Politicas Publicas Modulo

Políticas Públicas
Manual do Curso de Administração Pública
2019
ENSINO ONLINE. ENSINO COM FUTURO

ISCED CURSO: Administração pública: 2º Ano Disciplina/Módulo: Politicas Públicas
Direitos de autor (copyright)
Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED), e

contém reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução parcial ou total
deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico,
gravação, fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Instituto
Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED).
A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos judiciais

em vigor no País.
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Beira - Moçambique
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i
Agradecimentos
O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) agradece a colaboração dos

seguintes indivíduos e instituições na elaboração deste manual:
Autor XXXXX
Direcção Académica
Coordenação
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED)
Design
Instituto Africano de Promoção da Educação a Distancia (IAPED)
Financiamento e Logística
Revisão Científica e XXXXX

Linguística xxxxx
Ano de Publicação ISCED – BEIRA
Local de Publicação
ii
Índice Geral
Conteúdo
Benvindo à Disciplina/Módulo de Politicas Públicas ........................................................ 1
Objectivos do Módulo....................................................................................................... 1
Quem deveria estudar este módulo ................................................................................. 1
Como está estruturado este módulo ................................................................................ 2
Ícones de actividade ......................................................................................................... 3
Habilidades de estudo ...................................................................................................... 4
Precisa de apoio? .............................................................................................................. 6
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) ................................................................................ 6
Avaliação ........................................................................................................................... 7
TEMA – I: CONSIDERAÇÕES GERAIS. 9

Tema 1: Introdução e Evolução das Politicas Públicas. .................................................... 9
Unidade 1.1: Politicas Públicas .............................................................................. 11
Unidade 1. 2: Origem das Politicas Públicas ......................................................... 14
Unidade Temática 1: 3: Características das Politicas Públicas .............................. 15
Sumário ........................................................................................................................... 17
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 18
Exercícios para AVALIAÇÃO ............................................................................................ 19
Soluções de Questões de Auto Avaliação ....................................................................... 19
Soluções de Questões de Avaliação ............................................................................... 19
Tema 2: Diferença entre programas, políticas e políticas públicas ................................ 20
Sumário ........................................................................................................................... 21
Exercícios para AVALIAÇÃO ............................................................................................ 23
Tema 3: Tipologias das Politicas Públicas ....................................................................... 24
Exercícios de AVALIAÇÃO................................................................................................ 28
Tema 4: Estado, Sociedade Civil e Políticas Públicas ...................................................... 29
Unidade temática: 4.1: Relação entre Estado, Sociedade Civil e Politicas Públicas
............................................................................................................................... 29
Unidade 4. 2: Estado ............................................................................................. 31
4.1 Visões do Estado.............................................................................................. 31
Unidade 4.3: Politica Pública e Social .................................................................... 34
iii
Sumário ........................................................................................................................... 37
Exercícios de Auto- AVALIAÇÃO...................................................................................... 38
Tema 5: Actores, Instituições e Instrumento das Políticas Públicas .............................. 40
Unidade 5.1: Actores das Politicas públicas .......................................................... 40
Unidade 5.2: O papel dos Atores das Politicas Publicas ....................................... 41
Sumário ........................................................................................................................... 44
Tema 6: Formulação das Politicas Públicas .................................................................... 45
Sumário ........................................................................................................................... 53
Sumário ........................................................................................................................... 64
Tema 8: Processo Decisório nas Politicas Públicas ......................................................... 65
Modelo Racional .................................................................................................... 65
Modelo Incremental .............................................................................................. 65
Modelo da Análise Misturada (mixed-scanning) .................................................. 66
Modelo Irracional (lata de lixo) ............................................................................. 66
Sumário ........................................................................................................................... 67
Tema 9: Modelos de Análise de Políticas Públicas ......................................................... 67
10.1 Análise de Política.......................................................................................... 67
10.2 Modelos de Análise das Políticas Públicas .................................................... 71
10.2.1 Quatro modelos teóricos para compreender as políticas públicas ........... 77
Modelo sequencial ou do ciclo político (Policy Cicle) ........................................... 77
Metáfora dos fluxos múltiplos (Multiple Streams Framework) ............................ 79
O modelo do equilíbrio interrompido (Punctuated Equilibrium Theory) ............. 84
Modelo das coligações de causa ou de interesse (Advocacy Coalition Framework -
ACF)........................................................................................................................ 86
Quadros teóricos, abordagens e modelos de análise de políticas públicas ......... 90
Sumário ........................................................................................................................... 91
Exercícios de Auto- AVALIAÇÃO do Módulo ................................................................... 92
Grelha de Correcção dos Exercícios de Auto-Avaliação do Módulo ................... 124
iv
Visão Geral
Benvindo à Disciplina/Módulo de Politicas

Públicas
Objectivos do Módulo
• Ao terminar o estudo deste módulo de Politicas Públicas

deverá ser capaz de: conhecer os conceitos básicos sobre
políticas públicas; Compreender e tenha capacidade de
fazer uma análise sobre as diversas políticas públicas
existentes; Perceber como são desenhadas as políticas
públicas em Moçambique; saber elaborar, implementar e
avaliar políticas públicas; Compreender o processo decisório
e modelos de análises em políticas públicas
Objectivos
Específicos
Quem deveria estudar este módulo
Este Módulo foi concebido para estudantes do 2º ano do curso de

Administração Pública do ISCED e outros como Gestão de Recursos
Humanos e Economia, etc. Poderá ocorrer, contudo, que haja
leitores que queiram se actualizar e consolidar seus conhecimentos
nessa disciplina, esses serão bem-vindos, não sendo necessário
para tal se inscrever. Mas poderá adquirir o manual.
1
Como está estruturado este módulo
Este módulo de Politicas Públicas, para estudantes do 2º ano do

curso de licenciatura em Contabilidade e Auditoria, à semelhança
dos restantes do ISCED, está estruturado como se segue:
Páginas introdutórias
▪ Um índice completo.
▪ Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo,

resumindo os aspectos-chave que você precisa conhecer para
melhor estudar. Recomendamos vivamente que leia esta secção
com atenção antes de começar o seu estudo, como componente
de habilidades de estudos.
Conteúdo desta Disciplina / módulo
Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez
comporta certo número de unidades temáticas ou simplesmente
unidades. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma
introdução, objectivos, conteúdos.
No final de cada unidade temática ou do próprio tema, são
incorporados antes o sumário, exercícios de auto-avaliação, só
depois é que aparecem os exercícios de avaliação.
Os exercícios de avaliação têm as seguintes características: Puros
exercícios teóricos/Práticos, Problemas não resolvidos e
actividades práticas, incluído estudo de caso.
2
Outros recursos
A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED, pensando em si,

num cantinho, recôndito deste nosso vasto Moçambique e cheio de
dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem, apresenta
uma lista de recursos didácticos adicionais ao seu módulo para você
explorar. Para tal o ISCED disponibiliza na biblioteca do seu centro
de recursos mais material de estudos relacionado com o seu curso
como: Livros e/ou módulos, CD, CD-ROOM, DVD. Para além deste
material físico ou electrónico disponível na biblioteca, pode ter
acesso a Plataforma digital moodle para alargar mais ainda as
possibilidades dos seus estudos.
Auto-avaliação e Tarefas de avaliação
Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final

de cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos exercícios
de auto-avaliação apresentam duas características: primeiro
apresentam exercícios resolvidos com detalhes. Segundo,
exercícios que mostram apenas respostas.
Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação
mas sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de
dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras.
Parte das terefas de avaliação será objecto dos trabalhos de campo
a serem entregues aos tutores/docentes para efeitos de correcção
e subsequentemente nota. Também constará do exame do fim do
módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os exercícios de
avaliação é uma grande vantagem.
Comentários e sugestões
Use este espaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados

aspectos, quer de natureza científica, quer de natureza didáctico-
Pedagógica, etc, sobre como deveriam ser ou estar apresentadas.
Pode ser que graças as suas observações que, em gozo de
confiança, classificamo-las de úteis, o próximo módulo venha a ser
melhorado.
Ícones de actividade
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas

margens das folhas. Estes ícones servem para identificar diferentes
3
partes do processo de aprendizagem. Podem indicar uma parcela

específica de texto, uma nova actividade ou tarefa, uma mudança
de actividade, etc.
Habilidades de estudo
O principal objectivo deste campo é o de ensinar aprender a

aprender. Aprender aprende-se.
Durante a formação e desenvolvimento de competências, para

facilitar a aprendizagem e alcançar melhores resultados, implicará
empenho, dedicação e disciplina no estudo. Isto é, os bons
resultados apenas se conseguem com estratégias eficientes e
eficazes. Por isso é importante saber como, onde e quando estudar.
Apresentamos algumas sugestões com as quais esperamos que caro
estudante possa rentabilizar o tempo dedicado aos estudos,
procedendo como se segue:
1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de

leitura.
2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida).
3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e assimilação

crítica dos conteúdos (ESTUDAR).
4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua

aprendizagem confere ou não com a dos colegas e com o padrão.
5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou as

de estudo de caso se existirem.
IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo,

respectivamente como, onde e quando estudar,como foi referido
no início deste item, antes de organizar os seus momentos de estudo
reflicta sobre o ambiente de estudo que seria ideal para si: Estudo
melhor em casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo melhor à
noite/de manhã/de tarde/fins-de-semana/ao longo da semana?
Estudo melhor com música/num sítio sossegado/num sítio
barulhento!? Preciso de intervalo em cada 30 minutos, em cada
hora, etc.
É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido estudado
durante um determinado período de tempo; Deve estudar cada
ponto da matéria em profundidade e passar só ao seguinte quando
achar que já domina bem o anterior.
4
Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler e

estudar, que saber tudo superficialmente! Mas a melhor opção é
juntar o útil ao agradável: Saber com profundidade todos conteúdos
de cada tema, no módulo.
Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por

tempo superior a uma hora. Estudar por tempo de uma hora
intercalado por 10 (dez) a 15 (quinze) minutos de descanso (chama-
se descanso à mudança de actividades). Ou seja que durante o
intervalo não se continuar a tratar dos mesmos assuntos das
actividades obrigatórias.
Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalho intelectual

obrigatório pode conduzir ao efeito contrário: baixar o rendimento
da aprendizagem. Por que o estudante acumula um elevado volume
de trabalho, em termos de estudos, em pouco tempo, criando
interferência entre os conhecimentos, perde sequência lógica, por
fim ao perceber que estuda tanto mas não aprende, cai em
insegurança, depressão e desespero, por se achar injustamente
incapaz!
Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma

avaliação. Aprenda a ser estudante de facto (aquele que estuda
sistematicamente), não estudar apenas para responder a questões
de alguma avaliação, mas sim estude para a vida, sobre tudo, estude
pensando na sua utilidade como futuro profissional, na área em que
está a se formar.
Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que

matérias deve estudar durante a semana; Face ao tempo livre que
resta, deve decidir como o utilizar produtivamente, decidindo
quanto tempo será dedicado ao estudo e a outras actividades.
É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será

uma necessidade para o estudo das diversas matérias que
compõem o curso: A colocação de notas nas margens pode ajudar
a estruturar a matéria de modo que seja mais fácil identificar as
partes que está a estudar e Pode escrever conclusões, exemplos,
vantagens, definições, datas, nomes, pode também utilizar a
margem para colocar comentários seus relacionados com o que
está a ler; a melhor altura para sublinhar é imediatamente a seguir
à compreensão do texto e não depois de uma primeira leitura;
Utilizar o dicionário sempre que surja um conceito cujo significado
não conhece ou não lhe é familiar;
5
Precisa de apoio?
Caro estudante temos a certeza que por uma ou por outra razão, o
material de estudos impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas
como falta de clareza, alguns erros de concordância, prováveis erros
ortográficos, falta de clareza, fraca visibilidade, página trocada ou
invertidas, etc). Nestes casos, contacte os serviços de atendimento
e apoio ao estudante do seu Centro de Recursos (CR), via telefone,
sms, E-mail, se tiver tempo, escreva mesmo uma carta participando
a preocupação.
Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes
(Pedagógico e Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua
aprendizagem com qualidade e sucesso. Dai a relevância da
comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o recurso as TIC se
torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor, estudante
– CR, etc.
As sessões presenciais são um momento em que você caro
estudante, tem a oportunidade de interagir fisicamente com staff do
seu CR, com tutores ou com parte da equipa central do ISCED
indigitada para acompanhar as sua sessões presenciais. Neste
período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza
pedagógica e/ou administrativa.
O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30%
do tempo de estudos a distância, é muita importância, na medida
em que lhe permite situar, em termos do grau de aprendizagem
com relação aos outros colegas. Desta maneira ficará a saber se
precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas. Desenvolver
hábito de debater assuntos relacionados com os conteúdos
programáticos, constantes nos diferentes temas e unidade
temática, no módulo.
Tarefas (avaliação e auto-avaliação)
O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e

auto−avaliação), contudo nem todas deverão ser entregues, mas é
importante que sejam realizadas. As tarefas devem ser entregues
duas semanas antes das sessões presenciais seguintes.
Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não
cumprimento dos prazos de entrega, implica a não classificação do
estudante. Tenha sempre presente que a nota dos trabalhos de
6
campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final da

disciplina/módulo.
Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os
mesmos devem ser dirigidos ao tutor/docente.
Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa,
contudo os mesmos devem ser devidamente referenciados,
respeitando os direitos do autor.
O plágio1 é uma violação do direito intelectual do(s) autor(es). Uma
transcrição à letra de mais de 8 (oito) palavras do testo de um autor,
sem o citar é considerado plágio. A honestidade, humildade
científica e o respeito pelos direitos autorais devem caracterizar a
realização dos trabalhos e seu autor (estudante do ISCED).
Avaliação
Muitos perguntam: Com é possível avaliar estudantes à distância,

estando eles fisicamente separados e muito distantes do
docente/tutor! Nós dissemos: Sim é muito possível, talvez seja uma
avaliação mais fiável e consistente.
Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com
um mínimo de 90% do total de tempo que precisa de estudar os
conteúdos do seu módulo. Quando o tempo de contacto presencial
conta com um máximo de 10%) do total de tempo do módulo. A
avaliação do estudante consta detalhada do regulamentado de
avaliação.
Os trabalhos de campo por si realizados, durante estudos e
aprendizagem no campo, pesam 25% e servem para a nota de
frequência para ir aos exames.
Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e
decorrem durante as sessões presenciais. Os exames pesam no
mínimo 75%, o que adicionado aos 25% da média de frequência,
determinam a nota final com a qual o estudante conclui a cadeira.
A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da cadeira.
Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois)
trabalhos e 1 (um) (exame).
Algumas actividades práticas, relatórios e reflexões serão utilizados
como ferramentas de avaliação formativa.
1
Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade
intelectual de outras pessoas, sem prévia autorização.
7
Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em

consideração a apresentação, a coerência textual, o grau de
cientificidade, a forma de conclusão dos assuntos, as
recomendações, a identificação das referências bibliográficas
utilizadas, o respeito pelos direitos do autor, entre outros.
Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de
Avaliação.
8
TEMA – I: CONSIDERAÇÕES GERAIS.
Tema 1: Introdução e Evolução das Politicas Públicas.
Introdução
A disciplina de Politicas Públicas faz parte dos cursos ministrados
pelo ISCED. Trata-se de uma disciplina necessária e importante
porque dará a conhecer a origem e evolução das políticas públicas,
sua evolução, percursores, análise das políticas públicas, elaboração
e avaliação das mesmas.
As políticas públicas surge como uma forma de equacionar

problemas económicos e sociais de maneira a promover o
desenvolvimento do país. A importância do campo do conhecimento
de políticas públicas surge com a questão econômica principalmente
no que se às políticas restritivas de gastos, só mais tarde a área social
entra na agenda do governo. O estudo das políticas públicas, ainda
que recentes, surgiu nos Estados Unidos como uma área de
conhecimento académico, com ênfase nas ações de governo, sem
estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado.
Já na Europa, os estudos e as pesquisas se concentravam mais na
análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção do
governo, desta forma surge como um desdobramento dos trabalhos
baseados em teorias explicativas sobre o papel do estado e do
governo (Souza,2007).
As últimas décadas registaram o ressurgimento da importância do

campo de conhecimento denominado políticas públicas, assim como
das instituições, regras e modelos que regem sua decisão,
elaboração, implementação e avaliação. Esse ressurgimento deve-se,
em grande parte, às restrições financeiras e políticas que estão sendo
impostas aos governos, gerando demandas pela elaboração de
políticas públicas eficientes e efectivas. Vários factores contribuíram
para o crescimento da importância do campo da política pública,
tanto nos países industrializados como nos em desenvolvimento
como Moçambique. O primeiro factor foi a adopção de políticas
restritivas de gasto (contenção de gastos), que passaram a dominar
a agenda da maioria dos países, em especial os em desenvolvimento.
A partir dessas políticas, o desenho e a execução de políticas
públicas, tanto as económicas como as sociais, ganharam maior
visibilidade.
9
O segundo factor é que novas visões sobre o papel dos governos

ganharam hegemonia e políticas keynesianas, que guiaram a política
pública do pós-guerra, foram substituídas pela ênfase no ajuste
fiscal. Assim, do ponto de vista da política pública, o ajuste fiscal
implicou na adopção de orçamentos equilibrados entre receita e
despesa e em restrições à intervenção do Estado na economia e nas
políticas sociais.
Essa preocupação passou a dominar as agendas dos países a partir

dos anos 80, em especial em países com longas e recorrentes
trajetórias inflacionárias, como os do continente Africano. O terceiro
factor, mais directamente relacionado com países em
desenvolvimento e de democracia recente ou recém
democratizados, é que a maioria desses países, em especial os da
Africa, ainda não conseguiu equacionar, minimamente, a questão de
como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o
desenvolvimento económico e de promover a inclusão social de
grande parte de sua população. Respostas a esse desafio não são
fáceis, nem claras ou consensuais. Elas dependem de muitos fatores
externos e internos. No entanto, o desenho das políticas públicas e
as regras que regem suas decisões, elaboração e implementação,
também influenciam os resultados dos conflitos inerentes às
decisões sobre política pública.
Objectivos da Disciplina
Ao completar esta unidade, você deverá ser capaz de:

• Fornecer conceitos básicos sobre políticas, programas e
políticas públicas existentes no nosso país;
• Capacitar o aluno a ter uma visão ampla sobre as diversas

políticas públicas existentes;
• Dominar as técnicas de concepção, implementação,

monitoramento e avaliação de Políticas Públicas;
• Compreender a influência do contexto sócio-político e
económico na gestão de Políticas Públicas;
• Propiciar análises sobre processo decisório em políticas
públicas;
• Promover o debate sobre as reformas existentes políticas

públicas em Moçambique;
• Desenvolver uma capacidade crítica na análise das Políticas

Públicas.
10
Unidade 1.1: Politicas Públicas

Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja
política pública. No entanto a expressão política pública engloba
vários ramos do pensamento humano, sendo interdisciplinar,
pois sua descrição e definição abrangem diversas áreas do
conhecimento como as Ciências Sociais Aplicadas, a Ciência
Politica, a Economia e a Ciência da Administração Pública, tendo
como objectivo o estudo do problema central, ou seja, o processo
decisório do governo (Bucci,2008).
O primeiro passo para discutir política pública é compreender o
conceito de “público”. As esferas que são rotuladas como
publicas são aquelas que estão em oposição a outras que
envolvem a ideia de privado. O público compreende aquele
domínio da actividade da huamana que é considerado necessário
para a intervenção governamental ou para a acção comum, ou
seja no público não há exclusividade. Fazem referência a esse
âmbito comum muitos termos utilizados com frequência, tais
como como: interesse público; sector público; opinião pública;
saúde pública entre outros. O conceito de política pública
pressupõe que há uma área ou domínio da vida que não é privada
ou somente individual, mas que existe em comum com os outros.
Essa dimensão comum é denominada propriedade pública, não
pertence a ninguém em particular e é controlada pelo governo
para propósitos públicos.
A localização ma esfera pública ‘e a condição de tornar-se objecto
de politica pública. É nesse âmbito que as decisões são tomadas
pelo público, para tratar de questões que afectam as pessoas em
comunidades; todos os tipos de outras decisões são feitas em
empresas, nas famílias e em outras organizações que não são da
esfera pública.
A administração pública surgiu como instrumento do Estado para
defender os interesses públicos ao invés dos interesses privados.
Existe uma acesa discussão entre varias correntes de
pensamento há alguns que acham que o equilíbrio de mercado
pode ser encontrado através da intersecção dos interesses dos
privados e públicos, outros entendem que a administração
pública é o meio racional de promover o interesse público.
O governo é o principal gestor dos recursos e quem garante a
ordem e a segurança providas pelo estado. Assim, o governo é
obrigado a atender e resolver os
11
problemas e levar adiante o processo de planeamento,

elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas que
sejam necessárias ao cumprimento de modo coordenado e
permanente dessa função que a sociedade lhe delega.
Visto, desse modo, a função primordial do governo, politica
pública pode ser entendida como o conjunto de princípios,
critérios e linhas de acção que garantem e permitem a gestão do
Estado na solução dos problemas nacionais.
Também pode entender políticas públicas como acções
empreendidas ou não pelos governos que deveriam estabelecer
condições de equidade no convívio social, tendo por objectivo
dar condições para que todos possam atingir uma melhoria da
qualidade de vida compatível com a dignidade humana.
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da

política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas.
Lynn (1980) a define como um conjunto específico de ações do
governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986)
segue o mesmo veio: política pública é a soma das actividades
dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e
que influenciam a vida dos cidadãos.
Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que
o governo escolhe fazer ou não fazer”.
A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja,
decisões e análises sobre política pública implicam em responder
às seguintes questões: quem ganha o quê, por que e que
diferença
faz. Outras definições enfatizam o papel da política pública na
solução de problemas.
Críticos dessas definições, que superestimam aspectos racionais
e procedimentais das políticas públicas, argumentam que elas
ignoram a essência da política pública, isto é, o embate em torno
de idéias e interesses. Pode-se também acrescentar que, por
concentrarem o foco no papel dos governos, essas definições
deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam
as decisões dos governos. Deixam também de fora possibilidades
de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras
instituições e grupos sociais.
Pode-se, então, dizer que a política pública é o campo do

conhecimento que busca, ao mesmo tempo, "colocar o governo
em ação" e/ou analisar essa ação (variável independente) e,
quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas
ações (variável dependente). Em outras palavras, o processo de
formulação de política pública é aquele através do qual os
governos traduzem seus propósitos em
12
programas e ações, que produzirão resultados ou as mudanças

desejadas no mundo real.
No entanto, deve ficar claro que embora as acções do governo
tenham por objectivo primoridial cumprir seu papel de gestor dos
negócios do Estado e primeiramente atender ao conjunto da
sociedade, sem discriminação de qualquer tipo, visando ao bem
comum, as pessoas que integram a administração por prazo
determinado tem seus próprios interesses particulares e
procurarão atender durante o tempo que permanecerem como
administradores da coisa publica, o que pode ou não coincidir
com os fins do Estado é considerado esse aspecto que as politicas
públicas devem compreender todas as acções dos governos, pois
estas, de algum modo, procurarão se legitimar através de um
discurso (e alguma prática) que considera a necessidade de
atender os fins do Estado, pois é esta a expectativa que possui a
sociedade.
Existem várias definições das políticas como já referido
anteriormente, mas todas tem aspectos comum tais como:
✓ É feita em nome do “público”;
✓ É geralmente feita ou iniciada pelo governo;
✓ É interpretada e Implementada por atores públicos e
privados;
✓ É o que o governo pretende fazer;
✓ É o que o Governo escolhe não fazer.
É importante compreender-se que o conceito de políticas públicas
inclui tanto temas de governo, como do Estado. Estes últimos são, na
realidade, politicas de mais de um governo, o que lhes confere uma
particularidade politica. Também é possível considerar políticas de
Estado aquelas que envolvem o conjunto dos poderes do Estado
(executivo, legislativo e judiciário) em seu projecto e execução
(Lahera, 2004).
As políticas públicas são o resultado da actividade política, requerem

várias acções estratégicas destinadas a implementar os objectivos
desejados e, por isso, envolvem mais de uma decisão política.
Discutir politicas públicas é importante para entender a maneira pela
qual elas atingem a vida quotidiana, o que pode ser feito para melhor
formata-las e quais as possibilidades de se aprimorar sua fiscalização.
Um dado importante a ser considerado sobre as políticas públicas é

o aspecto coercitivo oficializado que os cidadãos aceitam como
legitimo. Por exemplo: os impostos devem ser pagos, os sinais de
trânsito devem ser respeitados, as normas que regulam o
funcionamento dos espaços públicos devem ser acatadas, etc, em
caso contrario, aqueles que não o fizerem serão penalizados.
13
Esse aspecto coercitivo das políticas públicas torna as organizações

públicas diferentes das privadas.
A discussão permanente das políticas públicas por parte dos cidadãos

‘e importante porque o Estado, possui recursos limitados que devem
ser utilizados para atender um número significativo d demandas da
sociedade e que tendem a crescer. Deste modo, as funções estatais,
para serem exercidas, necessitam de um mínimo de planeamento,
coma adopção de critérios de racionalidade para que as metas e
objectivos sejam alcançados de forma eficiente.
Mendes et al (2010) afirmam que as políticas publicas variam de

acordo com o grau de diversificação da economia, com a natureza do
regime social, com a visão que os governantes têm do papel do
Estado no conjunto da sociedade e com o nível de actuação dos
diferentes grupos sociais, como partidos políticos, sindicatos,
associações e outras formas de organização social.
Actualmente, a discussão sobre as políticas públicas, assim como

qualquer abordagem sobre administração pública, deve considerar
três grandes tendências que ocorrem em escala planetária e que se
inter-relacionam: a globalização da economia, a transformação do
Estado e o processo de descentralização.
Essas grandes tendências influenciam os programas nacionais de

desenvolvimento, alteram o papel das instituições públicas,
reorientam os processos de integração nacional, promovem o
surgimento de novos atores políticos e fortalecem a territorialidade
dos processos socioeconómicos.
Unidade 1. 2: Origem das Politicas Públicas

Entender a origem e a ontologia de uma ciência ou área é importante
para melhor compreender seus desdobramentos, sua trajectória e
suas perspectivas. A política pública enquanto área de conhecimento
e disciplina académica nasce nos Estados Unidos da América (EUA),
rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradição europeia de
estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam, então, mais
na análise sobre o Estado e suas instituições do que propriamente na
produção dos governos.
Assim, na Europa, a área de política pública vai surgir como um

desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas
sobre o Estado e sobre o papel de uma das mais importantes
instituições do Estado, ou seja, o governo, produtor, por excelência,
de políticas públicas. Nos EUA, ao
14
contrário, a área surge no mundo académico sem estabelecer

relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado, passando
directo para a ênfase nos estudos sobre a acção dos governos. A base
da área nos EUA é a de que, em democracias estáveis, aquilo que o
governo faz ou deixa de fazer é passível de ser a) formulado
cientificamente e b) analisado por pesquisadores independentes.
Assim, a trajetória da disciplina, que nasce no interior da ciência
política, abre o terceiro grande caminho trilhado pela ciência política
norte-americana no que se refere ao estudo do mundo público. O
primeiro, seguindo a tradição de Madison, cético da natureza
humana, focalizava o estudo das instituições, consideradas
fundamentais para limitar a tirania e as paixões inerentes à natureza
humana. O segundo caminho seguiu a tradição de Paine e
Tocqueville, que via nas organizações locais a virtude cívica para
promover o bom governo. O terceiro caminho aberto foi o das
políticas públicas como um ramo da ciência política capaz de orientar
os governos nas suas decisões e entender como e por que os
governos optam por determinadas acções.
Na área do governo propriamente dito, a introdução da política

pública como ferramenta das decisões do governo é produto da
Guerra Fria e da valorização da tecnocracia como forma de enfrentar
suas consequências. Seu introdutor no governo dos EUA foi Robert
McNamara, que estimulou a criação, em 1948, da RAND Corporation,
organização não-governamental financiada por recursos públicos e
considerada a precursora dos think tanks. O trabalho do grupo de
matemáticos, cientistas políticos, analistas de sistema, engenheiros,
sociólogos etc., influenciado pela teoria dos jogos de Neuman,
buscava mostrar como uma guerra poderia ser conduzida como um
jogo racional A proposta de aplicação de métodos científicos às
formulações e decisões do governo sobre problemas públicos se
expande depois para outras áreas da produção pública, inclusive para
a área social.
Unidade Temática 1: 3: Características das Politicas Públicas

