Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Pág. 22 -62
2
Uma atividade estadual pode ser caracterizada, por seu turno, como o conjunto de
atos produzidos permanentemente por decisão de autoridades públicas e que se
agrupam numa relação de homologia ou semelhança, em razão de critérios identitários
de natureza material, formal ou orgânica. Por exemplo, a atividade legislativa é
composta por atos jurídicos que, em comum, possuem vários atributos homólogos: são
produzidos por órgãos com competência legislativa (critério orgânico); assumem caráter
permanente ou indefinido, caracterizando-se pela inesgotabilidade do poder que os
edita (critério institucional); envolvem um conteúdo político (atributo material); e dispõe
de uma forma própria de força geral (atributos formais em sentido amplo).
3
Doutrina portuguesa no contexto das constituições sociais
4
reduzida a uma subfunção, o que não é, ainda assim, um elemento decisivo
em razão da sua mera dimensão semântica.
Þ A circunstância de as responsabilidades públicas no domínio da política
externa não terem sido autorizadas, acabando por se decompor em atos
políticos e atos normativos reconduzidos à atividade política strito sensu, na
sua vertente externa.
5
de liberdade e mediante os atos constitucionalmente prescritos para o efeito, decisões
fundadas no bem comum que definam inovatoriamente o interesse público a prosseguir,
no preenchimento dos fins do Estado.
A Constituição da República alude ao exercício da atividade política, nomeadamente,
quando dispõe sobre as competências “politica e legislativa” da Assembleia da
República (art. 161).
6
Þ Entre atos oriundos das diferentes atividades que compõem a função
política.
Assim, no primeiro caso descrito, existem leis que se subordinam a outras leis
dotadas de hierarquia material superior (caso dos decretos-lei complementares
subordinados às leis de bases, nos termos do nº 2 do art. 112 da CRP.
A atividade legislativa
Critérios materiais
Julga-se que o princípio da legalidade democrática (nº 3 do art. 3) e a exigência da
submissão dos Tribunais e da Administração Pública ao mesmo critério (respetivamente
art. 203 e no nº 2 do art. 266) conjugados com o princípio da tipicidade da lei (nº 5 do
art. 112), permitem identificar a atividade legislativa.
Esta pode ser concebida, substancialmente, como um poder de criação. E
modificação da ordem jurídica, mediante a aprovação de normas com conteúdo político
e eficácia externa que, fundadas e submetidas ao princípio da constitucionalidade,
regulam a vida coletiva e prevalecem sobre a generalidade dos atos emanados das
demais funções constituídas do Estado.
O conceito de poder normativo primacial alude à circunstância de a função legislativa
implicar, em regra, o exercício de uma política pública reguladora, marcada por um
7
programa intencional de valores e interesses e que se proteja na edição de critérios de
decisão que modificam a ordem jurídica interna. Neste sentido, os atos da atividade
legislativa, não só não podem, por regra, ser revogados ou integrados, com eficácia
externa, por atos emitidos ao abrigo de outras funções (art. 112 nº 5), como também
constituirão parâmetro de validade destes atos emitidos ao abrigo de atividades
subordinadas.
Critério formal
Sob o ponto de vista formal, resulta ser possível, nos termos do nº 1 do art. 112,
reconduzir a função legiferante à prática permanente de atos jurídico-públicos que
devem revestir uma das três formas específicas de lei previstas no referido preceito: a
lei, o decreto-lei e o decreto legislativo regional.
Critério orgânico
A função legislativa, nos termos da alínea c dos art.s. 161, 198 e 227, consiste numa
atividade jurídico-pública que se encontra, respetivamente, reservada à competência da
Assembleia da República, do Governo e das assembleias legislativas das regiões
autónomas.
Definição
Podemos assim, no âmbito de uma caracterização estrutural, definir abreviadamente
a função legislativa como a atividade político-normativa traduzida num poder inovador
de criação e modificação da ordem jurídica exercido pelos órgãos competentes para o
efeito, cujos atos assumem a forma de lei e vinculam o exercício das demais funções
estaduais.
8
Critério substancial
É possível sustentar que a função política “stricto sensu” no ordenamento português
resulta ser juridicamente mais livre do que a atividade legislativa.
Ela assenta na produção de atos e na externalização de condutas que corporizam,
predominantemente: o sistema de freios e contrapesos do sistema político, o exercício
da política externa, o uso de poderes excecionais de defesa da república e forma de
exercício da democracia direta ou semi direta.
Critérios orgânico-formais
É possível referir, como elemento distintivo de ordem formal que, enquanto o
exercício da atividade legislativa se traduz na emissão de normas jurídicas, o exercício
da atividade política “stricto sensu” envolve, tanto a emissão de atos singulares, como
de atos normativos.
Ainda no plano formal, enquanto os atos emitidos ao abrigo da atividade legislativa
assumem necessariamente a forma de lei, os atos normativos e não normativos da
atividade política assumem formas muito variadas, todas elas de caráter não legislativo.
Para o Direito Constitucional positivo interessarão apenas aqueles que se encontrem
aptos a produzir efeitos jurídicos. Assim, moções de censura parlamentar ao Governo
aprovadas sem maioria absoluta constituem atos políticos desprovidos de eficácia
jurídica.
Introdução e conceitos
Os atos políticos podem ser imputados quer aos órgãos do Estado quer aos órgãos
das regiões com autonomia político-administrativa.
Os atos políticos fluem, por excelência no universo de interdependência de poderes
(art. 111 nº 1).
A Constituição como estatuto do poder político, limita e ordena em termos funcionais,
sendo impensável que, mesmo no quadro de uma separação de poderes, um dos
órgãos de soberania pudesse exercer as suas competências sem controlo dos restantes
ou que os mesmos não colaborassem articuladamente entre si, na persecução do
interesse público.
9
Atos de direção política
Os atos de direção política, consistem em decisões que envolvem uma escolha
potencialmente livre de opções primárias relativas ao funcionamento das instituições do
Estado e determinam objetivos de ação política, fixando, se for caso disso, meios ou
vias para a sua persecução.
A direção política não implica a possibilidade de um órgão de soberania poder
arrogar-se a uma posição de hierarquia em relação a outro, nem a faculdade de lhe dar
ordens, instruções ou injunções, realidade que é liminarmente excluída pelo Tribunal
Constitucional (ac. 214/2011). Supõe, ao invés, o exercício de faculdades de “indirizzo”
político que tanto podem envolver poderes positivos de escolha e orientação, como
também poderes constitutivos exercidos no contexto de relações pontuais de primazia
de um órgão sobre outro e no estrito âmbito de relações especiais de responsabilidade
política fixadas na Constituição.
O Presidente da república é, por excelência, o órgão que dispõe de uma maior
panóplia de atos dessa natureza.
Nos que envolvem nomeações de titulares de órgãos constitucionais, enquanto
alguns atos são formalmente independentes (nomeação dos representantes da
república nas regiões autónomas e a nomeação do primeiro ministro tendo em conta os
resultados eleitorais) já outros envolvem uma competência partilhada com o Governo
(nomeação e exoneração dos membros do Governo sob proposta do Primeiro Ministro).
Contudo, todos eles, salvo o primeiro, também incorporam uma dimensão de
controlo político interorgânico: por exemplo, o Presidente pode dissolver o Parlamento
por razões de oportunidade política centradas num juízo negativo de mérito sobre o
desempenho de um Governo suportado numa maioria parlamentar.
Outros atos implicam ainda o exercício de poderes diretivos sobre o funcionamento
de órgãos colegiais: é o caso da convocação extraordinária da Assembleia da
República.
Finalmente, outras decisões implicam a prática de atos de projeção institucional
relevante para a proteção da República e da vontade popular diretamente expressa, no
contexto de competências partilhadas: é o caso da declaração dos estados de sitio e de
emergência sujeita a autorização parlamentar.
Também a Assembleia da República exerce importantes poderes de direção, como
é o caso do Executivo, quando aquele órgão parlamentar vota moções de censura e de
confiança ao Governo e quando submete a votação, o seu programa.
10
A proposta de convocação de referendos é, como vimos, outro modo de expressão
do poder de direção num procedimento político partilhado com o Presidente.
O Governo e os respetivos órgãos, exercem poderes de direção quando, por
exemplo, o primeiro ministro propõe ao presidente a nomeação de titulares de órgãos
constitucionais.
Atos de controlo
Já os atos de controlo político implicam um poder de escrutínio e vigilância por parte
de determinados centros de poder sobre outros órgãos ou titulares de órgão, bem como
sobre os respetivos atos. Enquadram-se nesta categoria os seguintes tipos de decisões:
Þ Decisões de responsabilização política e jurídica interorgânica (ex: iniciativa
do processo de impeachment do Presidente);
Þ Poderes de livre apreciação do mérito dos atos de outros órgãos (veto e
promulgação presidencial de atos legislativos bem como a ratificação de
tratados e assinatura de acordos);
Þ Autorizações, atestações e confirmações (referenda ministerial dos atos do
Presidente da República, etc.);
Þ Atos de garantia jurídica da ordem constitucional (promoção do controlo
preventivo e sucessivo da constitucionalidade das normas pelo Presidente,
o Primeiro Ministro e pelos deputados).
Função Administrativa
Critério material
Os elementos substanciais da definição reportam-se, nomeadamente, à natureza
dependente ou secundária da função administrativa; aos objetivos que prossegue; e aos
princípios típicos que presidem à atuação dos seus órgãos.
A natureza subordinada desta atividade resulta do facto de a função administrativa
se vincular, não apenas à Constituição, mas também à lei (art. 266 nº 2).
11
A prossecução do interesse público através da satisfação permanente das
necessidades coletivas conforma, também, no plano substancial os objetivos desta
atividade.
Finalmente, os centros de decisão administrativa devem exigir iniciativa e
parcialidade na prossecução do interesse público (seguindo objetivos políticos traçados
por lei e atuando como parte interessada na realização das referidas necessidades.
Constitucionalidade, legalidade, igualdade, proporcionalidade, justiça,
imparcialidade e boa-fé são alguns dos princípios constitucionais gerias que, nos termos
do nº 2 do art. 266, devem ser observados no exercício da atividade administrativa.
Critérios Orgânicos
Quanto aos elementos orgânicos da definição, eles traduzem-se na menção aos
órgãos e agentes que desenvolvem a atividade administrativa, nos termos do art. 266
nº 2: enquanto os órgãos são centros autónomos e institucionalizados que desenvolvem
funções públicas administrativas em nome de uma pessoa coletiva, os agentes
colaboram com órgãos, numa posição subordinada em relação a estes.
O Governo é, nos termos do art. 182 da CRP, o “órgão superior da administração
pública” exercendo poderes de hierarquia ou direção sobre a administração indireta e
poderes de tutela ou controlo sobre a administração autónoma (alínea d do art. 199).
Critérios formais
Os elementos formais da caracterização reportam-se às manifestações externas do
exercício da atividade administrativa, importando apenas destacar as que produzem
diretamente efeitos jurídicos, ou seja, os atos e contratos. As atividades materiais de
administração, referentes à produção de bens e prestação de serviços, embora
frequentemente precedidas de atos e contratos, não assumem, por si próprias, natureza
jurídica.
No tocante aos atos da Administração, importa distinguir:
Þ Os atos normativos, os quais assumem a natureza de regulamentos
administrativos, que para o efeito do CPA e nos termos do art. 135 do mesmo
código são normas jurídicas gerias e abstratas que, no exercício de poderes
jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos;
Þ Os atos administrativos que, nos termos do art. 148 do CPA, são decisões
que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos
jurídicos externos numa situação individual concreta.
12
Quanto aos contratos administrativos estes caracterizam-se como acordos
plurilaterais de vontade celebrados entre entidades públicas ou entre estas e
particulares e que se destinam à constituição, modificação ou extinção de uma relação
jurídica administrativa.
Função Jurisdicional
Critérios materiais
O elemento substancial da caracterização exposta centra-se:
Þ No objeto da função, traduzido na operação intelectual de resolução de
questões que envolvem a aplicação do direito;
Þ No fim ou escopo da atividade jurisdicional, traduzido na composição concreta
ou abstrata, de conflitos e litígios derivados de posições e interesses
contrapostos, mediante a resolução de uma questão jurídica, tendo em vista a
garantia da justiça material e da paz jurídica;
Þ Na sua natureza secundária ou subordinada, como atividade jurídico-pública
destinada a dar, predominantemente, a aplicação à Constituição e à lei.
Importa considerar que a posição subordinada dos tribunais em relação à lei não
inibe os mesmos órgãos de proceder, embora sem força obrigatória geral, à sua
interpretação e integração autorizada. O disposto no nº 5 do art. 112 apenas impede,
fora do campo do controlo da constitucionalidade, operações jurisdicionais de
interpretação e de integração que sejam dotadas de eficácia externa e força obrigatória
para os sujeitos situados fora do processo onde um determinado feito se encontra em
julgamento.
Critério orgânico
O elemento orgânico reporta-se aos tribunais como centros institucionais de poder
formados por juízes que, com independência, desenvolvem especificamente a função
jurisdicional. A independência do tribunais manifesta-se, seja em face aos demais
órgãos do poder, seja entre si, sem prejuízo do regime de recurso para instancias
superiores.
13
Critério formal
O elemento formal reconduz-se às decisões jurisdicionais. Estas decisões, quando
vertem sobre o fundo da controvérsia, são qualificáveis como “sentenças” e corporizam
o resultado do exercício desta função.
