde foi um projeto de engenheiro, desconfortável para os passageiros e sofreu com o azar (a recusa inicial
dos direitos de pouso no aeroporto internacional de Nova York). Mas, apesar deste fracasso, os elevados custos
fixos para qualquer novo operador na indústria aeronáutica e a necessidade de um esforço sustentado e contínuo
fazem da indústria um bom argumento para a intervenção pública. Negócios aeronáuticos

são concentrados, especializados e grandes. Este conjunto de características explica por que razão o apoio à
Airbus tem sido bem-sucedido e por que é difícil replicar este sucesso noutros setores.
3.4 A nova geografia económica
As reflexões sobre a política industrial baseadas na nova geografia económica tentam responder a uma variedade Nova economia
de questões que surgem no contexto da integração económica em geral e da integração económica europeia em a geografia concentra-se
particular: o que explica a aglomeração espacial das indústrias, quais são os efeitos da integração regional nas nos determinantes e nos
especializações, porque é que as fronteiras nacionais continuam a influenciar as actividades económicas e é aspectos políticos dos
possível incentivar a criação de distritos industriais? Seguindo Fontagné (2000), esta subsecção apresenta duas efeitos fronteiriços e da aglomeraçã
abordagens para responder a estas questões. A primeira – numa perspectiva macroeconómica – procura explicar
porque é que as empresas do mesmo país têm sempre uma maior tendência para negociar entre si do que com
empresas de outros países, embora as barreiras ao comércio tenham sido consideravelmente reduzidas. Por outras
palavras, esta abordagem examina a persistência dos efeitos fronteiriços. A segunda abordagem analisa a
aglomeração espacial da atividade industrial. O traço comum de ambas as abordagens é a noção de que as
empresas que estão tecnológica e organizacionalmente próximas têm interesse em aproximar-se geograficamente,
a fim de beneficiarem de economias de escala, de tirarem partido do apoio à infra-estrutura pública na investigação
e na educação, e de construírem competências flexíveis.
3.4.1 A persistência dos efeitos fronteiriços
Um relatório recente (Maurel 1999) sobre os efeitos da integração europeia na localização das actividades ilustra o
impacto dos efeitos fronteiriços. As suas conclusões contrastam com a previsão de Krugman e Venables (1993),
que argumentaram que a criação do Mercado Único Europeu resultaria num aumento da especialização e nas
assimetrias entre os países europeus, conduzindo essencialmente a diferenças entre os países da UE semelhantes
às entre regiões em os Estados Unidos. O relatório Maurel conclui que está a emergir uma nova geografia
económica europeia, que é em grande parte moldada pelos custos de transporte relacionados com a distância e
pelos custos de transacção relacionados com o comércio. Os autores do relatório apontam para efeitos de
aglomeração que se limitam aos territórios nacionais dos Estados-Membros da UE e não à UE como um todo. Pode-
se dizer que os países da UE são subespecializados em comparação com as regiões dos EUA e com a previsão
de Krugman/Venables. Mas também é verdade que nos países da UE a aglomeração regional e a especialização
aumentaram. Sem aumento da especialização nos países da UE, a integração europeia não parece ter aumentado
o risco de choques assimétricos.
No entanto, com o aumento da especialização e aglomeração regional, a distribuição da actividade industrial entre
regiões tornou-se mais desigual – um fenómeno que as políticas regionais e industriais devem ter em conta para
cumprir o objectivo de promover um desenvolvimento económico equilibrado da Europa.
Mais especificamente, como a vantagem competitiva a longo prazo da Europa assenta na especialização
tecnológica das suas regiões, devem ser criadas novas instituições capazes de apoiar este desenvolvimento. Dado
o objectivo de “coesão” (ou seja, um grau razoável de equidade espacial), o relatório Maurel destaca um dilema
político desafiador que essas instituições enfrentam: por um lado, a distribuição espacial da actividade económica
e do rendimento não deve tornar-se demasiado grande; por outro lado, na medida em que a aglomeração aumenta
a competitividade da Europa, as políticas não devem obstruir essa aglomeração. Uma forma promissora de lidar
com este dilema é a aplicação do princípio convencional da subsidiariedade: uma política tecnológica europeia
concentraria o apoio político em actividades de particular importância para a competitividade da Europa e, ao
mesmo tempo, as políticas nacionais tentariam mitigar disparidades regionais de rendimento.