As políticas publicas constituem um meio de concretização dos
direitos que estão consagrados nas leis de um país. Neste sentido a
constituição não contem políticas públicas, mas direitos cuja
efetivação se dá por meio de políticas públicas. Do mesmo modo
Objectivos devem ser consideradas as constituições e as leis orgânicas dos
específicos conselhos autárquicos, que apresentam disposições jurídicas onde
estão codificados os direitos de todo tipo (humanos, sociais,
ambientais, etc) e, não políticas públicas. Estas tem a função explícita
de concretizar aqueles direitos junto à comunidade a que se referem:
o país todo, os estados ou as comunidades locais.
15
Uma politica pública implica o estabelecimento de uma ou mais

estratégias orientadas a solução de problemas públicos e/ou à
obtenção de maiores níveis de bem-estar social. Resultam de
processo de decisão surgido no seio do governo com participação da
sociedade civil, onde são estabelecidos os meios, agentes e fins das
acções a serem realizadas para que se atinjam os objectivos
estabelecidos.
Outro factor relevante é que não existe um modelo de política pública
ideal ou correcta, pois elas são respostas contingentes à situação de
uma cidade, região ou um país. Ou seja, oque pode funcionar em
dado momento da história, em um determinado país, pode não dar
certo em outro lugar, ou no mesmo lugar em um outro momento. Em
alguns casos, certas características de sua implementação podem ser
tao importantes quanto a orientação geral dessa política, como por
exemplo, aspectos como a coerência com que se executou a política,
qual o órgão encarregado de faze-lo, a forma como a política foi
combinada (ou não) com outros objectivos de política e quão
previsível seria o futuro da política (Bid, 2007).
Uma das características importantes das políticas públicas é que se
constituem de decisões e acções que estão revestidas da autoridade
soberana do poder público. Para Rodrigues (2010) a questão é saber
quem são os atores envolvidos na produção de políticas públicas?
Quem tem poder para tomar as decisões?
Para que uma politica de governo se converta em politica pública. É
necessário que esta se baseie em programas concretos, critérios,
linhas de acção e normas; planos, previsões orçamentárias, humanas
e materiais; também podem ser incluídas as disposições
constitucionais, as leis e os regulamentos, os decretos e resoluções
administrativas, entre outras.
Bid (2007) aponta certas características ou aspectos chaves que
afectam a qualidade das políticas públicas:
✓ Estabilidade: na medida em que as politicas são estáveis no

tempo. Ter politicas estáveis não significa que não podem sofrer
alterações, mas que as alterações tendem a responder a mudanças nas
condições económicas ou ao fracasso de politicas anteriores, não à
mudanças politicas. As mudanças devem ser gradativas, aproveitando as
realizações de administrações anteriores e a ser alcançadas através de
consenso.
✓ Adaptabilidade: as politicas devem ser passiveis de adaptação e
ajustes quando as circunstancias mudam (por exemplo condições
económicas de um país) ou serem alteradas quando for evidente que
elas não estão funcionando.
16
✓ Coerência e coordenação: em que medida as políticas são

compatíveis com outras políticas afins e resultam de acções bem
coordenadas entre os atores que participam de sua formulação e
implementação. A falta de coordenação com frequência reflecte a
natureza não cooperativa das interações políticas. Pode ocorrer em
diferentes órgãos ou entre agentes que operam em diferentes estágios
do processo de formulação de políticas. A falta de comunicação
adequada e cooperação podem levar a fragmentação da formulação de
políticas, também conhecida de balcanização das políticas públicas.
✓ Qualidade da Implementação e da aplicação efectiva: uma política pode ser
muito bem projectada/ desenhada, passar pelo processo de aprovação sem
alterações e, ainda assim, ser completamente ineficaz se não for bem
implementada e aplicada. A qualidade da implementação está associada à
capacitação do corpo técnico (ou burocracia).
✓ Consideração do interesse público: refere-se ao grau em que as politicas
produzidas por um dado sistema promovem o bem-estar- estar geral e se
assemelham a bens públicos (isto é, consideram o interesse público) ou
tendem a direcionar os benefícios privados para determinados indivíduos,
facções ou regiões sob a forma de projectos com benefícios concentrados,
subsídios ou brechas fiscais.
✓ Eficiência: é um aspecto chave da boa formulação de políticas públicas, é a
capacidade do Estado de alocar seus recursos escassos às actividade em que
eles tenham os maiores retornos, em outras palavras, que assegure retornos
sociais elevados. Este aspecto das políticas está, de certa forma, relacionado
à consideração do interesse público, uma vez que, quando os formuladores
de políticas de políticas favorecem indevidamente sectores específicos em
detrimento do interesse público, estão se afastando da alocação de recursos
mais eficiente.
Sumário
Percebeu-se que existem várias definições das políticas públicas mas

todas se referem ao conjunto de acções levadas a cabo pelo governo
com vista a satisfazer as necessidades dos cidadãos. A origem da
disciplina políticas públicas é nos EUA, foram 4 influenciadores de
campo de saber Harold Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton,
existem características que contribuem para a qualidade das políticas
públicas.
17
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO
Das Afirmações abaixo assinale as Verdadeiras com V e as Falsas com

F.
1. O governo é o principal gestor dos recursos e quem garante a
ordem e a segurança providas pelo Estado.
2. A área das políticas públicas contou com 5 influenciadores ou
fundadores: Harold Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D.
Easton e Souza
3. Um dos factores que contribuíu para o crescimento da
importância do campo da política pública, tanto nos países
industrializados como nos em desenvolvimento é adopção de
políticas restritivas de gasto (contenção de gastos).
4. A política pública enquanto área de conhecimento e disciplina
académica nasce nos Estados Unidos da América
5. A introdução da política pública como ferramenta das
decisões do governo é produto da crise económica.
6. Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada
dos decisores públicos (policy makers), argumentando,
todavia, que a limitação da racionalidade poderia ser
minimizada pelo conhecimento racional.
7. Laswell (1936) contribuiu para a área ao defini-la como um
sistema, ou seja, como uma relação entre formulação,
resultados e o ambiente
8. Easton (1965) introduz a expressão policy analysis (análise de
política pública), ainda nos anos 30, como forma de conciliar
conhecimento científico/acadêmico com a produção
empírica dos governos e também como forma de estabelecer
o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e
governo.
9. Adaptabilidade: na medida em que as politicas são estáveis
no tempo. Ter politicas estáveis não significa que não podem
sofrer alterações, mas que as alterações tendem a responder
a mudanças nas condições económicas ou ao fracasso de
politicas anteriores, não à mudanças politicas. As mudanças
devem ser gradativas, aproveitando as realizações de
administrações anteriores e a ser alcançadas através de
consenso.
10. Estabilidade: as politicas devem ser passiveis de adaptação e
ajustes quando as circunstancias mudam (por exemplo
condições económicas de um país) ou serem alteradas
18
quando for evidente que elas não estão funcionando.
Exercícios para AVALIAÇÃO
1. Aponte os elementos chave na definição das políticas

públicas
2. Discuta as características das políticas públicas
3. 4 Autores influenciaram o campo das políticas públicas.
Elabore um quadro com o nome, ano e o contributo de cada
autor.
4. Olhando para o contexto nacional aponte 3 politicas publicas
em curso
5. Eficiência: é um aspecto chave da boa formulação de políticas
públicas, é a capacidade do Estado de alocar seus recursos
escassos às actividades em que eles tenham os maiores
retornos. Discuta a afirmação
Soluções de Questões de Auto Avaliação
1.V 2.F 3.V 4.V 5.F 6.V 7.F 8.F 9.F 10.F
Soluções de Questões de Avaliação
1. Elementos chave na definição das políticas públicas:

✓ É feita em nome do “público”;
✓ É geralmente feita ou iniciada pelo governo;
✓ É interpretada e Implementada por atores públicos e
privados;
✓ É o que o governo pretende fazer;
✓ É o que o Governo escolhe não fazer
2. Características das Politicas Públicas (ver Unidade 1:3)
3. Definições das Politicas das Públicas (ver Unidade 1:1)
4. Politica Nacional dos Recursos Hídricos; Politica Nacional de
Meio Ambiente e Politica Nacional de Educação e Saúde.
5. Eficiência: é um aspecto chave da boa formulação de políticas
públicas, é a capacidade do Estado de alocar seus recursos
escassos às actividades ou áreas em que eles tenham os
maiores retornos, pois tendo em conta a limitação dos
19
recursos há necessidade de serem aplicados onde haja maior

retorno e evitar-se o desperdício.
Tema 2: Diferença entre programas, políticas e políticas públicas
Políticas públicas são conjuntos de programas, acções e actividades

desenvolvidas pelo Estado directa ou indirectamente, com a
participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar
determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para
determinado seguimento social, cultural, étnico ou económico. As
políticas públicas correspondem a direitos assegurados
constitucionalmente ou que se afirmam graças ao reconhecimento
por parte da sociedade e/ou pelos poderes públicos enquanto novos
direitos das pessoas, comunidades, coisas ou outros bens materiais
ou imateriais.
A educação e a saúde em Moçambique são direitos universais de
todos os moçambicanos. Assim, para assegurá-los e promovê-los
estão instituídas pela própria Constituição as políticas públicas de
educação e saúde.
As políticas públicas normalmente estão constituídas por
instrumentos de planeamento, execução, monitoramento e
avaliação, encadeados de forma integrada e lógica, da seguinte
forma:
✓ Planos;
✓ Programas;
✓ Acções;
✓ Actividades.
Os planos estabelecem directrizes, prioridades e objectivos gerais a
serem alcançados em períodos relativamente longos. Por exemplo,
os planos decenais de educação tem o sentido de estabelecer
objectivos e metas estratégicas a serem alcançados pelos governos e
pela sociedade ao longo de dez anos.
Os programas estabelecem, por sua vez, objetivos gerais e
específicos focados em determinado tema, público, conjunto
institucional ou área geográfica. O Programa Nacional combate a
SIDA é um exemplo temático e de público.
Acções visam o alcance de determinado objetivo estabelecido pelo
Programa, e a actividade, por sua vez, visa dar concretude à acção.
Unidade 2.2: A distinção entre Política e Políticas Públicas
20
Apesar da importante contribuição de Souza para a definição de

políticas públicas, entende-se que o melhor termo que o define, por
conta de seu carácter didático, é o desenvolvido por Azevedo (2003)
a partir da articulação entre as compreensões de Dye (1984) e Lowi
(1966). Neste exercício, Azevedo (2003, p. 38) definiu que “política
pública é tudo o que um governo faz e deixa de fazer, com todos os
impactos de suas ações e de suas omissões”.
O primeiro destaque a se fazer com relação a essa definição dada por

Azevedo é de que política pública é coisa para o governo. A sua
definição é clara nesse sentido. Isso quer dizer que a sociedade civil,
ou melhor, o povo, não é responsável direto e nem agente
implementador de políticas públicas. No entanto, a sociedade civil, o
povo, faz política.
Percebe-se então que existe uma distinção entre política e política

pública. Mas como definir a primeira expressão? O filósofo e
historiador Michel Foucault (1979) afirmou que todas as pessoas
fazem política, todos os dias, e até consigo mesmas! Isso seria
possível na medida em que, diante de conflitos, as pessoas precisam
decidir, sejam esses conflitos de caráter social ou pessoal, subjetivo.
Socialmente, a política, ou seja, a decisão mediante o choque de
interesses desenha as formas de organização dos grupos, sejam eles
econômicos, étnicos, de gênero, culturais, religiosos, etc. A
organização social é fundamental para que decisões coletivas sejam
favoráveis aos interesses do grupo.
Por fim, é importante dizer que os grupos de interesse, organizados

socialmente, traçam estratégias políticas para pressionaram o
governo a fim de que políticas públicas sejam tomadas em seu favor.
Sumário
Existe uma diferença entre políticas, politicas, programas e acções.

As políticas publicas englobam programas, acções e actividades
desenvolvidas pelo Estado directa ou indirectamente, com a
participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar
determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para
determinado seguimento social, cultural, étnico ou económico. Os
planos estabelecem diretrizes, prioridades e objectivos gerais a
serem alcançados em períodos
21
relativamente longos. Por exemplo, os planos decenais de educação

tem o sentido de estabelecer objectivos e metas estratégicas a serem
alcançados pelos governos e pela sociedade ao longo de dez anos.
Os programas estabelecem, por sua vez, objetivos gerais e
institucional ou área geográfica.
1. Falar de Politicas e de Politicas publicas é mesma coisa.

2. Planos Os planos estabelecem directrizes, prioridades e
objectivos gerais a serem alcançados em períodos
relativamente longos
3. O plano quinquenal do governo pode ser considerado uma
fonte de política pública
4. Os programas estabelecem, por sua vez, objetivos gerais e
5. Acções visam o alcance de determinado objetivo estabelecido
pelo Programa, e a actividade, por sua vez, visa dar concretude à
acção
6. A organização social não é fundamental para que decisões
coletivas sejam favoráveis aos interesses do grupo.
7. As políticas públicas normalmente estão constituídas por
instrumentos de planeamento, execução, monitoramento e
avaliação.
8. A educação e a saúde em Moçambique são direitos universais de
todos os moçambicanos, isto pode ser considerado política
pública.
9. A política pública é concebida como o conjunto de acções
desencadeadas pelo Estado - no caso moçambicano, nas
escalas nacional, provincial e municipal
10. As políticas públicas são de responsabilidade apenas do
governo do dia
22
Exercícios para AVALIAÇÃO
1. Diferencie as políticas públicas das políticas e programas.

2. Discuta os elementos constitutivos das Politicas públicas
3. Porque é importante que os grupos de interesse, organizados
socialmente, tracem estratégias políticas para pressionaram
o governo a fim de que políticas públicas.
4. O filósofo e historiador Michel Foucault (1979) afirmou que
todas as pessoas fazem política, todos os dias, e até consigo
mesmas. Argumente o posicionamento do autor.
5. Associe o conceito da política e dos programas a aponte as
falhas no contexto actual.
1.F 2.V 3.V 4.V 5.F 6.F 7.V 8.V 9.V 10.F
1. Políticas públicas são conjuntos de programas, acções e

actividades desenvolvidas pelo Estado directa ou
indirectamente, com a participação de entes públicos ou
privados, que visam assegurar determinado direito de
cidadania, de forma difusa ou para determinado seguimento
social, cultural, étnico ou económico, programas Os
programas estabelecem, por sua vez, objetivos gerais e
2. Elementos constitutivos da política Planos; Programas;
Acções; Actividades.
3. é importante que os grupos de interesse, pressionam o
governo a seguir com as politicas públicas por forma a atingir
o bem estar da sociedade, e através destes o implementador
ira saber como os programas estão a caminhar e corrigir caso
haja desvio.
4. Todas as pessoas fazem política, todos os dias, e até consigo
mesmas, o ser humano por natureza é social e por ser social
discute os problemas que assolam a sociedade com vista a ter
soluções para os mesmos problemas, ninguém fica alheio aos
problemas da sociedade.
23
5. As maiores falhas que podem ser apontadas tem a ver com a

forma com as mesmas são desenhadas, muitas das vezes de
top para base e não contrario, outro problema consiste nas
externalidades geradas pelas politicas publicas bem como a
assimetria de informação
Tema 3: Tipologias das Politicas Públicas
Como se discutiu nas secções anteriores, as políticas públicas são

acções governamentais dirigidas a resolver determinadas
necessidades públicas. Existem diferentes modelos ou tipologias
desenvolvidas para facilitar o entendimento sobre como e por que o
governo faz ou deixa de fazer alguma acção que repercutirá na vida
dos cidadãos.
As políticas públicas podem ser de diferentes tipos, como:
✓ Politica Social: Saúde, educação, habitação, segurança social

✓ Politica Macroeconómica: Fiscal, monetária, cambial,
industrial
✓ Politica Administrativa: Democracia, descentralização,
participação social
✓ Política Especifica ou Sectorial: Meio Ambiente, Cultura,
Agraria, direitos humanos, etc.
No que se refere a natureza das políticas públicas, podem ser
agrupadas de acordo com as arenas decisórias, finalidade e o
alcance das acções.
De acordo com a tipologia clássica de Theodore J. Lowi, também
chamada de tipologia de Lowi ou teoria das arenas de pode, cada
tipo de política publica define um tipo específico de relação
politica, ou seja, uma arena. Nesse sentido, a política publica
determina a política, em outras palavras, cada tipo de política
pressupõe uma rede diferente de actores, bem como arenas,
estruturas decisões e contextos institucionais diferentes.
Unidade temática 3.1: Tipologias das Politicas Públicas

Lowi (1964) aponta que, as arenas de poder ou decisórias podem
ser divididas em quatro tipos (regulatórias, distributiva,
redistributivas e constitutivas), de acordo com as coalizações ou
oposição ao objecto da politica que esta em jogo.
Políticas Distributivas, decisões tomadas pelo governo que

desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando
24
impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos

grupos sociais ou regiões em detrimento do todo. Políticas
públicas que favorecem o clientelismo e o patrimonialismo, por
exemplo, seriam exemplos de políticas distributivas. As políticas
distributivas são financiadas pelo conjunto da sociedade e os
benefícios são distribuídos atendendo as necessidades
individualizadas, ou seja, o governo distribui recursos a uns, sem
que isso afecte outros grupos ou indivíduos. A ausência de
desfavorecidos gera uma arena baseada na cooptação
desenvolvendo numa arena menos conflituosa. Podem ser
utilizadas para estimular sectores e actividades já existentes,
como é o caso da concessão de subsídios, ou, ainda, isenções
tarifárias, incentivos ou renúncias fiscais. Exemplo: “Um
programa de crédito a baixo custo oferecido a pequenos
empreendedores que queiram montar seu negócio [...]
Problema: necessidade de geração de emprego e renda” (SECCHI,
2012, p. 08). Podemos citar a gratuidade de taxas para certos
usuários, incentivos fiscais, emendas parlamentares ao
orçamento para a realização de obras públicas como outros
exemplos de políticas distributivas.
Políticas Regulatórias, que são mais visíveis ao público,
envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. Envolvem
discriminação no atendimento das demandas de grupo
distinguindo os beneficiados e prejudicados por essas políticas,
estabelecendo controlo, regulamento e padrões de
comportamento de certas actividades. Estabelece padrões de
comportamento, serviço ou produto para atores públicos e
privados” (SECCHI, 2012, p. 17). Exemplo: “Uma lei que obrigue
os motociclistas a usar capacetes e roupa adequada [...]
Problema: altos níveis de acidentes com motociclistas em centros
urbanos” (SECCHI, 2012, p. 08). Além do código de trânsito,
podemos citar os assuntos relacionados ao aborto, eutanásia,
proibição de fumo em locais fechados, regras para publicar certos
produtos como políticas regulatórias.
Política redistributiva: atinge um maior número de pessoas e

podem ser entendidas como políticas sociais “universais”, como
por exemplo, o sistema tributário, o sistema revidenciário, a
reforma agrária. Exemplo: “A instituição de um novo imposto
sobre grandes fortunas, que transfira renda de classes abastadas
para um programa de distribuição de renda para famílias
carentes [...] Problema: concentração de renda” (SECCHI, 2012,
p. 08).
Políticas constitutivas: lidam com procedimentos, definem

competências, regras de disputa
25
política e da elaboração de políticas públicas. “São chamadas

meta-policies, porque se encontram acima dos outros três tipos
de políticas e comumente moldam a dinâmica política nessas
outras arenas” (SECCHI, 2012, p. 18 – grifo do autor). As regras
de distribuição de competência entre os três poderes e do
sistema político eleitoral, de relações intergovernamentais e da
participação da sociedade civil nas decisões políticas são
exemplo de políticas constitutivas como: “uma lei que obrigue
partidos políticos a escolher seus candidatos em processos
internos de seleção e posteriormente apresentar listas fechadas
aos eleitores [...] Problema: debilidade dos partidos políticos
moçambicanos, infidelidade partidária por parte dos políticos”
(SECCHI, 2012, p. 08).
De uma forma geral pode se resumir as tipologias das políticas
públicas na figura 1:
Sumário
Desenvolvendo a leitura de Lowi (1966), Azevedo (2003) apontou a

existência de três tipos de políticas públicas: as redistributivas, as
distributivas e as regulatórias. As políticas públicas redistributivas
consistem em redistribuição de “renda na forma de recursos e/ou de
financiamento de equipamentos e serviços públicos” (Azevedo,
2003, p. 38). Do ponto de vista da justiça social o seu financiamento
deveria ser feito pelos estratos sociais de maior poder aquisitivo, de
modo que se pudesse ocorrer, portanto, a redução das
desigualdades sociais. No entanto, por conta do poder de
organização e pressão desses estratos
26
sociais, o financiamento dessas políticas acaba sendo feito pelo

orçamento geral do ente estatal (união, estado federado ou
município).
As políticas públicas distributivas implicam nas ações cotidianas que

todo e qualquer governo precisa fazer. Elas dizem respeito à oferta
de equipamentos e serviços públicos, mas sempre feita de forma
pontual ou setorial, de acordo com a demanda social ou a pressão
dos grupos de interesse. São exemplos de políticas públicas
distributivas as podas de árvores, os reparos em uma creche, a
implementação de um projeto de educação ambiental ou a limpeza
de um córrego, dentre outros. O seu financiamento é feito pela
sociedade como um todo através do orçamento geral de um estado.
Por último, há as políticas públicas regulatórias. Elas consistem na

elaboração das leis que autorizarão os governos a fazerem ou não
determinada política pública redistributiva ou distributiva. Se estas
duas implicam no campo de ação do poder executivo, a política
pública regulatória é, essencialmente, campo de ação do poder
legislativo.
1.As políticas públicas podem ser de diferentes tipos, como: política

social, macroeconómica, política administrativa e política específica
ou sectorial.
2. Politica Social: Saúde, educação, habitação, segurança social
3.Politica Macroeconómica: Fiscal, monetária, cambial, industrial
4.Politica Administrativa: Democracia, descentralização, participação
social
5. Política Especifica ou Sectorial: Meio Ambiente, Cultura, Agraria,
direitos humanos.
6. No que se refere a natureza das políticas públicas, podem ser
agrupadas de acordo com as arenas decisórias, finalidade e o alcance
das acções.
7. As políticas distributivas são financiadas pelo conjunto da
sociedade e os benefícios são distribuídos atendendo as
necessidades
Individualizadas, ou seja, o governo distribui recursos a uns,
afectando outros grupos ou indivíduos.
27
8. Políticas constitutivas: lidam com procedimentos, definem

competências, regras de disputa política e da elaboração de políticas
públicas.
9. Política redistributiva: atinge um maior número de pessoas e
podem ser entendidas como políticas sociais “particularizadas.
10. Um dos problemas apontado na política constitutiva é debilidade
dos partidos políticos moçambicanos, infidelidade partidária por
parte dos políticos.
Exercícios de AVALIAÇÃO
1. Lowi (1964) aponta que, as arenas de poder ou decisórias

podem ser divididas em quatro tipos. Quais são?
2. Uma das políticas apontadas por Lowi é a distribuitiva.
Aponte os problemas desta política
3. Diferencie com exemplos concretos as políticas regulatórias e
constitutivas
4. A política publica determina a política, em outras palavras,
cada tipo de política pressupõe uma rede diferente de atores,
bem como arenas, estruturas decisões e contextos
institucionais diferentes. Comente a afirmação
5. Nas 4 políticas públicas estudadas discuta a coercividade de

cada.
1.V 2.V 3.V 4.V 5.V 6.V 7.F 8.V 9.F 10.V
1. Lowi (1964) aponta que, as arenas de poder ou decisórias

podem ser divididas em quatro tipos: regulatórias,
distributiva, redistributivas e constitutivas.
2. Ver Unidade temática 3.1
3. Política redistributiva: atinge um maior número de pessoas e
podem ser entendidas como políticas sociais “universais”,
como por exemplo, o sistema
28
tributário, o sistema revidenciário, a reforma agrária.

Exemplo: “A instituição de um novo imposto sobre grandes
fortunas, que transfira renda de classes abastadas para um
programa de distribuição de renda para famílias carentes e
Políticas constitutivas: lidam com procedimentos, definem
competências, regras de disputa política e da elaboração de
políticas públicas. “São chamadas meta-policies, porque se
encontram acima dos outros três tipos de políticas e
comumente moldam a dinâmica política nessas outras
arenas”. As regras de distribuição de competência entre os
três poderes e do sistema político eleitoral, de relações
intergovernamentais e da participação da sociedade civil nas
decisões políticas são exemplo de políticas constitutivas
como: “uma lei que obrigue partidos políticos a escolher seus
candidatos em processos internos de seleção e
posteriormente apresentar listas fechadas aos eleitores.
4. Ver unidade 3.1 em caso de dúvidas
5. Ver a figura 1 na unidade 3.1
Tema 4: Estado, Sociedade Civil e Políticas Públicas
É importante frisar, inicialmente, que a política pública não se

refere apenas às questões que envolvem a sua formulação, ou
seja, a partir dos desdobramentos da aplicação dos recursos, dos
seus aspectos jurídicos, da legitimidade ou apenas como
atributo do Estado. Mas deve-se debater também a sua
historicidade, o surgimento das ideias e dos actores envolvidos.
Unidade temática: 4.1: Relação entre Estado, Sociedade Civil e

Politicas Públicas
Afinal, é da relação entre atores, como o Estado, classes sociais
e a sociedade civil, como explica Boneti (2007), que surgem os
agentes capazes de definir a política pública. Além disso, como
bem observa Dias e Matos (2012), uma cooperação entre os
atores envolvidos, de forma participativa e dialógica é essencial
no processo de implementação de uma dada política pública.
Essa relação entre Estado, classes sociais e a sociedade civil se
deu, segundo Battini e Costa (2007), a partir do século XX. Nesse
período, conforme os autores, o Estado deixou de ser
entendido apenas como instrumento de dominação capitalista e
passou a ser visto como o resultado da organização política de
uma sociedade de classes e seus conflitos de interesses.
29
Nesta área, entram as políticas públicas, marcadas por esses

conflitos e disputas de interesses, onde se materializam o poder
do Estado, paralelo ao pacto político firmado na sociedade
(Battini & Costa, 2007).
As políticas públicas são, assim, instrumentos para efectivar os
direitos do cidadão, intermediando o pacto entre o Estado e a
sociedade. Não há, entretanto, certeza de que os direitos sociais
sejam efetivados, pois tudo irá depender da maior ou menor
representatividade que cada segmento representado possui.
Adicionalmente, como ressalta Boneti (2007), a definição das
políticas públicas também é determinada pelos interesses das
elites globais, a exemplo do Fundo Monetário Internacional e da
Organização Mundial do Comércio. Esses órgãos interferem na
elaboração das políticas públicas dos países periféricos,
prevalecendo-se do poder econômico, por meio de
empréstimos, fazendo os adoptar modelos homogêneos de
desenvolvimento econômico e social no atendimento aos
interesses da elite. As elites, portanto, se utilizam de diferentes
estratégias para ganhar poderes e, assim, interferirem no
caráter e na operacionalização das políticas públicas. A própria
ideia de centro e periferia reforça o caráter de verdade assumido
pelo setor economicamente dominante. Logo, tem-se o centro
com mais condições quanto aos aspectos tecnológicos e de
desenvolvimento social, impondo um modelo elitizado como
padrão de vida e da verdade, sendo, tal concepção, incorporada
pelos setores pobres no sentido de tentar atingir o mesmo
modelo. O modelo referencial para igualar as diferenças,
adotado pela estrutura de poder atual, é a tecnologia, conforme
Boneti (2007). Ou seja, o que passa a prevalecer é a regra da
competência tecnológica, com vistas à adoção de políticas
públicas de inovação tecnológica, como sendo as de maior
impacto social, o que vem a beneficiar uns segmentos em
detrimento de outros. A partir dessas regras - regras de exclusão
-, selecionam-se certas questões da agenda política, que passam
a receber mais atenção em detrimento da omissão de outras.
O progresso tecnológico começa, então, a ser utilizado como

referencial de desenvolvimento e um factor ideológico da
concepção de que esse seria o caminho para o bem estar social.
Entretanto, as políticas de desenvolvimento tecnológico focam
o benefício de segmentos sociais que dispõem de recursos
econômicos e tecnológicos, o que deixa outros fora da agenda
política. O problema gerado por esse modelo padronizado pelas
elites refere-se à questão da igualdade, o que, na concepção de
Boneti (2007), não se estabelece pela maioria, mas toma por
30
base o padrão imposto pela classe dominante da sociedade

capitalista e gera desigualdade.
Observa-se, assim, que representantes da sociedade civil
organizada, como ONGs e movimentos sociais, assumem papel
fundamental no sentido de impedir que as práticas sociais
impostas pelas classes dominantes em conflito com os interesses
da sociedade não se conformem por meio das políticas públicas.
Ademais, os atores locais são importantes no processo de
elaboração e operacionalização das políticas públicas para que
não sejam executadas apenas em função do interesse de grupos
dominantes.
Ressalta-se que, durante o ciclo da política pública, ocorre o
envolvimento de diferentes pessoas e instituições, cada qual
inserindo um pouco de seus interesses particulares quando da
implementação da política. Portanto, a política pública, desde
sua elaboração até a sua operacionalização, segue um ciclo
inerte num contexto social, onde há conflitos e necessidades a
serem harmonizadas. O que, segundo a abordagem de Boneti
(2007), é o resultado da dinâmica de jogo de forças que se dá no
âmbito das relações de poder, com a participação de grupos
políticos, econômicos, classes sociais e demais organizações da
sociedade civil. Levando-se em consideração esses aspectos,
entender as visões que modelam as relações entre Estado e
sociedade, torna-se mais uma etapa essencial à análise de uma
política pública. Portanto, abordaremos, a seguir, as visões
pluralista, marxista, elitista e corporativista.
Unidade 4. 2: Estado
4.1 Visões do Estado