No plano de in critério misto – formal e material – o conteúdo das sentenças é, em
regra, individual e concreto ressalvada a exceção de certos efeitos das declarações de
inconstitucionalidade proferidas pelo Tribunal Constitucional.
Separação de poderes
14
O princípio da separação de poderes, no esteio da construção liberal originária,
nunca teve uma efetividade evidente na prática constitucional. Mesmo a Constituição
norte-americana, que é afinal o texto constitucional que mais se aproxima da pureza do
mesmo modelo, acaba por derrogá-lo pontualmente.
15
concentração omnicompetente do poder “numa só mão”; e a proibição de ingerência de
certos órgãos no objeto medular das competências de outros.
Ora essa distribuição de funções, operada por via de uma repartição de
competências conforme com o princípio da separação de poderes implica o respeito
pelo núcleo essencial deste princípio – Teoria do núcleo essencial.
Desta tese resulta o postulado de que a nenhum órgão soberano podem ser
cometidas funções de que resulte quer o esvaziamento das funções materiais atribuídas
a outro órgão quer a intromissão no círculo indisponível das funções que, por razões de
essencialidade material, devam pertencer a outro órgão.
Assim, se por força da Constituição um órgão parlamentar soberano cumulasse o
exercício da função legislativa com o exercício da atividade administrativa e com a
função jurisdicional, este quadro de repartição de competências não respeitaria o
princípio da separação de poderes.
O poder constituinte, sendo juridicamente ilimitado, não pode sob um ponto de vista
político, no contexto do Estado de direito democrático impor, pelo menos, uma realidade:
a entronização do princípio da separação de poderes, a par de uma contraditória
configuração de competências dos órgãos de soberania que negue a teologia daquele
princípio, centrada no objetivo de precludir abusos de poder e fenómenos de
despotismo, maioritário ou minoritário.
16
Escassíssimos são os casos em que o TC se pronunciou sobre a intromissão dos
tribunais em funções de ordem não jurisdicional.
Já o fez, contudo, em acórdãos não isentos de controvérsia, no tocante à incursão
de órgãos administrativos na função jurisdicional (ac. 630/95) e de órgãos legislativos
na função administrativa (ac. 1/97 e ac. 214/2011).
17
Manifestações do princípio da interdependência de poderes
Pág. 83 – 91
Os Atos Jurídico-Públicos
Atributos e tipologia do ato jurídico
Conceito
Podemos definir ato jurídico-público como a decisão imputada aos órgãos de uma
entidade coletiva que se mostra apta à produção de consequências jurídicas na
prossecução dos fins públicos a que o mesmo ente se encontra adstrito.
18
Na qualidade de decisão, o grau de vinculação pode ser mais ou menos intenso
conforme a natureza da função:
Þ É maior numa função dominante como a política, podendo no caso da
subfunção ou atividade legislativa falar-se em liberdade conformadora do
conteúdo dessa vontade, a qual varia na sua intencionalidade em razão dos
limites a que se encontra submetida pela Constituição, pelo direito
internacional público e por parte de leis interpostas;
Þ É menor em funções subordinadas ao império da legalidade como é o caso
da atividade administrativa (onde imperam graus variáveis de
discricionariedade e vinculação na atuação dos centros de poder executivo) e
jurisdicional (onde o conteúdo das sentenças é mais ou menos ativista em
razão do tipo de jurisdição que as profere, da margem de indeterminação que
a norma aplicada deixa ao interprete e da ousadia do juiz em transpor as
fronteiras da separação de poderes através de “sentenças normativas”).
Por regra, essa mesma vontade é imputada ao poder funcional do órgão de uma
pessoa coletiva que assume, por regra, natureza pública. Existem, contudo, situações
em que o ato é praticado por um ente de natureza jurídica privada, embora atuando no
desempenho de funções públicas e ao abrigo de um poder público de autoridade que
lhe foi concedido por uma pessoa coletiva pública, como é o caso da concessão de
serviço público.
19
Pressupostos e Elementos do Ato
20
Trata-se de um pressuposto eclético ou misto do ato, pois comporta uma
componente subjetiva (já que implica o seu exercício por parte de um órgão a quem o
mesmo poder é cometido e outra objetiva (dado que supõe o reconhecimento normativo
de uma Potestas, exercida ao abrigo de uma função do Estado-Ordenamento e no
âmbito de uma determinada matéria e espaço territorial).
Da vontade funcional declarada no ato, emergem dois atributos objetivos que devem
necessariamente encontrar-se presentes em qualquer decisão jurídico-pública.
Trata-se da forma e do conteúdo do ato.
21
Um ato considera-se prefeito se comtemplar todos os elementos e pressupostos e
imperfeito se apresentar vícios.
22
Em razão do objeto, haverá a considerar:
Þ Atos de eficácia interna (esgotam a sua produtividade na esfera jurídica do
órgão que emite o ato, como é o caso de atos administrativos aprovados por
órgãos da Assembleia tendo em vista a sua gestão interna); e atos de eficácia
externa (projetam os seus efeitos em destinatários diversos do órgão que
emite o ato, como é o caso da generalidade das leis e decretos-leis);
Þ Atos declarativos (os que atestam uma situação jurídica já constituída
precedentemente, como é o caso da declaração de inconstitucionalidade com
força obrigatória geral, proferida pelo TC); e atos constitutivos (os que geram,
pela sua prática, um status jurídico novo, criando, modificando ou extinguindo
situações jurídicas, como é o caso da generalidade das leis;
Þ Atos-condição (atos que vinculam o conteúdo dos outros, sendo pressuposto
necessário da sua produção ou da sua validade, como é o caso das leis de
bases da reserva parlamentar em relação aos decretos leis complementares);
e atos-objeto (atos vinculados no seu conteúdo pelos atos condição, como é
o caso de um decreto-lei complementar ou autorizado);
Þ Atos normativos (os que implicam a aprovação de leis, bem como de outros
atos jurídico-públicos de conteúdo geral e abstrato, como os regulamentos; e
atos não normativos (decisões públicas não legislativas com conteúdo
individual e concreto, como os atos políticos e os atos administrativos.
Pág. 92 – 124
23
Considerámos, oportunamente, que a “desmaterialização” do conteúdo geral e
abstrato dos atos legislativos, iniciou-se no termo do pontificado do Estado Liberal,
tornando-se prática corrente num Estado social caracterizado pela emissão de leis
singulares destinadas a reger realidades contingentes. Trata-se de um fenómeno
caracterizado pela produção de leis medidas e leis individuais e concretas destinadas a
incidir sobre situações particulares carentes de regulação e pela necessidade de acorrer
a cenários de necessidade legislativa que se convertem em prática comum, libertando-
se velozmente grandes quantidades de normas legais, designadas por aluviões
legislativos.
Não faria, deste modo, sentido elaborar um conceito material e unitário de norma
jurídica centrado na ideia de decisão, associado à produção de efeitos jurídicos.
Semelhante noção de norma dificilmente se conjugaria com o conceito de normatividade
inerente aos regulamentos, o qual deriva fundamentalmente do seu conteúdo geral e
abstrato. E dificultaria, igualmente, a distinção entre leis individuais auto-aplicativas e
atos administrativos.
Mas ao invés, no caso de se elaborar um conceito de norma caracterizado, no
mínimo, pela generalidade, caíram fora de muitas leis singulares, que, todavia, não se
24
reduzem ao conteúdo de um ato administrativo, já que contém previsões políticas de
caráter inovador.
Surge, portanto, uma situação dilemática.
25
A necessidade de abranger figuras jurídicas de forma e conteúdo distinto levou o
Tribunal Constitucional a conter na sua conceção “funcional”, uma noção dualista de
norma, passível de abarcar realidades estruturalmente diversas:
Þ De um lado, os comandos jurídicos sob forma de lei, que seriam sempre
norma jurídica para o efeito da sua submissão ao sistema de fiscalização
da constitucionalidade;
Þ De outro lado, os restantes atos normativos desprovidos de forma legal, os
quais para integrarem o conceito funcional de norma deveriam conter os
comandos caracterizados pela sua generalidade e abstração.
Posição Adotada
26
assumem caráter normativo em razão da natureza geral do seu comando. A
repetibilidade não é um elemento decisivo da noção de norma, embora possa ser
atributo exigível para certas normas (leis restritivas de direitos, liberdades e garantias e
a grande maioria dos regulamentos).
Dando uma definição: as normas são, por regra, gerais e também abstratas, exceto
se revestirem a natureza de atos legislativos, os quais se caracterizam por ser critérios
de decisão de conteúdo político, dotados de forma e de força geral de lei,
independentemente de o seu conteúdo ser geral e abstrato, geral e concreto ou até,
individual e concreto.
Natureza jurídica
27
É certo que a doutrina maioritária considera o referendo vinculativo um ato político
não normativo, referindo mesmo que o facto de incidir sobre matérias de competência
legislativa dos órgãos de soberania não o converteria em norma. Ora, uma decisão regra
com conteúdo vinculativo tem, necessariamente, alcance normativo.
Esse mesmo alcance torna-se patente quando o legislador é obrigado a alterar uma
lei para compatibilizar com o sentido de uma decisão referendária (resposta positiva),
ou quando se vê precludido de alterar uma lei ou alterá-la num dado sentido (resposta
negativa). Neste contexto o ato referendário é, também, um parâmetro da lei, o que o
converte em “norma sobre a normação”.
Objeto
28
atos de conteúdo orçamental, tributário ou financeiro; e matérias previstas no art. 161
da CRP; e as matérias da reserva absoluta de competência da AR.
Por não terem natureza de lei ou convenção ficam excluídos atos políticos, atos e
normas administrativas e atos jurisdicionais.
Âmbito e extensão
De acordo com o art. 115 nº 6 da CRP, cada referendo incide sobre uma só matéria
(evitando-se manipulações em que a resposta favorável ou desfavorável a uma questão
principal, possa conduzir por arrastamento a uma votação de sentido idêntico noutras
questões sensíveis).
O nº de perguntas não deve exceder o máximo de três (nº 1 do art. 7 da Lei do
Referendo), executadas as convenções internacionais, relativamente às quais é apenas
autorizada uma questão.
Síntese procedimental
Iniciativa
A iniciativa primária para a convocação de um referendo nacional compete à AR e
ao Governo, mediante resolução parlamentar ou resolução do Conselho de Ministros,
29
respetivamente, devendo essas propostas incidir no âmbito das matérias da sua
competência, nos casos previstos na Constituição e na lei (nº 1 do art. 115).
Convocação
O Presidente tem plena liberdade política para convocar, ou não, mediante decreto,
um referendo que lhe seja proposto (art. 115 nº 1), não se encontrando o decreto
correspondente sujeito a referenda ministerial (art. 140). Tão pouco, no caso de recusa
da convocação, pode a mesma ser superada por efeito de uma confirmação
parlamentar. As propostas do referendo recusadas pelo Presidente não podem ser
renovadas na mesma sessão legislativa, salvo nova eleição da AR ou demissão do
Governo (nº 10 do art. 115). A mesma liberdade decisória do Presidente no processo de
convocação é aplicável à consulta direta nacional relativa à instituição em concreto das
regiões administrativas (nº 3 do art. 256).
O Presidente dispõe de 25 dias para decidir sobre a convocação do referendo no
caso do TC se pronunciar pela não inconstitucionalidade da proposta (art. 34 da LR). O
30
Referendo deverá ter lugar, nos termos do nº 2 do art. 35 da LR, entre o sexagésimo e
o nonagésimo dia após a data da publicação do decreto presidencial de convocação.
Parece por demais evidente que o ato de fiscalização precede a decisão política e
que o Presidente violaria o nº 8 do art. 115 da CRP e os art. 226 e 34 da LR se tivesse
decidido não convocar por razões políticas o referendo sem ter previamente submetido
a correspondente proposta ao TC.
Efeitos do referendo
31
acatou o seu sentido durante mais de uma década, o que não deixa de ser significativo,
em termos de avaliação político-psicológica do peso da vontade popular direta.
32
No caso de os órgãos competentes não emitirem o ato dentro do prazo legal prescrito
para o efeito, verificar-se-ia, segundo um setor da doutrina, uma inconstitucionalidade
por omissão, cuja apreciação não caberia, contudo, na moldura do art. 283 da CRP que
tem por objeto, apenas, normas constitucionais não exequíveis por si próprias.
As Resoluções Normativas
Introdução
33
eficácia externa) nem tão pouco a função jurisdicional. Por identidade de razão,
considerações idênticas podem valer para as assembleias legislativas regionais.
Os regimentos
Natureza
Os regimentos dos órgãos colegiais constituem normas estatutárias interna corporis
e como tal, regras relativas à organização e funcionamento dos mesmos centros de
poder, podendo ainda dispor sobre os direitos e deveres dos seus titulares.
No que toca aos órgãos constitucionais, as normas regimentais têm uma função
subsidiária em face da Constituição e da Lei. Quanto ao Governo, o nº 2 do art. 198 da
CRP remete para a reserva do decreto-lei matéria da organização interna do Executivo,
pelo que caberá no objeto do regimento do Conselho de Ministros, as matérias que o
Governo entenda que não devem ser inseridas na legislação orgânica do mesmo
governo e dos ministérios.
No que tange às Assembleias legislativas das regiões autónomas, existem sobre
elas disposições organizativas e funcionais na Constituição e nos estatutos político-
administrativos. As normas regimentais devem observar não apenas o disposto na
Constituição, mas também nos estatutos, podendo ser julgadas ilegais, ao abrigo da
alínea c) do nº 1 do art. 281 da CRP se violarem normas estatutárias (ac. 645/2013).