3.4.2 Aglomeração e surgimento de distritos industriais
Esta abordagem – bem conhecida também na economia industrial – permite analisar as razões pelas
quais as empresas do mesmo sector, ou de um sector verticalmente dependente, procuram concentrar-
se numa localização geográfica específica. Segundo Barnes (1987), a geografia industrial como tal não
existe; em vez disso, existem muitas geografias industriais. Deste ponto de vista, cada sistema local
experimenta um desenvolvimento único, sendo impossível generalizar a sua evolução específica. No
entanto, é útil olhar para as aglomerações e os distritos industriais a partir de quatro perspectivas diferentes.
Para começar, existe a abordagem Marshalliana aos distritos industriais. Os economistas que estudam a
relação entre concentração geográfica e desenvolvimento industrial com base nesta abordagem
atribuíram a concentração a externalidades positivas resultantes da proximidade e abundância de
recursos naturais. No entanto, estas explicações são apenas parcialmente válidas hoje. Por exemplo,
Piore e Sabel (1984) – introduzindo a noção de “distritos industriais flexíveis e especializados” –
consideram os distritos industriais como caracterizados pela presença de muitas pequenas e médias
empresas especializadas na produção de uma gama limitada de produtos ou num único produto.
segmento do processo produtivo. Cada empresa tem acesso à especialização de outras empresas do
mesmo distrito e, embora concorram entre si, estas empresas operam numa situação de inter-relação
permanente e permanecem “coletivamente flexíveis”. Scott (1988) dá uma boa ilustração disso. Ele
define um distrito industrial como uma rede de produtores locais que beneficiam de uma certa divisão de
trabalho e têm acesso ao mesmo mercado de trabalho local. Um distrito industrial caracteriza-se assim
pela concentração geográfica, pela presença de pequenas e médias empresas interligadas em vários
sectores e pela disponibilidade de mão-de-obra qualificada e capaz de responder às necessidades
dos fabricantes.
A aglomeração tem sido A segunda perspectiva enfatiza a aglomeração industrial como geradora de inovação.
vista, por exemplo, como Crevoisier (1994) explica que na era das economias baseadas no conhecimento seria errado acreditar
resultado da especialização que a vantagem competitiva de um país ou região resultasse da dotação de recursos desse país ou
ou como fonte de inovação. região. Pelo contrário, os intervenientes institucionais nacionais e também locais podem ajudar a construir
vantagens competitivas. Da mesma forma, Malecki (1998) aponta que o desenvolvimento industrial e a
concentração geográfica estão correlacionados. Embora seja verdade que historicamente a maioria dos
sectores industriais se desenvolveu numa determinada região, hoje a concentração de empresas na
mesma região pode ser explicada mais pela incerteza decorrente da rápida mudança tecnológica.
Há evidências de que o desenvolvimento bem sucedido de certas regiões é impulsionado pela sua
capacidade autónoma de gerar novos produtos, técnicas e organizações.
Cada região tem a sua própria forma de integrar o conhecimento e a sua própria capacidade de
transformar o conhecimento em novos produtos. Em primeiro lugar, identifica-se uma região com a sua
especialização na produção de saber-fazer integrado e especificamente orientado para o seu sistema
produtivo local, o que lhe confere a sua principal vantagem competitiva. Em segundo lugar, o verdadeiro
sucesso das regiões reside no processamento desse conhecimento e na capacidade de gerar e
transformar ideias inovadoras. Se certas regiões com know-how e uma excelente infra-estrutura de
investigação não conseguiram ser atractivas como localização geográfica ou no seu desenvolvimento
industrial, é porque barreiras organizacionais ou sociais criaram obstáculos intransponíveis para elas.
Hayter (1997) também adopta esta abordagem quando analisa as razões das diferenças na atractividade
das regiões. Mais especificamente, sublinha o papel da geografia industrial na explicação da localização
e do dinamismo das actividades industriais e do impacto desse dinamismo industrial no desenvolvimento
local. O sucesso de determinados distritos industriais decorre do bom equilíbrio entre o grau de
concorrência entre as empresas e a sua cooperação, não só nas atividades ligadas à cadeia produtiva
(I&D, marketing, etc.), mas também na gestão do trabalho e na formação profissional.