Ham e Hill (1993) apontam quatro corpos teóricos que buscam
explicar as influências do Estado e dos factores sociais no
desenvolvimento de políticas públicas: são as visões pluralista,
marxista, elitista e corporativista.
A teoria pluralista, segundo Dahl (1961), citado por Ham e Hill
(1993, p. 47), "aponta que as fontes de poder estão distribuídas
de forma desigual, mas de forma ampla entre indivíduos e
grupos, dentro da sociedade". Logo, para essa teoria, nenhum
indivíduo ou grupo é destituído de poder, mas sua entrada na
agenda política dependerá de seus recursos e dos seus grupos
de pressão. Aliás, a representação das ideias por meio de grupos
de pressão, segundo Ham e Hill (1993), pode mostrar-se como
umas das faces da democracia e desempenhar o papel de
representação de interesses específicos.
31
Esse ponto de vista, no contexto britânico, foi relatado por

Richardson e Jordan (1979 apud Ham & Hill, 1993) que afirmam
que, na Inglaterra, determinadas políticas públicas entram na
agenda por influências de grupos de pressão que negociam com
as agências do governo. Nos Estados Unidos, como explicam
Ham e Hill (1993), esses grupos também são vistos como centrais
na teoria pluralista. Além disso, acrescentam os autores, no
Estado de bem-estar, de forma similar, o governo passou a
consultar e negociar com grupos organizados (de pressão) no
intuito de obter apoio e voto.
Quanto à teoria elitista, contrapõe-se à pluralista e, no Estado

moderno, explicam Ham e Hill (1993), está ligada à centralização
de poder nas mãos de uma elite política (burocratas, militares,
aristocratas e empresários). Dessa forma, na visão de Mosca
(1939 apud Ham & Hill, 1993, p. 50-51), existe.
[...] uma classe que governa e outra que é
governada. A primeira classe, sempre a
menos
numerosa, executa todas as funções
políticas, monopoliza o poder e goza das
vantagens
que o poder traz, enquanto a segunda, a
classe mais numerosa, é dirigida e
controlada pela primeira de uma forma que é
ora mais ou menos legal, ora mais ou menos
arbitrária e violenta.
Não obstante as instituições serem geridas por grupos
minoritários, é possível a compatibilidade desse modelo com a
democracia pluralista. Isto porque, segundo Ham e Hill (1993), a
competição entre líderes de partidos políticos e elites de grupos
de pressão, durante as eleições, representaria a forma sob a qual
a democracia funcionaria no Estado moderno.
Já na visão marxista, o Estado representa o meio para a domínio
do poder de determinada classe, notadamente a burguesa. Ou
seja, o Estado serve de instrumento para realização dos
interesses dessa classe. Miliband (1969 apud Ham & Hill, 1993)
cita três razões principais do porquê desse domínio: (i) a
semelhança em termos de origem social entre a burguesia e a
elite estatal; (ii) o poder que a burguesia tem como grupo de
pressão, seja por intermédio de contactos pessoais, redes de
influência ou mediante a defesa de interesse particulares; (iii) a
limitação imposta sobre o Estado pelo poder objetivo do capital.
Assim, essa visão dirige sua atenção ao cenário econômico da
actividade política.
32
Finalmente, a quarta visão, a corporativista, segundo Ham e Hill

(1993), valendo-se das teorias de Winkler (1976), caracteriza o
Estado, frente ao seu relacionamento com o trabalho e o capital,
como dominante e independente de classes ou grupos
econômicos. O propósito da teoria é colocar o Estado na direção
do processo de acumulação de capital, ou seja, ele agiria em prol
de determinados grupos conforme sua conveniência.
Debates sobre políticas públicas implicam em responder à

questão sobre o espaço que cabe aos governos na definição e
implementação de políticas públicas. Não se defende aqui que
o Estado (ou os governos que decidem e implementam políticas
públicas ou outras instituições que participam do processo
decisório) reflecte tão-somente as pressões dos grupos de
interesse, como diria a versão mais vulgar do pluralismo.
Também não se
defende que o Estado opta sempre por políticas definidas
exclusivamente por aqueles que estão no poder, como nas
versões simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos
interesses de determinadas classes sociais, como diriam as
concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado.
Sociedades e Estados complexos como o nosso, no processo de
definição de políticas públicas, estão mais próximos da
perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma
“autonomia relativa do Estado”, que faz com que o mesmo tenha
um espaço próprio de atuação, embora permeável a influências
externas e internas (Evans, Rueschmeyer e Skocpol, 1985). Essa
autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por
sua vez, criam as condições para a implementação de objectivos
de políticas públicas. A margem dessa “autonomia” e o
desenvolvimento dessas “capacidades” dependem, obviamente,
de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada
país. Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que
não os governos se envolvem na formulação de políticas públicas,
tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, cada
qual com maior ou menor influência a depender do tipo de
política formulada e das coalizões que integram o governo, e
apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos
governos tem sido encolhido por fenômenos como a
globalização, a diminuição da capacidade dos governos de
intervir, formular políticas públicas e de governar não está
empiricamente comprovada. Visões menos ideologizadas
defendem que apesar da existência de limitações e
constrangimentos, esses não inibem a
capacidade das instituições governamentais de governar a
sociedade (Peters, 1998: 409).
33
Unidade 4.3: Politica Pública e Social
Behring e Boschetti (2008), nos direciona sobre a relação entre

política pública e política social:
A Política, na sua configuração recente e restrita, tem a conotação

de política pública, a qual engloba a política social. Ou melhor, a
política social é uma espécie do gênero política pública. (Behring e
Boschetti, 2008 p.92).
As políticas públicas são conjuntos de programas, acções, actividades

que o poder público desenvolve de forma directa ou indirecta. Uma
política pública precisa assegurar direito de cidadania para os
cidadãos. Esses direitos, que muitas vezes não são respeitados,
entretanto são reconhecidos pelo poder público e parte da
sociedade. Como observado na figura abaixo, a relação entre Política
Pública e Política Social:
Figura 2- Política Pública e Política Social
O Estado é responsável por organizar e exercer a vontade colectiva,

por meio de um governo eleito e por instituições públicas. A vontade
cada um, se constitui em vontade colectiva, é o resultado do
exercício da sua cidadania. A relação das Políticas Públicas com os
Direitos de Cidadania é observada por Behring e Boschetti (2008):
34
Viu-se que as políticas públicas e, consequentemente, a política

social, tem como uma de suas principais funções a concretização de
direitos de cidadania conquistados pela sociedade e amparada pela
lei. (Behring e Boschetti, 2008 p.102).
Nesta perspectiva precisa-se estar sempre nos assegurando que

nossos direitos serão atendidos e respeitados, conforme políticas
públicas existentes. Quando as mesmas não existem, é necessário
que a sociedade se organize para estabelecer programas que
atendam de forma plena. Como exemplo: temos a educação,
assistência social e saúde, já implantados em pleno
desenvolvimento.
Estas ações se realizam da seguinte maneira, a cada eleição os

partidos e candidatos se apresentam a sociedade como uma série de
propostas, reunidos nos programas partidários. Os eleitores votam
nos candidatos e nas suas propostas ao fazerem isso, deixam claros
quais são aquelas que tem suas preferências. Uma vez eleito os
governantes desenvolvem as propostas que apresentaram nas
eleições e as transformam em plano de governo e é neste plano que
irão ser definidas as políticas públicas, para cada área específica:
como saúde, segurança, educação, transporte, meio ambiente. São
os técnicos do governo que irão viabilizar a execução desta política
pública, fazendo orçamento cuidando das contratações necessárias,
gerindo contratos.
E isto é retratado por Behring e Boschetti (2008):
O carácter público desta política não é dado apenas pela sua

vinculação com o Estado e nem pelo tamanho do agregado social que
lhe demanda atenção (Rua), mas pelo fato de significar um conjunto
de decisões e ações que resulta ao mesmo tempo em ingerências do
Estado e da sociedade. (Behring e Boschetti, 2008 p.95)
Por isso, podemos dizer que elas são um conjunto de decisões,

projectos, objectivos e metas para resolver problemas em áreas
específicas. Posteriormente essas políticas serão avaliadas, em
primeiro nível será feita pelo governo, verificando o que foi realizado
e se está de acordo com a lei e os resultados produzidos. A segunda
avaliação é feita pela população, onde irá julgar se atenderam ou não
o proposto e isto também faz parte do exercício da cidadania.
Características das políticas públicas: são Outputs: tipo de políticas

públicas resultado da atividade política — Inputs- demandas do meio
ambiente, processada pelo sistema público, podendo transformar-se
me política pública.
35
Tipos de demandas: demandas novas elaboradas por novos atores

políticos, demanda recorrente: expressam problemas não resolvidos
ou mal resolvidos.
Atores políticos: atores públicos: políticos e burocratas, atores

privados: empresários e trabalhadores, e agentes internacionais e a
mídia.
Behring e Boschetti (2008), destaca as principais funções da política

pública:
Concretizar direitos conquistados pela sociedade e incorporados nas

leis; alocar e distribuir bens públicos. (Behring e Boschetti, 2008 p.99)
Portanto, os atores sociais são grupos de interesses com certo

repertório fundamentalmente de desigualdades sociais e
protagonistas para elaboração e alterações das legislações vigentes.
Mas, no curso da história da humanidade e na contemporaneidade

as políticas sociais são associadas as necessidades de segurança
individuais e familiares; neste sentido a proteção social busca
diminuir os riscos inerentes a vida humana.
Behring e Boschetti (2008), nos faz refletir para além da

burocratização das políticas públicas:
Como concretizadoras de direitos sociais, as políticas públicas não

podem estar voltadas para o atendimento de necessidades
meramente biológicas. O ser humano, seja ele quem for, é um ser
social e, como tal, é dotado de dimensões emocionais, cognitiva e de
capacidade de aprendizagem e desenvolvimento que devem ser
consideradas pelas políticas públicas. (Behring e Boschetti, 2008
p.103)
Verificamos em nossa história recente, que em resposta a crise do

capital que vem explodindo no cenário internacional desde meados
das décadas de 70, tais como: no regime de financeirização e
acumulação, na esfera da produção, Estado e Sociedade, Serviços
Públicos e Sociedade de Mercado, apontamos que esses elementos
trouxeram diversas alterações societárias e para o mundo do
trabalho impactando diretamente a vida população com graves
consequências nas diversas dimensões humanas.
Há diversos interesses das classes sociais, principalmente as classes

com maior poder aquisitivo. Esta hegemonia de classe é enraizada e
perpetua em nossa sociedade,
36
trazendo como consequência a desigualdade social atingindo

principalmente a classe trabalhadora e classe menos favorecida
economicamente. Tratar a noção de cidadania implica ter uma
compreensão do indivíduo como cidadão-usuário dos serviços e
como um sujeito de direitos nas diversas dimensões da vida humana
como por exemplo: desemprego, religião, violência, raça, gênero,
drogas, orientação sexual, condição social, entre outros.
Behring e Boschetti (2008), reafirmam a ampliação de cidadania nas

esferas das políticas públicas:
As políticas públicas além de se ocuparem com a provisão de bens

materiais (dar o peixe), como reza um provérbio chinês), tem de
contribuir para a efectiva concretização do direito do ser humano à
autonomia, à informação, à convivência familiar e comunitária
saudável, ao desenvolvimento intelectual, as oportunidades de
participação e ao usufruto do progresso. (Behring e Boschetti, 2008
p.103).
Assim, as políticas sociais configura-se como possibilidade de

reconhecimento das demandas de seus usuários no intuito de
ampliação de cidadania e medida de proteção social visando garantir
segurança de sobrevivência, de acolhida, e convívio familiar.
Sumário
Os atores políticos são as partes envolvidas nos conflitos. Porém nem

sempre as Políticas Públicas emergem de conflitos. Elas são, no
fundo, um processo, com múltiplos atores sociais, que atuam de
modo concertado. Daí o termo "concertação" muitas vezes
encontrado na literatura sobre o tema. Esses atores ao atuarem em
conjunto após o estabelecimento de um projeto a ser desenvolvido
onde estão claras as necessidade e obrigações das partes chegam a
um estágio de harmonia que viabiliza a política pública. (Ferreira,
2008) Atores Públicos Políticos Eleitos, Burocratas, Tecnocratas,
deputados e outros Atores Privados Empresários, trabalhadores etc.
Existem várias maneiras principais dos atores que formulam políticas

públicas interagirem entre si. Um desses modelos é o governo de
partido, ou Party Government, em que o papel decisor é atribuído a
intervenientes de origem partidária, responsáveis perante os
dirigentes dos partidos de os controlar e substituir. Assim, ainda que
não sejam atores exclusivos e dominantes na produção de políticas
públicas, estes e os seus representantes estão sempre presentes em
posições de revelo nos diversos modelos de Party Government.
37
As políticas públicas podem ainda ser criadas através de “Triângulos

de Ferro”, cujos três agrupamentos principais de atores são: os
grupos de interesse; os serviços burocráticos e administrativos e as
comissões parlamentares, existindo uma sólida relação entre eles. Os
triângulos podem ser numerosos e difusos existindo pelo menos um
triângulo de ferro para cada área das políticas públicas e distinguem-
se das “Issue Networks” na medida em que estas consistem numa
maior abertura a uma série de participantes. Aqui, passa a existir uma
certa aliança entre diversos grupos de interesse e indivíduos que se
unem para promover uma causa para influenciar as políticas públicas
Exercícios de Auto- AVALIAÇÃO
1. As políticas públicas além de se ocuparem com a provisão de

bens materiais, tem de contribuir para a efectiva
concretização do direito do ser humano à autonomia.
2. Cidadania implica ter uma compreensão do indivíduo como
cidadão-usuário dos serviços e como um sujeito de direitos
nas diversas dimensões da vida humana.
3. Triângulo de ferro incorpora os seguintes elementos: os
grupos de interesse; ONGS e as comissões de trabalho.
4. . Os triângulos podem ser numerosos e difusos existindo pelo
menos um triângulo de ferro para cada área das políticas
públicas e distinguem-se das “Issue Networks” na medida em
que estas consistem numa maior abertura a uma série de
participantes.
5. A política social, tem como uma de suas principais funções a
concretização de direitos de cidadania conquistados pela
sociedade e amparada pela lei.
6. O Estado é responsável por organizar e exercer a vontade
colectiva, por meio de um governo eleito e por instituições
públicas.
7. Na visão marxista, o Estado representa o meio para a domínio
do poder de determinada classe, notadamente a dominada.
Ou seja, o Estado serve de instrumento para realização dos
interesses da sociedade.
8. No ciclo da política pública, apenas o Estado esta envolvido.
38
9. As políticas sociais configura-se como possibilidade de

reconhecimento das demandas de seus usuários no intuito de
ampliação de cidadania e medida de proteção social visando
garantir segurança de sobrevivência, de acolhida, e convívio
familiar.
10. Na actualidade o progresso tecnológico começa, então, a ser
utilizado como referencial de desenvolvimento e um factor
ideológico da concepção de que esse seria o caminho para o
bem estar social.
1. Discuta a criação das políticas através de triângulo de ferro
2. Quais são os modelos de interação entre os actores nas

políticas públicas?
3. Ham e Hill (1993) apontam quatro corpos teóricos que
buscam explicar as influências do Estado e dos fatores sociais
no desenvolvimento de políticas públicas: são as visões
pluralistas, marxista, elitista e corporativista. Diferencie-as.
4. Quanto à teoria elitista está ligada à centralização de poder
nas mãos de uma elite política (burocratas, militares,
aristocratas e empresários). Qual são implicações desta teoria
num mundo cada vez mais informado?
5. Diferencie politica publica da politica social
1.V 2.V 3.F 4.V 5.V 6.V 7.F 8.F 9.V 10.V
1: As políticas públicas podem ainda ser criadas através de “Triângulos de

Ferro”, cujos três agrupamentos principais de atores são: os grupos de
interesse; os serviços burocráticos e administrativos e as comissões
parlamentares, existindo uma sólida relação entre eles.
2. Ham e Hill (1993) apontam quatro corpos teóricos que buscam
explicar as influências do Estado e dos factores sociais no
39
desenvolvimento de políticas públicas: são as visões pluralista,

marxista, elitista e corporativista.
3. A teoria pluralista, segundo Dahl (1961), citado por Ham e Hill
(1993, p. 47), "aponta que as fontes de poder estão distribuídas
de forma desigual, mas de forma ampla entre indivíduos e
grupos, dentro da sociedade". Logo, para essa teoria, nenhum
indivíduo ou grupo é destituído de poder, mas sua entrada na
agenda política dependerá de seus recursos e dos seus grupos
de pressão enquanto que a corporativista segundo Ham e Hill
(1993), valendo-se das teorias de Winkler (1976), caracteriza o
Estado, frente ao seu relacionamento com o trabalho e o capital,
como dominante e independente de classes ou grupos
econômicos. O propósito da teoria é colocar o Estado na direção
do processo de acumulação de capital, ou seja, ele agiria em prol
de determinados grupos conforme sua conveniência.
4. Quanto à teoria elitista está ligada à centralização de poder
nas mãos de uma elite política (burocratas, militares,
aristocratas e empresários), as implicações desta politica na
actualidade é que as pessoas poderão não colaborar para o
sucesso das políticas públicas pois apenas são tidas como
tomadoras das informações num espaço em que deviam
participar para encontrar soluções dos seus problemas.
5. As políticas públicas são conjuntos de programas, acções,
actividades que o poder público desenvolve de forma directa ou
indirecta. Uma política pública precisa assegurar direito de cidadania
para os cidadãos. Esses direitos, que muitas vezes não são respeitados,
entretanto são reconhecidos pelo poder público e parte da sociedade
(politica social).
Tema 5: Actores, Instituições e Instrumento das Políticas Públicas
Unidade 5.1: Actores das Politicas públicas
Aos grupos que integram o Sistema Político, apresentando

reivindicações ou executando ações, que serão transformadas em
Políticas Públicas, denominamos de Actores.
No processo de discussão, criação e execução das Políticas Públicas,
encontramos basicamente dois tipos
40
de actores: os ‘estatais’ (oriundos do Governo ou do Estado) e os

‘privados’ (oriundos da Sociedade Civil). Os atores estatais são
aqueles que exercem funções públicas no Estado, tendo sido eleitos
pela sociedade para um cargo por tempo determinado (os políticos),
ou atuando de forma permanente, como os servidores públicos (que
operam a burocracia).
Existe importante diferença no modo de agir de cada um desses
segmentos. Os políticos são eleitos com base em suas propostas de
políticas apresentadas para a população durante o período eleitoral
e buscam tentar realizá-las. As Políticas Públicas são definidas no
Poder Legislativo, o que insere os Parlamentares (deputados) nesse
processo.
Entretanto, as propostas das Políticas Públicas partem do Poder
Executivo, e é esse Poder que efetivamente as coloca em prática.
Cabe aos servidores públicos (a burocracia) oferecer as informações
necessárias ao processo de tomada de decisão dos políticos, bem
como operacionalizar as Políticas Públicas definidas. Em princípio, a
burocracia é politicamente neutra, mas frequentemente age de
acordo com interesses pessoais, ajudando ou dificultando as ações
governamentais. Assim, o funcionalismo público compõe um
elemento essencial para o bom desempenho das diretrizes adotadas
pelo governo. Já os atores privados são aqueles que não possuem
vínculo direto com a estrutura administrativa do Estado.
Fazem parte desse grupo:
✓ A imprensa;
✓ Os centros de pesquisa;
✓ Os grupos de pressão, os grupos de interesse e os lobbies;
✓ As Associações da Sociedade Civil (CIP, MASC);
✓ As entidades de representação empresarial (CTA);
✓ Os sindicatos patronais;
✓ Os sindicatos de trabalhadores;
✓ Outras entidades representativas da Sociedade Civil.
Unidade 5.2: O papel dos Atores das Politicas Publicas

Essa descrição dos atores também já deixa implícitos os papéis
esperados de cada ator, mas é preciso olhar isso com mais atenção.
O papel é determinado em grande medida pelos (diversos) interesses
que guiam a ação de cada um desses atores.
Ao Estado é atribuído a maior parcela de responsabilidade,

exactamente porque mobiliza os recursos necessários para a
elaboração, execução e monitoramento das diversas políticas
públicas. Mas a questão é saber o quanto das ações dessas políticas
deve ser orientada a longo prazo (as tais políticas de Estado) e o
quanto deve seguir as plataformas apresentadas nas eleições
periódicas (as políticas de governo).
41
Também é preciso repensar o modelo de gestão que guia o Estado.

As regras ormais e impessoais da burocracia devem ser aplicadas
rigorosamente para todo o conjunto da política pública, mesmo que
isso implique em ineficiência? É correto exigir “modernidade” da
burocracia sem o devido investimento e capacitação continuados? É
possível estabelecer metas de desempenho para o funcionalismo
sem as devidas contrapartidas na remuneração e na carreira? A
quantidade de funcionários comissionados (indicados) não é
excessiva, ainda que seja uma atribuição do Executivo utilizar tais
nomeações? Aos prestadores de serviços e fornecedores do Estado é
garantido, por força das leis orgânicas das diversas políticas públicas,
participar dos respectivos canais institucionais.
É fundamental que seus (legítimos) interesses sejam explicitados e

devidamente negociados com o poder público nos espaços previstos.
Mas a existência desses espaços garante total transparência a
esses interesses? É correto que o desenho das políticas seja
orientado para levar em conta apenas esses interesses? Em que
medida o Estado dá as diretrizes aos fornecedores/prestadores de
serviços e em que medida abre mão dessa prerrogativa em nome da
eficiência?
À sociedade civil também é garantida a participação na formulação

dessas políticas, sendo a saúde, a educação, a assistência social, os
direitos da criança e adolescentes e, em menor grau, a
habitação e o meio ambiente os exemplos mais visíveis. Mas seu
papel é continuamente questionado em nome dos chamados
“princípios técnicos”. Muitos são os argumentos utilizados pelos
gestores públicos e por parte da opinião pública no sentido de
reservar ao saber técnico a responsabilidade por todo o processo da
política pública, cabendo à sociedade fiscalizar e denunciar e,
principalmente, exercer seu poder de voto nas eleições para julgar o
gestor público. Mas só isso basta? O conjunto dos interesses da
sociedade está sendo devidamente contemplado nos espaços
criados para isso? Aumentar o poder das conferências e dos
conselhos diminuiria a margem de manobra do gestor público, eleito
para executar a plataforma apresentada nas eleições? A sociedade
civil está devidamente preparada para participar da elaboração
dessas políticas públicas? Trata-se de aprender a usar as ferramentas
burocráticas, criando uma nova elite, ou de transformar – e
simplificar – tais saberes técnicos? Em que medida a diversidade de
agendas e de pautas de reivindicação (também legítimas) da
sociedade civil não são utilizadas pelo gestor público para dissuadi-la
nas mesas de negociação, argumentando quanto à impossibilidade
de atender a todos? Os movimentos sociais e fóruns não estariam
42
ainda demasiado apartados em suas lutas específicas? Responder a

essas perguntas não é tarefa simples, mas certamente vai ao
encontro de tentar responder não só que tipo de Estado queremos,
mas sim qual sociedade no qual queremos viver.
Atores Políticos
Públicos Privados Tecnocratas
Políticos - Empresários - Altos diretores de

(parlamentares) (influenciam nas empresas públicas
políticas públicas) ou privadas
Burocratas
conhecimento técnico - Trabalhadores - Podem ser públicos
(especialistas) Weber (sindicatos/ONGs) ou privados
- Agentes
internacionais (FMI,
PNUD, UNESCO)
- Mídia (formadores de
opinião)
43
POLÍTICOS BUROCRATAS
Têm racionalidade eleitoral Não têm racionalidade eleitoral

Ordenam interesses e definem Seguem normas técnicas e acatam
prioridade prioridades
Perdem mandatos por erros em Não perdem o cargo por erros nas
políticas públicas (sanção no pleito políticas públicas, mas apenas pela
eleitoral) conduta funcional (sanção em
processo administrativo,
eventualmente judicial
Controlados pelo voto e pela opinião Controlados e julgados pelos chefes

pública (responsabilidade eleitoral) (responsabilidade funcional)
Liderança , inovação, responsividade Rotina, universalismo de

política, ética de responsabilidade e procedimentos, prestação formal de
engajamento político, contas, ética profissional de
comprometimento com o plano de neutralidade técnica
governos
Formula, estabelece, reforma ou Implementa normas (executa

suprime as normas existentes, tanto decisões já tomadas; não entra no
no âmbito interno (aparelho do mérito da questão) atuando
Estado) quanto em relação ao essencialmente no âmbito do
conjunto da sociedade aparelho do Estado
Ocupa cargos por eleição (vínculo Ocupa cargo por meio de concurso
político com o Estado) regulado por normas gerais e
universais (mérito); vínculo
profissional com o Estado
Faz o canal de ligação entre a Está dentro do Estado: não faz a

sociedade e o Estado, representando ponte entre a sociedade e o Estado
interesses e opções ideológicas
Expressa a vontade de parceria dos Expressa a vontade do Estado pelo

cidadãos pelo princípio da princípio da autoridade
representatividade
Sumário
No processo de discussão, criação e execução das Políticas Públicas,

encontramos basicamente dois tipos de actores: os ‘estatais’
(oriundos do Governo ou do Estado) e os ‘privados’ (oriundos da
Sociedade Civil). Os atores estatais são aqueles que exercem funções
públicas no Estado, tendo sido eleitos pela sociedade para um cargo
por tempo determinado (os políticos), ou atuando de forma
permanente, como os servidores públicos (que operam a
burocracia).
44
1. Estado é atribuído a maior parcela de responsabilidade,

exactamente porque mobiliza os recursos necessários para a
elaboração, execução e monitoramento das diversas políticas
públicas.
2. À sociedade civil também é garantida a participação na
formulação dessas políticas, sendo a saúde, a educação, a
assistência social, os direitos da criança e adolescentes e, em
menor grau, a habitação e o meio ambiente os exemplos mais
visíveis.
3. Já os atores privados são aqueles que não possuem vínculo
direto com a estrutura administrativa do Estado.
4.
Tema 6: Formulação das Politicas Públicas
O processo de formulação de Políticas Públicas, também

chamado de Ciclo das Políticas Públicas, apresenta diversas fases:
✓ PRIMEIRA FASE – Formação da Agenda (Seleção das

Prioridades)
✓ SEGUNDA FASE – Formulação de Políticas (Apresentação
de Soluções ou Alternativas)
✓ TERCEIRA FASE – Processo de Tomada de Decisão (Escolha
das Acções)
✓ QUARTA FASE – Implementação (ou Execução das Acções)
✓ QUINTA FASE – Avaliação
Na prática, as fases se interligam entre si, de tal forma que essa
separação se dá mais para facilitar a compreensão do processo.
PRIMEIRA FASE
Formação da Agenda
É impossível para os atores públicos concentrarem suas atenções e

atenderem a todos os problemas existentes em uma sociedade, dado
que estes são abundantes e os recursos necessários para solucioná-
los, escassos. Por isso, é necessário que se estabeleçam quais
45
questões serão tratadas pelo governo. O processo de definição da

lista de principais problemas da sociedade é chamado de Formação
da Agenda. Tal processo envolve a emergência, o e conhecimento e
a definição das questões que serão tratadas e, como consequência,
quais serão deixadas de lado. O tratamento dos problemas se
encontra no processo orçamentário.
Existe uma série de elementos que contribuem para que

determinado problema se insira na Agenda Governamental, dentre
os quais podemos citar, a título ilustrativo:
✓ A existência de indicadores, que são uma série de dados que

mostram a condição de determinada situação. Se esses
indicadores apresentarem uma situação problemática, ela
poderá ser inserida na Agenda Governamental para sofrer
interferência do poder público.
Um exemplo seria uma alta taxa de falência de micro e pequenas
empresas nos primeiros meses de sua existência, o que poderia
resultar em uma política pública voltada para esse segmento;
Eventos Simbólicos. Situações que, pela repercussão social que

causam, chamam a atenção para determinados problemas, como
casos de crimes violentos que, pela comoção na população, podem
dar início a ações do governo que busquem evitar que outros crimes
parecidos ocorram;
✓ Feedback das acções governamentais.