As normas regimentais são aprovadas pela AR, nos termos constitucionais, sob
forma de resolução e o Conselho de Ministros, sob forma de resolução do Conselho de
Ministros.
34
Poderemos qualificar os regimentos como normas atípicas da função política em
sentido estrito.
Contudo, enquanto o regimento da AR e os regimentos das assembleias das regiões
são atos normativos com relevância constitucional, o regimento do Conselho de
Ministros não possui relevância constitucional, podendo, em tese, nem sequer existir.
Eficácia e vinculatividade
As regras regimentais são normas jurídico-públicas com eficácia externa. A alínea f)
do nº 1 do art. 119 da CRP determina a publicação do Diário da República, dos
regimentos da Assembleia da República, das assembleias regionais do Conselho de
Estado.
Quanto ao regimento do Conselho de Ministros este foi, até há não muitos anos
“secreto” e as próprias diretrizes de redação e sistematização de normas, constavam de
uma deliberação não publicada do mesmo conselho.
Com a publicação do Regimento do Conselho de Ministros do DR, na medida em
que passou a ser aprovado por resolução do mesmo Conselho o pseudo-segredo foi
totalmente desvendado.
Também o regimento do Conselho de Ministros tem eficácia externa, na medida em
que, as suas normas podem projetar-se sobre a esfera jurídica de outros órgãos. Ora,
na qualidade de normas jurídico-públicas com eficácia externa podem as mesmas ser
objeto de fiscalização da sua constitucionalidade.
No que respeita à sua vinculação jurídica, esta surge claramente diminuída no que
concerne à sua parametricidade em relação aos atos políticos e legislativos.
A Constituição não atribui às normas regimentais caráter vinculativo.
35
emanados de outros órgãos, o qual conforma um controlo interorgânico exercido no
âmbito da função política, mas que garante instrumentalmente o primado da AR quanto
ao exercício da atividade legislativa.
Estas resoluções corporizam uma derrogação expressa ao princípio da tipicidade da
lei (nº 5 do art. 112) na medida em que, apesar de não revestirem forma de lei,
determinam uma cessação de vigência de atos legislativos (com eventual efeito
repristinatório do direito por aqueles revogado) ou a sua suspensão. Ainda assim, não
podem as mesmas resoluções assumir o conteúdo material típico de um ato legislativo
e fixar alterações a decretos-leis e decretos legislativos regionais.
A serem consideradas normas jurídicas, estas resoluções poderão ser suscetíveis
de fiscalização sucessiva (abstrata e concreta) da sua constitucionalidade, ao abrigo do
nº 1 do art. 277.
Quando conformado com a ameaça de lesão ou com a própria lesão dos bens
jurídicos mais essenciais do ordenamento estadual o poder político pode, se a
legalidade ordinária se mostrar insuficiente para a defesa dos mesmos valores, sacrificar
transitoriamente certos bens jurídicos de menos essencialidade.
36
importar, para além de outras consequências, o sacrifico mais agravado ou permanente
dos primeiros.
37
Þ A essência não legislativa do decreto, já que o chefe de Estado não legisla e
o decreto não se encontra incluído na reserva de lei, o que em conjugação
com a liberdade primária que subjaz à prática do ato, bem como o seu
conteúdo necessário (nº 4 e segs. do art. 19) e, ainda, à preferência das suas
regras sobre as leis e outras normas da função política, permite extrair o
conteúdo político do referido ato.
Þ A natureza vinculada da referida norma à Constituição e, referencialmente, à
lei do estado de sítio e estado de emergência, incluída na reserva de lei
orgânica.
38
parlamentar cujo conteúdo a Constituição não define. É pois duvidoso que um ato infra
constitucional, uma lei orgânica, possa atribuir ao conteúdo da resolução autorizativa,
um conteúdo normativo sub-primário sobre a delimitação da autorização concedida, o
qual a Constituição não prevê nem implicitamente credencia.
A natureza condicionante do ato autorizativo ou habilitante que a Constituição atribui
à resolução parece incompatível e contraditória com a simultânea natureza
concretizadora e condicionada que o art. 16 da lei orgânica nº 1/2012 lhe confere.
39
Pág. 124 -133
40
Sinopse sobre o parâmetro de legalidade dos regulamentos
41
Introdução às Relações de Hierarquia e Lateralidade entre Regulamentos
Administrativos
42
A conceção adotada pelo prof. Carlos Blanco Morais é a de sistema jurídico
autojustificado, porque fundado numa decisão política soberana e juridicamente
incondicionada que produz a norma de referência do mesmo sistema.
Para além da influência que esta conceção recebe do positivismo existencialista, ela
é igualmente tributária do positivismo inclusivo e do positivismo sociológico da teoria
aberta dos sistemas.
Do decisionismo extrai-se a valorização do poder de autoridade como componente
do ordenamento, o caráter existencial, supremo e conformador da decisão constituinte
soberana e a ideia de ordenamento jurídico como um complexo ordenado de decisores
e decisões. Já do positivismo sociológico retira-se a ideia de comunicação aberta entre
ordenamento e sistema social, realidade incontornável na “idade da comunicação”.
Finalmente, do positivismo integrador ou inclusivo recolhe-se o protagonismo da
Constituição como norma de referência do ordenamento jurídico, distinção entre a moral
e direito e a possibilidade de a Constituição poder incorporar e atribuir caráter jurídico a
alguns cânones morais de natureza objetiva, os quais podem constituir fatores exógenos
de integração e interpretação da lei fundamental.
Decisões jurídicas
43
A par de alguns princípios imanentes do direito, os princípios constitucionais são,
eles próprios, direito decidido e não direito revelado ou imposto por um dever-ser
metapositivo.
Mesmo no que toca à enunciação de princípios que enunciem valores morais, eles
foram incorporados na Constituição por uma decisão ou ato livre de vontade do
legislador constitucional.
Contudo, torna-se óbvio que existem outros atos jurídicos não normativos que se
revelam essenciais ou relevantes para a génese, execução e para a validade das
próprias normas jurídicas. Trata-se, por exemplo:
Þ Dos atos administrativos e jurisdicionais que lhe dão aplicação concreta;
Þ E das sentenças integradas nos processos de fiscalização jurisdicional da
constitucionalidade e legalidade que, para além do seu importante papel
interpretativo do direito decidido, invalidam regras de direito contrárias aos
respetivos parâmetros.
Os decisores jurídicos
44
Haverá que separar o órgão da norma que o cria, regula e que pelo mesmo centro
de poder pode ser produzida, controlada, executada ou interpretada.
É a imputação dos atos jurídicos a uma decisão expressa por centros de poder
competentes que designamos de “autoridades” que lhes confere, sob um ponto de vista
orgânico-formal, positividade.
45
A Lei na Ordem Constitucional de 1976
46
Administração, substituindo-se a um poder administrativo dimanado de uma função
secundária ou subordinada.
A doutrina jurisprudencial concorda na ideia segundo a qual o princípio da separação
de poderes veda à lei a faculdade de absorver integralmente, no plano vertical, mediante
uma disciplina caracterizada pelo seu caráter singular, o universo material útil
correspondente exercício da função administrativa, deixando-a sem campo próprio de
atuação.
Na verdade, até o Tribunal Constitucional o faz, no campo da delimitação de funções
e competências entre o Parlamento e o Governo e não na órbita do modo como o
Governo, que dispõe simultaneamente de competências legislativas e administrativas,
calibra no plano vertical o domínio material dos atos correspondentes às duas
atividades.
47
âmbito dos poderes de direção do Governo a qual não é plenamente apropriável por lei
parlamentar.
48
independentemente de tal ser, eventualmente, desejável, no quadro de uma futura
recomposição das funções do Estado, em que a intervenção legislativa na Economia
recue ainda mais em benefício da regulação administrativa e em que, pelo menos, as
leis parlamentares ganhem claramente em ater-se ao domínio da materialidade
normativa, em nome da subtração do exercício da função administrativa à Assembleia
da República.
Lei e Regulamento
49
Þ A sucessão da lei no tempo e o seu impacto na esfera regulamentar:
o Caducidade:
Foi positivado um novo regime de caducidade dos regulamentos nas normas dos nº
1 e 2 do art. 145 do CPA, o qual não difere dos ensinamentos doutrinai de referência
sobre a matéria.
Determina-se no mencionado preceito legal que um regulamento caduca:
à Com a verificação do respetivo termo dou condição resolutiva, quando os
regulamentos aos mesmos se encontrem sujeitos;
à Com a revogação das leis que regulamentam, salvo se forem compatíveis com
a lei nova e enquanto esta não for regulamentada.
o Revogação inter-regulamentar:
De entre os limites à revogação, a norma do nº 2 do art. 146 recupera parte da norma
do nº 1 do art. 119 do CPA antigo, elimina a menção à revogação global e acrescenta
inovatoriamente um parâmetro conformado por normas europeias. Assim, o preceito em
exame proíbe a Administração de revogar regulamentos de execução de leis em vigor,
bem como de direito da união europeia, sem que essa revogação seja acompanhada
50
por uma nova regulamentação precludindo-se, deste modo, a ocorrência de vazios
jurídicos e a génese de potenciais omissões regulamentares.
A norma do nº 3 do art. 146 do CPA adita um efeito garantistico do cumprimento da
proibição ínsita no nº 2 do referido art. Assim, no caso de uma norma determinar a
revogação supressiva de regulamentos de uma dada lei que seja emitida
regulamentação substitutiva, determina-se que, para todos os efeitos, as normas
regulamentares do diploma revogado não cessem vigência, sendo esta mantida até à
entrada em vigor do novo regulamento que completar a lei exequenda.
O nº 4 do art. 146 do CPA determina o dever de os regulamentos revogatórios
mencionarem expressamente a norma revogada. Não proíbe, contudo,
inequivocamente, as revogações táticas que lhes comina um efeito de ineficácia, dado
que as mesmas configuram um instituto dogmático da ordem jurídica.
51
da alínea d) do art. 199, respetivamente, sobre a administração direta, a administração
indireta e a administração autónoma do Estado.
A administração direta compreende os serviços não personalizados do Estado e os
poderes hierárquicos ou de direção do Governo sobre este setor traduzem-se na
emissão de ordens ou injunções. Relativamente às mesma o Governo exerce um poder
de superintendência, traduzido na emissão de diretrizes e orientações gerais. A
administração autónoma é composta por entes públicos com autonomia administrativa
e financeira que prosseguem interesses próprios. O governo exerce poderes de controlo
ou tutela de legalidade sobre este setor.
Trata-se de competências que, exercendo-se nos termos da lei, pressupõem um
núcleo executivo imune à concretização legislativa.
Mais evidente parece ser a existência de uma reserva de ato administrativo na esfera
dos poderes hierárquicos do Governo, decorrentes das suas responsabilidades de
direção dos serviços da administração direta do Estado, civil e militar. Consideram-se,
nesse contexto, feridas de inconstitucionalidade orgânica, leis singulares do Parlamento,
que procedam, por exemplo, à nomeação, classificação ou responsabilização disciplinar
de funcionários civis e militares; que contenham ordens ou injunções das quais sejam
destinatários órgãos e agentes da Administração pública; ou que interfiram na gestão
corrente da Administração.
52
O conteúdo político do ato legislativo deriva do critério político de decisão que subjaz
à deliberação da lei.
No que respeita à forma observa-se que o princípio da “tipicidade das formas de lei”
determina a inexistência de atos legislativos fora dos 3 tipos específicos nele previstos
– lei; decreto-lei; decreto legislativo regional.
Pode, portanto, definir-se ato legislativo como todo o critério político de decisão
produzido e revelado sob a forma de lei pelos órgãos titulares da função legislativa e
que exprime uma relação de supremacia sobre as demais normas internas e
infraconstitucionais, desprovidas de natureza política.
A Reserva de Lei
53
A reserva de lei funda-se no princípio da separação de poderes.
A tipicidade da lei
No seu sentido amplo, a forma e a força de lei são valoradas nos nº 1 e 5 do art. 112
da CRP pelo princípio da tipicidade da lei. Deste preceito decorre que:
Þ A fonte da lei reside na Constituição;
Þ A lei decompõe-se em três formas especificas: lei, decreto-lei e decreto
legislativo regional;
Þ A lei não pode ser objeto de interpretação, integração, modificação,
suspensão e revogação com eficácia externa, por atos não legislativos, nem
que ela própria o autorize, daqui resultando a expressão de uma força geral
de lei, ou seja, de uma potência de valor emergente de um nexo de conexão
entre a posição hierárquica da lei no ordenamento e a sua aptidão para
revogar e para resistir à revogação intentada por outros atos não legislativos;
Þ Nenhuma lei pode criar outras formas e categorias de atos legislativos, na
medida em que só a Constituição é título habilitante para o efeito, sendo pois,
de excluir, por exemplo, a possibilidade de uma lei reforçada criar outra lei
também de valor reforçado;
Þ Certos tipos de deslegalização devem ter-se como manifestamente proibidos.
A deslegalização consiste numa operação determinada pela lei, através da qual esta
confere natureza regulamentar a normas que, precedentemente, revistam forma e valor
legal.