A terceira perspectiva sobre aglomeração e distritos industriais vê a aglomeração geográfica como o

resultado de uma cooperação auto-reforçada baseada na proximidade geográfica. Os defensores desta
visão sublinham as forças de cooperação e proximidade espacial como condições-chave para a capacidade
de adaptação à mudança tecnológica e organizacional. As empresas devem equilibrar as forças dinâmicas
da concorrência com as da cooperação, uma vez que o excesso de concorrência destrói não só as
condições de trabalho, mas também o incentivo à inovação e à aprendizagem. Lorenz (1992) conclui que
os distritos industriais bem-sucedidos são caracterizados por um equilíbrio particular entre cooperação e
competição entre as suas empresas, com a cooperação assumindo duas formas principais: o fornecimento
de bens coletivos (como formação e educação e investigação e desenvolvimento) e a adesão por parte de
empresas à confiança e às normas. O papel crítico da proximidade geográfica para a cooperação, a
aprendizagem colectiva e as transferências de tecnologia também é salientado por Takeuchi (1992).
Examinando as actividades das indústrias de pequena escala no Japão, ele conclui que para que a
cooperação seja eficaz, os parceiros não devem residir a mais de 15 minutos de distância um do outro. A
economia de tempo devido à proximidade geográfica é um ganho informacional e determina trocas mútuas eficazes.
A quarta e última perspectiva sobre aglomerações e distritos industriais – desenvolvida por Florida (1995) e
Storper (1995), por exemplo – sugere que as regiões devem ser consideradas como sistemas de
aprendizagem e que deve ser estudado por que tais sistemas diferem entre regiões. Cada região tem o seu
próprio mecanismo de organização da aprendizagem e da inovação, mas as bem sucedidas são aquelas
que são mais flexíveis e, portanto, mais capazes de discernir as mudanças industriais necessárias.
Ragni (1997) fornece um bom resumo destes mecanismos, apontando para a importância de uma divisão
flexível do trabalho, de uma estrutura social e institucional que promova uma rápida troca de informações e
de uma aglomeração que reúna atividades com considerável margem para externalidades tecnológicas ou
financeiras.
3.5 A teoria dos sistemas e clusters de produção sectoriais
A abordagem dos clusters está obviamente ligada aos distritos industriais e as ligações entre os clusters Identificar os fatores em
não estão alheias aos fenómenos de aglomeração geográfica. No entanto, no que se segue iremos além torno dos quais um
da subsecção anterior, tendo em conta que um subsistema industrial se desenvolve em torno de um O sistema de
conjunto de factores específicos – por exemplo, o sistema de ensino superior, o sistema financeiro e a força produção se desenvolve
dos sectores a jusante e ligações a montante entre empresas de uma indústria. A identificação destes é crucial para a intervenção política.
factores é crucial para o desenvolvimento de possíveis intervenções que visem o fortalecimento da
competitividade das indústrias.
Para começar com uma definição de (sub)sistema de produção, Fredriksson e Lindmark (1979) definem-no
como um conjunto de relações entre bens, serviços e informações que estão direta ou indiretamente ligados
à produção dos bens finais. Mas a noção de sistema de produção deve ser usada com cuidado, pois cada
produto representa um cenário de produção único. Por exemplo, em indústrias de alta tecnologia, como a
indústria de semicondutores, existem milhares de operações e funções de produção separadas. Em suma,
cada produto requer o seu próprio sistema de produção; em alguns setores, o sistema envolve um grande
número de empresas, enquanto em outros poucas empresas compõem o sistema.
Outra definição necessária para desenvolver ideias é a de “clusters industriais”. Camagni (1995) define
cluster como um ambiente no qual os subsistemas geográficos de produção, cultura, tecnologia, empresas
e instituições estão intimamente relacionados; neste ambiente, a confiança e a reciprocidade são dois
conceitos fundamentais, e as instituições que nele operam são guiadas por um conjunto de regras implícitas
e normas culturais que apoiam a inovação e garantem flexibilidade. A abordagem de cluster é muito
inovadora porque se concentra num conjunto de relações interdependentes entre instituições num