São os resultados obtidos com programas anteriores, encerrados ou
não, que apontam falhas nas medidas adotadas pelo referido
programa avaliado ou outros problemas que até então não recebiam
atenção governamental. Em geral, são frutos de avaliações das
políticas.
Os processos institucionais também desempenham um relevante

papel na definição da Agenda. A rotina administrativa e as regras do
sistema político produzem uma dinâmica que influi na inclusão de
determinado tema. Como exemplo, podemos citar o facto de que os
períodos de transição de governos são apontados como aqueles
onde a Agenda muda com maior facilidade, o que também
demonstra a importância da visão dos políticos sobre quais temas
devem receber maior atenção.
Porém, cabe ressalvar que, mesmo que uma questão se insira na

Agenda Governamental, isso não significará que ela será considerada
prioritária. Isso só ocorre quando diversos fatores se juntam, tais
como vontade política, mobilização popular e a percepção de que os
46
custos de não resolver o problema serão maiores que os custos de

resolvê-los.
SEGUNDA FASE
Formulação de Políticas
A partir do momento em que uma situação é vista como problema e,

por isso, se insere na Agenda Governamental, é necessário definir as
linhas de ação que serão adotadas para solucioná-los.
Este processo, no entanto, não ocorre de maneira pacífica, uma vez
que geralmente alguns grupos considerarão determinadas formas de
ação favorável a eles, enquanto outros a considerarão prejudicial,
iniciando-se assim um embate político. Esse é o momento onde deve
ser definido qual é o objetivo da política, quais serão os programas
desenvolvidos e as metas almejadas, o que significa a rejeição de
várias propostas de ação. Certamente essa escolha, além de se
preocupar com o posicionamento dos grupos sociais, necessita ser
feita ouvindo o corpo técnico da administração pública, inclusive no
que se refere aos recursos – materiais, económicos, técnicos,
pessoais, dentre outros – disponíveis.
De forma geral, podemos definir os seguintes passos como

necessários a um bom processo de elaboração de Políticas Públicas:
✓ A conversão de estatísticas em informação relevante para o

problema;
✓ Análise das preferências dos atores e;
✓ Acção baseada no conhecimento adquirido
Com o objectivo de facilitar a formulação de propostas, o responsável
pela elaboração da Política Pública deve se reunir com os actores
envolvidos no contexto (área ou setor) onde ela irá ser implantada e
pedir a eles uma proposta sobre qual seria a melhor forma de se
proceder e, em caso de inviabilidade desta, qual seria a melhor
alternativa. Assim, a autoridade terá em suas mãos uma série de
opiniões que servirão como uma fonte de ideias, as quais poderão
apontar o caminho desejado por cada segmento social, auxiliando na
escolha e contribuindo com a legitimidade da mesma.
As opiniões dos grupos precisam ser analisadas de maneira objetiva,
considerando-se a viabilidade técnica, legal, financeira, política,
dentre outras. Outra análise importante se refere aos riscos que cada
alternativa traz, desenvolvendo uma forma de compará-las e de
medir qual é mais eficaz e eficiente para atender ao objetivo e aos
interesses sociais.
47
TERCEIRA FASE
Processo de Tomada de Decisões
Durante todo o ciclo de Políticas Públicas é necessário se tomar
decisões. Entretanto, a fase de tomada de decisões pode ser definida
como o momento onde se escolhe alternativas de ação/ intervenção
em resposta aos problemas definidos na Agenda. É o momento onde
se define, por exemplo, os recursos e o prazo temporal de acção da
política. As escolhas feitas nesse momento são expressas em leis,
decretos, normas, resoluções, dentre outros atos da administração
pública.
Outro passo importante, nessa fase, é se definir como se dará o
processo de tomada de decisões, ou seja, qual o procedimento que
se deve seguir antes de se decidir algo. Primeiramente deverá se
decidir quem participará do processo, se este será aberto fechado.
Caso venha a ser aberto, é preciso determinar se haverá ou não uma
consulta ampla aos beneficiários. No caso de se prever tal tipo de
consulta (como, por exemplo, no Orçamento Participativo), é
necessário estabelecer se a decisão será ou não tomada por votação,
as regras em torno da mesma, o número de graus (directa ou
indirecta) que envolverá a consulta que será feita aos eleitores etc.
Essa definição é fundamental pelo fato de que diferentes formas de
decisão podem apresentar diferentes controladores da Agenda e
resultar em decisões diferentes.
Estudiosos em Políticas Públicas desenvolveram vários modelos para
explicar o processo de tomada de decisão. Tais modelos, cujo
objetivo é descrever o que acontece, podem ser uma ajuda valiosa
para aqueles formuladores de políticas que não desenvolveram
ainda conhecimento prático, permitindo que eles aprendam se
poupando de alguns erros.
Dentre os diversos modelos, cabe citar neste trabalho a Abordagem
das Organizações, que pressupõe que o governo é um conjunto de
organizações dos mais diversos níveis, dotadas de maior ou menor
autonomia. A forma dos governos perceberem problemas são os
sensores das organizações, e as informações fornecidas por tais
sensores se constituem em recurso para se solucionar os problemas
inseridos nesse modelo, as Políticas Públicas passam a ser entendidas
como resultado da atuação das organizações. Assim, os atores são as
próprias organizações que concorrem em termos de poder e
influência para promover a sua perspectiva e interpretação dos
problemas tratados. Sob este enfoque, explicam-se as decisões
basicamente como o resultado de interações políticas entre as
organizações burocráticas. As soluções ajustam-se aos
procedimentos operacionais padronizados, ou seja, às rotinas
organizacionais.
Segundo esse modelo, uma boa decisão seria aquela que permitisse
a efetiva acomodação de todos os
48
pontos de conflito envolvidos naquela Política Pública. Os principais

atores, ou seja, aqueles que têm condições efetivas de inviabilizar
uma Política Pública devem ter a convicção de que saíram ganhando.
Na pior hipótese, nenhum deles deve se sentir completamente
prejudicado.
Na prática, isso requer que os atores que podem impedir a execução
devem sentir que poderão não ter ganhos reais mas, ao menos, não
terão prejuízos com a política proposta.
QUARTA FASE
Implementação
É o momento onde o planeamento e a escolha são transformados em
actos.
É na implementação que os planos e escolhas são convertidos em

acções, resultados. Durante este período, as políticas podem sofrer
diversas transformações dependendo da posição do corpo
administrativo, que é o responsável pela execução da política.
Nesta fase, alguns elementos podem prejudicar o processo das

políticas, como por exemplo: disputa pelo poder entre organizações;
contexto social, econômico e tecnológico das políticas; recursos
políticos e económicos; treinamento do setor administrativo
responsável pela execução e o apoio político à disposição. Embora
seja mostrada uma carência de recursos frente às necessidades
públicas, por muitas vezes, os programas governamentais são falhos,
havendo mais deficiência na gestão do que falta de recursos
propriamente dita. Dentre as disputas entre organizações, é
interessante dizer que, quanto maior o número de organizações
estiverem envolvidas no processo de implementação das políticas –
dependendo do nível de colaboração entre elas, maior será o número
de ordens a serem resolvidas, o que demanda maior tempo para a
realização das tarefas.
Há dois modelos de implementação das Políticas Públicas: o de Cima

para Baixo (que é a aplicação descendente ou, em outras palavras,
do governo para a população) e o de Baixo para Cima (que é a
aplicação ascendente ou da população para o governo).
O modelo de Cima para Baixo representa um modelo centralizado,

onde apenas um número muito pequeno de funcionários participa
das decisões e opina na forma da implementação das Políticas
Públicas. Ele reflete uma concepção hierárquica da administração
pública, segundo a qual a decisão tomada pela administração pública
seja acatada e cumprida pelos demais envolvidos, sem
questionamentos.
49
Já o modelo de Baixo para Cima é caracterizado pela

descentralização. Ou seja, ele supõe a participação dos beneficiários
ou do usuário final das políticas em questão. Ele representa uma
perspectiva participativa das Políticas Públicas, o que é possível pelo
contato direto do cidadão com o aparato da administração pública.
Os beneficiários são chamados a participar. Durante a fase de
implementação, é possível se perceber alguns fatores que podem
comprometer a eficácia das políticas. Podemos citar como exemplo
as disputas de poder entre as organizações, bem como fatores
internos e os fatores externos que afetam o desempenho das
instituições, tais como suas estruturas e a preparação formal e
treinamento do quadro administrativo encarregado da execução de
políticas. Dentre os factores de disputas entre as organizações,
destacam-se a quantidade de agências ou organizações envolvidas
no acompanhamento e controle das políticas e o grau de cooperação
ou lealdade entre elas. Quanto maior o número de organizações
envolvidas na execução de uma política, maior será o número de
comandos ou ordens que tem de ser expedidas e,
consequentemente, o tempo demandado para a realização das
tarefas. A extensão da cadeia de comando mede-se pelo número de
decisões que é necessário adotar para que o programa funcione.
A extensão de comando afecta o grau de cooperação entre as

organizações, tornando o controle e monitoração do processo de
implementação mais complexo e difícil. Dessa forma, quanto mais
elos – agências e organizações da administração pública envolvidas
na execução de tarefas – tiver a cadeia de comando – canais de
transmissão das ordens para execução das tarefas – mais sujeita a
deficiências estará a implementação de políticas.
Dentre os factores internos que afetam as organizações, podemos

enumerar, em primeiro lugar, as características estruturais das
agências burocráticas – recursos humanos, financeiros e materiais –
e a relação entre quantidade de mudanças exigidas por uma política
e extensão do consenso sobre seus objetivos e metas.
As características das agências abrangem aspectos objetivos como

tamanho, hierarquia, autonomia, sistemas de comunicação e de
controle – e qualitativos – como a competência da equipe e a
vitalidade de seus membros.
Essas características estruturais são responsáveis não apenas pela

eficácia na execução das tarefas como também pela compreensão
mais ou menos precisa dos implementadores acerca da política e
pela abertura ou adaptabilidade da organização às mudanças.
50
Quanto ao segundo fator interno, cabe destacar a existência de

consenso dentro da burocracia. Com efeito, a relação entre a
quantidade de mudanças exigidas afecta inversamente o consenso
sobre a política, ou seja, quanto mais mudanças no padrão de
interação dos atores ou nas estruturas forem necessárias, menor
será o consenso sobre como atingi-las. Isso afeta negativamente o
grau de cooperação entre as organizações e a lealdade da burocracia
aos formuladores, provocando deficiências e deturpações na
implementação das Políticas Públicas.
Os factores externos, por fim, também afetam as Políticas Públicas.

Com efeito, a opinião pública, a disposição das elites, as condições
econômicas e sociais da população e a posição de grupos privados
podem tornar problemática a execução das políticas. A indiferença e
descaso gerais, a resistência passiva ou a mobilização intensa contra
as medidas podem configurar uma conjuntura negativa que
prejudique a aplicação dos objetivos e metas propostas na política.
Para melhor se entender isso, é importante ressaltar quais
características possuem os indivíduos que podem contribuir para o
aparecimento dos fatores externos. Além da diferença na escala
social (grupos de alta, média ou baixa posição), as características
mais importantes dos atores políticos são: a racionalidade, os
interesses e as capacidades que possuem para agir. Se entendermos
essas três características, entenderemos como ocorre a formulação
de Políticas Públicas na prática. A racionalidade é a capacidade de um
Grupo Social (um actor) definir estratégias e cursos de ação para
alcançar seus objetivos. Os interesses representam as preferências
de um dado ator por uma certa política com a qual possui mais
afinidade em detrimento de outras que desconhece ou não possui
simpatia.
A capacidade reflecte os recursos (carisma, possibilidade de

mobilização, liderança, unidade, acesso aos meios de comunicação)
que um ator possui na sua relação com seus representados, o que faz
com que a sociedade ouça seus argumentos e os leve em
consideração (ou não).
QUINTA FASE
Avaliação
A avaliação é um elemento crucial para as Políticas Públicas. O facto

de ser apresentada como última etapa não significa que ela seja uma
ferramenta para ser utilizada apenas quando o tempo de atuação da
Política Pública acaba. Muito pelo contrário, a avaliação pode ser
feita em todos os momentos do ciclo
51
de Políticas Públicas, contribuindo para o sucesso da ação

governamental e a maximização dos resultados obtidos com os
recursos destinados. Além disso, a avaliação também é uma fonte de
aprendizado que permite ao gestor perceber quais ações tendem a
produzir melhores resultados. A avaliação permite à administração:
✓ Gerar informações úteis para futuras Políticas Públicas;

✓ Prestar contas de seus actos;
✓ Justificar as acções e explicar as decisões
✓ Corrigir e prevenir falhas;
✓ Responder se os recursos, que são escassos, estão
produzindo os resultados esperados e da forma mais eficiente
possível;
✓ Identificar as barreiras que impedem o sucesso de um
programa;
✓ Promover o diálogo entre os vários atores individuais e
coletivos envolvidos;
✓ Fomentar a coordenação e a cooperação entre esses actores.
Idealmente, uma boa política deve cumprir as seguintes funções:
✓ Promover e melhorar os níveis de cooperação entre os

actores envolvidos;
✓ Constituir-se num programa factível, isto é, implementável;
✓ Reduzir a incerteza sobre as consequências das escolhas
feitas;
✓ Evitar o deslocamento da solução de um problema político
por meio da transferência ou adiamento para outra arena,
momento ou grupo;
✓ Ampliar as opções políticas futuras e não presumir valores
dominantes e interesses futuros nem predizer a evolução dos
conhecimentos. Uma boa política deveria evitar fechar
possíveis alternativas de acção.
Para se determinar a relevância de uma política deve se perguntar se

as ações desenvolvidas por ela são apropriadas para o problema
enfrentado.
Para se analisar a eficácia e eficiência de um programa, uma

avaliação deve buscar responder se os produtos alcançados são
gerados em tempo hábil, se o custo para tais produtos são os
menores possíveis e se esses produtos atendem aos objetivos da
política. Quanto à sustentabilidade, uma política deve ser capaz de
que seus efeitos positivos se mantenham após o término das acções
governamentais na área foco da Política Pública avaliada. Por fim, é
importante se apreender, dentre
52
outras coisas, quais seriam outras alternativas de ações que

poderiam ter sido adotadas – e que poderão ser em intervenções
futuras – e quais lições se tirar da experiência – tanto daquilo que
deu certo como do que deu errado.
Comumente encontramos na literatura destinada às Políticas

Públicas duas divisões de avaliação: a que se refere ao grupo
responsável por avaliá-la e a relativa à finalidade da avaliação.
A primeira divisão se dá entre a avaliação interna – que é conduzida
pela equipe responsável pela operacionalização do programa – e a
externa – feita por especialistas que não participam do programa. A
vantagem da primeira se dá devido ao fato de que, ao estarem
inseridos no programa, a equipe terá maior conhecimento sobre ele,
além de acesso facilitado às informações necessárias, o que diminui
o tempo e os custos da avaliação. Em contrapartida, a equipe
envolvida no programa pode não contar com a separação do objeto
avaliado, necessária para se garantir a imparcialidade. Já a avaliação
externa tem como ponto fraco o tempo necessário para se
familiarizar com o objeto de estudo, porém conta com
imparcialidade maior. A segunda divisão se refere ao objetivo da
avaliação, e pode ser formativa, quando se busca informações úteis
para a equipe na parte inicial do programa, ou a somativa, que busca
gerar informações sobre o valor ou mérito do programa a partir de
seus resultados, para que a autoridade responsável possa tomar sua
decisão de manter, diminuir, aumentar ou encerrar as ações do
programa.
Sumário
Um processo que busca desvendar e compreender algo ou uma

situação. No caso das políticas públicas, é um modelo para
compreender em que pé se encontra o país e o que pode ser feito
por ele. Primeira fase: a formação da agenda:Para começar a
elaboração de uma política, é preciso decidir o que é prioritário para
o poder público. A fase da agenda caracteriza-se pelo planeamento,
que consiste em perceber os problemas existentes que merecem
maior atenção. Essa percepção precisa ser consistente com o cenário
real em que a população se encontra. São analisados nessa fase: a
existência de dados que mostram a condição de determinada
situação, a emergência e os recursos disponíveis. O reconhecimento
dos problemas que precisam ser solucionados de imediato ganham
espaço na agenda governamental. Entretanto, nem tudo que está na
agenda será solucionado imediatamente. Saiba que o planejamento
53
é flexível e que a viabilização de projetos depende de alguns fatores.

São esses: Avaliação do custo-benefício; Estudo do cenário local e
suas necessidades; Recursos disponíveis; A urgência que o problema
pode tomar por uma provável mobilização social; Necessidade
política
Segunda fase: a formulação da política
É a fase de apresentação de soluções ou alternativas. É o momento

em que deve ser definido o objetivo da política, quais serão os
programas desenvolvidos e as linhas de ação. Após esse processo, se
avaliam as causas e são avaliadas prováveis alternativas para
minimizar ou eliminar o problema em questão. Portanto, a segunda
etapa é caracterizada pelo detalhamento das alternativas já definidas
na agenda. Organizam-se as ideias, alocam-se os recursos e recorre-
se à opinião de especialistas para estabelecer os objetivos e
resultados que querem alcançar com as estratégias que são criadas.
Nesse ponto, os atores criam suas próprias propostas e planos e as
defendem individualmente. terceira fase: processo de tomada de
decisão Com as todas as alternativas avaliadas, na terceira fase se define
qual será o curso de ação adotado. São definidos os recursos e o prazo
temporal da ação da política. Quarta fase: implementação da política É o
momento em que o planeamento e a escolha são transformados em atos.
É quando se parte para a prática. O planeamento ligado à organização é
transformado em ação. São direcionados recursos financeiros,
tecnológicos, materiais e humanos para executar a política. Quinta fase:
avaliação: É um elemento crucial para as políticas públicas. A avaliação
deve ser realizada em todos os ciclos, contribuindo para o sucesso da ação.
Também é uma fonte de aprendizado para a produção de melhores
resultados. Nela se controla e supervisiona a realização da política, o que
possibilita a correção de possíveis falhas para maior efetivação. Inclui-se
também a análise do desempenho e dos resultados do projeto.
Dependendo do nível de sucesso da política, o poder público delibera se é
necessário reiniciar o ciclo das políticas públicas com as alterações
cabíveis, ou se simplesmente o projeto é mantido e continua a ser
executado. A boa política pública deve cumprir as seguintes funções:
promover e melhorar a cooperação entre os atores e constituir-se num
programa implementável.
De maneira geral, o processo de avaliação de uma política leva em

conta seus impactos e as funções cumpridas pela política. Além disso,
busca determinar sua relevância, analisar a eficiência, eficácia e
sustentabilidade das ações desenvolvidas, bem como servir como um
meio de aprendizado para os actores públicos. Os impactos se
referem aos efeitos que uma Política Pública provoca nas
capacidades dos atores e grupos sociais, por meio da redistribuição
de recursos e valores, afetando interesses e suas estruturas de
54
preferências. A avaliação de impacto analisa as modificações na

distribuição de recursos, a magnitude dessas modificações, os
segmentos afectados, as contribuições dos componentes da política
na consecução de seus objectivos. A avaliação de uma política
também deve enfocar os efeitos que esses impactos provocam e que
se traduzem em novas demandas de decisão por parte das
autoridades, com o objetivo de anular ou reforçar a execução da
medida. Também é importante analisar se a política produziu algum
impacto importante não previsto inicialmente, bem como
determinar quais são os maiores obstáculos para o seu sucesso.
Quanto às funções cumpridas pela política, a avaliação deve
comparar em que medida a Política Pública, nos termos em que foi
formulada e implementada, cumpre os requisitos de uma boa
política.
Tema 7: Implementação e Avaliação de Politicas Publicas
Desde a década de 1970, o estudo de políticas públicas indica haver

algo como um “elo perdido”, situado entre a tomada de decisão e a
avaliação dos resultados: a implementação. Embora esta
preocupação com a implementação seja relevante, na realidade, a
separação entre a formulação, a decisão, a implementação e a
avaliação de políticas públicas é um recurso mais importante para
fins de análise do que um facto real do processo político.
A implementação é um processo de diversos estágios que

compreende diversas decisões para a execução de uma decisão
básica, previamente definida em um conjunto de instrumentos
legais. Idealmente essa decisão identifica os problemas a serem
resolvidos, os objetivos a serem alcançados e as estruturas (arranjo
institucional) de execução.
Na prática, a implementação pode ser compreendida como o

conjunto de decisões e ações realizadas por grupos ou indivíduos, de
natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a
55
consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores

sobre uma determinada política pública
Em outras palavras, a implementação consiste em fazer uma política

sair do papel e funcionar efectivamente. Envolve os mais diversos
aspectos do processo administrativo: provisão de recursos no
orçamento, formação de equipes, elaboração de minutas de projeto
de lei autorizando realização de concurso para contratação de
servidores, elaboração de editais para aquisição de bens ou
contratação de serviços. Caso seja uma política que envolva os níveis
de governo estadual e/ou municipal, será preciso realizar reuniões
para decidir e pactuar as responsabilidades de cada uma das partes,
em seguida firmar protocolos de cooperação, estabelecer os
mecanismos de transferência de recursos entre instâncias
governamentais etc.
A literatura sobre implementação de políticas públicas foi

desenvolvida a partir de 1973, com a publicação do trabalho de
Pressman e Wildavsky (1973) intitulado Implementação. A partir
deste trabalho, vários trabalhos foram elaborados a partir de debates
que vão desde técnicas para estudar e administrar implementação
até a sua diferença entre os países desenvolvidos e em
desenvolvimento. (OLIVEIRA, 2006).
Najan (1995) aponta que o fracasso na implementação de políticas

públicas pode ser atribuído a duas abordagens antagônicas: top-
down – perspectiva em que a decisão política é autoritária, em um
nível central e a botton-up - abordagem que leva em consideração a
complexidade do processo de implementação. Resgatando
contribuições de outros estudiosos, o autor levanta características do
processo: um mapeamento para trás e não para frente; foco
na estrutura de execução e no processo de negociação; ações entre
e dentre redes de implementadores; capacidade de acomodar
acontecimentos imprevistos e imprevisíveis, capacidade de ser
adaptável.
A implementação pode também ser vista como um processo

decisório de execução da política (Viana, 1988). Nesse caso, as
variáveis intervenientes são: Comunicação interinstitucional e
execução de atividades - envolvem auxílios técnicos e de informação
e aquelas que são controladas pelo remunerativo, coercitivo ou
normativo;
Características das agências - tamanho e competência da equipe,

hierarquia e controle, autonomia, vitalidade, degraus de abertura de
comunicação e encadeamentos; e
56
Condições políticas, econômicas e sociais - recursos econômicos

disponíveis, reflexo das condições econômicas e sociais, opinião
pública, posição das elites, partidos de oposição e grupos privados
(não institucionais). Em seu trabalho Najan (1995) apresenta alguns
modelos de implementação propostos por estudiosos tanto dos
Estados Unidos como da Europa:
Modelo de Smith (1973) – Abordagem botton-up, processo contínuo,

sem um fim definitivo ou produtos finais e em que as tensões e os
conflitos, frutos da implementação, podem ou não manifestar-se em
um novo padrão de comportamento nas instituições. É um processo
de interação entre quatro componentes: grupo-alvo que é chamado
a mudar de comportamento; a estrutura da organização
implementadora; a liderança/capacidade e os fatores ambientais.
Segundo o autor, estas tensões geradas entre os políticos, os
formuladores, os implementadores e seus objetivos resultam em um
feedback que poderá gerar um redesenho da política.
Modelo de Edwards (1980) – Top-down. Busca conhecer as

condições prévias, bem como os seus principais obstáculos para uma
implementação bem-sucedida. Neste modelo identificaram-se
quatro fatores que se interagem simultaneamente: comunicação;
recursos; disposição e estrutura.
Modelo de Van Meter e Van Horn (1975) – Top-down. Ocupa-se das

causas da não implementação: os subordinados não sabem o que os
superiores querem, eles não podem fazer ou se recusam fazer. Os
autores sugerem seis cluster de variáveis: relevância das normas e
objetivos políticos; recursos da política; comunicação
interorganizacional e aplicação das atividades; características da
instituição implementadora; Ambiente econômico-social-político da
instituição implementadora; e disposição dos executores para a
realização de decisões políticas.
Modelo de Mazmanain e Sabatier (1983) – Top-down. Considera três

observações críticas: a formação de políticas é um processo
interativo de formulação, implementação e reformulação; o foco na
realização dos objetivos da política declarada; e a implementação
pode ser vista em três diferentes perspectivas – o formulador, o
executor e o público-alvo. Os autores apresentaram dezesseis
variáveis que foram reunidas em três grupos: rastreabilidade dos
problemas; capacidade de decisão política de acordo com a estrutura
e a implementação também tem um inerente dinamismo próprio.
57
Modelo de Nakamura e Smallwood (1980) – É um modelo

construído sobre o princípio da circularidade e sugere a concepção
do processo como um sistema em ambientes funcionais, cada um dos
quais contém uma variedade de atores e arenas e está ligado a outros
por diversas comunicações e por conformidade.
Modelo de Rein e Rabinovitz (1978) – Botton-up. Foco na prática. A

política de implementação é regida pelo menos por três imperativos
formais: respeito à racionalidade jurídica que é mediado pela
preocupação com a racionalidade instrumental como é definida
pelos funcionários e ainda, informados pelo conhecimento que a
ação exige de consenso tanto internos como externo. O modo de
resolução dos conflitos existente entre estes imperativos é função
dos objetivos, recursos e o complexo processo administrativo
da implementação.
Modelo de Berman (1978) – Botton-up. O sucesso da implementação

depende da complexa interação entre a política e as características
institucionais. Trabalha com a bordagem de macro e micro-
implementação. Macro enquanto governo federal central, onde as
políticas se traduzem em planos de projeto e, micro é quando, em
resposta às acções do governo, as organizações locais planejam e
realizam suas próprias políticas internas. Para este estudioso a
implementação pode seguir quatro caminhos distintos: a) a não
adaptação da política ao comportamento; b) cooptação – nenhuma
adaptação no comportamento, mas adaptação da política para
acomodar as rotinas existentes; c) aprendizagem tecnológica –
nenhuma adaptação da política, mas adaptação do comportamento
rotimizado; e e) adaptação mútua, tanto do comportamento quanto
da política.
Modelo de Elmore (1979) – Botton-up. Considerando que a

compreensão das organizações é essencial para a análise da
implementação, o autor apresenta quatro modelos diferentes para
este processo: (1) o modelo de gestão de sistemas – as organização
como unidades de valor e maximização – implementação é vista
como atividade organizada com objetivos específicos; (2) modelo
que enfatiza o processo burocrático - enfatiza as regras ou critérios
de tomada de decisão e as rotinas do comportamento organizacional
e concebe a implementação como um processo contínuo de controle
dos critérios de escolha e de mudança de rotinas; (3) modelo de
desenvolvimento organizacional – necessidade de participação e
comprometimento dos
58
indivíduos; e (4) modelo de negociação – trata as organizações como

arena de conflito.
Modelo de Michael Lipsky (1978) – Botton-up. Questiona o
pressuposto fundamental da hierarquia, ou seja, a maior influência
sobre a política é exercida por aqueles que formulam e não por
aqueles que a realizam. Para ele a política é eficaz quando é
elaborada por aqueles que implementam a quem o autor denomina
street-level bureaucrats.
Modelo de Barrett e Fudge (1981) – Propõe uma visão da