Existem formas de deslegalização claramente inconstitucionais. É o caso das leis
que desgraduam alguns dos seus preceitos, ou preceitos de outras leis, conferindo-lhes
natureza regulamentar, pese o facto das mesmas incidirem sobre matérias que a
Constituição compete à reserva de lei (não é possível regulamentar a matéria dos
direitos, liberdades e garantias, por exemplo). O mesmo acontece quando a lei permite,
sem mais a sua revogação ou modificação por regulamentos, situação que viola o art.
112 nº 5, ou ainda o cenário em que uma lei deslegaliza uma matéria, mas limita-se a
conferir a sua regulação a um regulamento de execução, como uma portaria, quando a
sua emissão reclamaria a forma de decreto parlamentar.
54
No plano regional, os estatutos desempenham por força da Constituição, um papel
importante como normas legais distribuidoras de tarefas no seio da região. Como tal, no
caso do decreto legislativo regional revogar um regime inovador contido noutro decreto
legislativo regional e respeitante a uma matéria de reserva de ato legislativo regional
enunciada no estatuto e remeter a disciplina de uma parte dessas opções gerais e
primárias para a norma regulamentar, ele operará uma deslegalização ilegítima, pois
violará a reserva de lei regional determinada pela lei estatutária sobre essa matéria (ac.
187/2012).
Fora da reserva de lei, um ato legislativo pode desgraduar algumas das suas normas
para um nível regulamentar, ou remeter para um regulamento administrativo.
Os critérios estruturantes das relações entre leis devem ter precedência aplicativa
sobre os princípios constitucionais de ordem substancial na medida em que, antes de
se examinar num controlo de constitucionalidade, se uma lei é, no plano material,
proporcional ou respeitosa da dignidade da pessoa humana, importará verificar se a
mesma é eficaz ou então, orgânica e formalmente válida. Daí que, num percurso de
verificação da constitucionalidade do ato legislativo, o conhecimento de critérios que
regem a vigência da lei e a apreciação da ocorrência de vícios orgânico-formais deverá
ter precedência sobre questões de validade de ordem material, não sendo admissível
55
que princípios de ordem substancial tenham a pretensão de sanar deformidades de
ordem orgânica ou formal, ou que possam concorrer com os primeiros em juízos de
ponderação sobre a constitucionalidade de uma norma.
56
teleológicos resultam de uma opção específica de programação política constitucional
para a estruturação das relações entre leis num Estado em concreto. A sua consagração
depende:
Þ Da arquitetura do sistema político de governo;
Þ Da divisão de tarefas entre órgãos e do modelo de organização territorial;
Þ E do “ethos” da democracia instituída.
Critérios lógicos
Critério da Cronologia
57
A força ativa de lei transporta esse mesmo poder inovatório, modificação e, também,
da suspensão da eficácia da legislação antecedente.
Princípio da especialidade
Uma lei que regula uma “facto-species” (um objeto factual de regulação) mais ampla
ou extensa e que se denomina de lei geral é, necessariamente, não só, menos densa,
detalhada ou pormenorizada do que outra lei que dispõe sobre aspetos parcelares ou
particulares da mesma realidade, como também terá a si agregados comandos jurídicos
portadores de uma maior “generalidade” (pluralidade de destinatários) e “abstração”
(multiplicidade de situações jurídicas reguláveis a título permanente ou sucessivo.
A lei especial envolve um regime normativo parcial, relativamente a uma dada
disciplina legal que é horizontalmente mais extensa, incidindo limitadamente em relação
a esta, num dado setor, para o qual determina uma normação própria.
A coerência do ordenamento jurídico impõe que se não deixe espaço imediato para
uma dupla valoração da mesma realidade, sendo dada prioridade à disciplina singular,
já que a mesma atende às particularidades próprias da situação de facto por ela
regulada.
58
Quanto aos pressupostos positivos de aplicação do critério entende-se que, para
além da presença de uma isomorfia e isometria entre dois atos, se deverá assinalar a
existência de uma “relação de cabimento” da lei de conteúdo especial em relação a outra
que contenha uma previsão mais extensa.
No tocante aos seus pressupostos negativos pode sintetizar-se que o critério da
especialidade prevalece a título relativo, nos termos expostos, sobre o princípio da
cronologia, mas cede perante um confronto com qualquer dos critérios teleológicos
previstos no ordenamento.
Critérios teleológicos
Princípio da hierarquia
59
Þ Hierarquia formal e plena:
Þ Hierarquia material:
60
O princípio da hierarquia material pode revestir uma incidência impulsionadora e
subordinante:
Þ Impulsionadora, porque justifica a incidência de leis inovatórias ou primárias,
destinada a fazer brotar legislação sub-primária especialmente vocacionada para
regular uma multiplicidade de relações jurídicas gerais ou especiais, com uma
densidade ou detalhe considerável que lhe propicie a faculdade de descer ao
particular e ao singular;
Þ Subordinante, já que condensa grandes orientações políticas, destinadas a servir
como um denominador comum de “indirizzo” a leis sub-primárias, operando as
respetivas normas como parâmetros materiais e padrões de controlo de validade
de outros atos legislativos deles dependentes.
61
Já a chamada concorrência paralela diz respeito, nomeadamente, às relações de
tensão entre os decretos legislativos regionais comuns (alínea a do nº 1 do art. 227) e
as leis da República que operam nas esferas das matérias subtraídas à reserva
expressa de competência exclusiva dos órgãos de soberania.
Princípio da Competência
62
legislando sem vinculação as outras normas de direito interno que não a Constituição.
A AR é o órgão que detém a excelência deste tipo de titularidade.
A titularidade competencial sub-primária determina que o órgão que dela seja
portador deva uma necessária observância a limites paramétricos fixados por certas leis
interpostas entre a Constituição e as normas legais que são adotadas ao abrigo do
mesmo poder.
A reserva material da lei pode decompor-se numa reserva total e num domínio
preservado.
A reserva total, pressupõe que todo o regime inovatório e substantivo de uma matéria
deva ser esgotada pela legislação de um órgão determinado. Já o domínio reservado
predica a existência de dois âmbitos materiais presentes na órbita da mesma matéria,
afetos à regulação de leis diferentes que poderão, ou não, ser emitidas por órgãos
também diferentes.
63
Þ Atributos do princípio da competência no subsistema legislativo português:
64
exemplo, no universo da concorrência legislativa paralela. Entre Estado-Pessoa e
regiões autónomas.
O critério em consideração justifica o regime jurídico traduzido por uma maior rigidez
passiva libertada por certas leis ordinárias, como consequência da associação entre
uma reserva de competência exclusiva de ato legislativo e um trâmite de produção
especializado e agravado que a Constituição determina para o mesmo ato.
A reserva das leis ordinárias rígidas é uma “reserva fechada de ato” dado que
pressupõe que uma área material se encontre exclusivamente afetada de uma lei de
tramitação especializada, encontrando-se, por seu turno, a mesma esfera substancial,
inserta concentricamente no domínio da reserva absoluta de competência de um órgão
parlamentar.
Resulta ser a essencialidade política da matéria coberta pela reserva que justifica a
finalidade da garantia atribuída pela Constituição à normação que rege a matéria
integrada numa reserva clausurada ou fechada procurando esse tipo de reserva
corporizar o mais elevado grau de exclusividade existente na legislação ordinária.
No que concerne precisamente ao procedimento produtivo, este só revela como
condição de reforço de uma dada lei se ostentar não apenas natureza especial, mas
também caráter agravado.
O procedimento especial representa sempre um desvio em relação a um
procedimento que a Constituição fixa como principal. Um procedimento especial é
agravado se o “quid pluris” que acrescenta ao procedimento principal se traduzir numa
exigência formal que releve diretamente na limitação da vontade do decisor.
A tramitação agravada destina-se a produzir uma decisão que é política e
normativamente mais intensa do que a comum, em razão da maior dificuldade ou
exigência na sua obtenção, a qual reclama consensos políticos mais alargados, que
tornarão mais complexa a criação, revogação e alteração das normas correspondentes,
as quais terão vocação para uma maior curabilidade.
As leis orgânicas, que disciplinam matérias às quais se reconhece uma essência
paraconstitucional e que são aprovadas por maioria absoluta dos deputados efetivos,
constituem a categoria legal mais típica das leis regidas pelo princípio do procedimento
agravado.
65
As leis com procedimento agravado podem revogar ou alterar leis de caráter comum,
mas não podem em caso de modificação, conferir ou transmitir a rigidez que lhes é
própria às normas legais simples a cuja alteração procedem.
A operatividade de um ato legislativo pode ser definida como “lei em ação”, ou seja,
como o conjunto de efeitos manifestados pela norma legal, nas suas relações de tensão
com outros atos administrativos, seja da mesma natureza, seja de natureza distinta.
A operatividade da lei pressupõe na ordem jurídica portuguesa, duas dimensões
distintas. Uma dimensão vertical que constitui um reflexo da estrutura hierárquica do
ordenamento e integra os atributos que concorrem para a própria definição de lei; e uma
dimensão horizontal respeitante às relações travadas entre leis ordinárias. Abordaremos
apenas aqueles que subjazem à operatividade horizontal.
66
do ato legislativo, se exprimem através dos efeitos que o mesmo projeta sobre outros
atos.
Enquanto, a força geral de lei se assume como atributo permanente da própria
operatividade legislativa a parametricidade, que resulta das leis dotadas de uma
hierarquia material sobre outras, constitui um atributo de caráter eventual e exclusivo
desses atos legislativos hierarquicamente superiores.
Pressupostos
A forma especifica de lei é-nos dada pela determinação constitucional das três
classes singulares de ato legislativo – lei, decreto-lei e decreto legislativo regional.
Quando o art. 112 nº 1 determina que lei, decreto lei e decreto legislativo regional
têm o mesmo valor alude a uma paridade hierárquico-formal de certas categorias legais,
pretende referir-se ao regime operativo de certas leis nas relações de respeito que
impõem a outros atos legislativos.
É através do reconhecimento do regime jurídico de uma lei determinada que se torna
possível chegar à noção de “categoria legal”. Esta define-se como um conjunto de atos
legislativos que se caracterizam por um regime jurídico específico que lhes confere uma
produtividade própria.
A configuração do regime jurídico, resulta da incidência de critérios lógicos
(cronologia e especialidade) e teleológicos (hierarquia, competência e procedimento
agravado) na morfologia dessa categoria legal.
Atributos consequenciais
67
disso, resistir à afetação da sua eficácia por parte de determinadas normas legais
supervenientes (força passiva).
A força especifica caracteriza-se por ser uma manifestação de prevalência ocorrida
na esfera das relações entre leis e que produz imediata e necessariamente
consequências jurídicas no universo da eficácia.
Preenchidos os pressupostos constitucionais que permitem a duas leis entrar numa
relação secante, a prevalência manifesta-se através de institutos próprios como os da
revogação em sentido amplo e da suspensão ou privação de eficácia de uma lei
originária, por parte de uma lei superveniente.
Contrariamente à força geral, que prima pela constância virtualmente uniforme, a
força específica reveste caráter variável,
A força especifica de lei ostenta duas vertentes já referidas: a da força ativa, que
habilita uma lei afetar a eficácia de outros atos legislativos anteriores; e a da força
passiva, que lhe permite resistir à revogação ou suspensão por parte de atos legislativos
supervenientes.
68
Distinção entre força de lei e parametricidade material
69
Categorias de Atos Legislativos
Já as leis com valor reforçado, atenta a conjugação dos critérios previstos nos art.
112 nº 3 e no art. 281 nº 1 alínea b), são todas as normas legais que, nos termos da
constituição, se devam fazer respeitar, passiva ou ativamente, por outros atos
legislativos, sob pena de ilegalidade destes últimos.
A relação de respeito passivo é dada por procedimentos agravados de produção,
como o das leis orgânicas, das leis aprovadas por dois terços e das leis geradas por
reservas heterónomas de iniciativa que aumentam a rigidez das respetivas normas e
impedem a sua revogação por outros atos produzidos através do procedimento distinto.
A relação de respeito ativo é dada pela aptidão de certas leis em condicionarem, nos
termos constitucionais, o conteúdo de outras, constituindo-se como seu parâmetro
necessário, como sucede com as leis de bases, leis de enquadramento e leis de
autorização.
A revisão constitucional de 1997 optou por conceber uma noção de lei com valor
reforçado pautada pela intenção pragmática de criar um bloco composto por leis de
regime heterogéneo que pudessem funcionar como padrão de controlo de legalidade de
outras leis. O decisor acabou, no esteio desta intenção, por convocar todos os critérios
doutrinários examinados nas subsecções precedentes, aproximando-os da posição
dualista.
70
è Dois critérios procedimentais:
Por um lado, mediante a inserção de dois critérios formais, o art. 112 passou a
identificar explicitamente como reforçadas, certas subcategorias procedimentais como
as leis orgânicas (primeiro critério) e leis aprovadas por maioria de dois terços (segundo
critério).
Por outro lado, mediante um terceiro critério, este de recorte material, foi inserido um
conceito jurídico indeterminado passível de permitir que por via interpretativa fossem
identificadas como reforçadas as leis que sejam pressuposto normativo necessário de
outras, a saber as leis de bases, as leis de autorização legislativa e as leis de
enquadramento. Do nº 2 do art. 112 retira-se a natureza pressuposta das mesmas leis
a qual assenta no seu poder subordinante em relação ao conteúdo de decretos-leis que
às mesmas se encontram submetidos.
71
valor reforçado às leis materialmente paramétricas (reduzíveis à nova noção de leis
pressuposto e às leis que segundo a Constituição se deveriam fazer respeitar por
outras).