sistema industrial. A eficácia da política industrial pode, portanto, ser medida pela sua capacidade de promover a
criação de arranjos institucionais específicos para cada cluster industrial; e para ser eficaz, essa política não pode
ser concebida como programas nacionais horizontais, que – por definição – tentam evitar a especificidade necessária
para uma política industrial que visa apoiar clusters.
Para Doeringer e Terkla (1995) a proximidade espacial está no centro de uma política industrial baseada em clusters.
A emergência de clusters industriais começa com a proximidade geográfica e depois ganha dinamismo através de
relações sistemáticas específicas. Held (1996) enfatiza que uma política destinada ao desenvolvimento de sistemas
de produção integrados deve levar em conta as relações singulares entre as empresas que eventualmente formam
um cluster de sucesso. Aqui é importante ressaltar que um sistema produtivo integrado precisa de mais do que uma
região composta por um grande número de empresas.
Na mesma linha, um estudo da OCDE (1999) destaca as características de um sistema de produção integrado. O
que faz de um grupo de empresas um sistema de produção integrado é a intensidade das suas relações e o grau de
colaboração tanto na gama de competências dentro do grupo como na aquisição de competências fora do sistema e
na sua transformação em competências locais (Belussi 1996).
O semicondutor Nelson (1999) deu à teoria dos clusters uma nova dimensão. Ele defende uma nova abordagem às políticas
indústria
boa indústria
é uma
é industriais orientada para subsistemas de produção caracterizados por certas especificidades identificáveis. Intrigado
uma boa de ilustração
ilustração com ademudança nas estruturas de mercado e nas hierarquias corporativas das empresas resultante dos avanços
a importância
importância das
a tecnológicos, Nelson tenta compreender o que tornou possível a ascensão de novos participantes no mercado. Uma
das instituições,
instituições, comparação da indústria de semicondutores dos Estados Unidos com a da Europa e do Japão sugere algumas
das estruturas
organizacionais respostas. As empresas norte-americanas, que dominam a produção de circuitos integrados desde a década de
organizacionais
estruturas industriais,
e das e 1970, são empresas independentes especializadas em semicondutores. Em contrapartida, os seus concorrentes
dos fatores
fatores específicos
específicos. da indústria.
europeus e japoneses estão integrados em empresas geralmente especializadas na indústria de equipamentos
eletrónicos. Isso mostra a importância das instituições, estruturas organizacionais e fatores específicos de cada setor
individual. Em suma, Nelson atribui o sucesso das indústrias a vários factores: capacidade de investigação
(quantidade e qualidade); abundância de financiamento de capital de risco especializado – um factor que explica o
domínio das empresas norte-americanas nos sectores da electrónica e da biotecnologia; um sistema de ensino
universitário que oferece aprendizagem aplicada; e a existência de indústrias fortes a montante e a jusante.
Esta perspectiva teórica permite explicar os movimentos geográficos horizontais da actividade industrial (isto é,
movimentos de um país desenvolvido para outro) e movimentos verticais (isto é, de países desenvolvidos para
países recentemente industrializados). Taiwan é um bom exemplo porque agora produz chips de RAM altamente
competitivos. Esta perspectiva permite-nos também compreender as dominâncias industriais, o declínio de certas
empresas que não conseguem detectar
a mudança tecnológica e a ascensão de novas empresas que são capazes de tirar vantagem desta situação. Estes
clusters de indústrias, isolados na sua própria lógica industrial, parecem constituir o nível de análise mais relevante
para a política industrial, não só porque surgem em torno de sectores de actividade que contribuem significativamente
para a criação de riqueza nacional e são, portanto, estratégicos, mas acima de tudo tudo porque são sistemas de
crescimento industrial saudáveis, baseados na disseminação ampla e eficaz do conhecimento e na capacidade de
cooperação entre empresas concorrentes em sectores onde os recursos financeiros e humanos têm de ser reunidos.
Nelson sugere uma série de lições para a política industrial, que envolvem essencialmente uma síntese entre políticas
industriais verticais e horizontais. Recorde-se que a política industrial vertical defende a intervenção estatal sectorial
ou específica devido à natureza altamente estratégica de uma série de indústrias, mas também devido à eficácia de
acções específicas e direccionadas para cada indústria.

