Capítulo IV
As funções do Estado
O Estado existe para prosseguir
determinados fins: garantia da paz social,
administração da justiça e a maximização
do bem-estar da população.
Funções do Estado: diferentes tipos de
atividades através das quais os órgãos
estatais prosseguem os fins referidos.
Nota: uma vasta doutrina distingue entre
duas perspetivas de função do Estado: 1º
função como fim, tarefa ou incumbência –
a função justifica o exercício do poder com
fundamentos nas necessidades específicas
da comunidade política – 2º função como
atividade – assenta na passagem à ação
das funções-fins a que o Estado se propôs.
Classicamente distinguimos:
 Função legislativa;
 Função administrativa;
 Função jurisdicional ou judicial;
No século XVII, John Locke considerava que
os poderes basilares seriam o legislativo
(cria atos com valor de lei), o executivo
(cuida de dar exequibilidade às leis) e o
federativo (responsável pelas questões que
digam respeito às relações externas).
No século XVIII, Montesquieu defendeu
que o poder se deveria repartir em judicial
(tribunais), legislativo (responsáveis as
assembleias legislativas/parlamentos) e
executivo (incumbiria ao Chefe de Governo
e aos seus ministros).
Aperfeiçoamento da tríade clássica:
 Função política lato sensu:
subdivide-se em função legislativa
e função governativa ou política
stricto sensu;
 Função administrativa;
 Função jurisdicional;
A função política (legislativa e
governativa):
Função política: função primária que
define, em primeira mão, o interesse
público e os mecanismos através dos quais
se conseguirá alcançar os objetivos
fundamentais do Estado.
A função política é exercida com mais
liberdade pelos órgãos do Estado visto que
está submetida à Constituição, ao Direito
da EU e ao Direito Internacional – esses
órgãos podem escolher o conteúdo e o
momento da prática dos atos em que se
concretiza o exercício da função.
Divide-se numa função governativa e
numa função legislativa:
 Função governativa: prática de
atos não normativos, que definem
ou concretizam opções políticas
primárias, não se dirigindo por
regra aos cidadãos.
Exemplos: nomeação do Primeiro Ministro
e dos restantes membros do Governo pelo
presidente da República (187º); o Governo
apresentar o seu programa à Assembleia
da República (188º e 192º); o Governo ser
demitido pela Assembleia da República ou
pelo Presidente da República, pela
Assembleia quando esta aprova moção de
censura ou rejeite uma moção de
confiança(194º nº1 ou 195º nº1 f)), pelo
Presidente da República quando este o
considere necessário para assegurar o
funcionamento das instituições
democráticas (195º nº2 e 133º g)).
 Função legislativa: concretiza-se
na emissão de atos normativos,
que contêm comandos gerais e
abstratos, que traduzem a
definição de opções políticas
primárias e que terão por regra
 destinatários como membros da
comunidade estatal.
Os órgãos que têm esta função no nosso
ordenamento jurídico: Assembleia da
República (164º e 165º); Governo (198º);
Assembleias Legislativas das Regiões
Autónomas dos Açores e da Madeira (227º
e 228º). A Assembleia da República cria
leis, o Governo decretos-leis e as
Assembleias Legislativas Regionais criam
decretos legislativos regionais. O Governo
é o que mais legisla em termos
quantitativos, mas a Assembleia da
República é o que está mais vocacionado
para legislar matérias importantes em
termos qualitativos.
Função administrativa e função judicial
Ambas estas funções são funções
secundárias pois são exercidas de acordo
com as normas jurídicas definidas pela
função política.
Costumavam ser agrupadas na função
executiva de acordo com a ideia de que
apenas se realizariam através da mera
execução da lei. Atualmente, devemos
considerar ultrapassado este ponto de
vista pois em ambas existem momentos de
escolha ou criação autónoma que vão para
além de uma mera execução normativa.
Função administrativa: consiste na
atividade contínua de satisfação das
necessidades públicas definidas
previamente pela lei: por exemplo a defesa
nacional, a educação das crianças e jovens,
o saneamento básico.
Nota: a seleção das necessidades que hão
de ser satisfeitas é desempenhada pela
função política. Uma vez determinados os
interesses públicos prioritários, cabe à
Administração Pública prossegui-los em
concreto, dotando os serviços públicos de
meios humanos e materiais, designando
órgãos dirigentes e fornecendo os bens e
prestando os serviços que satisfaçam as
necessidades da população.
O poder administrativo pertence
primacialmente ao Governo, enquanto
órgão superior da Administração Pública –
artigo 182º da CRP – mas é igualmente
exercido por outros órgãos administrativos
e por outras entidades públicas, como
autarquias locais - artigo 235º da CRP.