72
Observações críticas à noção de lei com valor reforçado plasmada pela revisão
de 1997
73
hierarquia material ou a parametricidade assume-se como um atributo puramente
substancial.
Tomando como referência a esfera político-institucional do poder legislativo
enquanto que as leis reforçadas pelo procedimento constituem uma expressão exclusiva
do poder parlamentar, as leis reforçadas pela hierarquia material resultam de uma
titularidade pluri-institucional da função legiferante.
No que concerne ao respeito do regime operativo, enquanto as leis reforçadas
procedimentalizadas constituem atos de densidade variável que manifestam os seus
efeitos lateralizadores da incidência de outras normas legais através da rigidez presente
na sua dimensão passiva, já as leis materialmente paramétricas albergam normas, por
regra, incompletas, que exprimem a sua operatividade por via do seu lado ativo,
vinculando o conteúdo de outros atos.
No que respeita à respetiva finalidade as leis reforçadas pelo procedimento
destinam-se a limitar o decisor maioritário, favorecendo através de uma “democracia de
acordo”, tanto a codecisão entre maiorias e minorias (leis aprovadas por maioria de 2/3),
como concertos fiduciários entre poderes supremos (lei do orçamento de estado), em
matérias caracterizadas pela sua maior essencialidade política. Já a grande maioria das
leis paramétricas-diretivas respeitam antes à partilha ou divisão de tarefas no exercício
da função legislativa bem como à determinação de denominadores comuns de ação
normativa que reduzam à unidade, legislação dispersiva.
74
Finalidade constitucional dos procedimentos agravados na fase de aprovação
Leis Orgânicas
è Introdução:
Única categoria unitária de lei reforçada cujo valor foi expressamente reconhecido
pela Constituição.
75
è Objeto da reserva material:
76
um quadro relacional de hierarquia material entre esta subclasse legal e legislação
complementar que procede ao respetivo desenvolvimento.
è Requisitos formais:
o Aprovação:
O trâmite principal agravado e permanente que determina a maior força jurídica
passiva ou rigidez da lei orgânica e que conforma o atributo central da sua identidade,
radica na fase constitutiva da sua edição e reside na sua aprovação, em votação final
global, pela maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções (art. 168 nº 5).
Em regra, a votação na especialidade processa-se mediante a aprovação das
normas por maioria simples (art. 116 nº 3), contudo, ocorrem exceções:
Þ Existem leis orgânicas contendo disposições normativas referentes às
matérias previstas nos art. 148, 149 e 239 nº 6, as quais devem ser aprovadas
na especialidade em Plenário por maioria de dois terços;
Þ Outra subespécie de lei orgânica é sujeita à sua aprovação integral na
especialidade pela maioria absoluta dos deputados efetivos (matéria atinente
ao art. 255).
Ainda dentro das especialidades agravadas salienta-se o caso singular das leis
orgânicas relativas à eleição dos deputados às assembleias legislativas regionais
sujeitas a uma reserva de iniciativa atribuída a parlamentos regionais, em tudo idêntica
ao processo de produção das revisões dos estatutos político-administrativos das regiões
insulares (art. 226 nº 4).
77
decreto, a superação do mesmo veto processa-se mediante confirmação do diploma
pela maioria de dois terços dos deputados presentes desde que superior à maioria
absoluta dos deputados em efetividade de funções.
Convirá, ainda, referir o facto de a reserva de plenário para efeito da votação na
especialidade das leis orgânicas, que fora consagrada na revisão de 1989, ter deixado
de constituir um atributo formal de caracterização do regime produtivo dessas leis
reforçadas.
o Fiscalização preventiva:
Fora do círculo produtivo em sentido estrito, embora entremeado no seu
procedimento de formação, emergem algumas especialidades no processo de
fiscalização preventiva das leis orgânicas.
Trata-se, em primeiro lugar, do alargamento do espectro de órgãos legitimados a
iniciar semelhante processo de controlo ao Primeiro Ministro e a um quinto dos
deputados à AR (nº 4 do art. 278). E trata-se, em segundo lugar, no regime de
“promulgação vedada” que impede ao Chefe de Estado de promulgar o decreto:
Þ Durante o prazo de 8 dias volvidos sobre o envio do mesmo diploma ao
Primeiro Ministro e aos grupos parlamentares pelo Presidente da AR, para
que os mesmos possam ter um prazo suficiente de reflexão para suscitar a
fiscalização preventiva (art. 278 nº 7);
Þ Tendo sido desencadeado um processo de fiscalização preventiva, enquanto
o TC se não pronunciar sobre a questão (art. 278 nº 7).
Pág. 280-326
Embora sejam qualificadas pelo nº 3 do art. 112 como “leis que carecem de
aprovação por maioria de dois terços”, as normas previstas no nº 6 do art. 168 da CRP
dificilmente podem ser designadas na sua totalidade como “leis”.
Com efeito, nas normas a que o referido preceito faz referência é preciso distinguir:
Þ Duas “leis” que na sua disciplina jurídica necessária carecem de ser
aprovadas por maioria de dois terços, nos termos ada alínea a) e c) do nº 6
do art. 168;
78
Þ As normas ou disposições de leis que regulam, relativamente: os limites à
renovação sucessiva de mandatos dos titulares a cargos políticos executivos
(art. 118 nº 2); as disposições de leis que regem o número mínimo e máximo
de deputados da Assembleia da República (art. 148) e a definição dos círculos
eleitorais relativos à eleição da Assembleia da República, bem como o número
de deputados (art. 149); as disposições legais que regulam o regime e
processo eleitoral para os órgãos executivos colegiais das autarquias locais
(art. 239 nº 3); as disposições legais que restringem o exercício de direitos de
militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efetivo
bem como agentes dos serviços e forças de segurança (alínea o) do art. 164);
e disposições dos estatutos político-administrativos que enunciam as matérias
de âmbito regional (alínea f) do nº 6 do art. 168 em conjugação com o art.
226).
Persiste, ainda, uma clara ambiguidade constitucional sobre se a “lei” que regula o
exercício do direito previsto no nº2 do art. 121 da CRP será uma lei orgânica sujeita a
aprovação na generalidade, especialidade e votação final global por maioria de dois
terços ou se será, antes, um ato legislativo inserido na categoria dos aprovados por dois
terços. Julga-se, independentemente do que possa ter sido erroneamente decidido pelo
legislador, que a segunda posição parece material e sistematicamente a mais correta,
dado que:
Þ Textualmente, a lei em consideração, nos termos da alínea c) do nº 6 do art.
168 conjugada com o nº 2 do art. 121 regula o “exercício de um direito”, o
direito de voto dos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro, definindo
nomeadamente os seus pressupostos, pelo que não haverá ser qualificada “a
79
se” como uma lei eleitoral respeitante à designação do PR, a qual é reserva
de lei orgânica, mas uma lei que guarda uma relação de instrumentalidade
necessária em relação a um ato eleitoral;
Þ Textualmente e sistematicamente, o nº 3 do art. 112 da CRP, reporta-se a par
das leis orgânicas, às leis que carecem de aprovação por dois terços, tendo
se a alínea c do nº 6 do art. 168 e o proémio desse último preceito referido
expressamente a esse ato, como uma “lei” que carece de aprovação por
maioria de dois terços;
Þ O denominador comum das leis orgânicas traduz-se na sua aprovação por
maioria absoluta dos deputados efetivos em votação final global, pelo que se
a lei em causa fosse crismada como orgânica, ela derrogaria
disfuncionalmente o atributo comum mais emblemático das leis orgânicas,
previsto no nº 5 do art. 168, o que não parece fazer já que não são admissíveis
leis orgânicas fora do catálogo;
Þ Mesmo que fosse tida como lei de objeto eleitoral, o referido ato constituiria
uma derrogação ou exceção aceitável e natural à regra da alínea a) do art.
164 articulada com o nº 2 do art. 166, a qual atribui à reserva das leis
orgânicas a eleição dos titulares dos órgãos de soberania, na medida em que
a alínea c) do nº 6 do art. 168 atribuiria a uma lei de maioria mais exigente do
que a prevista para as leis orgânicas, a disciplina e uma dimensão do regime
eleitoral do PR.
80
No caso das disposições legislativas, a Constituição não explicita em qual das fases
de aprovação tem lugar o “iter” agravado. Parece-nos defensável que apenas a votação
na especialidade se encontra pautada pelo “quórum” agravado, processando-se as
restantes votações por maioria simples. Isto porque, em primeiro lugar, a Constituição
alude a “normas” e a “disposições de leis”, ou seja, a preceitos constantes de leis e não
já às próprias leis “a se”, só fazendo sentido conceber a sua deliberação por maioria
qualificada na votação na especialidade, pois:
Þ É nessa fase que um diploma deve ser votado norma a norma e, como tal, é
nesse estádio que se justificará que a disposição normativa reforçada possa
ser objeto de aprovação com uma maioria distinta das restantes normas que
integram um mesmo diploma;
Þ No que respeita às disposições que figuram com incrustações em leis
orgânicas, caso se adotasse a primeira doutrina, gerar-se-ia uma lacuna de
colisão, tendo em consideração que o facto de o mesmo domínio dever
revestir natureza de lei orgânica faria a AR confrontar-se com duas maiorias
diferentes, para efeitos da votação final global (a do nº 5 e a do nº 6 do art.
168).
Não deixa de causar complexidade, pelo menos no caso de uma das leis aprovadas
integralmente por maioria de dois terços, que a mesma não se encontre sujeita a um
veto qualificado. Na verdade, a propósito das leis orgânicas que são aprovadas em
votação final global por maioria absoluta dos deputados efetivos, verificámos que o art.
136 exige uma maioria parlamentar mais onerosa para a superação do veto presidencial.
Contudo, no caso das leis aprovadas por maioria de dois terços, a Constituição é
omissa, não a inscrevendo no bloco dos atos e matérias do nº 3 do era 136, para maioria
pelo menos superior ou igual à da aprovação. Essa lacuna constitucional poderia levar
ao intérprete a inserir essas leis no âmbito de aplicação do nº 2 do art. 136, o qual
contém uma regra geral para efeito de superação do veto simples de que resultaria que
a maioria absoluta de reversão de um veto aposto a essas duas leis seria menos
onerosa ou exigente do que a maioria da sua aprovação originária ou seja, a maioria de
dois terços. Tratar-se-ia de uma solução anacrónica.
Já no tocante às leis orgânicas ou leis ordinárias simples onde se encontram
incrustadas, apenas algumas disposições aprovadas por dois terços, a situação é
81
distinta. Isto na medida em que, essas disposições são aprovadas na especialidade pela
referida maioria qualificada e o critério geral, que preside no art. 136, à escolha da maior
onerosidade das maiorias de confirmação reporta-se à maioria prescrita para a
aprovação final global dos referidos diplomas parlamentares ou então à presença de
determinadas matérias no conteúdo da referida legislação.
Leis de bases
è Noção:
As leis de bases consistem numa categoria legal que contém princípios e diretrizes
genéricas, designados de “bases” gerais, que traçam as opções políticas primárias
fundamentais de um determinado regime jurídico, cuja disciplina carece de ser
desenvolvida e concretizada por legislação subordinada de caráter comum.
82
è Competência para a respetiva aprovação:
83
explicitamente consagrado, respetivamente, na alínea c) do nº 1 do art. 198 e na alínea
c nº 1 do art. 227.
Registam-se, contudo, na doutrina profundas divergências e dúvidas sobre se a
Assembleia da República pode, em concorrência com o Governo, desenvolver leis de
bases por si mesmo editadas, bem como decretos-leis de bases aprovados pelo
Governo.
O prof. Blanco Morais, entende que, deveria existir uma reserva do Governo para
desenvolver leis de bases da AR. Mas o TC não segue o mesmo entendimento.
84
O segundo predicado implica a observância, por parte da legislação complementar,
não apenas do domínio imanente da reserva de bases e princípios, como também da
pré-existência de legislação paramétrica nesse mesmo domínio e do correspondente
indirizzo vinculante.
Em terceiro lugar, vigorando uma lei de bases respeitantes à reserva parlamentar, o
Governo e as assembleias legislativas das regiões devem necessariamente respeitá-la,
na medida em que a sua previsão constitucional nos art. 164 e 165 transforma essas
bases em seu ato-pressuposto nos termos do nº 3 do art. 112.
85
o As bases da esfera concorrencial:
Por outro lado, no que tange à relação entre os atos legislativos de bases e a
legislação de densificação importa atentar nos seguintes pontos:
Þ Como as bases numa matéria de âmbito concorrencial não são objeto de
previsão expressa na Constituição, o Governo e o Parlamento podem legislar
no plano do detalhe, mesmo sem que tenham sido aprovadas, previamente
essas bases gerais, as quais não constituem um ato necessário, mas sim um
ato puramente eventual na regulação das mesmas matérias;
Þ Existindo um ato legislativo de bases adotado pelo Governo ou pelo
Parlamento, a regular um domínio material determinado, os dois órgãos
podem escolher livremente, entre: editar um diploma de desenvolvimento
dessa lei; proceder à sua revogação seja através de um novo ato legislativo
de bases, seja através de um diploma de detalhe que prescinda dessas bases;
86
constantes dessa lei, o Governo não se encontra sujeito à vinculação estatuída no nº 2
do art. 112.