implementação como um processo político e não um processo
gerencial que acontece através da dinâmica de negociação e
interação entre e dentro do sistema ambiental (sócio-econômico), do
sistema político e do sistema organizacional. Os autores colocam três
questões fundamentais para a compreensão da ação do processo de
implementação: a) multiplicidade e complexidade das ligações; b)
controle e coordenação; e c) conflito e consenso. A ênfase deste
modelo está em questões de poder e dependência, interesses,
motivações e comportamentos.
Modelo de Warwick (1982). Propõe três abordagens para a

implementação, a saber: a abordagem de máquina, que pressupõe
que o plano legítimo deverá conter os ingredientes necessários à sua
implementação; abordagem de jogo, que apóia-se na barganha e na
troca; e a abordagem evolutiva, que considera que a política não
define o exato curso de implementação, mas molda e aponta o
potencial da acção. Este autor sugere ainda o modelo de transição: O
conceito de transição implica ações deliberadas para atingir
resultados, lidar consciente entre implementadores e ambientes de
programa e, como um tipo particularmente crítico de tratamento,
negociação entre as partes conflitantes ou interesses divergentes na
implementação. Este modelo apoia-se em sete pressupostos : a) é
crucial estabelecer parâmetros e direções de ação, mas a política
nunca determina o exacto curso da implementação; b) a estrutura
organizacional é significativa, mas não é determinante; c) o ambiente
é considerado como um local fundamental para as ações de
implementação; d) o processo de formulação e concepção da política
podem ser tão importantes quanto o produto; e) o critério
implementar é universal e inevitável; f) os clientes exercem grande
influência nos resultados da implementação; e g) a implementação é
inerentemente dinâmica.
Najan (1995) conclui que a implementação significa transição. Para

realizar um programa, implementadores devem lidar continuamente
com afazeres, ambientes, clientes, e uns com os outros. As
formalidades de organização e os
59
mecanismos de administração são

importantes como planos de fundo (secundário), mas a chave do
sucesso é o enfrentamento contínuo com os contextos,
personalidades, alianças e eventos. É crucial para esta adaptação o
reconhecimento e correção de erros, a mudança de direções, e
aprendizado. Silva e Melo (2000) citam três modelos de
implementação:
Modelo clássico do ciclo de política (formulação e implementação)

não considera os aspectos relativos à implementação e seus efeitos
retro alimentadores sobre a formulação da política. Ou seja, não a
considera como um processo. Neste aspecto a implementação é
compreendida como um jogo de uma só rodada, onde a ação do
governo é implementada de cima para baixo – top down.
Modelo como processo linear em que o processo de formulação e

implementação é visto como um processo que propõe que o
monitoramento e a avaliação das políticas sejam considerados
instrumentos que permitem correções de rotas. De acordo com este
modelo as vicissitudes, obstáculos e problemas da implementação
resultam de aspectos elacionados à capacidade institucional dos
agentes implementadores; são gerados por problemas de natureza
política e também derivam da resistência e boicotes realizados por
grupos ou setores negativamente afetados pela política. Outro grave
problema é a primazia excessiva conferida à atividade de formulação
e é vista como não problemática. Assume-se que: diagnóstico é
necessariamente correto; o formulador dispõe de todas as
informações necessárias ao desenho das propostas programáticas
além de dispor também de um modelo causal válido. Este modelo
causal consiste de hipóteses e pressupostos sobre determinados
fenômenos sociais.
A implementação vista como um jogo: redes, aprendizado

institucional e stakeholders – é um jogo entre implementadores onde
papéis são negociados, os graus de adesão ao programa variam, e os
recursos entre atores são objeto de barganha. De acordo com a
análise empírica de políticas públicas os seus formuladores atuam em
um ambiente de incertezas que se manifestam em vários níveis:
grandes limitações de conhecimentos sobre os fenômenos
intervenientes: a falta de controle e de condições de prever as
contingências que podem afetar o policy environment no futuro;
planos e programas são documentos que delimitam apenas um
conjunto limitado de cursos de ação e decisões que devem ser
seguidos; e os programas ou políticas são expressas pelas
preferências individuais ou coletivas de seus formuladores. A
implementação deve ser vista como
60
uma etapa subsequente à formulação e como um processo

autônomo onde decisões cruciais são tomadas e não apenas
implementadas. E concluem que a “visão da implementação
enquanto aprendizado e articulada em uma rede de agentes
constitui um quadro de referências que permite uma representação
mais consistente dos mecanismos de implementação de políticas”.
(SILVA e MELO, 2000, p.16).
Brynard (2000) propôs o protocolo 5C - um modelo de cinco clusters

de variáveis explicativas que permitem uma melhor compreensão da
implementação. As cinco variáveis interligadas são: Content –
conteúdo da política em si; Context - a natureza do contexto
instituicional; Commitment - o compromisso dos responsáveis pela
implementação; Capacity - a capacidade administrativa dos
implementadores; e Clients e Coalitions - O apoio dos clientes e
coligações.
Content -. Refere-se ao que se propôs fazer para resolver o problema

percebido. É a escolha de fins e meios, bem como a definição de
metas e as ações voltadas para atingi-las. De acordo com este
protocolo a política pode ser caracteriza como distributiva uma vez
que cria bens públicos para o bem-estar geral; como regulatória –
que especifica regras de conduta com sanções por não cumprimento
– e como redistributiva – que procura mudar alocações de riqueza ou
poder de alguns grupos à custa dos outros. São destacadas aqui três
variáveis importantes: (1) os objetivos – o que a política define fazer;
(2) a teoria causal embutida - como problematizar a questão que se
propõe abordar; e (3) os métodos - como se objetiva solucionar o
problema percebido. A definição dessas três variáveis irá impactar os
outros quatro protocolos. Para cada tipo de política (distributiva,
redistributiva ou regulatória) exigem diferentes tipos e níveis de
capacidade e de contexto e são susceptíveis de gerar diferentes
níveis de compromisso dos executantes e clientes e coligações
favoráveis. Desta forma a evidência está na necessidade da ligação
entre as variáveis do protocolo 5C, onde, por exemplo, a falta de
compromisso dos executores, clientes e coligações fortemente
hostis, falta de capacidade administrativa ou contexto propício cria-
se uma situação onde a política estabelecida não esteja sendo
executada.
Context – É considerado como o ambiente organizacional em que a

política será implementada e que apresenta limites ao processo de
implementação, algumas vezes estruturado como os procedimentos
operacionais. Incluem os aspectos sociais, econômicos, políticos e
legais pertinentes às instituições. Grindle (1980) apud Najan (1995)
define o contexto de forma mais
61
expansiva que inclui: a) poder, interesses e estratégias dos atores

envolvidos (que corresponde aos clientes e coligações); b)
características de instituições e regime, que em geral são
identificados como fatores ambientais. e c) cumprimento e
capacidade de resposta (que corresponde ao compromisso). No que
tange aos factores ambientais, pelo menos três tarefas são
necessárias para o sucesso da a implementação: (1) identificar os
principais atores institucionais que influenciam ou que são
influenciados pelo processo; (2) traçar os interesses e as relações de
poder interno e externo à instituição; c) reconhecer as características
institucionais como influenciadas pela estrutura global de definição
social, econômico, político e jurídico em que operam.
Commitment - No que se refere a este protocolo a discussão dos

autores gira em torno das abordagens top-down e botton-up. Para os
defensores da abordagem top-down, o comprometido é formado
principalmente pelo conteúdo da política e pela sua capacidade e que
ambos podem ser controlados do “topo”. Já na perspectiva botton-
up, o comprometimento é, mesmo com a influência do conteúdo e
da capacidade, influenciado muito mais pelo contexto institucional e
clientes e coligações. Mas, apesar dessa distinção entre as duas
abordagens, o autor cita que o compromisso é importante não
apenas para o street-level, mas para todos os níveis pelos quais a
política passa e que, de acordo com o entrelaçamento de
interligações entre as cinco variáveis críticas, o compromisso irá ser
influenciado por, e irá influenciar todas as quatro variáveis
remanescentes: conteúdo, capacidade, contexto e clientes e
coligações. Brynard (2000) afirma que o compromisso do street-level
bureaucrat é especialmente crítico devido à sua posição privilegiada
de proximidade para com o problema, pois, implica que as suas
prioridades são definidas não apenas pela instituição, mas também
pelas realidades e preocupações com os clientes, e também devido
ao nível do poder discricionário que eles geralmente gozam concede-
lhes a habilidade de não somente influenciar a implementação da
política, mas também o fato de limitar política em acção.
Capacity – É unânime entre os estudiosos a grande importância
deste protocolo que muitos o chamam de recursos ou capacidade
administrativa. As variáveis que devem ser consideradas são: carga
de trabalho dos funcionários, treinamentos para execução das
tarefas, fluxo de informações, recursos financeiros suficientes,
instalações físicas (edifícios, suprimentos, tecnologia, etc.), como
também tempo disponível para a implementação.
Clients and Colaitions – De acordo com Najan (1995) esse protocolo

está mais relacionado à abordagem botton-up, uma vez que os
estudiosos perceberam que a eficácia
62
final de qualquer processo de implementação depende

potencialmente dos grupos-alvo a quem a política está sendo
transferida. Da mesma forma, ela sobre influência das coligações de
grupos de interesse, líderes de opinião e outros agentes externos.
Assim o apoio de clientes e de coligações externas, tomados em
conjunto, é a variável crítica final.
Segundo Brynard (2000) a primeira tarefa é fazer uma catalogação

criteriosa, ou seja, determinar os clientes e as coligações
potencialmente influentes de maneira que não deixe de fora os
atores-chaves. Por coligações foram definidas como aqueles grupos
de interesse cujo comportamento individual podem não ser
afetados, mas que tem motivações e habilidades suficientes para
buscar ativamente determinados resultados.
Conforme cita Brynard (2000) uma tarefa difícil é identificar que tipos
e níveis de capacidade são exigidos em determinados pontos da
hierarquia administrativa. Este é um ponto onde o problema muda,
passando de uma avaliação da capacidade logística - como a própria
execução, ofertas de recursos com questões de disposição de quem
recebe o quê, quando, como, onde e de quem, para uma apreciação
da política de capacidade – como pode ser criada e operacionalizada.
São as próprias instituições que possuem condições para avaliar
a capacidade de implementação, devido a informações limitadas das
necessidades reais, que podem, muitas vezes, tornar totalmente
conhecidas com o processo já iniciado. Desta forma pode surgir a
necessidade de mudança no conteúdo da política para responder às
novas necessidades.
Apesar de a literatura apresentar pouca orientação no que diz

respeito às coligações é preciso identificar os líderes locais, elites
econômicas, líderes de opinião, a mídia, grupos de referências que
muitas vezes podem dar voz aos medos, dúvidas e apreensões dos
clientes. O autor destaca a importância destas variáveis e o nível de
interligações entre elas partindo do princípio de que são aplicadas
em várias áreas temáticas, em seus diversos níveis e sob diferentes
formas de governo, mesmo que cada instituição possua suas
características próprias que possam influenciar o processo de
implementação.
Segundo Najan (1995) a dinâmica das interligações do protocolo 5 Cs

demonstra que a execução não deve ser vista como uma atividade a
ser planejada e realizada de acordo com um plano cuidadosamente
63
predeterminado e sim, como um processo que só pode, na melhor

das hipóteses, ser gerido.
Sumário
A implementação como um estado de ter alcançado os objetivos da

política e, implementar, (como verbo) é um processo onde tudo
acontece na tentativa de alcançar o propósito da política. A
implementação é uma etapa dinâmica. É em si um processo de
significado próprio, que não está restrito apenas à tradução de uma
dada política em ação, mas que pode transformar a política em si. A
implementação pode ser considerada como um processo de
interação entre a determinação de objectivos e as ações
empreendidas para atingi-los. Consiste no planeamento e na
organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos,
financeiros, materiais e tecnológicos necessários para realizar uma
política (SILVA, 2009), Observa-se que, nesse processo, políticas
públicas sofrem influências das circunstâncias externas aos agentes
planejadores e implementador, as quais tornarão possíveis ou não a
implementação. Segundo Hogwood e Gunn apud Saraviesa &
Ferrarezi (2007, p. 34) essas circunstâncias envolvem adequação,
suficiência e disponibilidade de tempo e recursos; a característica da
política em termos de causa e efeito, vínculos e dependências
externas; compreensão e especificação dos objetivos e tarefas;
comunicação; coordenação e obediência
1. Capacity reúne variáveis como: carga de trabalho dos

funcionários, treinamentos para execução das tarefas, fluxo
de informações, recursos financeiros suficientes, instalações
físicas (edifícios, suprimentos, tecnologia, etc.), como
também tempo disponível para a implementação.
2. Modelo como processo linear: A política de implementação
é regida pelo menos por três imperativos formais: respeito à
racionalidade jurídica que é mediado pela preocupação com
a racionalidade instrumental como é definida pelos
funcionários e ainda, informados pelo conhecimento que a
ação exige de consenso tanto internos como externo. O modo
de resolução dos conflitos existente entre estes imperativos
64
é função dos objetivos, recursos e o complexo processo

administrativo da implementação.
3. Modelo de Rein e Rabinovitz (1978) em que o processo de
formulação e implementação é visto como um processo que
propõe que o monitoramento e a avaliação das políticas sejam
considerados instrumentos que permitem correções de rotas
Tema 8: Processo Decisório nas Politicas Públicas
Existem diversas maneiras de se considerar soluções em resposta aos

problemas públicos. Destacam-se os modelos: Racional (H. Simon),
Incremental (Lindblom), Análise misturada (Etzioni) e Irracional
(Cohen, March e Olsen).
Modelo Racional
Este modelo baseia-se no pensamento de que a racionalidade é

imprescindível para a tomada de decisão. Considera as informações
perfeitas, as trata com objetividade e lógica e não considera as
relações de poder. No modelo racional, primeiro se estabelece um
objetivo para solucionar o problema, depois se explora e define as
estratégias para alcançar o objetivo, estimando-se as probabilidades
para tal, e por fim, a estratégia que parecer cabível é escolhida.
Modelo Incremental
O modo incremental situa-se na abordagem de racionalidade

limitada, retratando as impossibilidades do racionalismo e
praticando o foco nas informações. É um modelo descritivo,
reconhece que a seleção de objetivos depende dos valores e a
implementação estará sujeita a intervenções, visto que cada ator
envolvido tem sua própria percepção do problema. Este modelo
considera que, por mais apropriado seja o fundamento de uma
alternativa, a decisão envolverá relações de poder. Desta forma, a
decisão mais conveniente é formada a partir de um consenso e
objetiva garantir o acordo entre as partes interessadas.
A visão da política pública como um processo incremental foi

desenvolvida por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e
Wildavisky (1992). Baseada em pesquisas empíricas, o argumento é
o de que os recursos governamentais
65
para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem

do zero e sim de decisões marginais e incrementais, sem
considerações sobre inovações políticas ou mudanças substantivas
nos programas. Assim, as decisões dos governos seriam apenas
incrementais e pouco substantivas. A visão incrementalista da
política pública perdeu parte do seu poder explicativo com as
profundas reformas ocorridas em vários países provocadas pelo
ajuste fiscal. No entanto, os que trabalham nos governos conhecem
bem a força do incrementalismo, que mantém intactos estruturas
governamentais e recursos para políticas públicas que deixaram de
estar na agenda dos governos. Mas é do incrementalismo que vem a
visão de que decisões tomadas
no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos
governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das
políticas atuais.
Modelo da Análise Misturada (mixed-scanning)
Este modelo combina características dos dois modelos anteriores.

Dispõe uma racionalidade bidimensional e prevê dois níveis de
decisão: fundamentais, estratégicas e racionais em relação às
decisões a seguir; e incremental, que consiste em uma comparação
das opções selecionadas de forma racional. Esta análise permite mais
inovação do que o modo incremental, sem precisar impor o processo
radical do modo racional.
Modelo Irracional (lata de lixo)
O modelo garbage can ou "lata de lixo" foi desenvolvido por Cohen,

March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de políticas
públicas são feitas como se as alternativas estivessem em uma "lata
de lixo". Ou seja, existem vários problemas e poucas soluções. As
soluções não seriam detidamente analisadas e dependeriam do
leque de soluções que os decisores (policy makers) têm no momento.
Segundo essa visão, as organizações são formas anárquicas que
compõem um conjunto de idéias com pouca consistência. As
organizações constróem as preferências para a solução dos
problemas - ação - e não as preferências constróem a acção. A
compreensão do problema e das soluções é limitada e as
organizações operam em um sistema de tentativa e erro. Em síntese,
o modelo advoga que soluções procuram por problemas. As escolhas
compõem um garbage can no qual vários tipos de problemas e
soluções são colocados pelos participantes na medida que eles
aparecem. Essa abordagem foi aplicada por Kingdon (1984),
combinando também elementos do ciclo da política pública, em
especial a fase de definição de agenda
66
(agenda setting), constituindo o que se classifica como um outro

modelo, o de multiple streams, ou "múltiplas correntes". Trata-se de
uma abordagem aberta, em que as decisões resultam dos seguintes
elementos: problema, solução, participante e oportunidade; em que
as oportunidades são vistas como latas de lixo, em que problemas e
soluções são jogados pelos participantes.
Sumário
No processo de descisao das políticas publicas existem 4 modelos:

Racional (H. Simon), Incremental (Lindblom), Análise misturada
(Etzioni) e Irracional (Cohen, March e Olsen).
Tema 9: Modelos de Análise de Políticas Públicas
10.1 Análise de Política

Para Rua (2014, p. 20), "uma definição correntemente aceita sugere
que a Análise de Política tem como objeto os problemas com que se
defrontam os formuladores de política (policy makers) e como
objetivo auxiliar o seu equacionamento".
Na visão de Wildavsky (1979), citado por Ham e Hill (1993), não se

deve perder tempo na busca de uma definição para Análise de
Política, tendo em vista que o termo Análise de Política representa
um espectro de variadas atividades, o que dificulta sua definição.
Para esse autor, o mais importante é praticá-la em vez de defini-la,
ou seja, o analista deve estar engajado em acções, pensando sobre
problemas e buscando soluções. Tais soluções deveriam se dar,
segundo o mesmo autor, mediante um processo baseado na
criatividade, imaginação e profissionalismo (Wildavsky, 1979 apud
Ham & Hill, 1993). Não obstante, Ham e Hill (1993) consideram de
grande importância tentar algum esclarecimento de termos e
conceitos básicos com relação ao tema.
67
Análise de Política, para Dye (1976 apud Ham & Hill, 1993, p. 18), “é
descobrir o que os governos fazem, por que o fazem e que diferença
isto faz”. Tal esclarecimento, coloca a Análise de Política num
importante papel de, por um lado, aumentar o conhecimento da
ação do governo e, por outro, melhorar a qualidade das políticas
públicas. Ou seja, dá uma visão, segundo o autor, de uma atividade
tanto prescritiva quanto descritiva. São características que fazem
com que importantes autores (Lasswell, 1951; Dror, 1971), citados
por Ham e Hill (1993), alimentem grandes esperanças na Análise de
Política como forma de melhorar o processo de formulação de
políticas e de redução de problemas sociais.
Pode-se mesmo dizer que os resultados das Análises de Políticas não

só podem, como devem ser aplicados para dar direcionamento às
ideias políticas inerentes à solução de problemas sociais. Afinal,
como descrevem Serafim e Dias (2012), a política pública analisada
possibilita uma visão descritiva (o que/como é?), explicativa (por que
é assim?) e normativa (como deveria ser?).
Para esses autores, ao focar no comportamento dos atores sociais e

no processo de formulação da agenda e da política, a Análise de
Política busca entender o porquê e para quem aquela política foi
elaborada, e não só olhar o conteúdo da política pública em si. Por
isso a Análise de Política tem uma central preocupação com o
processo de construção da política pública, em especial no que se
refere à definição da agenda, podendo determinar as características
gerais da política e refletir a priorização de temas e problemas a
serem trabalhados por um governo. Adicionalmente às
preocupações elencadas por Serafim e Dias (2012) e que devem fazer
parte do estudo numa Análise de Política, outras são descritas por
eles, tais como:
✓ Refletir sobre as razões pelas quais a política pública

analisada não apresenta características diferentes;
✓ Observar, de forma descritiva, explicativa e normativa, acerca
das políticas públicas analisadas, respondendo,
respectivamente, às perguntas a respeito de “o que/como
é?”, “por que é assim?” e “como deveria ser?";
✓ Enfatizar os valores e os interesses dos atores participantes
do jogo político, a interação entre eles, a arquitetura de
poder, bem como a tomada de decisões, os conflitos e as
negociações etc. (Serafim & Dias, 2012).
Por outro lado, não se deve focar a Análise de Política somente em
relação aos problemas já contemplados pela agenda (de discussão)
política que irá ser trabalhada pelo governo, sob pena de excluir
questões de interesse daqueles grupos desfavorecidos política e
socialmente. Ou seja, devem-se
68
considerar tanto as decisões tomadas como as não-tomadas, sendo

que estas existem
[...] quando os valores predominantes, as regras do
jogo aceitas, as relações de poder existentes entre
grupos e os instrumentos de força, separados ou
combinados, quando os valores predominantes, as
regras do jogo aceitas, as relações de poder existentes
entre grupos e os instrumentos de força, separados ou
combinados, ecfetivamente impedem certas
reclamações de se transformarem em questões
maduras que exigem decisões (Bachrach & Baratz,
1963, p. 642 apud Ham & Hill, 1993, p. 95).
Uma questão importante a ser observada quanto à Análise de
Políticas públicas é a relação entre as decisões tomadas, a estrutura
institucional e a distribuição de poder no Estado e na
sociedade". Assim, o analista precisa, para um melhor estudo do
processo de elaboração da política, "levantar algumas das maiores
questões sobre o papel do Estado na sociedade contemporânea e
sobre a distribuição de poder entre grupos sociais" (Ham & Hill, 1993,
p. 229). Tal levantamento pode-se dar por meio da exploração de três
diferentes níveis de análise: (i) no funcionamento da estrutura
administrativa, (ii) no processo de decisão e (iii) nas relações entre
Estado e sociedade (Dagnino, Gomes, Costa, Stefanuto & Meneguel,
2002). Para este autor, esses níveis indicam como se dão as relações
políticas entre os atores envolvidos e que podem ser caracterizados
conforme a síntese exposta no Quadro 1, abaixo.
Quadro 01: Níveis de Análise de Politica
1º Nível: Do 2º Nível: Do 3º Nível: Das

Funcionamento da Processo de Decisão relações entre
Estrutura Estado e sociedade
administrativa
(Institucional)
Nesse Nível, a Aqui ocorre a Este é o nível da
análise está focada manifestação dos estrutura de poder
no processo de interesses dos e das regras de sua
decisão no interior grupos políticos que formação- trata da
das Organizações e influenciam no função das agências
nas relações entre conteúdo das estatais que, em
elas decisões tomadas- a sociedades
agenda passa a capitalistas
entrar no jogo da avançadas, é o que
relação de poder. assegura o processo
de acumulação de
capital e a sua
69
legitimação perante
a sociedade.
Aqui, busca-se Neste nível, busca- Esse nível permite
identificar as se explicar o entender, mediante
instituições públicas funcionamento da o conhecimento do
com ela envolvidas e instituição e as modo de produção
os atores mais características da capitalista, por que
evidentes nessa política. Assim, as relações se
relação. devem-se pesquisas estabelecem entre
as relações que se as várias porções do
estabelecem entre Estado e destas
esses atores chaves com a sociedade.
(internos) e grupos
externos, bem como
as relações de
poder, coalizações
de interesse,
formação de grupos
(de pressão,
cooptação,
subordinação, etc).
É o nível da É o nível dos É o que se pode
aparência ou Interesses dos denominar nível da
superficial atores essência ou
estrutural
Fonte: Estevão e Ferreira (2018) Apud Dagnino, Renato et al (2002)
Segundo Dagnino et al. (2002), é mediante o trânsito entre esses

níveis que "é possível conhecer o comportamento da
'comunidade política' presente numa área qualquer de política
pública, e desta maneira chegar a identificar as características
mais essenciais de uma política". No primeiro nível, segundo o
mesmo autor, a análise se dá em duas etapas:
(a) Primeiramente, identificam-se as organizações (instituições
públicas) envolvidas na política e os atores de maior evidência;
(b) em seguida, identificam-se as relações institucionais que elas
e seus respectivos atores chave mantêm entre si.
No segundo nível, o objetivo é conhecer os interesses dos atores.
Assim, torna-se imprescindível, de acordo com Dagnino et al.
(2002), explicar o funcionamento das instituições e as
características da política, o que pode se dar, por exemplo, por
meio do exame das relações de poder, das coalizões de interesse,
formação de grupos de pressão ou da cooptação.
Finalmente, no terceiro nível, como esclarece o autor, o objetivo
é entender por que as relações que se estabelecem entre as
70
várias porções do Estado e destas com a sociedade são

como são. Para Dagnino et al. (2002, p. 9), "é através do
estabelecimento de relações entre a situação específica que está
sendo analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no
capitalismo avançado (ou periférico, no caso latino-americano)
que se pode chegar a entender a essência" dessas relações.
A importância do estudo dessas relações, pelo analista político,
se justifica em função dos reflexos que as ações estatais têm na
vida das pessoas e da sociedade como um todo. Seja no que
tange aos serviços públicos (educação, saúde, aposentadoria,
seguro desemprego, habitação), seja na intervenção econômica
(nas indústrias, nos tributos, nas empresas). A regulação estatal
pode se dar, ainda, numa variedade de outras atividades, em
virtude da complexidade social. Assim, questões ambientais,
proteção do consumidor, controle de monopólio e cartéis podem
sofrer regulações estatais (Dagnino et al., 2002).
Entender os níveis de análise, as visões do Estado, bem como os

modelos de tomada de decisões, é fundamental ao analista no
percurso de compreender uma política e todo o sistema que a
rodeia. Em seguida, apresenta-se o estudo sobre a formulação da
política pública, momento para onde se voltam as atenções para
a tomada de decisão, sendo ainda importante ponto de partida
para se entenderem as relações de distribuição de poder entre
Estado e sociedade.
10.2 Modelos de Análise das Políticas Públicas