Função judicial: concretiza-se na resolução
de litígios concretos entre pessoas
privadas, entre pessoas públicas ou entre
pessoas públicas e pessoas privadas
através da aplicação das regras de Direito
vigentes, com vista à pacificação das
relações jurídicas.
Apenas os tribunais estão habilitados a
exercer o poder de administrar a justiça
em nome do povo – artigo 202º da CRP,
consagra uma reserva de jurisdição: aos
tribunais compete exclusivamente o
“monopólio do exercício da jurisdição”.
Semelhanças entre as duas funções:
 Traduzem-se em atuações
concretas;
 Estão subordinadas à lei – 266º nº2
e 203º 2º parte;
 Estão subordinadas à Constituição.
O princípio da constitucionalidade
(artigo 3ºnº3 da CRP) abrange toda
a atividade pública e fulmina de
inconstitucionalidade as atuações
públicas (positivas ou negativas)
que desrespeitem qualquer
preceito constitucional.
 Devem aplicar e respeitar o Direito
da União Europeia e o Direito
Internacional;
Distinções entre as funções:
 A função administrativa é vista
como prospetiva visto que se
debruça sobre o presente e futuro.
 A função judicial é retrospetiva
(exceções nas providências
cautelares) visto que se incide
sobre uma situação jurídica já
 criada e procura encontrar a
solução de Direito para a mesma.
 A função jurisdicional é uma
função de garantia e realização do
Direito, resolve questões do
Direito.
 A função administrativa se socorre
instrumentalmente do Direito no
cumprimento das suas tarefas.
Contudo, cada vez mais a
Administração Pública tem uma
função de resolver questões do
Direito, pois há entidades
administrativas a quem compete
dirimir litígios entre sujeitos
privados com relevo para o Direito
Público – entidades reguladoras,
como por ex. ERC (entidade
reguladora da comunicação social)
e, mesmo assim, não tem como
finalidade a estrita pacificação de
relações jurídicas mas visa
assegurar a satisfação de outros
interesses públicos.
 A função administrativa é ativa
visto que, para a satisfação das
necessidades coletivas, os órgãos
de Administração Pública possuem
uma postura dinâmica, de iniciativa
no desempenho dessas tarefas. Ao
mesmo tempo, na prossecução
destas necessidades e interesses,
os órgãos administrativos agem
com uma certa parcialidade – a sua
incumbência não é descortinar o
que seria melhor para os
particulares e pesar os interesses
em questão, mas sim escolher a
solução que melhor realiza o
interesse público. Isto não invalida
o dever de imparcialidade no
tratamento de particulares, nunca
pode favorecer um particular em
detrimento de outro.
 A função jurisdicional possui uma
postura passiva imperando o
princípio do pedido. Segundo este
princípio, o juiz apenas poderá
decidir a questão com base nos
elementos e dados de facto que
sejam trazido para os autos, tendo
de se abster de, ele próprio,
investir algum facto que lhe pareça
relevante para a decisão em causa,
assim salvaguardando a
imparcialidade.
 A função administrativa contém
tradicionalmente uma estrutura
hierárquica descendente – pelo
poder de direção (o
hierarquicamente superior tem a
faculdade de dar ordens e
instruções ao subalterno) – e
ascendente – o destinatário de um
ato praticado por um ato
subalterno tem o direito de
recorrer para o superior
hierárquico do mesmo.
 A função jurisdicional não contém
qualquer hierarquia descendente,
apenas ascendente. Existe uma
hierarquia ascendente visto que a
sentença proferida por um Tribunal
de 1ª instância pode ser objeto de
recurso de um Tribunal superior,
fazendo este a reformulação da
decisão. Não existe hierarquia
descendente visto que um juiz de
um Tribunal de 1ª instância não
recebe ordens de uma juíza do
Tribunal da Relação nem de um do
Supremo Tribunal de Justiça, assim
salvaguardando a independência
dos magistrados – artigo 203º nº1.
Casos de diluição de fronteiras:
Nem sempre é fácil estabelecer as
fronteiras entre as funções política,
administrativa e jurisdicional.
Ministério Público: está entre a função
administrativa e a função jurisdicional.
Por um lado, é jurisdicional visto que:
  Trabalham em Tribunais,
juntamente com os juízes;
 São tratados no título V da CRP,
reservado aos Tribunais, estão
inseridos no capítulo
imediatamente a seguir ao dos
juízes;
 A sua formação é lado a lado com
os juízes, no CEJ;
Por outro lado, é administrativa visto que:
 Quanto à sua estrutura interna, à
semelhança dos órgãos
administrativos, há uma relação de
hierarquia descendente – 219º nº4
e 220º nº1 – é possível que o
superior hierárquico dê ordens aos
inferiores e estes têm o dever de
obediência;
 No exercício da sua atividade agem
de forma ativa e dinâmica,
podendo investigar;
Tribunal Constitucional: está entre a
função jurisdicional e a função política.