A lei de bases da área concorrencial é deste modo uma lei de valor reforçado
enfraquecida, na medida em que, não se encontra protegida por uma reserva de
competência parlamentar; a legislação de detalhe não se lhe encontra,
necessariamente, subordinada; e a sua capacidade de vinculação depende de uma
autolimitação do diploma de desenvolvimento, o qual decide invoca-la como parâmetro
material.
Se uma lei se definir como lei de bases, mas o seu preceituado apenas contiver
algumas normas de princípio que coincidam com a caracterização de “bases gerais”,
será que as restantes normas portadoras de um conteúdo mais denso e, quiçá,
exequível por si próprio, podem ser qualificadas também como bases?
Em muitas leis de bases configuram, silentemente, disposições que não podem ser
configuradas como “bases gerais”, mas sim como regras de pormenor, insuscetíveis de
ser desenvolvidas por outras leis.
Estas regras, nos casos em que a Constituição fixa uma reserva legal de bases, são
estranhas à mesma reserva, seja porque incidem sobre matérias anódinas ao objeto d
matéria em causa, seja porque são já, elas próprias, normas de desenvolvimento das
referidas bases.
Existe assim, uma opção constitucional implícita por uma noção material de bases:
estas definem-se em razão da sua morfologia conteudística e finalística e não por
critérios de ordem formal. Não será pelo facto de uma lei se auto-qualificar como de
bases que ela o será; por outro lado, uma lei que se não auto-qualifique como regime
de bases poderá, ainda assim, conter bases gerais dos regimes jurídicos.
O TC sufragou esta noção material de bases no ac. 39/84.
87
mais densos, bem como de situações especiais singulares ou sectoriais nas restantes
esferas do mesmo campo material.
Nestes termos, não serão bases gerais as disposições normativas cuja densidade
não consinta uma efetiva liberdade conformadora de legislador complementar para criar
regimes jurídicos portadores de opções políticas fixadas em normação legal sub-
primária já que normas com uma especificação quase total não podem ser tidas como
bases (ac. 261/2004). Ou normas que não consintam qualquer hipótese útil de normação
de desenvolvimento ou que apenas consintam a edição de leis medida ou atos
legislativos de pura execução. Ou ainda, normas gerais que produzam eficácia
intersubjetiva nos seus destinatários sem carecerem de uma norma legal de mediação.
Ou finalmente, normas legais que procedam a meras remissões de regime para outras
leis.
Tão pouco se configura a existência de bases quando o legislador aprova decretos-
leis cuja emissão é invocada ao abrigo da alínea c) do nº 1 do art. 198 da CRP, ou seja,
88
ao abrigo de disposições constitucionais relativas ao desenvolvimento de bases ou de
regimes jurídicos gerais sem que, na verdade, esses decretos-leis desenvolvam
qualquer tipo de bases.
São elas: a faculdade de uma lei de bases poder, ou não, revogar legislação
complementar; os efeitos que a revogação de uma lei de bases pode ter na subsistência
da legislação complementar; as consequências de alterações introduzidas numa lei de
bases na correspondente legislação complementar; e o impacto jurídico da não edição
de leis de bases da reserva parlamentar, bem como da não aprovação de legislação
que complemente bases gerais previamente produzidas.
89
modificada pela primeira seria juridicamente admissível ao abrigo da competência
genérica da Assembleia da República.
90
Abordando, as consequências jurídicas da não edição de leis de bases da reserva
parlamentar bem como da não aprovação de legislação que complemente bases gerais
e legislação complementar se as duas categorias legais se assumirem como
instrumento indispensável para dar exequibilidade a normas constitucionais não
exequíveis por si próprias. Por exemplo, no contexto da incumbência do Estado em
organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e
descentralizado (art. 63/2), a edição da legislação, não se poderia esgotar na aprovação
de bases gerais, dado que estas carecem de imediação de legislação de
desenvolvimento para se aplicarem aos destinatários. Daí que a inconstitucionalidade
por omissão, à luz do art. 283, se afira no caso em apreço, em relação a todas as regras
legais da cadeia normativa indispensável para dar exequibilidade à previsão
constitucional, abrangendo, como tal, quer a falta de legislação de bases, quer a falta
de legislação complementar.
Já nos casos em que a legislação de bases não se destine a dar exequibilidade a
normas constitucionais não exequíveis por si próprias a questão da
inconstitucionalidade por omissão não se coloca.
Tão pouco se coloca qualquer problema em termos de validade, se o legislador se
abstiver de emitir atos legislativos complementares, na medida em que o ordenamento
constitucional não prevê, nem sanciona, a “ilegabilidade por omissão”.
è Noção:
As leis quadro são atos legislativos paramétricos de outras leis que estabelecem
vínculos normativos de densidade variável às normas legais que as desenvolvem ou
concretizam e fixam regras procedimentais que dispõem sobre aspetos de produção das
segundas.
As leis legais de enquadramento são normas primárias sobre a normação que, na
qualidade de leis conformadoras e habilitantes de outras projetam vínculos de ordem
material e também procedimental sobre legislação de conteúdo mais detalhado que por
elas é pressuposta e que com elas coexiste na regulação de uma dada matéria.
As leis quadro encontram-se investidas numa supremacia hierárquica material em
face dos atos legislativos que por elas são conformados em relações especiais de
91
subordinação, fundando-se essa supremacia, seja em imposições e tarefas atribuídas
pela Constituição às leis quadro da reserva parlamentar, seja na regra do nº 2 do art.
112, no que tange aos diplomas que livremente decidam invocar essas leis no âmbito
da esfera concorrencial.
São leis de parametricidade heteróclita ou variável, na medida em que podem ser
idênticas às leis de bases quando fixam princípios e diretrizes gerais ao conteúdo de
outras leis, sem prejuízo de poderem também gerar um “quid pluris”.
92
entre o Governo e a AR, competindo aos dois órgãos emitir, nesse contexto, a referida
legislação.
A revogação não substitutiva de uma lei-quadro não tem como efeito a caducidade
da legislação dela dependente, aplicando-se neste caso também as considerações
feitas a propósito de idêntico fenómeno na esfera das leis de bases. Em regra, a
substituição de uma lei quadro por outra ou alterações nas normas de enquadramento,
impõem modificações nos diplomas legais delas dependentes, sob pena de ilegalidade
superveniente dos segundos, dado que a atribuição de valor reforçado destas leis, corre,
por identidade de razão, nos mesmos termos da lei de base. Contudo, existem situações
em que as alterações, pressupõem a necessidade de adaptação da legislação habilitada
pela normação de enquadramento.
93
Uma lei quadro pode conter tanto princípios e bases como normas paramétricas
portadoras de um maior detalhe.
Alguma doutrina refere que para além dos princípios, estas leis fixam “com algum
pormenor” regras jurídicas estruturantes que devem ser respeitadas por outros atos.
Outros autores consideram, no âmbito das leis-quadro de reserva parlamentar, que as
mesmas devem ser normativamente densificadas; podem conter disposições
procedimentais e normas sobre a prática de outros atos jurídico-públicos; e não
dispensam ato legislativo subsequente. Outros, ainda, admitem que as leis de bases,
não se limitando, contudo, às mesmas, pois, mediante normas dotadas de algum
“detalhe” e densidade, estabeleceriam os parâmetros e procedimentos a observar por
outros atos legislativos.
A jurisprudência constitucional admite que o caráter paramétrico e habilitante da lei-
quadro não obsta a que o grau de densificação das suas normas possa variar em razão
da sua função específica.
Sem assumir uma posição clara sobre a densidade variável das normas legais de
enquadramento, o Tribunal entende que dela deve constar “regulamentação inovatória
de caráter essencial” a qual não pode figurar em legislação à mesma subordinada.
94
enquadramento apenas devem figurar subprocedimentos que se não traduzem por um
aumento da força passiva dos atos produzidos.
Em suma, uma lei reforçada não tem credencial constitucional bastante para criar
outras leis reforçadas, pelo que se deve ter como inconstitucional ou no mínimo
parametricamente irrelevante, uma disposição procedimental constante de lei de
enquadramento que estipule essas maiorias, podendo a mesma ser desacatada ou
derrogada, pois não assume a natureza de norma paramétrica.
Surgem, deste modo, leis paramétricas “mestiças”, que comprometem uma distinção
rigorosa entre bases gerais, leis quadro e regimes gerais.
95
Os regimes gerais são normas legais de reserva de competência da AR aplicáveis a
uma pluralidade indeterminada e indeterminável de destinatários que admitem a
emissão de leis especiais que regulem de modo diverso, mas não incompatível, várias
dimensões de um objeto comum.
96
As leis de autorização legislativa
è Noção:
97
è O conteúdo necessário da lei de autorização:
98
Os diplomas autorizados apenas podem utilizar a autorização volvida a data da sua
entrada em vigor.
Uma lei de autorização, para que possa ser tica como conforme ao nº 2 do art. 165,
não pode esgotar-se na enunciação de uma matéria e dos seus limites fronteiriços
gerais. Tal implicaria uma renúncia indevida do Parlamento da República, na qualidade
de legislador originário, ao poder-dever de edição de leis condicionantes das normas
legais emitidas por órgãos eventualmente competentes.
Tão pouco admite autorizações implícitas, já que a vontade de autorizar terá de se
encontrar semanticamente presente num enunciado normativo que se reporte de forma
percetível, mesmo em termos genéricos, à matéria onde podem recair os poderes
delegados, sendo inadmissível extrair pretensas habilitações de fórmulas vagas onde
caiba qualquer tipo de previsão material.
99
Quanto à duração da autorização, a Constituição é omissa relativamente à fixação
de limites máximos. Estes, em tese, podem compreender o período de uma legislatura.
o Utilização:
A autorização legislativa, nos termos do art. 165 nº 3 conjugado com o art. 227 nº 2
e 3, não pode ser utilizada mais de uma vez, de acordo com o princípio da
irrepetibilidade. A utilização plena da autorização predica a cessação de vigência desta
última, pelo que, se o órgão que dela foi beneficiário pretender modificar ou revogar o
ato legislativo delegado através de outro, deve obter uma nova autorização para o efeito.
o Caducidade:
100
A autorização legislativa cessa por virtude do termo do prazo fixado para a sua
utilização ou em razão de vicissitudes que afetem os órgãos normal e eventualmente
competente (art. 165 nº 4).
No caso das autorizações legislativas orçamentais que se encontram contidas na lei
do Orçamento de Estado, sempre que incidam em matéria fiscal, as mesmas só
caducam no termo da legislatura (art. 165 nº 5). Faz-se prevalecer a estabilidade do ano
económico inerente.
o Revogações:
101
Se a lei de autorização for inconstitucional, essa inconstitucionalidade propaga-se, a
título consequente, aos diplomas por ela habilitados.
Entende-se, finalmente, que uma lei de autorização não revoga “diplomas sobre
matérias da autorização”.
Tratar-se à nesta rubrica de leis reforçadas seja pelo lado ativo – parametricidade
material em face do conteúdo de outras leis – seja pelo lado passivo – rigidez derivada
de uma especialização produtiva agravada.
Estatutos político-administrativos
è Noção:
è Objeto:
o A reserva de estatuto:
O TC, que há muito reconheceu a existência de uma reserva de estatuto (ac. 92/92)
considera em jurisprudência restritiva que a mesma reserva se circunscreve
genericamente ao desenvolvimento, explicitação e concretização das normas contidas
no Título VII da Parte III da Constituição (regiões autónomas).
A constituição determina, explicita ou implicitamente, que sejam definidas em
estatuto:
102
Þ A natureza dessa entidade e os princípios estruturantes que enformam o
regime automático de uma região;
Þ Delimitação do âmbito geográfico das regiões, pois a noção constitucional da
cláusula competência regional configurada no conceito de âmbito regional
comporta uma componente espacial que limita positiva e negativamente, o
âmbito do exercício dos poderes regionais definidos no estatuto;
Þ Os direitos e obrigações das regiões bem como a definição ou concretização
dos seus poderes enunciados no art. 227, com especial relevo para as
matérias sobre as quais incidem as competências legislativas regionais de
natureza comum (art. 227 nº 1 alínea a) e art. 228 nº 1), passando depois da
revisão constitucional de 2004 a ser revalorizado o papel da norma estatutária
como sede legal onde se torna possível enumerar e definir futuramente, as
matérias de âmbito regional” sobre a qual incide o mesmo tipo de
competência.
Þ Os órgãos de governo próprio, bem como o modo de designação e o estatuto
dos titulares desses órgãos (respetivamente, a natureza organizatória da
norma estatutária deduzida nos art. 226, 227 e nº 7 do art 231);
Þ Aspetos procedimentais inerentes à aprovação de atos jurídico-públicos
automáticos não remetidos pelo estatuto para as normas regimentais;
Þ Regras estruturantes de organização e funcionamento interno da
administração regional, nela compreendida a administração financeira, fiscal
e patrimonial.
103
O fenómeno da inclusão nos estatutos de matérias estranhas ou anódinas ao seu
objeto e cujas normas se designam por “cavaleiros estatutários” é gerador de
insegurança jurídica, na medida em que leva os órgãos regionais a reivindicar como
direitos regionais, o conteúdo normativo de preceitos que não passam de “riders” e que
se encontram desprovidas do valor reforçado próprio dos estatutos. A multiplicação de
decisçoes do TC desestimatórias da natureza estatutária dessas normas gerou até 2004
alguma prática legislativa de desvalorização do estatuto como norma paramétrica.