Em contrapartida, a política industrial horizontal defende uma intervenção que visa geralmente a criação de um
ambiente favorável no qual surjam e prosperem indústrias competitivas e novas tecnologias.
Nelson dá dois exemplos de políticas sectoriais para mostrar a eficácia muito variada destes dois tipos de políticas.
A primeira – um claro fracasso – é o apoio à indústria europeia das tecnologias da informação; a criação desta
indústria exigiu subsídios substanciais e barreiras protecionistas. O segundo exemplo é a intervenção sectorial bem
sucedida do governo japonês na indústria de semicondutores. Esta situação exige uma política adaptada a cada
caso individual, neste caso a cada sector individual. As políticas sectoriais com resultados desiguais, combinadas
com a crescente liberalização e globalização dos mercados, promoveram a ideia de uma política industrial horizontal
cujo papel é acertar no básico, para que as empresas e as indústrias possam emergir e prosperar. Mas isto não
significa que Nelson esteja a apelar ao ambiente competitivo há muito desejado pela Comissão Europeia.
Ele propõe políticas horizontais adaptadas a um subsistema industrial específico.
Para Nelson, a nova política industrial poderia assemelhar-se a um conjunto de políticas, nomeadamente políticas
monetárias e fiscais que estimulam o investimento, políticas de concorrência que encorajam o dinamismo estrutural,
políticas de ajuda que evitam o apoio a empresas falidas e políticas de educação que favorecem a aprendizagem
aplicada estreitamente baseada em princípios de investigação empresarial. Este conjunto de ideias constitui uma
política cujas possibilidades não são reduzidas pela formulação de restrições regulamentares adicionais inúteis.
Nelson pede muito cuidado ao colocar esses elementos em prática. Para ilustrar, no caso da educação e da
formação, não é suficiente, por si só, criar departamentos universitários adicionais ou desenvolver programas de
investigação complexos porque cada indústria evolui de uma forma específica. É por isso que a acção horizontal
provavelmente não produzirá os resultados desejados. Uma política industrial eficaz tem uma orientação sectorial
concreta que promove infra-estruturas específicas para cada sector, mas não para empresas individuais. A
compreensão da natureza específica dos acordos institucionais em cada sector permitirá o desenvolvimento de
sistemas regulamentares apropriados. Para que a indústria nacional como um todo permaneça numa base sólida,
estas instituições específicas devem assumir um papel de apoio eficaz.
Assumindo a noção de adaptar políticas horizontais a um subsistema industrial específico, Tucker (1998) examina
a relação entre instituições específicas para subsistemas sectoriais e a competitividade industrial em várias
indústrias dos EUA. Os resultados são impressionantes. Tais instituições específicas existem em todas as indústrias
estudadas nos EUA. Estas instituições têm maior capacidade de evoluir em sintonia com as mudanças tecnológicas
que afectam os sectores em questão, ao contrário das instituições nacionais e gerais.
Uma política sectorial activa pode, portanto, ser eficaz, uma vez que as indústrias com características específicas
necessitam de apoio institucional adaptado ao seu sistema. Além disso, há boas razões para uma política activa,
porque há fortes argumentos para a criação de vantagens competitivas através da especialização. Por outras
palavras, o objectivo da política industrial é permitir às empresas assumir riscos, protegê-los e mudar de rumo à luz
dos novos desenvolvimentos.
Consequentemente, este tipo de política industrial nunca tem um efeito direto e automático nas empresas. Os diferentes clusters
Pelo contrário, depende das ações tomadas pelas próprias empresas. Assim, o sucesso de uma política para abordagens baseadas
proteger as indústrias nascentes depende mais da determinação de cada empresa do que dos meios utilizados em dados sugerem que as políticas
para implementar a política. Se uma empresa decidir utilizar a protecção dos seus mercados para não fazer nada, “de cima para baixo” são
o efeito será diferente do que se decidir tirar partido dessa protecção e desenvolver competências fortes. Por outras inferiores às políticas “de baixo para cima”.
palavras, uma política será ainda mais eficaz quando implementada em colaboração com as empresas; a política
deve ser ascendente, pois as empresas de um sector a verão de forma positiva e seguirão a direcção procurada
pelo incentivo político.
Dito isto, estas diferentes abordagens baseadas em clusters levam-nos a concluir que uma política industrial
baseada em instrumentos políticos “gerais” não pode encorajar e promover o desenvolvimento de competências