A análise de políticas públicas como campo disciplinar de estudo
surge e desenvolve-se nos EUA, no pós-guerra, em condições
políticas, económicas e sociais particulares. Por um lado, assistia-
se ao alargamento das áreas de intervenção do Estado na
resolução de problemas, exigindo crescentemente informação
sobre os mais variados sectores, da educação à saúde, aos
transportes e planeamento urbano, à defesa e segurança
(Parsons, 1995: 20). Por outro lado, nas universidades
americanas, entre académicos e investigadores de ciência
política difunde-se uma orientação favorável ao
desenvolvimento de conhecimento e informação necessários a
uma “boa” governação, tendo em vista o sucesso e eficiência das
políticas públicas na melhoria das condições de vida dos
cidadãos. Defende-se então a aplicação de métodos científicos às
decisões do governo em todas as áreas de intervenção. Cultiva-
se também uma preocupação com a promoção das práticas da
democracia (De Leon, 2006: 40-41). O trabalho de Lasswell, um
71
dos fundadores da disciplina, é a vários títulos um exemplo desta

orientação.
Os cientistas sociais norte-americanos Harold Lasswell, Herbert
Simon, Charles Lindblom e David Easton, são considerados os
“fundadores” do estudo das políticas públicas, como área
científica autónoma, pelos trabalhos seminais desenvolvidos por
volta dos anos 50 (Fisher, 2003; DeLeon, 2006; Parsons, 1995;
Hill, 2009; Sabatier, 2007). Harold Lasswell (1948) introduz pela
primeira vez a expressão policy analysis (análise de políticas
públicas), afirmando a análise do processo político como objeto
de estudo alternativo aos objetos tradicionais da ciência política,
isto é, alternativo ao estudo das constituições, legislaturas,
grupos de interesse, elites e questões clássicas do poder.
A sua obra contribui de forma decisiva, em primeiro lugar, para a
estruturação do campo de análise das políticas públicas como
uma ciência social aplicada e, em segundo lugar, para lançar as
bases do que virá a ser o modelo de análise sequencial ou das
etapas do processo político.
Ao longo da sua carreira este autor desenvolve intenso trabalho
de consolidação da ideia de uma ciência política e de um papel
para os analistas políticos. Com base no pressuposto analítico de
que aquilo que o estado faz ou deixa de fazer pode ser formulado
cientificamente por investigadores independentes, encarando a
disciplina como subsidiária dos contributos da ciência política, da
sociologia, da antropologia, da psicologia, da estatística, da
matemática e mesmo das ciências exactas, Lasswell ambicionava
desenvolver uma ciência da formulação e concretização das
políticas, marcadamente normativa, que, ancorada em
abordagens multidisciplinares e em metodologias qualitativas e
quantitativas, habilitasse os decisores políticos com a informação
necessária à sua ação e contribuísse para aumentar a
racionalidade do processo de tomada de decisão ou, segundo o
próprio, uma ciência baseada no conhecimento “no e do
processo político” (in and of the policy process).
Lasswell foi um dos primeiros autores, em 1956, a tentar

estabelecer/formular o conjunto de etapas de desenvolvimento
do processo político, propondo uma classificação em sete etapas:
“informação” (recolha de dados); “iniciativa” (aprovação de
medidas de política); “prescrição” (formulação de medidas,
normas e regras); “invocação” (justificação e especificação dos
benefícios e das sanções); “aplicação” (concretização das
medidas); “avaliação” (sucesso ou insucesso das decisões), e
“cessação” (regras e instituições criadas no âmbito da política
aprovada).
72
Herbert Simon desenvolve um trabalho de natureza

multidisciplinar sobre os processos de decisão nas organizações
e dá um contributo decisivo para a evolução do campo das
políticas públicas, no final da década de 1950. A partir dos seus
estudos centrados na análise dos processos de decisão nas
organizações, desenvolve e amplia o conceito de “racionalidade
limitada dos decisores políticos” (bounded rationality).
Argumenta que a capacidade de lidar com os problemas de uma
forma racional é sempre limitada por fatores exógenos e
endógenos, como a natureza necessariamente fragmentada e
incompleta do conhecimento e da informação, a ocorrência de
mudanças imprevisíveis de contexto, o limite de tempo
disponível para a tomada de decisão, a capacidade limitada da
memória humana ou mesmo os valores e interesses próprios.
Considera contudo que a verificação de algumas condições
permite melhorar a racionalidade da decisão, designadamente os
processos de especialização de indivíduos e organizações, que
permitem criar rotinas e standards para decisões que se repetem
(Simon, 1983). No mesmo sentido, também os mecanismos de
mercado ou os mecanismos de contraditório e os instrumentos
técnicos restringem e organizam a informação necessária à
decisão, melhorando as condições de racionalidade, tal como a
informação pública, o conhecimento sobre as instituições
políticas e o conhecimento em geral.
Charles Lindblom dá um contributo decisivo para o

desenvolvimento da análise das políticas públicas como processo
político. Sendo crítico da ideia, desenvolvida por Simon, de
racionalidade no processo de decisão, focou a sua atenção na
identificação da margem de manobra dos decisores políticos, que
considerava ser muito limitada. Construiu, uma abordagem
analítica alternativa que classificou como “método das
comparações sucessivas” (method of sucessive limited
comparisons) ou “incrementalista”.
No seu modelo analítico, Lindblom (1959: 84-86) defende que o
processo de decisão política tem as seguintes características: (i) é
construído passo a passo, através de mudanças incrementais,
com base em políticas preexistentes; (ii) envolve ajustamentos
mútuos e negociação, e (iii) não é uma solução final para os
problemas, é apenas um passo que, quando é bem-sucedido,
pode ser seguido de outros.
Abrange na sua análise variáveis ignoradas pelas abordagens

racionalistas, como as relações de poder, os processos eleitorais
e o papel das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.
Por outro lado, defende também a
73
necessidade de uma visão mais integrada das diferentes fases e

dimensões do processo político.
Lindblom é crítico em relação ao modelo sequencial de análise do
processo político proposto por Lasswell e à ideia da identificação
de etapas, argumentando que “fases sequenciais e ordenadas
deliberadamente não são uma forma rigorosa de retratar o modo
como funciona o processo político (Lindblom e Woodhouse,
1993), e considerando que tanto o modelo sequencial como o
modelo da escolha racional serviram mais para obscurecer do
que para iluminar o processo político, demasiado complexo para
ser apreendido por modelos excessivamente simplificadores.
David Easton (1957) desenvolve a aplicação da abordagem
sistémica à análise das políticas públicas, tendo tido também uma
influência decisiva na evolução da disciplina. Conceptualiza a
relação entre o processo político, as políticas públicas e o
respetivo contexto social, económico e político. As políticas
públicas são, no seu modelo, um output do sistema político,
revelador da emergência, da natureza e da atividade do estado.
Neste sentido, Easton entende o processo político como um
sistema em que cada componente não pode ser analisado
isoladamente: a ação de cada um dos intervenientes no processo
político só pode ser adequadamente percebida quando inserida
no todo. No sistema político, atores e instituições políticas
interagem, enquadrados por um conjunto de normas, símbolos e
valores, cujo comportamento é condicionado quer por
mecanismos de suporte da envolvente social (inputs), quer por
pressões internas ao sistema (withinputs) que, para além de
influenciarem o comportamento do sistema, também o
alimentam e mantêm ativo, através da apresentação de
exigências, necessidades e problemas, por intermédio dos input
channels (partidos, média, grupos de interesses).
Segundo Easton, inputs e withinputs não se transformam

automaticamente em problemas políticos: a notoriedade das
exigências, os jogos de poder no exterior e no interior do sistema,
a existência de competências políticas e técnicas para lidar com
as exigências são algumas das condições para a emergência de
um problema político no interior do sistema. Uma vez
identificados, os problemas são processados, nomeadamente
através de mecanismos de regulação, distribuição e
redistribuição, dando origem a outputs — as decisões políticas,
que se constituem como resposta às necessidades e exigências
apresentadas. Num processo de feedback, os outputs podem dar
origem a novos inputs, o que confere ao modelo proposto por
Easton uma dinâmica cíclica e inacabada.
74
As diferenças nas políticas públicas são explicadas pelas

diferenças nas instituições do estado e pelas diferenças do
funcionamento do sistema político. O processo político de
tomada de decisão e de iniciativa é entendido, neste quadro,
como uma “caixa negra”.
Apesar de distintas, as abordagens propostas por Lasswell,
Simon, Lindblom e Easton têm em comum três características
que contribuíram para conferir um caráter distintivo ao campo
científico das políticas públicas:
São explicitamente orientadas para os problemas públicos e para
as suas soluções (problem oriented); os problemas ocorrem em
contextos específicos, que devem ser considerados quer na sua
análise, quer na escolha das soluções;
✓ São distintivamente multidisciplinares, nas suas
abordagens teóricas e práticas, o que é justificado pelo
facto de a maioria dos problemas políticos integrarem
múltiplos componentes, ligados a várias disciplinas, as
quais são relevantes para uma completa análise e
compreensão dos fenómenos políticos;
✓ São orientadas por valores: o ethos democrático e a
dignidade humana ocupam um lugar central na análise
das políticas públicas;
✓ Afirmam a possibilidade de, nas sociedades democráticas,
a ação ou inação dos decisores políticos ser analisada e
formulada cientificamente, por cientistas independente.
Os quadros teóricos que dominaram o campo da análise das políticas
públicas, a partir dos anos 60, derivam da combinação das
abordagem lançadas por estes autores, configurando-se desde muito
cedo duas grandes correntes de pensamento e de análise, dois
caminhos analíticos paralelos, mas também complementares, com
muitos pontos de contacto e de cruzamento. Por um lado, modelos
teóricos resultantes de uma combinação entre a abordagem
sequencial (Lasswell) e a abordagem sistémica (Easton), centrados na
preocupação de responder à questão de como surgem e como
funcionam as políticas públicas, entendidas como um processo com
especificidades próprias não explicadas apenas pelo funcionamento
do sistema político. Orientam o debate teórico entre os vários
autores questões sobre o “funcionamento das políticas públicas”:
Como surgem e se desenvolvem as políticas públicas? Como
emergem os problemas e se processa o seu agendamento político?
Que soluções são formuladas, como e porquê? Que decisões são
tomadas, por quem, como e porquê? Como são concretizadas as
políticas públicas e por quem? Quais as condicionantes dos processos
de concretização? Quais os resultados e impactos das decisões?
Nesta corrente distinguem-se: (1) as abordagens centradas
sobretudo na emergência dos
75
problemas, no processo de agendamento e de formulação das

políticas públicas, e (2) as abordagens centradas sobretudo nos
processos de concretização das políticas públicas.
Por outro lado, modelos teóricos derivados da combinação entre a
abordagem sequencial (Lasswell), a abordagem da escolha racional
(Simon) e a abordagem incrementalista (Lindblom), centrados no
“processo de decisão”.7 Orientam o debate teórico entre os vários
autores as seguintes questões: Quem decide, como decide e porquê?
Quem participa na decisão? Quais as condicionantes da decisão?
Qual a relação entre a “política e as políticas públicas”? Neste último
caso trata-se sobretudo de propostas de análise das políticas públicas
baseadas nas teorias do Estado, sendo aquelas instrumentais para a
verificação de hipóteses dessas teorias.
Pode dizer-se que os diferentes modelos de análise têm em comum
a preocupação de abrir e compreender a “caixa negra” do sistema
político, isto é, compreender a ação pública dos governos, as
condições do seu desenvolvimento, as suas causas e condicionantes,
os fatores de sucesso e de insucesso, as consequências e os efeitos
dessa ação, o papel dos atores, o papel das ideias e dos factores
cognitivos, a influência dos fatores socioeconómicos e dos
organismos internacionais, procurando padrões e explicações
causais através da análise das instituições, dos atores, das ideias e de
outras variáveis de natureza cognitiva, bem como da análise dos
fatores socioeconómicos.
Nos diferentes modelos varia o foco e o objeto de análise em temas
específicos, variam as questões de análise (podendo ser mais
restritas ou abrangentes), as perspetivas disciplinares e as
metodologias de análise, mas estes não são na maioria dos casos
mutuamente exclusivos, antes complementares. Como afirma Peter
John (1998: 14): “As abordagens não são rivais; podem
complementar-se e tornar-se parte da explicação”. Os quatro dos
modelos teóricos de análise de políticas públicas que contribuem
para a compreensão da génese dos problemas e do processo das
políticas públicas: (1) o modelo sequencial ou do ciclo político, (2) o
modelo dos fluxos múltiplos, (3) o modelo do equilíbrio
interrompido e (4) o quadro analítico das coligações de causa ou de
interesse.
76
10.2.1 Quatro modelos teóricos para compreender as políticas

públicas
Modelo sequencial ou do ciclo político (Policy Cicle)
No modelo sequencial, as políticas públicas são tomadas como

resultado de um processo que se desenvolve por “etapas, num ciclo
político que se repete”. Importante não é explicar como funciona o
sistema político, mas compreender os modos da ação pública,
demonstrar as continuidades e as ruturas, bem como as regras gerais
de funcionamento que são específicas das políticas públicas.
Lasswell é um dos primeiros autores a propor, no fim da década de

1950, uma análise estruturada do processo político, sugerindo a sua
decomposição em fases sucessivas, relacionadas entre si de uma
forma lógica e sequencial. Parte da abordagem sistémica das
políticas públicas de Easton para a construção do modelo Policy Cycle
ou modelo das etapas, propondo que as políticas públicas sejam
analisadas como o resultado de um ciclo político que se desenvolve
por etapas, procurando desta forma “abrir a caixa negra” do sistema
político. A desagregação em etapas, que podem ser investigadas
isoladamente ou em relação com as etapas subsequentes, por
redução da complexidade, facilita a compreensão desse mesmo
processo (Lasswell, 1956). As designações que Lasswell propõe para
cada uma das fases constituem um contributo decisivo para a criação
de um mapa conceptual orientador da análise das políticas públicas:
informação, promoção, prescrição, invocação, aplicação, conclusão e
avaliação. O modelo sequencial ou do ciclo político permite explorar
e investigar o processo das políticas públicas por redução da sua
complexidade. A desagregação em etapas ou categorias de análise
torna todo o processo das políticas públicas mais facilmente
apreensível. Desta forma, a ação pública, orientada para a resolução
dos problemas, é analisada como um processo sequencial e
inacabado que se repete e reconstrói, em resultado de mudanças
induzidas por efeito de feedback das próprias políticas públicas, ou
por alterações do contexto ou da relação entre os atores e
instituições envolvidos.
A partir da formulação de Lasswell, nos anos 70, Charles O. Jones

(1984) desenvolve uma classificação com dez etapas, mais próxima
da que veio a ser consolidada e difundida: perceção do problema;
agregação; organização; representação do público-alvo;
agendamento; formulação; orçamentação; concretização; avaliação;
ajustamento ou conclusão. Muitos outros autores (Jenkins, 1978;
Anderson, 2003; Hogwood e Gunn,
77
1984) apresentaram propostas alternativas de classificação,

contribuindo para a consolidação de um modelo heurístico de
decomposição do processo político em sequências ou etapas, para
fins analíticos. Os diferentes autores identificam várias etapas, fases
ou sequências no ciclo político, designando-as de formas diferentes,
porém quatro etapas são comuns a todas as propostas e podem ser
sintetizadas da seguinte forma:
✓ Definição do problema e agendamento, relativos ao contexto

e ao processo de emergência das políticas públicas percepção
de um problema como problema político ao debate público
sobre as suas causas e à entrada do problema na agenda
política;
✓ Formulação das medidas de política e legitimação da decisão,
relativas ao processo de decisão e de elaboração de
argumentos explicativos da acção política, de desenho de
objetivos e de estratégias de solução do problema, de escolha
de alternativas, bem como de mobilização das bases de apoio
político;
✓ Implementação, relativa aos processos de aprovisionamento
de recursos institucionais, organizacionais, burocráticos e
financeiros para a concretização das medidas de política;
✓ Avaliação e mudança, relativas aos processos de
acompanhamento e avaliação dos programas de ação e das
políticas públicas, com o objectivo de aferir os seus efeitos e
impactos, a distância em relação aos objetivos e metas
estabelecidos, a eficiência e eficácia da intervenção pública,
os processos de modificação dos objetivos e dos meios
políticos decorrentes de novas informações, de alterações no
contexto de espaço e de tempo, a partir dos quais (por efeito
de feedback) se inicia um novo ciclo político em que as etapas
se repetem.
O modelo sequencial ou do ciclo político tem sido alvo de críticas,
nomeadamente por se basear numa metodologia de análise muito
restrita, e por criar uma visão artificial do processo político. A título
de exemplo Parsons (1995) argumenta que o modelo do ciclo político
não é um modelo causal,que não pode ser empiricamente testado e
que privilegia uma análise top-down do processo político, ignorando
os diferentes níveis de decisão e a diversidade de atores
intervenientes no processo, ignorando assim os múltiplos níveis de
decisão e de ciclos.
John Kingdon (2011: 205) critica o modelo das etapas, por entender
que o processo político não decorre ordenadamente,em
fases,referindo,designadamente, que o agendamento não ocorre em
primeiro lugar, gerando posteriormente alternativas. Pelo contrário,
para este autor as alternativas são
78
defendidas e ponderadas durante muito tempo, antes que uma

oportunidade as coloque na agenda.
Também Paul Sabatier (2007: 7) critica a abordagem, por não
identificar o conjunto de causalidades que norteia o processo
político, por ser imprecisa, normativa, simplificadora e
marcadamente top-down, focando a sua atenção num único ciclo e
descurando as dinâmicas decorrentes das interações entre múltiplos
ciclos, que envolvem diferentes propostas de solução,diferentes
atores e múltiplos níveis de decisão.
Apesar das críticas, o modelo das etapas tem sido o ponto de partida
para a maioria das abordagens, metáforas e enquadramentos
teóricos da análise das políticas públicas, porque permite relacionar
de forma coerente todos os aspetos das mesmas (Muller, 2010: 25).
Na realidade, trata-se de um modelo heurístico que permite
explorar, para fins exclusivamente analíticos, as políticas
públicas.10Como todos os modelos heurísticos, terá que ser usado
com cautela, com a noção clara de que é apenas uma representação
simplificada da realidade, cuja função é providenciar um
enquadramento analítico facilitador da compreensão do processo
político. Pode considerar-se, inclusivamente, que a difusão do seu
uso é provavelmente resultado da sua capacidade de proporcionar
uma estrutura racional, dentro da qual se pode considerar, para
efeitos de análise, a multiplicidade da realidade e em que podem ser
aplicados diferentes quadros explicativos.
Como refere Pierre Muller,
a representação sequencial das políticas não deve ser
utilizada de forma mecânica. É indispensável entender as
políticas como um fluxo contínuo de decisões e
procedimentos, para os quais é necessário encontrar um
sentido. Haverá vantagem em conceber uma política
pública não como uma série de sequências sucessivas,
mas como um conjunto de sequências paralelas que
interagem e se modificam continuamente. (Muller, 2010:
27).
Metáfora dos fluxos múltiplos (Multiple Streams Framework)
Na sua obra de referência, Agendas, Alternatives and Public Policies,

John Kingdon (2011) desenvolve “o modelo analítico Multiple
Streams2”, procurando explicar como é que os problemas se
2
O autor baseia o seu modelo num trabalho de investigação
empírica, desenvolvido nos anos 70,
nos setores da saúde e dos transportes, que implicou a realização de
79
transformam em problemas políticos, isto é, como captam a atenção

do público e dos políticos e entram na agenda da ação pública. Nem
todas as questões se transformam em problemas políticos
suscitando a intervenção do governo, apenas algumas. Como e
porquê? O modelo de análise proposto procura responder às
seguintes questões: (i) Porque é que os decisores políticos prestam
atenção a um determinado assunto em detrimento de outros? (ii)
Como e porquê se alteram as agendas políticas ao longo do tempo?
(iii) Como é que os decisores políticos selecionam soluções para os
problemas, de entre um vasto conjunto de alternativas? O autor
concebe um modelo baseado numa metáfora e em três conceitos
centrais: as comunidades políticas, constituídas por investigadores,
deputados, funcionários públicos, analistas, grupos de interesse,
cujos membros partilham a preocupação com determinado tema ou
problemas e que promovem a construção e a difusão de ideias em
diferentes fóruns; os empreendedores políticos, um tipo particular de
atores na mediação e negociação dos processos de agendamento; a
janela de oportunidade política, que se abre quando convergem três
fluxos de variáveis: a percepção pública dos problemas (fluxo dos
problemas), o conhecimento de soluções políticas e técnicas
adequadas aos valores dominantes (fluxo das políticas) e as
condições de governação (fluxo da política). Os três fluxos (streams)
fluem autonomamente no sistema político, com regras e dinâmicas
próprias:
✓ Fluxo dos problemas: Kingdon aborda os problemas como

construções sociais estabelecidas por intervenção de atores,
comunidades políticas nos processos das políticas públicas.
Estabelece uma distinção entre questões e problemas
políticos, considerando que uma questão definida como uma
situação socialmente percebida só se transforma num
problema quando os decisores políticos consideram que deve
ser encontrada uma solução para a questão. Atendendo ao
grande número de questões e à impossibilidade material dos
decisores de lidar com todas elas, a emergência de um
problema é condicionada por mecanismos que contribuem
para que a atenção dos decisores se centre em determinadas
questões em detrimento de outras. Esses mecanismos são
indicadores, eventos, crises, símbolos e feedback da ação
política3.
centenas de entrevistas junto de funcionários públicos e ativistas

políticos, bem como a realização de estudos de caso.
3
Birkland (2011) analisa também o impacto dos eventos
focalizadores no processo das políticas públicas.
80
A construção de argumentos, baseados em dados e

informações, a elaboração de narrativas sobre as causas dos
problemas e as respetivas soluções, a difusão desses
argumentos e informações fazem parte da actividade das
comunidades políticas, que são mais ou menos fragmentadas,
integrando uma diversidade de pontos de vista e de ideias
muitas vezes antagónicas. Também os organismos
internacionais desempenham neste processo um papel
importante. A definição dos problemas constitui uma etapa
fundamental, podendo inclusivamente determinar o sucesso
da acção política. No entanto, não é suficiente, só por si, para
iniciar um processo de agendamento.
✓ Fluxo das
políticas,compostopeloconjuntodealternativasesoluç
õesdisponíveis, geradas no interior das comunidades
políticas. Para explicar a forma como são geradas as
alternativas no interior das comunidades políticas,
Kingdon utiliza a metáfora da “sopa primordial”
(primeval soup). Um grande conjunto de ideias fluem
no interior das comunidades (policy primeval soup),
algumas tornam-se proeminentes enquanto outras
desaparecem, em resultado de um processo evolutivo
de amadurecimento, em que as ideias se confrontam
e se combinam das mais variadas formas: eventuais
consensos decorrem de processos de persuasão
e de difusão de ideias. As alternativas de solução não
decorrem necessariamente da prévia identificação e
perceção política dos problemas; o autor afirma
inclusivamente que muitas vezes as soluções são
construídas e só posteriormente são identificados os
problemas para os quais possam ser aplicadas essas
soluções.
Não obstante a importância crucial que Kingdon confere às
ideias e à existência de alternativas tecnicamente viáveis,
considera que estas não representam, só por si, um fator
gerador do agendamento.
✓ Fluxo da política, respeita à dimensão política que
segue um curso independente dos problemas e das
soluções políticas. O autor inclui neste fluxo três feixes
de variáveis decisivas para alterar ou influenciar o
processo de agendamento:
✓ O sentimento nacional (national mood), que
caracteriza como “situações em que um
grande número de pessoas num país
partilha ideias comuns […] o sentimento
nacional sofre mudanças no tempo, de
81
uma forma perceptível, e estas mudanças

têm importantes impactos nas agendas e
nos resultados políticos” (Kingdon, 2011:
146).
✓ As forças políticas organizadas, onde os
atores centrais são os partidos políticos e os
grupos de interesse. A perceção que os
decisores têm da forma como estes atores
se inter-relacionam é de importância crucial
para o desenvolvimento das políticas. Se os
governos consideram que “a maioria dos
grupos de interesse e outras forças
organizadas apontam para uma mesma
direção, […] este contexto proporciona-lhes
um forte ímpeto para se orientarem nessa
direção” (Kingdon, 2011: 150).
✓ As mudanças governamentais
(governmental turnover), nomeadamente
mudanças de ciclo político, remodelações e
reconfigurações de governos e
parlamentos, mudanças nas hierarquias da
administração, sendo a mudança de
governo o factor mais propício à ocorrência
de alterações na agenda política. Ao
contrário do que acontece no fluxo das
políticas, em que o consenso é produto de
processos de persuasão e difusão, no fluxo
da política os consensos são construídos
através de intensos processos negociais e
pelo estabelecimento de coligações.
Como foi já referido, o autor defende que cada um dos fluxos
descritos percorre o seu caminho de forma independente, de acordo
com as suas próprias regras e dinâmicas. Em determinados
momentos e sob determinadas condições, os fluxos convergem,
favorecendo a abertura de uma janela de oportunidade, que
“proporciona aos defensores de uma determinada proposta uma
possibilidade para fazer valer as suas ideias ou para determinar que
a atenção políticas e centre nos seus problemas específicos”
(Kingdon,2011:165).
Esta convergência é impulsionada principalmente pelo fluxo dos

problemas quando um problema consegue captar a atenção política
(na sequência do conhecimento e divulgação de indicadores, de
resultados de ações políticas, ou da ocorrência de eventos ou crises)
e pelo fluxo da política quando ocorrem mudanças governamentais,
82
pressões públicas ou alterações do sentimento nacional. O fluxo das

políticas não tem um efeito tão direto no processo: as alternativas e
soluções mantêm-se ativas e atualizadas no seio das comunidades
políticas e epistémicas e emergem quando é aberta a janela de
oportunidade por influência dos outros dois fluxos, sendo então
possível ocorrer mudanças na agenda política.
Essencial para a compreensão do mecanismo de junção dos três

fluxos (coupling) é o contexto no qual, segundo Kingdon, decorre o
processo político. O papel e o peso dos diferentes atores no decurso
do processo, a forma como afetam a disponibilização de alternativas
e a escolha de soluções e o modo como utilizam os recursos são
decisivos neste modelo.
O modelo Multiple Streams distingue, para efeitos de simplificação

da análise, dois grandes conjuntos de atores: (1) o conjunto de atores
visíveis (visible cluster), mais exposto à pressão e atenção pública,
que inclui o governo, o parlamento e os membros da administração
com poder decisório, e (2) o conjunto de atores invisíveis (hidden
cluster), composto por grupos de interesse, burocratas,
pesquisadores, académicos, partidos políticos, média e opinião
pública.
Cada um dos conjuntos dispõe de recursos distintos: os atores

visíveis dispõem de uma autoridade formal e de prerrogativas legais,
que lhes são concedidas pelo seu próprio estatuto, enquanto os
atores invisíveis detêm um maior controlo sobre as alternativas e
soluções disponíveis. Independentemente de estarem inseridos num
ou noutro destes conjuntos, emergem atores (ou grupos de atores)
que estão dispostos a investir os recursos de que dispõem
designadamente tempo, energia, reputação, recursos financeiros
para colocar no centro da atenção política os seus problemas e/ou as
alternativas que defendem. Kingdon designa estes atores como
empreendedores políticos (policy entrepeneurs), que desempenham
um papel fundamental no processo, tendo uma grande influência na
criação de condições favoráveis à junção dos fluxos, à abertura de
janelas de oportunidade e à introdução de mudanças na agenda
política. O modelo Multiple Streams tem sido objeto de propostas de
alteração e de introdução de novos fatores e mecanismos de análise,
com o propósito de ultrapassar limitações que lhe têm sido
apontadas, algumas delas posteriormente reconhecidas pelo próprio
Kingdon.
Uma destas críticas prende-se com a conceptualização da autonomia

dos fluxos. Alguns autores têm defendido que a análise seria mais
proveitosa se fosse considerada a interdependência dos fluxos, em
que as mudanças ocorridas num deles
83
tivessem impacto na trajetória dos outros, o que tornaria o processo

de coupling mais estratégico, ultrapassando a ideia de
imprevisibilidade do processo4.Vários autores consideram que a
principal fragilidade do modelo reside na pouca atenção que dá ao
contexto institucional no qual decorre a acção política, sendo
necessário salvaguardar essa análise complementar.
O modelo do equilíbrio interrompido (Punctuated Equilibrium

Theory)
O modelo Punctuated Equilibrium, desenvolvido por Frank
Baumgartner e Bryan Jones, é construído com base no seguinte
princípio: os processos políticos são geralmente caracterizados por
estabilidade e incrementalismo, pontuado ou interrompido,
ocasionalmente, por mudanças de larga escala. A estabilidade, mais
que as crises, caracterizam a maioria das áreas de política, mas as
crises ocorrem. Compreender o processo político implica analisar as
condições de estabilidade e simultaneamente as condições da
mudança (True, Jones e Baumgartner, 2007: 155-156).
O objectivo dos autores foi construir uma abordagem que permitisse

explicar quer as descontinuidades ou interrupções (punctuations),
quer as continuidades (stasis) das políticas, argumentando que o
mesmo sistema institucional gera as mudanças pequenas e graduais
e as grandes ruturas. Na sua abordagem os autores propõem uma
metodologia que combina estudos qualitativos de políticas públicas
com estudos quantitativos e longitudinais, seguindo as mudanças de
políticas em longos períodos de tempo. Propõem como chave para
compreender as mudanças na agenda política, isto é, as interrupções
ou descontinuidades dos equilíbrios, dois conceitos: “imagem
política” (policy image) e “subsistema político”.
Em primeiro lugar, o conceito de imagem política a forma como uma

política é percebida e discutida e os “processos de mudança nas
políticas públicas” dependem da forma como os assuntos são
percecionados publicamente. As imagens políticas são ideias que
4
Sabatier e Schlager (2000: 225) consideram que, embora o modelo de
Kingdon evidencie pontos fortes, como sejam a atenção dada à envolvente
socioeconómica, a centralidade conferida às ideias e à informação, a
capacidade de integrar na análise uma diversidade de fatores cognitivos e
não cognitivos e a possibilidade de ser replicado em diferentes contextos,
este não disponibiliza uma metodologia satisfatória para determinar em
que fluxos se integram os atores da acção pública, para além de constituir
uma metáfora intuitiva que não cumpre adequadamente critérios de
cientificidade.
84
permitem a compreensão dos problemas e das soluções e que

podem ser comunicadas de forma simples e partilhadas por uma
comunidade, ou seja, são retratos dos problemas, incluindo as
narrativas sobre as suas causas e as soluções para os resolver.
Quando uma imagem é largamente partilhada e aceite constitui-se
como monopólio político. Os monopólios políticos mantêm o
equilíbrio e a estabilidade dos sistemas. Quando há divergências em
relação a uma imagem os defensores de ideias diferentes podem
conseguir desestabilizar o monopólio. Imagens políticas alternativas
são desenvolvidas com base em dois tipos de componentes: (1)
informações e dados empíricos e (2) apelos emotivos. E são
geradoras de disputas para a alteração das políticas. Os autores
analisam com detalhe uma diversidade de problemas para testar o
modelo, e concluem que existe um padrão de evolução semelhante:
a estabilidade é caracterizada pela prevalência de monopólios
políticos, sendo interrompida quando um monopólio é desafiado,
destruído, reconstruído ou substituído por outro. Todos os grupos e
comunidades têm interesse em estabelecer um monopólio e um
arranjo institucional que reforce tal monopólio.
Em segundo lugar, o conceito de subsistema político formado por

comunidades de especialistas numa determinada área, nos quais os
governos delegam a tarefa de processar as questões políticas.
Partindo do princípio da impossibilidade de os governos lidarem em
simultâneo com uma grande diversidade de assuntos, o modelo
Punctuated Equilibrium defende que é no interior dos subsistemas
políticos que são processados os problemas e toda a informação
disponível. Os subsistemas políticos são, assim, entendidos como
mecanismos que permitem ao sistema político assegurar o
“processamento paralelo” (parallel processing) de grandes volumes
de informação diversificada. O agendamento traduz a passagem de
um problema do subsistema (comunidades de especialistas) para o
macrossistema (governo).
Tal como Kingdon, Baumgartner e Jones defendem que as questões

políticas não se transformam automática e naturalmente em
problemas políticos. Para estes autores, é a imagem política que
estabelece a ligação entre o problema, a solução e a possibilidade do
seu agendamento. A existência de monopólio político exige o
exercício de controlo sobre o discurso e a visão dos problemas. Os
subsistemas específicos, que adquirem o controlo sobre a
interpretação dos problemas e a forma como são discutidos geram
feedbacks negativos sobre as agendas, impedindo os processos de
mudança. Dentro dos subsistemas, as relações estabelecidas entre
grupos com poder para mudar a imagem de determinado problema
afectam as dinâmicas de agendamento. Nos subsistemas mais
85
competitivos, a transformação de um monopólio político, com novos

atores, com novas ideias, conduz ao agendamento de novos
problemas e a novos debates, e depois a novos monopólios e
períodos de estabilidade.
O modelo de Baumgartner e Jones constitui-se como uma nova

forma de olhar as políticas públicas, na medida em que tem por
objetivo não só explicar os longos períodos de estabilidade que
caracterizam a ação pública, mas também as rápidas e explosivas
mudanças que pontuam o equilíbrio dominante, elegendo os
subsistemas políticos como arranjos institucionais que garantem a
estabilidade, onde as ideias ocupam um lugar preponderante.
São, no entanto, apontadas algumas limitações ao modelo. John