A indulgência da AR, no que concerne à admissibilidade de “cavaleiros estatutários”
propostos pelas assembleias regionais no processo de revisão dos estatutos, em
associação com uma posição tolerante da Justiça constitucional em relação à não
inconstitucionalidade desses “cavaleiros”, foi de algum modo responsável por uma
espúria incerteza jurídica que implicou nos anos mais recentes, sucessivas intervenções
do mesmo TC e uma escusada tensão entre a República e as regiões.
Na opinião do prof. Blanco Morais, as normas que não dizem respeito aos estatutos,
mas que neles são incluídas deveriam ser consideradas inconstitucionais. No entanto o
TC tem se vindo a pronunciar de forma contrária.
Diversa da situação anterior é aquela que tem lugar quando normas do Estatuto
vertem inovadoramente sobre matérias previamente integradas pela Constituição na
reserva de outras leis reforçadas pelo procedimento, como é o caso da reserva de lei
orgânica.
Neste caso o estatuto propõe-se reger uma matéria que deve ser, nos termos
constitucionais, disciplinada por lei cujo processo constitucional de formação é destino
do procedimento produtivo do estatuto.
O TC tem sido consequente no julgamento de inconstitucionalidade destes
cavaleiros estatutários de lei reforçada. Foi nomeadamente o caso do regime das
finanças das regiões (ac. 567/2004).
Importa referir que esse cenário de inconstitucionalidade não tem lugar no caso de
uma norma estatutária dispor originariamente sobre uma matéria que ulteriormente uma
lei de revisão constitucional inscreve numa reserva de lei orgânica.
104
o Alcance e limites do poder normativo estatutário no âmbito das relações
Estado-regiões: remissões legislativas, regulação de interesses não regionais
e reserva interna de lei regional:
Outro tipo de defeito que ocorre com normas estatutárias reside no facto de as
mesmas, ao invés de densificarem uma matéria necessariamente integraa na reserva
de estatuto, remetem a sua regulação para outros atos legislativos de valor não
estatutário.
Trata-se de uma realidade que ocorre com o estatuto dos titulares de órgãos
regionais, o qual, de acordo com o art. 229 nº 7, deve ser regulado no estatuto político-
administrativo, mas que as normas estatutárias remetem para diploma estadual e até
para diploma regional, sem sequer disciplinarem os elementos fundamentais desse
regime. No caso de remissão para atos legislativos estaduais, nomeadamente para a lei
parlamentar, embora seja defensável a inconstitucionalidade da remissão, julga-se
dever prevalecer a interpretação, não inconstitucional, que um reenvio recetício
estatutário para a lei de órgão competente limita-se a tornar estatutária uma disciplina
comum para certo efeito.
A mesma solução já não procede no que toca a remissões ou autorizações para o
ato legislativo regional.
Considera-se também que o estatuto não está autorizado a suprimir poderes dos
órgãos de soberania e outros órgãos constitucionais do Estado ou a limitar esses
poderes para além do que decorre do mandato constitucional relativo a essas limitações.
A relativa imprecisão do objeto estatutário aliada à proliferação de “cavaleiros” nestas
leis leva os órgãos de soberania a perpetrarem incursões indevidas nesta matéria,
constituindo uma vez mais a matéria do estatuto dos titulares de cargos políticos, o tema
central da controvérsia.
105
regional decorre do limite material de revisão constitucional previsto na alínea o) do art.
288.
Finalmente, o estatuto pode fixar o âmbito material da reserva de lei regional,
subtraindo-o à regulamentação administrativa.
è Hierarquia e rigidez:
106
terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos deputados
em efetividade de funções.
A lei estatutária carece de ser aprovada pela AR em votação final global, apenas
pelo voto da maioria simples dos deputados que constituam o número legal de membros,
tal como sucede com a maioria das leis ordinárias, nos termos do art. 116 nº 3.
è Objeto:
As leis de GOP têm um caráter poroso de reserva, tendo em conta que o núcleo do
respetivo objeto mostra ser de tal modo vasto que se torna difícil proceder à sua
limitação fronteiriça.
è Parametricidade:
107
elaboração da Lei do orçamento ser feita “de harmonia” com a lei das GOP
anual.
è Rigidez:
No que concerne aos trâmites agravados de produção deste tipo de lei, regista-se
que a reserva de iniciativa governamental corporiza o agravamento de natureza principal
(alínea g) do art. 161).
São cumuláveis ao mesmo, duas especializações obrigatórias, mas secundárias
como é o caso da submissão da proposta de lei à participação instrutória e consulta não
vinculativa do Conselho Económico e Social e o acompanhamento da mesma proposta
por um relatório relativo às grandes opções globais (nº 1 do art. 92 e nº 2 do art. 91).
A imprecisão de ato e a débil parametricidade material da lei levam a que o respetivo
caráter reforçado apenas a imunize contra revogações e alterações parlamentares
expressas.
è Objeto:
108
Þ Reserva potestativa do orçamento: é integrada pelas chamadas matérias
orçamentais conexas ao núcleo do orçamento, conexão que pode assumir
uma natureza diversa; trata-se de matérias financeiramente importantes;
è Parametricidade material:
A Lei do Orçamento contém diretrizes materiais avulsas, tais como limites anuais de
endividamento às regiões autónomas e autorizações legislativas ao Governo que
vinculam materialmente os atos legislativos que lhes devem respeito.
è Rigidez:
109
Þ Insusceptibilidade de a lei do OE ser alterada no decurso da sua execução,
por uma lei resultante da iniciativa originária dos deputados ou grupos
parlamentares;
Þ Impossibilidade de, no caso do Governo apresentar uma proposta de lei de
alteração de um orçamento em execução à AR, esta proceder à alteração de
segmentos normativos do orçamento não abrangidos pela mesma proposta;
Þ Proibição de iniciativas legislativas, originárias ou derivadas, provenientes de
deputados ou grupos parlamentares que se traduzam numa afetação, de
sentido negativo, do equilíbrio orçamental.
A lei quadro das reprivatizações (art. 293) constitui ma lei de grandes reformas
económicas.
110
Reveste caráter materialmente paramétrico, diretivando o conteúdo dos atos
legislativos do Governo que, em concreto, procedem à reprivatização de empresas
nacionalizadas.
Trata-se de uma subcategoria legal, na medida em que ostenta um conjunto de
especialidades próprias.
111
Þ A faculdade de se inserirem na reserva absoluta do Parlamento, as leis
reforçadas pelo procedimento as quais se afiguram como um bloco de
legalidade complementar da Constituição e tributárias de um maior
compromisso entre os representantes dos cidadãos;
Þ O universo politicamente mais solene ou relevante das leis portadoras de uma
hierarquia material sobre outras assenta na esfera da AR, que assim edita o
“core” da legislação que se constitui como parâmetro material necessário de
outras leis a elas subordinadas.
Þ Na especialidade, o poder de, nos termos do art. 165 e alínea b) do art. 227,
autorizar livremente o Governo e os parlamento regionais, como órgãos
eventualmente competentes, a exercerem funções legislativas delegadas no
âmbito da sua reserva relativa de competência e condicionar estritamente o
exercício dessas competências;
Þ A faculdade de controlar o exercício da função legislativa alheia (art. 169 e nº
4 do art. 127);
Þ De acordo com o art. 136, o carater suspensivo do veto presidencial – por
contraste com o veto absoluto sobre os decretos leis do governo – bem como
o prazo de 20 dias para promulgação – por confronto com os 40 dias
concedidos aos decretos leis).
112
autonómica tem preferência aplicativa, à luz do princípio da especialidade, sobre as leis
da AR que incidem sobre a chamada esfera concorrencial paralela.
A Densidade Reguladora Variável das Leis que Incidem sobre as Diversas Classes
de Reservas de Competência Legislativa da Assembleia da República
A AR edita sobre as matérias e domínios materiais que lhe são reservados, leis de
densidade reguladora distinta. A densidade reguladora define-se como o nível de
concretização ou pormenorização normativa que comporta o conteúdo de uma dada lei,
aferido em termos do grau de generalidade e abstração das suas regras.
Leis que fixam uma disciplina primária com normas de grande generalidade e
abstração têm um baixo grau de densidade reguladora, enquanto que aquelas que
113
editam regimes pormenorizados e disciplinas especiais de objetivo detalhe ostentam um
elevado grau em termos de densidade reguladora.
114
à Reserva parlamentar de lei geral na regulação de matéria da reserva parlamentar:
Alínea r) do art. 164 e alíneas d), e) e h) do nº 1 do art. 165.
A reserva parlamentar de regulação primária de uma matéria inscrita na sua reserva
absoluta ou relativa restringe-se, neste nível de regulação, a normas de conteúdo geral
(regimes gerais), podendo o próprio Parlamento ou outros órgãos legislativos, como o
Governo, adotar disciplinas igualmente inovadoras, mas de natureza especial, contidas
em normas naturalmente mais densas ou pormenorizadas.
115
O procedimento legislativo pode assumir a natureza de:
Þ Procedimento comum: consiste na tramitação regra atribuída à formação dos
atos típicos de uma forma legal fixada pela Constituição e por normas
regimentais (art. 167 e art. 168 nº 1 e 2);
Þ Procedimento especial: supõem para a formação de um ato legislativo, a
adoção de trâmites dotados de elementos diferenciados em relação ao
procedimento comum ou principal.
Estes elementos diferenciados tanto podem consistir num “quid minus”, o qual
consiste na eliminação de trâmites, formalidades e encurtamento dos prazos do
procedimento comum ou num “quid pluris” que predica a adição de diversos trâmites
suplementares ao procedimento comum ou principal, os quais podem traduzir em
procedimentos agravados passiveis de implicar uma limitação efetiva da vontade do
decisor legislativo e um aumento da rigidez da norma legal produzida a qual se converte
em lei reforçada pelo procedimento; e em especialidades adicionais de produção que,
contudo, não implicam limitações jurídicas sensíveis à vontade do legislador e não
influem na rigidez do ato.
Faseologia
A iniciativa legislativa
è Conceito:
116
è Competência legislativa e iniciativa legislativa:
Pode assumir caráter reservado em relação a certos atos legislativos. Tal é o caso:
Þ Das leis das GOP e da lei do orçamento de Estado, as quais são reservadas
ao Governo;
Þ Dos estatutos político-administrativos das regiões autónomas e respetivas
alterações, cuja elaboração é reservada às assembleias legislativas das
regiões autónomas;
117
Þ Das leis orgânicas relativas à eleição de deputados às assembleias
legislativas regionais, cuja elaboração é, igualmente, reservada às mesmas
assembleias.
Existem ainda, limites a esta iniciativa que se encontram presentes no art. 120 do
RAR e no art. 167 nº 2 e 3.
Instrução
è Conceito:
A fase instrutória visa recolher dados, pareceres e outros elementos cognitivos que
permitam aos decisores apreciar a oportunidade e o conteúdo da iniciativa legislativa.
Pode implicar um exame puramente interno, realizado em comissão parlamentar e,
adicionalmente, a realização de audições externas e entidades públicas ou privadas.
118
è O exame interno em comissão:
119
Em suma, o Parlamento promove uma discussão pública ou solicita individualmente
uma audição, para os efeitos da alínea d) do nº 5 do art. 54 e do nº 2 do art. 56. Os
projetos e propostas de lei são publicados previamente em separata coincidente com a
do seu anúncio, entendendo-se como tal o dia em que fica disponível no portal do
Parlamento (art. 134 nº 3 e 4 do RAR).
Atos soberanos que incidam de forma especial (e como tal diversa daquela em que
afetam a restante parte do território português) numa ou em ambas as regiões versando
sobre questões, problemas ou interesses atinentes à idiossincrasia humana,
socioeconómica ou cultural das regiões ao ponto dessas particularidades (quando
confrontados com interesses nacionais) assumirem uma particularidade suficientemente
relevante justificam uma audição regional.
Fase Constitutiva
120
è Discussão e votação na generalidade:
Decorre do art. 168 nº 3 que caso a Ar delibere o órgão em que ocorre a votação é
a comissão, caso esta nada diga assume-se que é o Plenário. Sucede porém, que o art.
150 do RAR, ao estabelecer uma regra geral em sentido contrário (regra que determina
que salvo num conjunto de exceções, a discussão e votação se processam em
comissão) não parece harmonizar-se com o referido no nº 3 do art. 168.
121
Mas o facto é que a prática parlamentar ou costume contra legen, caminha no sentido
do disposto no regimento, ou seja, a de que a grande maioria dos diplomas são
discutidos e votados na especialidade nas comissões, sem prejuízo do Plenário poder
a todo o tempo avocar a si a votação na especialidade a requerimento de, pelo menos
10 deputados.
è Redação final:
122
Fase de Controlo de Mérito
123
Em caso de veto, o qual assume uma natureza suspensiva, o ato é reapreciado pelo
Parlamento, instituição que pode assumir três condutas alternativas.
Se a lei vetada se inscrever nos atos legislativos sujeitos a votação final global mor
maioria de 2/3, pese a existência de uma lacuna constitucional sobre a maioria
adequada de superação, entende-se que, por identidade de razão com as leis orgânicas
(art. 136 nº 3), esses decretos carecerão de ser confirmados por idêntica maioria
parlamentar a qual é igual à da sua aprovação originária.
Ex: a lei que aprovou a terceira revisão dos Estatutos dos Açores, a qual foi vetada
em 2008 pelo PR e confirmada por maioria de 2/3.
124
Ora, aposto o veto presidencial, se a maioria parlamentar de 2/3 de confirmação que
o superou, não tivesse sido obtida, será que a maioria absoluta prevista no nº 2 do art.