específicas ao setor e à localização das empresas. Em contrapartida, uma política industrial ascendente –
baseada em sectores e atenta às necessidades da indústria – tem maiores probabilidades de sucesso na
melhoria da competitividade das indústrias.
4. A abordagem pragmática da política industrial
Novas teorias de Esta abordagem baseia-se em insights de novas teorias de crescimento e desenvolvimento apresentadas ao
crescimento e longo dos últimos quinze anos. Para começar com as novas teorias de crescimento (Romer 1990, Aghion e
desenvolvimento Howitt 1992, 1998), destacam-se quatro ideias. A primeira é que a inovação e a adaptação tecnológica são os
deram origem a uma principais motores do crescimento da produtividade e, portanto, do crescimento do PIB per capita. A inovação e
abordagem “pragmática” da políticaassumem
a adaptação industrial.
a forma de novos produtos, novos processos de produção e novas formas organizacionais
nas empresas e nos mercados. Em segundo lugar, a inovação e a adaptação tecnológica ocorrem em grande
parte dentro das empresas e dependem dos incentivos das empresas para inovar, que são - por sua vez -
influenciados pelas políticas económicas e pelo ambiente económico (política de patentes e propriedade
intelectual, subsídios à I&D, política de concorrência, disponibilidade de pessoal qualificado). trabalhadores, e
assim por diante). Terceiro, a ideia Schumpeteriana de “destruição criativa” é um motor-chave do crescimento
da produtividade: em pouco tempo, qualquer nova inovação substitui as tecnologias existentes, bem como os
bens de capital e as qualificações humanas a elas associadas. Consequentemente, a inovação contribui para
aumentar as disparidades entre aqueles que se adaptam rapidamente ao progresso técnico e aqueles que não
o fazem; em particular, tende geralmente a aumentar o diferencial de rendimento entre trabalho qualificado e não
qualificado. A quarta conclusão é que o stock de capital humano de um país determina a sua capacidade de
inovar e de reduzir a disparidade com os países mais ricos, ou de avançar à frente deles. Em essência, a ideia de que os frutos da ed
avaliado sobretudo pelo progresso técnico nos remete aos escritos de Nelson e Phelps (1966).
Além disso, as diferenças entre países no PIB per capita e no crescimento da produtividade devem-se em grande
parte a diferenças nos sistemas e políticas de I&D e a diferenças nos sistemas educativos, na medida em que
esses sistemas influenciam a oferta de mão-de-obra qualificada capaz de realizar avanços técnicos.
A educação e a investigação são motores essenciais do crescimento económico em todos os países,

independentemente do seu nível de desenvolvimento tecnológico. Nos países próximos da fronteira tecnológica,
a educação aumenta o número de potenciais investigadores e, portanto, reduz o custo da I&D; como resultado,
é susceptível de reforçar os efeitos de incentivo sobre a inovação de qualquer política de apoio directo à
inovação. Nos países e sectores tecnologicamente menos avançados, a educação e a I&D permitem que novas
tecnologias já introduzidas em países mais avançados sejam adoptadas e adaptadas às situações geográficas
e económicas locais (uma inovação em si), permitindo assim que um nível mais elevado de produtividade dos
factores seja alcançado. alcançou. Esta complementaridade entre educação e investigação na descoberta e
aplicação de novas tecnologias tem importantes implicações práticas para a política económica. Em particular,
sugere que as políticas de promoção do crescimento combinem subsídios para I&D e equipamento de laboratório
utilizado principalmente por empresas inovadoras, direitos de propriedade intelectual bem definidos, investimentos
em infra-estruturas bem direccionados, esforços para melhorar a qualidade do sistema educativo e a oferta de
informações às empresas sobre a disponibilidade de mão-de-obra qualificada e aos investigadores e técnicos
sobre a evolução dos sectores inovadores.
Passando então às novas teorias de desenvolvimento (nomeadamente Rodrik 2004), a principal mensagem da
política industrial é que a especialização é adquirida (e não dada) e que as políticas industriais activas podem
ser bem sucedidas. Em particular, uma estratégia de exportação orientada para produtos de elevada qualidade
permite melhorar a balança comercial e estimular o crescimento porque incentiva o desenvolvimento da
actividade empresarial. Vejamos esses diferentes pontos com mais detalhes.
Rodrik sublinha que os fundamentos económicos de um país (isto é, a sua dotação de recursos naturais, capital
físico e humano e boas instituições) determinam os custos relativos e, portanto,

sua especialização. As tentativas de alterá-los provavelmente fracassarão e prejudicarão o desempenho económico.