(2013) refere designadamente que: (1) a metodologia utilizada
permite identificar a existência de associações, mas não de relações
causais entres as agendas da média, da opinião pública e das arenas
políticas com os resultados das políticas; (2) o modelo é
essencialmente bottom-up, negligenciando a capacidade que os
decisores políticos têm de formatar as decisões de acordo com as
suas preferências.
Modelo das coligações de causa ou de interesse (Advocacy

Coalition Framework -ACF)
Como vimos, o modelo sequencial tem sido a base a partir da qual se
construíram os diferentes modelos de análise das políticas públicas.
O modelo Advocacy Coalition Framework (ACF), proposto na década
de 1980 por Paul Sabatier e Jenkins-Smith, onstitui uma das mais
importantes formas alternativas de pensar o processo político,
propondo-se: (a) encontrar uma alternativa ao modelo heurístico das
etapas, que dominava o campo de estudo das políticas; (b) sintetizar
os melhores contributos das abordagens top-down e bottom-up,
explicativas da implementação de políticas; e (c) incorporar
informação técnica nas teorias do processo político. O objetivo foi
disponibilizar uma explicação coerente sobre os principais fatores e
dinâmicas que afectam o processo político.
Na análise, separar a fase de agendamento das restantes fases do
processo político não é realista nem permite compreender as
mudanças que ocorrem. (Sabatier, 1998: 98).
Em diálogo com os autores da tese do Iron Triangle, amplamente

utilizada pela ciência política para explicar a formação de políticas
86
públicas5, Sabatier defende, para compreender o desenvolvimento

do processo político, o recurso a vários conceitos: sistema de crenças,
subsistema político, coligação de causas e mediadores políticos. O
sistema de crenças envolve ideias, valores ontológicos e normas
(deep core beliefs), percepções sobre as causas dos problemas e os
efeitos e a eficácia das soluções políticas, das instituições e dos
recursos mobilizados (policy beliefs), sendo partilhados por atores
envolvidos em determinada política.
Os autores consideram que o subsistema político é a unidade de
análise mais adequada para analisar o processo político. Este define-
se como um conjunto de atores, integrados em organizações públicas
e privadas, que se interessam ativamente por uma determinada área
de política e tentam influenciar o desenvolvimento político nessa
área (Sabatier, 1998: 98). Fazem parte do subsistema todos os que
participam e desempenham um papel importante na geração,
disseminação e avaliação das ideias políticas em relação a um tema
ou área específica: analistas,
grupos de interesse, burocratas, políticos eleitos, académicos, think
tanks, investigadores, jornalistas e membros de diferentes níveis do
sistema político-administrativo e de governo.
Os intervenientes no processo político procuram
alianças com atores dos diversos níveis
governamentais que partilham ideias políticas
semelhantes legisladores, burocratas, líderes de
grupos de interesse, juízes, investigadores e
intelectuais (Sabatier, 2007: 196).
É a partilha de um mesmo sistema de crenças que mantém os atores

unidos no mesmo subsistema. Quando estes atores agem de forma
concertada para atingir determinados objetivos políticos, está
formada uma coligação de causa ou de interesse (advocacy
coalition). A associação ou a competição entre coligações geram
dinâmicas de mudança nas políticas públicas e dinâmicas de
recomposição e de emergência de novas questões. Os subsistemas
integram uma diversidade de coligações que se distinguem umas das
outras pelos recursos de que dispõem e pelas ideias políticas (policy
beliefs) que defendem (advocacy coalition) e que competem entre si
para influenciar a tomada de decisão política.
O modelo prevê a intervenção, no interior dos subsistemas, de
mediadores políticos (policy brokers), atores que tentam gerar
compromissos entre as posições das diferentes coligações, com o
5
Tradicionalmente, os cientistas políticos defendiam que as políticas
públicas decorriam da interação entre decisores políticos, burocratas
e grupos de interesse, os vértices do “triângulo de ferro”
87
objetivo de apresentar propostas de mudança política viáveis e

influenciar a posição dos decisores políticos e das instituições
governamentais. Esta capacidade de influenciar e promover a
mudança reflete-se nos resultados das políticas (policy outputs), que
por sua vez têm impacto, através de processos de feedback, nas
ideias políticas e nos recursos das coligações, processo que os
autores designam policy oriented learning e definem como
alterações relativamente duradouras de pensamento ou de
comportamento, que resultam da experiência de ações políticas
anteriores e/ou da aquisição de nova informação (Sabatier, 2007:
198).
Os autores defendem que dois tipos de variáveis têm impacto ao
nível do equilíbrio de poder e da distribuição de recursos no interior
do subsistema: variáveis estáveis (estrutura social, regras,
instituições, valores e recursos do sistema político) e variáveis
instáveis ou eventos exteriores (mudanças socioeconómicas,
mudanças no sistema de governo, mudanças ou decisões em outros
subsistemas). Mas, ao contrário de outras abordagens que valorizam
a influência do contexto e das pressões externas no desenvolvimento
do processo político (como é o caso do modelo de Kingdon, que dá
relevo ao papel de factores externos ao processo político, como o
sentimento nacional, o turnover governamental e a pressão dos
grupos de interesse), os autores do ACF defendem que “eventos
externos ao subsistema são condição necessária, mas não suficiente,
para a mudança nas políticas” (Sabatier, 2007: 199), valorizando
antes a importância das ideias políticas, quer na formação e
desenvolvimento das coligações, quer como fator indutor de
mudança política.
Os autores preveem ainda a existência de uma terceira variável,
exercendo funções de mediação entre as outras duas e o subsistema,
condicionando e enquadrando o comportamento dos atores e das
suas interações: esta variável, designada long term coalition
opportunity structure, diz respeito ao “grau de consenso necessário
à mudança política” e ao “grau de abertura do sistema político”.
Defendem os autores que uma estrutura que promova e incentive
altos graus de consenso e de partilha de informação entre as
diferentes coligações e privilegie um fácil acesso
aos patamares decisórios contribui para minimizar os riscos de
conflito e para alcançar os objetivos políticos.
O modelo proposto por Sabatier e Jenkins foi elaborado com o

propósito mais abrangente de encontrar uma explicação para o
processo político alternativa ao modelo das etapas. Nesse sentido,
para além de proporcionar uma abordagem mais integrada dos
processos de emergência e de formulação das políticas públicas,
propõe também uma síntese das
88
abordagens top-down e bottom-up da implementação de políticas. A

abordagem top-down defende que um processo eficaz de
implementação requer uma “cadeia de comando” com capacidade
para coordenar e controlar o processo, enquanto que a abordagem
bottom-up valoriza a influência das rotinas e dos procedimentos das
administrações (street level bureaucracy) e dos expedientes
utilizados para lidar com situações de incerteza como um factor
determinante para o sucesso ou insucesso da concretização de
políticas.
O quadro analítico Advocacy Coalition Framework tem sido utilizado,

com sucesso para a análise de processos de implementação. Na
sequência da experiência resultante da aplicação do modelo em
diversas pesquisas empíricas e do esforço para sintetizar as teorias
até então dominantes, Sabatier (em conjunto com David
Mazmanian) apresentou um conjunto de seis condições necessárias e
suficientes para o desenvolvimento adequado e eficaz do processo
de implementação (em Parsons, 1995: 486): (i) objectivos claros e
consistentes, que permitam estabelecer um padrão de avaliação
normativa e de recursos; (ii) uma adequada teoria causal, que
assegure que a política incorpora uma abordagem para induzir a
mudança; (iii) uma estrutura legalmente enquadrada, que favoreça o
compromisso entre os responsáveis pela implementação e os
grupos-alvo da política; (iv) responsáveis pela implementação
competentes tecnicamente e empenhados em atingir os objetivos da
política; (v) apoio de grupos de interesse e de titulares de altos cargos
no parlamento e no governo; (vi) mudanças nas condições
socioeconómicas, por forma a não comprometer o apoio dos grupos
de interesse, parlamentares e governantes e a não subverter a teoria
causal subjacente à política.
Ainda de acordo com Parsons (1995: 487), este modelo, embora mais
associado à abordagem top-down, ao defender que as coligações que
integram atores dotados de autoridade formal são, regra geral, as
coligações dominantes dentro do subsistema político — o que é, aliás
reconhecido pelo próprio Sabatier (2007: 201-202) representa uma
efetiva síntese das duas abordagens referidas, uma vez que enfatiza
a importância do papel das elites políticas e da existência de uma
linha hierárquica de coordenação, mas simultaneamente incorpora
preocupações da abordagem bottom-up, ao valorizar também o
papel das burocracias e das estruturas de implementação.
89
Quadros teóricos, abordagens e modelos de análise de políticas

públicas
_______________________________________________________
__
FUNCIONAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Agendamento e formulação
Modelo sequencial ou do ciclo político (Policy Cycle) — Lasswell;
Jones; Anderson
.Metáfora dos fluxos múltiplos (Multiple Streams Framework) —
Kingdon.
Equilíbrio pontuado ou interrompido (Puntuacted Equilibrium
Theory) — Baumgartner e Jones.
Coligações de causa ou de interesse (Advocacy Coalition Framework)
— Sabatier e Jenkins-Smith.
Abordagens cognitivas e centradas no papel das ideias - King; Jobert

e Muller; Hall; Sabatier e Jenkins-Smith; Majone; Stone.
Modos de agendamento — Cobb e Elder
Agenda-setting e meios de comunicação — McCombs; Shaw.
Ciclos de atenção ao problema — Downs; Peters; Hogwood.
Eventos focalizadores — Birkland.
Duas faces do poder: decisão e não decisão — Bachrach e Baratz.
Instrumentos da ação pública — Lascoumes; Le Galès.
Concretização
Modelos top-down — Pressman e Wildavsky; Bardach.
Modelos bottom-up — Lipsky; Sabatier.
Burocracia no terreno ou na base da hierarquia (street-level
burocracie) — Lipsky.
Poder de veto — Tsebelius.
Deriva burocrática e agency problems — Grossman e Hart; Newton e
Deth; Schnapp.
Modelos de síntese — Mayntz; Ingram; Elmore; Matland; Hill e Hupe
_______________________________________________________
__
PROCESSO DE DECISÃO
Modelo da racionalidade limitada — Simon.
Abordagens incrementalistas — Lindblom.
Teorias da escolha racional — Downs.
A metáfora do "caixote de lixo" (garbage can) — Cohen, Marsh e
Olsen.
Abordagem dos subsistemas, redes e comunidades políticas —
Heclo; Marsh e Rhodes;
Atkinson e Coleman; Smith.
Abordagens centradas nos atores — Marin e Mayntz; Dye.
Modelo Top Down Policymaking — Dye
90
.Papel da administração na formulação de políticas - Page; Schnapp.

Dependência da trajetória (path dependence) — Peters; Pierre; King;
Pierson; Immergut; Hall e Taylor; Thelen.
Transferência e difusão de políticas públicas — Dolowitz e Marsh.
Abordagens neoinstitucionalistas — Ostrom; Hall e Taylor.
_______________________________________________________
__
POLÍTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS

Teoria da ação pública — Muller; Palier e Surel.
Teoria pluralista ou teoria dos grupos — Dahl; Bachrach e Baratz.
Teoria das elites — Mosca; Mills.
Neomarxistas — Miliband; Offe; Habermas.
Abordagem neocorporativa — Schmitter.

Tipologias de políticas públicas — Lowi.
Neoinstitucionalismo — Marsh e Olson; Skocpol; Hall e Taylor.
Linguagem e comunicação política — Fischer e Forester; Edelman.
Teorias do estado — Mény e Thoening; Jobert e Muller.
_______________________________________________________
__
Sumário
Políticas públicas são elaboradas de acordo com a realidade social e

econômica do contexto nacional para a melhoria da cooperação
entre os atores públicos e privados, e para o desenvolvimento da
qualidade de vida como um todo. A política pública é inserida em
um ciclo deliberativo e é formada por vários estágios, constituindo
um processo dinâmico e de aprendizado.
Por isso, a análise de políticas públicas requer esforço e
conhecimento para que elas sejam mais adequadas, tenham mais
benefícios
de longo prazo, sendo tecnicamente consistentes, socialmente
sensíveis e politicamente viáveis.
Com o objetivo de explicar como usar os métodos e as técnicas já
consolidadas na literatura internacional para qualificar o
planeamento e o processo decisório político, Leonardo Secchi
lançou, em 2017, a obra Análise de Políticas Públicas: Diagnóstico de
Problemas, Recomendação de
91
Soluções. Especificamente sobre o analista de política pública, Secchi

(2017) considera que o mesmo deve exercer um duplo papel:
educador (proactivo - buscando fazer que o destinatário perceba a
realidade de forma mais precisa e detalhada) e consultor (reativo -
buscando adequar suas análises às necessidades do seu cliente, de
acordo com seus valores).
Análise de política é um termo genérico, englobando grande número
de ferramentas e técnicas para estudar políticas, identificar como se
definem e suas consequências.
O analista deve, portanto, manter-se à distância entre duas posições
extremas que constituem dois impasses para a compreensão da ação
pública. O primeiro consiste em considerar que somente se está na
presença de uma política pública a partir do momento em que as
ações e as decisões estudadas formam um todo coerente, o que não
acontece jamais. O segundo impasse teórico e metodológico consiste
em negar qualquer racionalidade da ação pública, em vista das
múltiplas incoerências que ela manifesta. Para sair dessa dificuldade,
o trabalho de análise deve esforçar-se para colocar à luz as lógicas de
acção e em ação as lógicas de sentido no processo de elaboração e
de implementação das políticas
Exercícios de Auto- AVALIAÇÃO do Módulo
1. Determinado município decidiu mudar radicalmente sua

política de IPRA. Por essa nova política, a partir do ano de
2019, todos os imóveis avaliados em até 200 mil meticais
terão isenção de IPRA, e aqueles com valores superiores a 1
milhão de meticais serão tributados em dobro, garantindo a
manutenção do valor arrecadado e o financiamento das
políticas urbanas. O caso apresentado, segundo a tipologia de
políticas públicas de Theodore Lowi, é um exemplo de política
A. constitutiva.
B. regulatória.
C. redistributiva.
D. distributiva.
E. intervencionista.
2. Conforme a tipologia de políticas públicas, apresentada no modelo

de Lowi, assinale a opção que indica um exemplo de Política pública
redistributiva.
92
A. Política de emergência para vítimas de ciclone.

B. Campanha de vacinação contra febre amarela.
C. Programa de reforma agrária.
D. Distribuição de cestas básicas.
E. Elaboração do código do consumido
3. A participação democrática da sociedade é considerada como

aspecto essencial da cidadania e do controle social do poder público.
O aumento da transparência na gestão da coisa pública possibilita o
exercício da cidadania e do controle social. Assim, dentre outros, são
instrumentos de participação da sociedade na formulação na gestão
ou no controle de políticas públicas:
A. os conselhos municipais e os consórcios públicos.

B. Os consórcios públicos e as agências executivas.
C. As organizações da sociedade civil de interesse público e os
consórcios públicos.
D. As organizações da sociedade civil de interesse público e as
agências executivas.
E. Os conselhos Autárquicos e as audiências públicas.
4. A respeito de formulação, análise e avaliação de políticas

públicas, julgue os itens que se seguem. Para a abordagem
estatista, o caráter público de uma política é definido pela
personalidade jurídica de seus atores, enquanto, para a
abordagem multicêntrica, atores não estatais podem ser
protagonistas de políticas públicas.
C. Certo
E. Errado
5. A respeito de formulação, análise e avaliação de políticas públicas,

julgue os itens que se seguem. O ciclo de políticas públicas,
organizado em fases sequenciais e interdependentes, reflecte, na
maior parte dos casos, a dinâmica real dessas políticas.
• C. Certo
• E. Errado

julgue os itens que se seguem. A extinção é considerada a última fase
do ciclo de políticas públicas porque trata da reflexão sobre os limites
das políticas públicas, seu esgotamento e sua substituição por novas
políticas.
93
C. Certo
E. Errado

julgue os itens que se seguem. Dois são os elementos fundamentais
para a definição de políticas públicas: a intencionalidade pública e a
resposta a um problema público.
C. Certo
E. Errado

julgue os itens que se seguem. Problemas públicos podem ser
identificados apenas por meio de critérios objectivos.
C. Certo
E. Errado
9. No que se refere à conceituação de políticas públicas no Estado

moderno e ao processo de elaboração dessas políticas, julgue os
seguintes itens. Independentemente da tipologia adotada, é comum
às políticas públicas o fato de se constituírem em espaços de poder
onde se disputam recursos e a visão de mundo que orienta a acção
sobre a realidade.
C. Certo
E. Errado

seguintes itens. Políticas públicas distributivas são menos
conflituosas que políticas redistributivas, uma vez que os recursos
destinados às distributivas são alocados pelo Estado, não ficando
explícito quem paga ou quem perde com as decisões tomadas pelo
poder público.
C. Certo
E. Errado

94
seguintes itens. A fase de formulação de uma política pública refere-

se ao processo de criação de opções sobre o que fazer a respeito de
um problema público, incluindo-se a identificação de restrições
técnicas e políticas à ação do Estado.
C. Certo
E. Errado

seguintes itens. Política pública pode ser considerada sinônimo de
política estatal, pois é do governo a responsabilidade de identificar
os problemas sociais prioritários.
C. Certo
E. Errado
13. Podemos compreender como Políticas Públicas o conjunto de

acções, planos, metas e objectivos traçados pelos governos a fim de
alcançar o bem-estar social. Assim, a formulação de Políticas
Públicas, bem como a determinação do bem-estar da sociedade, é
atribuição do governo e não da sociedade. Entretanto, a sociedade e
seus diversos grupos de interesse podem participar de parte do
processo de formulação dessas Políticas. A parte do processo em que
há participação directa da sociedade e de seus grupos de interesse é:
A. a formação de agenda;
B. a formulação de diretrizes;
C. o processo de tomada de decisão;
D. a implementação;
E. a avaliação.
14. A abertura de canais participativos favoreceu a inclusão e a

participação societária na formulação e supervisão de políticas
públicas, tendo contribuído de forma significativa para os estudos
acerca desse tema na ciência política, mas não estimulou o debate
acerca da representação política, que não envolve representação
formal.
C. Certo
95
E. Errado
15. Em relação ao Estado, às políticas públicas e à participação

política, julgue os próximos itens. O processo de implementação de
políticas públicas é caracterizado por um amplo espaço discricionário
dos agentes que as implementam, o que é intrinsecamente negativo
para o ciclo de realização dessas políticas.
C. Certo
E. Errado
16. Acerca das políticas sociais, julgue os itens que se seguem.
A institucionalização do welfare state foi decisiva para que a política

social se tornasse um meio possível e legitimado de concretização
dos direitos sociais de cidadania, ainda que preservasse a integridade
do modo de produção capitalista.
C. Certo
E. Errado
17. Considerando que a maior parte da actividade política dos

governos se destina à tentativa de satisfazer às demandas da
população, assinale a alternativa correta quanto ao conceito e às
espécies de demandas.
A. De acordo com a teoria política, há quatro espécies de

demandas: as demandas novas, as recorrentes, as reprimidas
e as irrealizáveis do ponto de vista governamental.
B. As demandas novas são aquelas que se originam de novos

atores políticos ou de novos problemas demandados.
C. As demandas recorrentes são aquelas que se fundam em

problemas já resolvidos, mas que estão sempre voltando a
aparecer no debate político e na agenda governamental.
D. Em havendo acúmulo de demandas não solucionadas de

forma razoável pelo sistema, ocorre o que se convencionou
denominar sobrecarga de demandas.
E. As demandas reprimidas são aquelas constituídas a partir

de acções políticas que geram decisões governamentais
urgentes.
96
18. Com relação às relações públicas governamentais, assinale a

alternativa correta.
A. Integram o conjunto de inovações promovidas pela Carta

de 1988.
B. Têm por objectivo promover a imagem positiva do governo

perante a opinião pública.
C. Têm como tarefa difundir, junto à opinião pública,

questões ou temas significativos que ocorrem na esfera
governamental.
D. Considerando a missão de educar, informar e

conscientizar, englobam todas as ações de comunicação do
governo junto à sociedade.
E. Têm seu marco histórico na Guerra da Secessão, quando

Lincoln utilizou estratégias de comunicação para persuadir
jovens a aderirem ao exército dele.
19. Com relação à democracia e suas condições substantivas, julgue

os itens a seguir.
O desafio colocado hoje à democracia moçambicana é a superação

da desigualdade social.
C. Certo
E. Errado
20. Intervir na autonomia das organizações é o principal objetivo dos

sistemas de governança corporativa, o que possibilita uma gestão
responsável e transparente, com vistas à melhoria das empresas.
A análise de políticas oferece uma compreensão das questões

relacionadas a legitimidade, eficácia e durabilidade da ação pública.
C. Certo
E. Errado

97
Em um ambiente econômico e político marcado pela incerteza,

políticas públicas formuladas a partir de processos de negociação são
menos efetivas do que aquelas baseadas nos critérios
custo/benefícios.
C. Certo
E. Errado

No processo de formulação de uma política pública, a tomada de

decisões refere-se ao momento em que os interesses dos atores são
equacionados e as alternativas de solução são explicitadas.
C. Certo
E. Errado

A análise de política tem por objetivo tanto melhorar o

entendimento acerca da política e do processo político quanto
apresentar propostas para o aperfeiçoamento das políticas públicas.
C. Certo
E. Errado
24. Acerca dos conceitos de política, políticas públicas e suas fases,

julgue os itens subsequentes.
O termo acção política está ligado exclusivamente às atividades dos

políticos pertencentes a determinado partido político.
C. Certo
E. Errado
25. A respeito dos tipos de políticas públicas e do papel da burocracia

relativamente a essas políticas, julgue os itens a seguir.
98
As políticas públicas regulatórias têm efeitos de longo prazo e afetam

de forma semelhante pessoas pertencentes a um mesmo segmento
social.
C. Certo
E. Errado
26. A respeito dos tipos de políticas públicas e do papel da burocracia

relativamente a essas políticas, julgue os itens a seguir.
As agências reguladoras, na implementação de políticas públicas,

ocasionaram considerável descentralização de uma parcela da
função regulatória do Poder Executivo, tanto na esfera da produção
normativa quanto na execução propriamente dita.
C. Certo
E. Errado
27. Julgue os itens seguintes, acerca da avaliação, do controle social,

dos processos decisórios e dos problemas de implementação das
políticas públicas.
No processo de avaliação de políticas públicas, podem-se definir

diferentes atores sociais, entre eles os políticos e os técnicos. O
interesse dos políticos refere-se aos grandes objetivos; o dos técnicos
está ligado a um tipo de racionalidade centrada nos procedimentos.
C. Certo
E. Errado
28. No que se refere ao capital humano e às políticas de combate à

pobreza, julgue os itens subsequentes.
Pesquisas apontam que a educação é responsável pela diminuição da

desigualdade e pobreza em Moçambique.
C. Certo
E. Errado
29. No que se refere ao capital social e às políticas de combate à

pobreza, julgue os itens subsequentes.
99
Capital social corresponde às características da organização social

tais como confiança, normas e sistemas que facilitam a cooperação
espontânea entre atores, contribuindo para o aumento da eficiência
na sociedade.
C. Certo
E. Errado
30. Julgue os itens a seguir, relativos a políticas públicas.
O campo da política circunscreve-se à resolução de conflitos

privados, mediante um conjunto de procedimentos formais envoltos
em relações de poder, ao passo que o campo da política pública
volta-se à resolução de conflitos relacionados aos bens públicos.
C. Certo
E. Errado
31. Julgue os itens a seguir, relativos a políticas públicas.
Entre os fatores que podem influenciar nas políticas públicas

incluem-se os atores privados, que, nas análises dessas políticas,
tornam-se objeto de estudo.
C. Certo
E. Errado
32. Acerca de burocracia e dos tipos de políticas públicas, julgue os

itens que se seguem.
As políticas redistributivas instauram elevado grau de conflito

político, visto que definem e determinam a estrutura dos processos
e os conflitos políticos.
C. Certo
E. Errado
33. Acerca de burocracia e dos tipos de políticas públicas, julgue os

itens que se seguem.
100
As políticas regulatórias não passam pelo processo formal de

implementação, uma vez que, por consistirem em decisões
monocráticas do poder público, elas prescindem de implementação.
C. Certo
E. Errado
34. A respeito das fases de políticas públicas, julgue os próximos

itens.
No modelo de coalizão de defesa, as crenças e os valores são

elementos considerados no processo de formulação de políticas
públicas.
C. Certo
E. Errado

itens.
De acordo com o modelo bottom-up, a implementação transforma e

adapta as políticas originais.
C. Certo
E. Errado

itens.
Mediante a avaliação ex-post de políticas públicas, não é possível

analisar a categoria efetividade.
C. Certo
E. Errado

itens.
O principal objecto de estudo da teoria do equilíbrio pontuado são

os períodos de estabilidade nas políticas públicas, em detrimento dos
momentos de mudança, que impossibilitam a análise da formação da
agenda.
101
C. Certo
E. Errado
38. Julgue os próximos itens, acerca de descentralização.
A descentralização foi o princípio norteador da maioria dos processos

de implementação de políticas públicas de cunho social realizados
nas duas últimas décadas em Moçambique.
C. Certo
E. Errado
39. No que concerne às políticas públicas, julgue os itens

subsequentes. Segundo Sabatier, a informação tem importância
substancial nos processos de política.
C. Certo
E. Errado
40. No que concerne às políticas públicas, julgue os itens

subsequentes. Nas políticas públicas, o governo não tem uma
importância central.
C. Certo
E. Errado
41. As políticas públicas percorrem quatro diferentes etapas:

formulação, decisão, implementação e avaliação.
A fase de implementação corresponde à(ao)
A. escolha de quem define a política, que passará por um

processo de trâmite democrático.
B. execução de actividades, de tal forma que as ações do

governo alcancem as metas preestabelecidas.
C. análise sistemática de questões associadas ao uso da

política, que subsidiem o gestor público.
D. mensuração do impacto sobre o bem-estar do público- -

alvo, quando da oferta de serviços.
102
• E. cálculo de um indicador, a fim de escolher a melhor