136 seria suficiente para lograr essa superação?
Existem dois entendimentos possíveis. O prof. Carlos Blanco Morais tente a
concordar com o entendimento de ordem eclética (formal e substancial) que parte do
pressuposto de que a maioria de superação operada por 2/3 se funda em critérios
objetivos: o da onerosidade da maioria de aprovação final global da lei ou da presença
de matérias qualificadas no conteúdo da lei, sendo irrelevante saber se todo o diploma
ou pelo menos uma parte dele dispõe sobre essas matérias. Ora, tendo o Estatuto
regulado uma matéria atinente a relações externas, o veto que sobre o mesmo incidiu
deveria sempre existir a maioria de 2/3 reclamada pela norma da alínea a) do nº 3 do
art. 136, sendo irrelevante para o efeito o conteúdo da fundamentação.
Se a AR confirmar um decreto, o PR deverá promulgá-lo no prazo de 8 dias contados
da sua receção. O veto de bolso é implicitamente proibido.
125
invocar explicitamente razões de constitucionalidade para vetar politicamente, o Chefe
de Estado poderá incorrer em inconstitucionalidade material por desvio de poder.
No entanto, tal inconstitucionalidade não comporta, contudo, consequências
jurídicas.
è A referenda ministerial:
126
Pág. 416 – 437
127
Aplica-se à admissão do requerimento, as regras procedimentais revistar nos art.
125 e 126 do RAR relativos à tramitação das iniciativas legislativas, com necessárias
adaptações (art. 189/3 do RAR). No caso de o decreto lei sujeito a apreciação ter sido
editado ao abrigo de uma autorização legislativa, o Presidente do Parlamento deve
agendar o seu debate até à sesta reunião subsequente à apresentação do requerimento
relativo à sua apreciação (art. 190 do RAR).
Votação
Caducidade
128
Formas de apreciação parlamentar
o Forma da alteração:
o Procedimento:
o Suspensão de vigência:
129
cessação de eficácia produza efeitos retroativos (ac. 461/87), pelo que, havendo
necessidade de imprimir efeitos ex tunc a uma operação revogatória sobre o decreto lei,
esta deve ser protagonizada por uma lei parlamentar.
o Repristinação:
130
Com as Assembleias legislativas das regiões o Governo desenvolve uma
concorrência paralela: emite diplomas em relação a matérias não explicitamente
reservadas pela Constituição aos órgãos de soberania para vigorarem no todo ou em
parte do território. Contudo, caso os decretos leis colidam com decretos legislativos
regionais que incidem sobre matérias de âmbito regional, os decretos legislativos
regionais têm aplicação preferencial sobre os decretos leis (art. 228/2).
Competências Exclusivas
Competência Complementar
Contudo, no que toca às leis ou decretos leis de bases que sejam aprovadas
relativamente a matérias da esfera concorrência, os decretos leis só se lhes vinculam,
nos termos do art. 112/2, se as invocarem como seu parâmetro de desenvolvimento.
131
Competência Delegada
A iniciativa
Titularidade
No que respeita à conceção de atos legislativos pelo Governo, haverá que distinguir:
Þ As iniciativas legislativas internas dos membros do próprio Executivo, que se
formalizam em propostas de decreto lei submetidas a aprovação do CM;
Þ Os atos de iniciação legislativa oriundos dos mesmos membros do Governo
que, assumindo a natureza de projetos de propostas de lei, são remetidas ao
132
CM para aprovação como propostas de lei, seguindo-se a sua submissão à
AR para discussão e aprovação.
o Conceito:
Como decisão de legislar o impulso deve, em tese, ser condicionado por um conjunto
de pressupostos fácticos e requisitos de ordem técnica e metodológica, alguns dos quais
necessariamente p precedem, a saber:
133
o Perceção e definição do problema impulsionante:
o Estratégia decisional:
o Conceção do diploma:
134
Dispõe o nº 27/2 do RCM que os projetos de atos normativos devem observar as
regras técnicas de legística formal constantes no anexo II da mesma resolução que
aprova o Regimento.
Concluída a redação do anteprojeto de diploma, constitui uma prática comum da
metódica legislativa a promoção de consultas formais a entes públicos e privados,
suscetíveis de serem afetados pela decisão.
Sobre esta questão importa, contudo, que se faça uma prevenção. Na verdade,
existem diplomas relativamente aos quais a consulta é formal e obrigatória, por força
da CRP ou da lei reforçada. Quando a estes, fará sentido que o trâmite formal de
audição ocorra após a elaboração do ato, sem prejuízo de, em fases anteriores, poder
ter havido consulta aos interessados relativamente às soluções que se encontravam
em análise ou em avaliação de impacto.
135
O RCM determina a formulação de parecer obrigatório ao conteúdo de certos
anteprojetos de diploma, por parte de diversos Ministros, o qual ocorre em razão da
matéria que deles é objeto, a saber:
Þ Parecer obrigatório do Ministro das finanças sobre todos os atos do Governo
que envolvam aumento de despesas ou diminuição de receitas;
Þ Parecer obrigatório do Ministro dos negócios estrangeiros sobre projetos de
diploma que visem a transposição de diretivas.
o A formalização da iniciativa:
Fase Instrutória
Saneamento e acompanhamento
136
solidariedade interministerial, permitir contactos interministeriais para esclarecer
dúvidas firmar consensos, evitar conflitos de competências e auxiliar a preparação da
Reunião de Secretários de Estado.
Os gabinetes podem formular sobre o projeto de diploma, objeções e comentários
devidamente fundamentados, que quando não importarem rejeição poderão conter
redações alternativas.
137
Fase de Aprovação
Métodos de Aprovação
Uma prática imemorial de recorte chanceleriano que remonta ao Estado Novo faz
prevalecer o primado monocrático do PM sobre a colegialidade.
138
Modalidades de aprovação
Controlo de Mérito
Promulgação e Veto
139
sentido do veto, o que constitui uma forma de fundamentação, não sendo a publicidade
deste ato uma formalidade obrigatória.
O veto político é insuperável, tendo, portanto, caráter absoluto, devendo o PR
comunicar por escrito ao Governo o seu sentido.
Ainda assim, em caso de aposição de veto sobre um decreto do Governo, pode este
decidir convolá-lo numa proposta de lei e submetê-lo à aprovação da AR. Se o mesmo
Governo dispuser o apoio da maioria absoluta dos deputados efetivos, terá possibilidade
se superar um novo veto que possa ser aposto sobre o referido diploma.
140
impedimento à existência jurídica do diploma vetado através do circuito de aprovação
governativo, sem prejuízo de o mesmo conteúdo poder renascer noutro diploma que flua
no circuito de aprovação governativo, sem prejuízo de o mesmo conteúdo poder
renascer noutro diploma que flua no circuito de um órgão diferente, que é o Parlamento.
Referenda Ministerial
141
Pág. 447 - 503
142
com caráter parlamentar (art. 227/1 alínea c), e ainda um elenco de matérias
de competência mínima (art. 227 alíneas i), j), l), n), p) e q));
Þ Operada uma remissão importante das restantes matérias de virtual
competência autonómica para uma para uma “lista estatutária” (art. 227/1 a)
e 228/1) a qual incide sobre um universo de matérias de concorrência
paralela, onde domínios de competência regional coexistem com domínios de
competência dos órgãos de soberania integrados numa reserva móvel.
Não existem matérias de âmbito regional sobre as quais o legislador das regiões
autónomas possa dispor fora da lista estatutária.
Essa Taxatividade parece decorrer, em primeiro lugar, do proémio do nº 1 do art. 227
conformado pelo art. 228/1. Semelhante fórmula não deixa grande margem para o
exercício dos poderes legislativos comuns fora do limite positivo e negativo do estatuto
(sem prejuízo dos poderes legislativos de tipo mínimo, complementar e autorizado,
previstos na CRP).
Decorre, em segundo lugar, da supressão da antiga alínea o) do art. 228 que permitia
expressamente legislar fora das listagens constitucional e estatuária, sobre outras
matérias indeterminadas de âmbito concorrencial.
Posto isto, crê-se que será organicamente inconstitucional um ato legislativo das
regiões que incida sobre uma matéria que, fora dos domínios respeitantes às alíneas b)
e c) do nº 1 do art. 227 da CRP, não seja previamente definida como de âmbito regional
do estatuto.
143
exequíveis, independentemente de figurarem ou não as nas normas estatutárias, as
quais pouco mais devem dispor sobre esta matéria de reproduzir a CRP. Por
conseguinte, estima-se que a regra do nº1 do art. 228, devendo ser conjugada
sistematicamente com as primeiras alíneas do nº 1 do art. 227 da CRP, valerá
exclusivamente para as competências comuns as quais não se encontram enumeradas
na Constituição.
144
Assim, de acordo com o nº 4 do art. 112, todos os decretos legislativos,
independentemente do tipo de competência ao abrigo do qual são aprovados, “têm
âmbito regional”.
Ora, efetivamente, com o ac. 258/2007 o TC fez caber a componente mais ampla da
noção póstuma de interesse específico no conceito de âmbito regional.
Em segundo lugar o Tribunal considerou que o critério geográfico deveria ser
complementado por um critério material. Nessa componente material avulta um critério
negativo que é o de as leis regionais não poderem afetar a ordem jurídica nacional
“atentas às pessoas envolvidas e os interesses e valores em jogo”.
Do que resulta que, mesmo que o ato legislativo regional se aplique apenas na
região, de acordo com o critério geográfico, violará o limite configurado pelo âmbito
145
regional caso se projete sobre interesses e fins qualificados de ordem geral e unitária
prosseguidos pelos órgãos de soberania.
Para o efeito, será irrelevante que a matéria conste do estatuto e, por conseguinte,
não figure expressamente na reserva de competência dos mesmos órgãos.
Decorre do art. 112/4 que os decretos legislativos regionais versam sobre matérias
constantes dos estatutos que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, sem
prejuízo das competências complementares delegadas.
Isto significa que existe uma regra geral que impõe uma proibição de legislação
regional em matérias que a Constituição reserve explicitamente à competência
legislativa da AR e do Governo. Excetua-se a possibilidade prevista nas alíneas c) e d)
do nº 1 do art. 227 de as regiões, respetivamente, legislarem mediante autorização
legislativa sobre algumas matérias inscritas na reserva relativa de competência da AR
ou de desenvolverem leis de bases reservadas à mesma.
Estamos diante de um limite negativo fixo à competência legislativa regional.
146
À luz dessa jurisprudência haverá que considerar, uma vez mais, a existência, a par
da reserva explícita ou listadas dos órgãos de soberania, de uma reserva implícita dos
mesmos órgãos, a qual incide sobre domínios materiais indeterminados da esfera
concorrencial paralela entre o Estado e as Regiões, que se encontram subtraídos ao
âmbito regional.
Daqui se retirará que o conceito constitucional de “âmbito regional”, previsto no art.
112/4 , como limite fixado à legislação das regiões autónomas, assume uma relação de
estreita conexão com outro limite, também ele constitucional, que é o da reserva dos
órgãos de soberania de uma concorrência paralela ou complementar entre o Estado e
as Regiões, existem dois âmbitos, um estadual e outro regional, cuja delimitação é
operada através do recurso à convocação e harmonização de medidas de valor como o
conceito de âmbito regional e os princípios da unidade e solidariedade nacionais que
sustentam o recorte da reserva soberana. E, na verdade, se uma dada disciplina
exceder os limites espaciais ou materiais do âmbito regional enfermará de
inconstitucionalidade orgânica por invasão de uma reserva (móvel) de competência dos
órgãos de soberania cujas fronteiras são recortadas por cláusulas gerais fixadas na
Constituição.
147
garantidos nos estatutos ou, então, nesse mesmo âmbito, procederem à revogação u
alteração de legislação regional.
Cada tipo de competência legislativa regional encontra-se pautada por limites gerais
(como é o caso do âmbito regional da reserva de competência dos órgãos de soberania)
e os limites específicos (o tipo e o regime operativo das leis subordinantes do Estado
que os correspondentes atos legislativos regionais devem observar).
è Noção:
o Âmbito Regional:
As regiões podem legislar apenas no âmbito regional (art. 112/4), destacando nas
matérias enumeradas no correspondente estatuto-político administrativo. Lei que define
o objeto material do exercício de competência legislativa comum com alguma precisão.
o Reserva Soberana:
148
o Delimitação de domínios substanciais de caráter regional e estadual
dentro da mesma matéria:
o Subsidiariedade:
149
As Competências legislativas delegadas
150
O Parlamento, como órgão normalmente competente, pode alterar a lei de
autorização antes de a mesma ter sido esgotada e revogar o diploma autorizado, no
quadro de uma avocação de poderes.
Se a Ar revogar os DLR, por ela autorizados, deverá fazê-lo de forma expressa.
Competência complementar
151
Competência relativa à transposição de diretivas da UE
152
Þ A regulação por lei estadual de matéria de reserva de estatuto mesmo sem
que haja contradição entre os mesmos atos legislativos (inc. formal);
Þ A violação do limite positivo do “âmbito regional” por decreto legislativo
regional que incursione no campo vedado das competências expressamente
ou implicitamente reservadas aos órgãos de soberania (inc. orgânica).
153
Já no âmbito das matérias situadas fora da esfera da reserva expressa dos órgãos
de soberania a Administração Pública deve conferir nas regiões autónomas, como
deferência do princípio da especialidade, aplicação prevalecente aos diplomas
regionais.
154