No entanto, acrescenta imediatamente que estes fundamentos são, em certa medida, indeterminados e podem,
portanto, ser moldados por idiossincrasias. Um país pode adoptar uma abordagem selectiva relativamente ao tipo
de produtos que promove e exporta, reflectindo a possibilidade de que a especialização em alguns produtos traga
maior crescimento do que a especialização em outros. Mas como poderão os decisores políticos identificar
actividades económicas que são mais promissoras do que outras?
A resposta de Rodrik reflecte extensos estudos realizados em países em desenvolvimento e gira em torno da noção
de “descoberta de custos”. Segundo ele, a actividade empresarial não é limitada tanto pelas aptidões culturais como
pelos elevados riscos de fracasso nos países menos desenvolvidos. O incentivo à criação de empresas inovadoras
tem o mérito particular de mostrar os limites da oferta produtiva nacional e da procura local. A superação das
incertezas relacionadas a esta situação, além de levar ao sucesso individual, permite o aprendizado coletivo e a
divulgação dos resultados. A inovação para a exportação também estimulará ganhos de produtividade na economia
interna e, portanto, dará início a um processo saudável que anunciará o crescimento do rendimento per capita.
Então, o que é uma “boa” política industrial? Rodrik enfatiza que a política industrial não deve concentrar-se tanto
em incentivos fiscais e subsídios para actividades que se acredita estimularem o desenvolvimento económico. Pelo
contrário, deveria ajudar a estabelecer uma colaboração estratégica entre o sector privado e o governo, com o
objectivo de identificar e remover os principais impedimentos ao desenvolvimento económico. Salienta também que
a política industrial não deve centrar-se demasiado nos resultados políticos – que são incognoscíveis ex ante – mas
sim em acertar o processo político. O mérito da política industrial não reside apenas em rectificar as falhas do
mercado em termos de externalidades tecnológicas, mas também em lidar com dois outros tipos de falhas, que se
relacionam com a informação (como mostrar aos participantes a estrutura de custos de uma economia) e com a
coordenação (como incentivar os participantes a colherem os benefícios das economias de escala possibilitadas
pela coordenação). Reconhecer a utilidade da política industrial não significa ignorar o seu risco, especialmente o
risco de criar efeitos distributivos indesejados e de proteger as rendas. Pelo contrário, é um incentivo adicional para
definir processos com rigor e avaliá-los regularmente.
5. Conclusões
Não faltam argumentos contra a política industrial: há dúvidas sobre a capacidade do Estado para escolher
vencedores, preocupações sobre a captura do Estado e a corrupção, resultados longe de serem convincentes de
políticas passadas, e assim por diante; mas também não faltam respostas a estas críticas (Rodrik 2004). O
importante é ver a política industrial como um processo estratégico de descoberta – coordenado por intervenientes
públicos e privados e baseado em informações relevantes e oportunidades de negócio – que resulta na tomada de
medidas adequadas pelas autoridades públicas.
Uma conclusão fundamental é que a vantagem competitiva é construída ao longo do tempo, e a ideia de uma O Estado pode
dotação inicial de factores e de uma especialização como resultado do comércio livre simplesmente não corresponde desempenhar um papel
à história económica ou mesmo aos desenvolvimentos mais recentes. Isto sugere que a intervenção estatal para importante ao influenciar
influenciar a especialização de uma nação pode ser bem sucedida. No entanto, não devem ser feitas tentativas para a especialização de uma nação.
reproduzir o que tem sido bem sucedido num sector altamente intensivo em capital, com forte I&D e fortes barreiras
à entrada em sectores que não têm estas características, mas sim características diferentes.
E também é claro que o sector privado não está necessariamente mais bem informado do que o Estado e, tal como
no caso do Estado, a sua tomada de decisões pode ser tendenciosa a favor de projectos de alta tecnologia, grandes
e glamorosos. A verdadeira diferença de comportamento parece residir na maior aptidão das empresas para encerrar
projetos ruins.