solução, dependendo da capacidade dos gestores da política.
42. No que concerne a avaliações de políticas públicas, julgue os itens

que se seguem.
Alguns autores tentam diferenciar avaliação de políticas públicas de

outras modalidades de avaliação, designando-a como avaliação
política e análise de políticas públicas. Segundo eles, a avaliação
política se dedica a analisar o processo de tomada de decisão que
resulta na adoção de determinado tipo de política pública, enquanto
a análise de políticas públicas refere-se ao exame da engenharia
institucional e dos traços constitutivos dos programas.
C. Certo
E. Errado

que se seguem.
A avaliação de efetividade é aquela que busca estabelecer a relação

entre a implementação das políticas públicas e seu impacto e
resultado, averiguando seu sucesso ou fracasso em relação a uma
efetiva mudança nas condições de vida da população atendida pela
política ou programa avaliado.
C. Certo
E. Errado

que se seguem.
A avaliação de impacto objetiva determinar em que medida os

componentes de uma política contribuem para os fins perseguidos,
buscando identificar as dificuldades que possam afetar o resultado
da ação e que possuam relação com a programação, a administração
e o controle das ações.
C. Certo
E. Errado

que se seguem.
103
A avaliação ex-post, quando realizada durante a implementação da

política pública, é denominada avaliação de processo. Seu principal
objetivo é demonstrar em que medida a política pública ou programa
social alcança seus objetivos e quais são seus efeitos sobre a
realidade.
C. Certo
E. Errado

que se seguem.
Na mensuração do desempenho governamental, destaca-se a

avaliação de efectividade na implantação das políticas públicas, que
tem como objetivo comparar o esforço realizado na execução dos
programas governamentais e os resultados obtidos, verificando se os
recursos, técnicas e instrumentos empregados foram adequados e
permitiram atingir o resultado com menor custo.
C. Certo
E. Errado
47. A respeito de planeamento e avaliação de políticas públicas,

julgue os itens que se seguem.
Na elaboração de políticas públicas, o gestor deve considerar que, no

planeamento estratégico, a análise dos stakeholders está contida no
diagnóstico do ambiente externo.
C. Certo
E. Errado
48. O Estado de coisas state of affairs , estudado no campo da Análise

de Políticas Públicas, pode ser entendido como
A. item de agenda governamental.
B. ausente das prioridades governamentais.
C. withinput.
D. problema político de alta relevância.
104
E. resultado de atividade política estatal.
49. Acerca dos tipos de Políticas Públicas, marque V para verdadeiro

ou F para falso e, em seguida, assinale a alternativa que apresenta a
sequência correta.
( ) As políticas distributivas envolvem relações entre amplas

categorias de indivíduos, atingindo grandes agregados sociais; trata-
se de políticas claramente definidas enquanto tais, através de
programas de intervenção, e priorizando o investimento público em
relação a grupos sociais específicos.
( ) Quando ocorre de a legislação determinar, por um lado, que a

alíquota do Imposto Predial Autárquico (IPRA) seja progressiva em
razão do valor do imóvel, e, por outro, determinar isenção de
recolhimento para os setores de menor nível de renda, resta claro
que ali está adotado um modelo de política redistributivo.
( ) É política distributiva aquela que direciona recursos orçamentários

já existentes para atender programas habitacionais e regularização
fundiária.
( ) No âmbito das políticas regulatórias, os processos de conflito, de

consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração
específica das políticas adotadas.
A. F/ F/ V/ F
B. F/ V/ V/ F
C. V/ F/ V/ V
D. V/ V/ F/ F
E. F/ V/ F/ V
50. As políticas públicas se desenvolvem ao longo de um processo

composto de várias etapas. A partir dessa constatação, julgue os
itens abaixo.
Na fase que se inicia após o fim de uma disputa eleitoral, o decisor

eleito escolhe as áreas de atuação que terão prioridades e mais
recursos.
C. Certo
105
E. Errado
51. As políticas públicas se desenvolvem ao longo de um processo

composto de várias etapas. A partir dessa constatação, julgue os
itens abaixo.
Antes da implementação, o Poder Legislativo actua por meio de

decisões orçamentárias.
C. Certo
E. Errado
52. A respeito da relação entre política e política pública, julgue os

itens seguintes.
A vontade política e os ideários que acreditam que é desejável

restringir as actividades estatais são responsáveis pela limitação de
recursos do Estado.
C. Certo
E. Errado

itens seguintes.
Actualmente, o Estado necessita ampliar políticas públicas em áreas

que antes eram ignoradas, como meio ambiente, em razão de a
sociedade estar mais organizada e demandar soluções para novos
problemas.
C. Certo
E. Errado

itens seguintes.
A crise económica internacional de 2008 induziu o Estado a intervir

em áreas que eram consideradas como de actuação exclusiva do
mercado.
C. Certo
106
E. Errado
55. Partindo do princípio de que políticas públicas redistributivas e

distributivas não se confundem, julgue os próximos itens.
Políticas redistributivas são um jogo de soma zero, em que as

camadas mais ricas financiam as camadas mais pobres por meio de
acções do Estado.
C. Certo
E. Errado

Um exemplo de política redistributiva é a oferta de cadeiras de roda

para deficientes físicos.
C. Certo
E. Errado

Em geral, as políticas redistributivas são aceites facilmente por todas

as camadas sociais porque atendem, em última instância, anseios de
justiça social.
C. Certo
E. Errado
58. A respeito de políticas regulatórias, julgue os itens seguintes.
A regulação económica intervém directamente nas decisões de

sectores económicos (formação de preços, competição e saúde
financeira).
C. Certo
E. Errado
107
A regulação administrativa diz respeito à intervenção na esfera

administrativa de empresas submetidas a um marco regulatório, com
o fim de eliminar mecanismos burocráticos, formalidades
desnecessárias, simplificando as necessárias e promovendo a
transparência tanto para o controle do Estado quanto para o
atendimento do usuário de um determinado serviço.
C. Certo
E. Errado
A regulação social diz respeito à intervenção do Estado na provisão

de bens públicos à medida que a iniciativa privada concessionária de
serviços públicos é incapaz de atender às necessidades das
comunidades.
C. Certo
E. Errado
61. Julgue os próximos itens acerca das interpretações sobre

concepção e desenvolvimento das políticas sociais em diversos
paradigmas teóricos e abordagens explicativas para o
desenvolvimento histórico das políticas sociais na experiência
internacional e em Moçambique.
A utilização de conceitos intermediários, como o de regimes de

welfare state (bem estar), permite que se façam estudos
comparativos sem se cair na generalização excessiva ou na
particularidade da especificidade histórica.
C. Certo
E. Errado

concepção e desenvolvimento das políticas sociais em diversos
paradigmas teóricos e abordagens explicativas para o
desenvolvimento histórico das políticas sociais na experiência
internacional e em Moçambique.
A concepção de active welfare state enfatiza a participação dos

indivíduos no financiamento do seu próprio seguro social,
108
vinculando-se assim à concepção liberal de welfare state.
C. Certo
E. Errado

concepção e desenvolvimento das políticas sociais em
diversos paradigmas teóricos e abordagens explicativas para
o desenvolvimento histórico das políticas sociais na
experiência internacional e em Moçambique.
A cidadania regulada é um dos traços marcantes da história do

sistema de protecção social moçambicano.
C. Certo
E. Errado
64. A respeito do controle social e da transparência das políticas

públicas, julgue os itens subsequentes.
É possível observar que a ineficiência de políticas públicas decorre

em boa medida pela drenagem de recursos, oriunda da corrupção ou
da gestão distorcida de recursos públicos.
C. Certo
E. Errado
65. A respeito do controle social e da transparência das políticas

públicas, julgue os itens subsequentes.
No pensamento de Luiz Carlos Bresser-Pereira, mentor da reforma

do Estado nos anos 90, era bastante claro a busca da eficiência
administrativa em detrimento de mecanismos de controlo.
C. Certo
E. Errado
66. Garantir a universalidade do acesso à saúde e à educação em

Moçambique significa enfrentar as desigualdades sociais, regionais,
de raça e de gênero, que marcam diferentemente cada um dos
distintos segmentos sociais. Para tanto, somente políticas universais
e indiferenciadas localmente no nível básico da atenção à saúde e no
109
nível fundamental de ensino poderão garantir o universalismo

exigido pela Constituição da República
C. Certo
E. Errado
67. A respeito das redes de políticas públicas, julgue os itens

seguintes.
Apesar da coordenação do Estado, políticas públicas envolvendo

redes de colaboração com outros atores conseguem resolver
questões técnicas ou financeiras, bem como ter maior grau de
proximidade na administração de programas.
C. Certo
E. Errado

seguintes.
Em programas envolvendo redes de políticas públicas, há iniciativas

em que a participação de atores não-estatais ultrapassa a fase de
execução, envolvendo, por exemplo, a formulação ou a avaliação de
programas.
C. Certo
E. Errado

seguintes.
As redes de políticas públicas envolvem como atores o Estado e

organizações da sociedade civil, mas não do mercado, em razão de
as redes de políticas públicas terem surgido como reação ao modelo
do Consenso de Washington.
C. Certo
E. Errado
70. A respeito da participação de atores não-estatais em políticas

públicas, julgue os itens que se seguem.
110
As informações sobre as necessidades locais tendem a melhorar em

razão da baixa compreensão dos atores não estatais sobre o papel
do Estado.
C. Certo
E. Errado

Não é desprezível a possibilidade de captura de recursos destinados

a projetos.
C. Certo
E. Errado

Com os atores não-estatais, programas podem ser melhor adaptados

à realidade local e, portanto, ocorrer melhor uso de recursos.
C. Certo
E. Errado

Entre os inconvenientes estão os maiores custos de transação

iniciais.
C. Certo
E. Errado
74. O moderno Welfare State é um desdobramento necessário de

tendências mais gerais postas em marcha pela industrialização. De
acordo com essa visão, as razões da sua difusão são as mesmas em
todos os países de alto nível de desenvolvimento industrial. Quanto
mais ricos os países se tornam, mais semelhantes eles são na
ampliação da cobertura da população e dos riscos. Essa interpretação
teoria da convergência é defendida por autores como Wileski e
Lebeaux.
111
C. Certo
E. Errado
75. A emergência do Welfare State decorre, preponderantemente,

de fatores de natureza política, ligados à expansão progressiva da
noção de cidadania. Essa corrente é defendida no trabalho clássico
de Marshall.
C. Certo
E. Errado
76. A respeito das redes de colaboração, julgue os itens a seguir.
As redes de colaboração são um fenômeno social de criação e

distribuição de conteúdo, caracterizado pela comunicação aberta,
pela descentralização de autoridade e pela liberdade para
compartilhar e reutilizar.
C. Certo
E. Errado
77. A respeito das redes de colaboração, julgue os itens a seguir.
O surgimento do termo wikinomics (wikinomia) significa que as

colaborações envolvendo novas tecnologias foram apropriadas pelas
grandes corporações em detrimento de iniciativas individuais.
C. Certo
E. Errado
78. A partir do entendimento de que o empoderamento social em

uma sociedade fundada no conhecimento técnico-científico depende
do acesso às novas tecnologias, julgue os itens subseqüentes.
A exclusão digital amplia a pobreza e a miséria e torna mais

improvável o desenvolvimento humano, seja em nível local seja em
nível nacional.
C. Certo
E. Errado
112

do acesso às novas tecnologias, julgue os itens subsequentes.
O empoderamento social e o uso de novas tecnologias dependem da

ação direta do Estado em razão de que experiências com ONGs e
entidades da sociedade civil têm se mostrado, até o momento,
fracassadas.
C. Certo
E. Errado

do acesso às novas tecnologias, julgue os itens subsequentes.
Em termos de políticas públicas, o empoderamento social é possível

a partir do próprio mercado e do seu interesse em prover tecnologias
para todas as classes sociais.
C. Certo
E. Errado
81. A noção de Serviço Público é considerada por autores como

Cretella Jr. a pedra angular do direito administrativo. os serviços
públicos são classificados segundo algumas características. Os
enunciados abaixo se referem a essas características.
I. Os serviços públicos prestados directamente pelo Estado ou

indirectamente, mediante concessionários, são chamados Serviços
Públicos Próprios.
II. Apenas os serviços públicos prestados directamente pelo Estado

são chamados Serviços Públicos Próprios.
III. Os serviços públicos prestados indirectamente, mediante

concessão, autorização, permissão ou regulamentação são Serviços
Públicos Impróprios.
Quanto a esses enunciados, indique a opção correcta.
A. Apenas o I está correcto
113
B. Apenas o II está correcto
C. Apenas o III está correcto
D. Todos estão correctos
E. Nenhum está correcto.
82. No debate contemporâneo sobre o papel do Estado na economia,

a questão da regulação tornou-se central. Os enunciados abaixo se
referem a essa questão. indique a opção correta.
A. A Teoria Económica da Regulação se refere à reprodução

geral, tendo em vista as estruturas económicas e as formas
sociais vigentes.
B. A Teoria Económica da Regulação refere-se à regulação

como intervenção ativa e consciente do Estado ou de outras
organizações colectivas.
C. As Teorias da Regulação representam um conjunto de

diretrizes sobre o funcionamento das agências reguladoras
inspiradas nas reformas da Era Thatcher, na Grã-Bretanha.
D. As Teorias da Regulação buscam combater o que

denomina captura dos organismos de regulação económica.
E. Tanto a Teoria Económica da Regulação quanto as Teorias

da Regulação maximizam a acção colectiva com vistas ao
interesse público.
83. A formulação de políticas públicas é a acção pela qual os governos

democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em
programas e acções que produzirão resultados ou mudanças no
mundo real. Segundo esse enfoque, assinale a opção que indica a
quem compete a responsabilidade pelo desenho das políticas
públicas.
A. Dos Governos, dos grupos de interesse e dos movimentos

sociais, em que cada um deles tem igual grau de influência no
desenho da política pública.
B. Dos Governos, dos grupos de interesse e dos movimentos

sociais, em que cada um tem maior ou menor influência no
desenho da política pública, dependendo do tipo de políticas
114
e das coalizões que integram o governo.
C. Exclusiva dos Governos.
D. Exclusiva de grupos de interesse.
E. Exclusiva dos movimentos sociais.
84. Conforme Theodor Lowi, a política pública assume quatro

formatos: políticas regulatórias, políticas distributivas, políticas
redistributivas e políticas constitutivas. Esta classificação é feita
segundo
A. os impactos de custos e benefícios que os grupos de

interesse esperam de uma política determinada.
B. as crenças, valores e ideias das coalizões de defesa que

integram cada subsistema de uma política pública.
C. a escolha racional de tomadores de decisão e operadores

das políticas públicas.
D. eficiência da política pública.
E. o ciclo da política pública.
85. O ciclo da política pública é constituído por estágios. Indique qual

das opções a seguir descreve corretamente esses estágios.
A. Formulação e implementação.
B. Decisão e proposição. A implementação, execução e

avaliação são responsabilidades dos operadores da política.
C. Definição de agenda, identificação de alternativas,

avaliação das opções, seleção das opções, implementação,
acompanhamento e avaliação.
D. Um conjunto de medidas concretas, decisões sobre

alocação de recursos, identificação de público-alvo, definição
de metas, definição de normas e valores.
E. A política pública é abrangente e não se limita a ciclos para

seu desenho.
115
86. O foco das actividades de monitoramento e avaliação na

Administração Pública é
A. garantir a legalidade dos atos da administração pública.
B. garantir o cumprimento das normas e dos procedimentos

legais.
C. garantir a qualidade na gestão, gerando informações que

de maneira sistematizada permitam a tomada de decisões
para melhorar o desempenho dos programas, políticas, ações
e/ou serviços.
D. verificar o cumprimento de cronogramas e custos.
E. coletar informações sobre a eficácia das ações e divulgar

seus resultados.
87. Sobre redes de políticas públicas, não é correto afirmar que:
A. surgem no âmbito da reforma do processo de gestão do

Estado, quando se buscou implementar inovações na
administração pública que promovessem a eficácia e a
eficiência das ações governamentais.
B. são sujeitas aos efeitos causados pela assimetria

informacional entre seus membros.
C. demandam uma estrutura de coordenação e prestação de

contas que leve em consideração as interdependências
existentes.
D. possuem estruturas polimórficas, que podem ser

representadas por um conjunto de nós e vínculos que
indicam, entre outros aspectos, a possível presença de capital
social nas transações.
E. são instrumento analítico fundamental para caracterizar as

relações intergovernamentais nas políticas sociais.
88. Entre as intervenções no âmbito das políticas públicas que são

adoptadas pelos governos para compensar as falhas de mercado,
podemos citar as seguintes:
116
1. Acções voltadas para compensar o nível limitado de competição

em decorrência dos efeitos causados por economias de escala;
2. Mecanismos voltados para incentivar a revelação sincera das

preferências em relação à provisão de bens públicos;
3. Incentivos para que os indivíduos invistam menos em bens cujos

custos são privados e os benefícios são públicos;
4. Estímulos à seleção adversa em contextos de competição perfeita.
É correto o que se afirma em
A. 1, 2, 3, 4.
B. 1, 4.
C. 1, 2.
D. 2, 3.
E. 3, 4.
89. Em relação aos principais postulados que orientam o debate

sobre falhas de governo, é correto afirmar que
A. associam a tendência de crescimento da participação do

setor público no PIB das democracias contemporâneas à
tendência de centralização das competências na esfera
federal em detrimento de uma maior autonomia dos
governos locais.
B. a relação entre custos e benefícios nos projectos

governamentais é avaliada pelos políticos com base em taxas
de desconto menores do que aquelas que seriam socialmente
ótimas.
C. quando os bens são produzidos com base no menor custo

marginal, então existem incentivos suficientes para que a
quantidade produzida seja aquela indicada pela interseção
entre a curva de custo marginal e a curva de demanda do
eleitor mediano.
D. as políticas voltadas para minimizar as desigualdades na

distribuição de renda e de riqueza são condicionadas pelas
assimetrias na distribuição de poder e prestígio.
117
E. a função de utilidade daqueles que decidem sobre políticas

públicas é guiada pelo atendimento às demandas do eleitor
mediano em detrimento da busca de poder, prestígio e
salário.
90. Nas duas colunas abaixo, encontra-se a descrição sumária das 8

Metas do Milênio e uma lista de 8 Indicadores de Políticas Públicas
utilizados para monitorar essas metas.
Considerando apenas essa lista de indicadores e considerando que

apenas um indicador pode ser utilizado para monitorar cada uma das
metas, indique qual das opções abaixo proporcionaria a melhor
combinação entre metas e indicadores.
118
A. 1D, 2E, 3C, 4A, 5B, 6F, 7G, 8H

B. 1C, 2A, 3G, 4F, 5D, 6H, 7B, 8E
C. 1H, 2D, 3G, 4F, 5C, 6A, 7E, 8B
D. 1D, 2E, 3H, 4A, 5F, 6G, 7C, 8B
E. 1C, 2E, 3F, 4G, 5D, 6H, 7B, 8A
91. Entre os modelos de avaliação de programas utilizados na análise

de programas governamentais, pode-se citar:
A. Modelos baseados em estudos experimentais que

demandam a escolha aleatória de grupos em tantos fatores
quanto possíveis, exceto um: a questão que está sendo
avaliada.
B. Estudos de séries temporais interrompidas, muito

utilizados quando o objetivo é apenas descrever atitudes,
opiniões ou comportamentos de grupos ou subgrupos em um
momento específico.
C. Estudos de corte transversal, um modelo quase

experimental em que os dados são coletados antes e depois
da introdução do programa objetivando mensurar seus
efeitos.
D. Modelos de avaliação naturalista, objetivando avaliar os

custos e benefícios de um programa na sua forma natural,
isso é, em valores monetários.
E. Avaliação somativa, isso é, feita para dar à equipe do

programa informações úteis para melhorar o programa ainda
quando este está em fase de implantação.
92. Assinale a opção que apresenta de forma correcta, uma

característica limitadora da eficácia da acção em rede no processo de
gestão de políticas públicas.
A. O processo de geração de consensos e a negociação são

demasiadamente rápidos e envolvem poucos participantes.
B. As metas compartilhadas não garantem a eficácia no

cumprimento dos objectivos porque as responsabilidades são
muito centralizadas.
C. A dinâmica flexível pode aproximar os participantes dos

objectivos iniciais, contribuindo para um maior envolvimento
dos atores.
119
D. Os critérios para participação na rede são explícitos e

universais e provocam a integração de grupos, instituições,
pessoas e, até mesmo, regiões, facilitando a descentralização
política.
E. As dificuldades de controle e coordenação das

interdependências tendem a gerar problemas na gestão das
redes.
93. Julgue os itens seguintes, acerca de elaboração de indicadores,

uma das fases fundamentais de um processo de avaliação.
I Os indicadores podem ser construídos para medir ou revelar

aspectos relacionados aos diversos planos em observação, tanto no
nível individual quanto no coletivo.
II A escolha de indicadores para avaliação da efetividade de um

projeto não é recomendada, pois tal escolha refere-se ao grau de
influência e de irradiação do projeto.
III Um indicador será considerado confiável se, quando aplicado em

momentos distintos, por pesquisadores diferentes e aos mesmos
entrevistados, tiver a capacidade de aferir resultados similares.
IV Indicadores qualitativos devem ser considerados balizas

avaliativas capazes de mapear, com profundidade, a natureza das
mudanças ocorridas e, principalmente, de dimensionar,
quantitativamente, o grau de variações ocorridas.
V A elaboração de indicadores oferece ao grupo oportunidade de

alinhar conceitos que, geralmente, estão na cabeça dos diversos
participantes, mas não têm o mesmo significado para todos.
A quantidade de itens certos é igual a
A. 1
B. 2
C. 3
D. 4
E. 5
120
94. O processo de formulação de políticas públicas, também

chamado de ciclo de políticas públicas, apresenta cinco fases. A
escolha das ações refere-se à
A. 1.ª Fase Formação de agendas.
B. 2ª Fase Formulação de políticas.
C. 3.ª Fase Processos de tomada de decisão.
D. 4.ª Fase Implementação.
E. 5.ª Fase Avaliação
95. A respeito da formulação de políticas públicas, assinale a

alternativa correta.
A. A formulação de políticas públicas tem início com a

execução orçamentária dos recursos destinados no
Orçamento Geral da União.
B. O reconhecimento de um problema e sua condução à

agenda governamental caracteriza o início do processo de
elaboração de políticas públicas.
C. O rastreamento pelos atores que procederão à decisão

inicia o processo de políticas públicas.
D. O governo inicia sua decisão de política pública ao fazer seu

programa de governo.
E. O plano plurianual, é o documento formal de políticas

públicas do governo.
96. A respeito das políticas públicas no Brasil, é correto afirmar que:
A. empresários são atores de políticas públicas, na medida em

que atuam num programa de promoção de exportações.
B. quem recebe os benefícios de um programa social de

"incentivos fiscais" está actuando em políticas públicas.
C. a análise de gastos e retornos de uma política pública não

pode incluir gastos governamentais e de outros atores.
121
D. as empresas multinacionais são um item negativo na

decisão dos governos e não devem ser levadas em
consideração na formulação de uma política pública, já que a
política é pública.
E. a propaganda de organizações externas ao governo não

implica decisões diferenciadas nas políticas públicas.
97. Em relação à formulação, implementação e avaliação de uma

política pública, assinale a alternativa correcta.
A. A avaliação de impacto de uma política pública acontece

nos primeiros meses após sua implementação.
B. A avaliação de uma política pública é sua parte final e só

acontece quando findado seu processo de execução.
C. A formulação e implementação de uma política pública

devem ser vistas como fases distintas, em que uma não
influencia a outra.
D. O teor sofisticado dos planos e documentos de política

pode constituir um sério elemento de obstrução ao sucesso
da implementação de uma política pública.
E. O uso de indicadores de impacto no momento de fazer o

monitoramento é dispensável.
98. Analise as afirmativas a seguir:

I. As políticas públicas são exclusividade da administração pública e
das agências reguladoras.
II. Políticas públicas distributivas são as que surgem de demandas
tópicas, específicas, restritas e de bens divisíveis e de impacto
localizado.
III. Políticas públicas regulatórias são as que apresentam impactos
específicos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a
possibilidade de ação de agentes privados, embora as decisões
alocativas se baseiem em leis e regulamentos que sejam
estabelecidos em termos gerais.
Assinale:
A. se somente a afirmativa I estiver correcta.
B. se somente a afirmativa II estiver correcta.
122
C. se somente as afirmativas I e II estiverem correctas.
D. se somente as afirmativas I e III estiverem correctas.
E. se somente as afirmativas II e III estiverem correctas.
99. Com base na relação entre políticas públicas e agenda do

governo, assinale a alternativa correta.
A. O excesso de articulação nas democracias menos

estruturadas prejudica a formação de uma agenda
governamental para decisão de políticas públicas até suas
fases efetivas.
B. Uma política pública é um conjunto de procedimentos

formais e informais que equacionam relações de poder e que
se destinam à resolução pacífica de conflitos quanto a bens e
serviços públicos.
C. A existência de um problema político deriva de um "estado

de coisas" e não necessariamente forma uma política pública
quando força a entrada na agenda do governo.
D. A inclusão no Orçamento Público define a implementação

de uma política pública.
E. As rotinas de políticas públicas já ultrapassaram a etapa da

agenda do governo.
100. No tocante às políticas públicas, seus objetivos e suas fases,

assinale a alternativa correta.
A. A definição de objetivos e prioridades de políticas públicas

depende modernamente da equação de capacidades
funcionais do sistema com áreas sectoriais da sociedade num
ambiente específico do nível escolhido.
B. Quando o governo é honesto, o jogo de poder dentro do

Legislativo não tem influência na execução das políticas
públicas.
C. A fase de reconhecimento do problema envolve um

problema de tradução dos sinais que chegam à instituição e
se confunde com o rastreio.
123
D. As limitações de entraves da organização para análise de

políticas públicas não podem se verificar na fase de formação
porque ela é um processo linear.
E. A fase de implementação de políticas públicas se confunde

com a de avaliação.
Grelha de Correcção dos Exercícios de Auto-Avaliação do Módulo

1.C. 2. C 3. E 4.C 5. E 6. C 7. E 8. C 9.C 10. C 11. C 12. E 13. A 14. E
15. E 16. C 17. E 18. B 19. C 20. C 21. E 22C 23. C 24. E 25. E 26. C
27. C 28. C 29. C 30. E 31. C 32. E 33. E 34. C 35. C 36.E
37. E 38. C 39. C 40. E 41. B 42. C 43. C 44. E 45. E 46. E 47. C. 48.
B. 49. E. F/ V/ F/ V 50. C.51.C
52. E 53.C 54. C 55. C 56. E 57. E 58.C 59. E 60. E. 61. C. 62. E.
63. C. 64. C. 65. E. 66. C. 67. C. 68. C. 69 E. 70. E. 71. C. 72. C.
73.C. 74. C. 75. C. 76. C. 77.E. 78. C. 79. E. 80. E. 81.A.
82. B. 83. B. 84.A. 85. C. 86. C. 87. A.88. C. 89. C. 90. D.91. A.92. E.
93. C. 94. C. 95. B.96. A97.D. 98.E.99. B. 100. A.
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127

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Durante a formação e desenvolvimento de competências, para

1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de

2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida).

3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e assimilação

4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua

5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou as

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Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por

Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalho intelectual

Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma

Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que

É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será

Tarefas (avaliação e auto-avaliação)

O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e

campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final da

Muitos perguntam: Com é possível avaliar estudantes à distância,

Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em

TEMA – I: CONSIDERAÇÕES GERAIS.

Tema 1: Introdução e Evolução das Politicas Públicas.

As políticas públicas surge como uma forma de equacionar

As últimas décadas registaram o ressurgimento da importância do

O segundo factor é que novas visões sobre o papel dos governos

Essa preocupação passou a dominar as agendas dos países a partir

Ao completar esta unidade, você deverá ser capaz de:

• Capacitar o aluno a ter uma visão ampla sobre as diversas

• Dominar as técnicas de concepção, implementação,

• Promover o debate sobre as reformas existentes políticas

• Desenvolver uma capacidade crítica na análise das Políticas

Unidade 1.1: Politicas Públicas

problemas e levar adiante o processo de planeamento,

Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da

Pode-se, então, dizer que a política pública é o campo do

programas e ações, que produzirão resultados ou as mudanças

As políticas públicas são o resultado da actividade política, requerem

Um dado importante a ser considerado sobre as políticas públicas é

Esse aspecto coercitivo das políticas públicas torna as organizações

A discussão permanente das políticas públicas por parte dos cidadãos