A intervenção estatal é especialmente importante numa economia baseada no conhecimento. Fornecer a educação necessária
para tal economia, fornecer infra-estruturas de alta qualidade, proteger os direitos de propriedade intelectual e dar incentivos
à inovação, cooperação e transferência de conhecimento são elementos cruciais de uma política de promoção do crescimento.
Além disso, a presença de um determinado processo de produção num local específico e uma política sectorial eficaz tornam
necessária a coordenação de iniciativas públicas e privadas, industriais e educacionais, e financeiras e empresariais.
Os papéis desempenhados pelos incentivos, instituições e regulamentações (e, claro, a qualidade da intervenção pública) são
cruciais.
O debate é agora Dito isto, o debate já não é, portanto, entre defensores de políticas horizontais e verticais, ou entre defensores dos campeões
entre aqueles que negam nacionais e da concorrência, mas entre aqueles que negam que o Estado tenha qualquer competência e aqueles que
qualquer
e qualquer
papel
papel
para
para
ooEstado
Estado procuram clarificar as condições específicas para uma intervenção adequada . O papel desempenhado pelo Estado federal
e aqueles que
especificar aqueles
procuram
que procuram especificar
dos EUA na formação de clusters em novas tecnologias de informação e comunicação, pelos governos francês e alemão no
quando a intervenção estatal lançamento da Airbus, pelo governo chinês no fornecimento de incentivos à transferência de tecnologia através da regulação
pode ser apropriado. do investimento directo estrangeiro, e pelo governo finlandês na promover tecnologias de comunicação móvel fornecem
exemplos bem-sucedidos de políticas industriais nos moldes das abordagens descritas neste
papel.

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2. A abordagem neoclássica da política industrial

2.1 Informação assimétrica e mercados incompletos

86 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

2.3 Economias de escala

2.4 Políticas industriais verticais versus horizontais

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88 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

3. A abordagem estruturalista da política industrial

A teoria evolucionista dá um contributo importante para a compreensão da importância das características

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90 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

3.2 Teorias de incentivos à cooperação

incentivos que conduza à cooperação das empresas na inovação. cooperar na inovação.

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92 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

3.3 Nova teoria comercial e política comercial estratégica

DOCUMENTOS DO BEI Volume 11 N°1 2006 93

94 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

3.4 A nova geografia económica

3.4.1 A persistência dos efeitos fronteiriços

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3.4.2 Aglomeração e surgimento de distritos industriais

96 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

A terceira perspectiva sobre aglomeração e distritos industriais vê a aglomeração geográfica como o

3.5 A teoria dos sistemas e clusters de produção sectoriais

DOCUMENTOS DO BEI Volume 11 N°1 2006 97

98 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

Ele propõe políticas horizontais adaptadas a um subsistema industrial específico.

DOCUMENTOS DO BEI Volume 11 N°1 2006 99

4. A abordagem pragmática da política industrial

A educação e a investigação são motores essenciais do crescimento económico em todos os países,

100 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

sua especialização. As tentativas de alterá-los provavelmente fracassarão e prejudicarão o desempenho económico.

DOCUMENTOS DO BEI Volume 11 N°1 2006 101

102 Volume 11 Nº 1 2006 DOCUMENTOS DO BEI

Crévoisier, O. (1994). “Dinâmica industrial e dinâmica regional: articulação pelos ambientes

Doeringer, PB e Terkla, DG (1995). “Estratégias de negócios e clusters intersetoriais”, Economia

DOCUMENTOS DO BEI Volume 11 N°1 2006 103

Dosi, G. (1988). “Fontes, procedimentos e efeitos microeconômicos da inovação”, Journal of Economic

Relatório CAE No. 26: Política Industrial, Paris, França.

Internacional sobre as políticas da CE em matéria de concorrência, indústria e comércio: Complementaridades e conflitos,

& Sons, Londres, Reino Unido.

econômica, Pinter Publisher, Londres e Nova York.

Dosi. G. et al (eds.), Mudança técnica e teoria econômica, Pinter Publisher, Londres

Fujita, M. e Thisse, JF (1996). “Economia da aglomeração”. Jornal Japonês e Internacional

Hayter, R. (1997). A dinâmica da localização industrial: A fábrica, a empresa e o sistema produtivo,

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