Por um lado, é jurisdicional visto que:
 De acordo com o artigo 209º nº1
da Constituição, é uma categoria
de Tribunal;
 A sua denominação é a de
“Tribunal”;
Por outro lado, é política visto que:
 O modo de seleção destes juízes
não é igual ao modo de seleção dos
outros tribunais (222º nº1): os
outros juízes são selecionados por
concurso, 10 dos juízes do Tribunal
Constitucional são eleitos pela
Assembleia da República, que é
uma entidade política, e os outros
3 pelos 10 escolhidos
primeiramente;
 O objetivo do Tribunal
Constitucional é avaliar se as
normas que lhes chegam são
constitucionais ou não, ou seja, se
respeitam ou não a Constituição.
Portanto, o seu poder não se limita
á definição do Direito em concreto
nas sim em abstrato, ao contrário
dos demais Tribunais. Quando se
declara uma norma
inconstitucional (282º nº1), o
Tribunal Constitucional atua à
semelhança de um legislador
negativo, visto que irá declarar a
inconstitucionalidade de uma
norma que haja sido criada pelo
legislador positivo, eliminando-a da
ordem jurídica.
Princípio da Separação de Poderes
As funções do Estado, em Portugal e na
generalidade dos Estados ocidentais, são
exercidas por uma multiplicidade de órgãos
– garantindo assim o cumprimento do
princípio da separação de poderes.
Princípio da Separação de Poderes: de
acordo com este princípio, os poderes do
Estado não devem estar todos
concentrados numa única pessoa ou órgão,
como sucedia no Antigo Regime, mas
devem sim ser distribuídos por órgãos
diferentes, que se fiscalizarão mutuamente
e, deste modo, impedirão o abuso do
poder.
Apenas em finais do século XVII é que esta
teorização assumiu uma conotação política
fundamental, associada à reação contra a
monarquia absolutista e à defesa do
liberalismo. A separação de poderes
encarnou inicialmente uma doutrina
política convertendo-se, mais tarde, no
mote do Estado Constitucional Liberal,
surgido em consequência das revoluções
liberais inglesa, norte-americana e
francesa.
Artigo 16º da Declaração dos Direitos do
Homem e do Cidadão, 1789: “Qualquer
sociedade em que não esteja assegurada a
garantia dos direitos, nem estabelecida a
separação dos poderes não tem
Constituição”.
O objetivo da separação de poderes é o de
evitar a concentração do poder nas mãos
de uma só pessoa, que poderia resultar em
arbítrio ou em abuso de poder político. A
separação de poderes permite repartir o
exercício da soberania entre vários órgãos.
Nota: algumas experiências totalitárias e
autoritárias vividas representam exemplos
dos malefícios da concentração do poder
num indivíduo ou num grupo de indivíduos,
ao serviço de um ideal político, alheando-
se da vontade dos demais cidadãos.
Instrumentalizaram ainda o poder político
como meio de promoção dos seus
programas e desígnios políticos.
Dimensões deste princípio:
A doutrina mais atual tende a considerar
que a separação e interdependência de
poderes abrange, além dessa dimensão
negativa, de controlo recíproco de poderes
(“checks and balances”, “freins et
contrepoids”), uma dimensão positiva.
Dever-se-ia atribuir a cada órgão o poder
ou função para cujo exercício o mesmo
está orgânica e procedimentalmente mais
habilitado. Verifica-se que determinados
órgãos, pela sua peculiar estrutura, pelos
seus titulares e pelo seu modo de
funcionamento, estão mais vocacionados
para desempenhar determinadas funções
do que outros.
dúvidas quanto à competência dos órgãos,
deverá optar-se por uma solução que
privilegie a função primordial que o órgão
em causa desempenha. Por ex. na dúvida
sobre se a competência pertence à
Assembleia da República ou ao Governo
deverá optar-se pela Assembleia porque é
o órgão legislativo por excelência – artigo
147º da CRP.
Atualmente, nos ordenamentos jurídicos
ocidentais, a separação de poderes não é
rígida, admitindo-se uma interação entre
os poderes – separação flexível e maleável.
Zippelius preferia uma “relação de
coordenação juridicamente regulada” que
conserve a unidade jurídica do poder
estatal a uma relação de independência
absoluta. Já Montesquieu se havia oposto a
uma divisão rígida ou estanque entre os
poderes. Equacionou que os poderes se
controlavam mutuamente, numa relação
de dependência entre si. Em razão disso, a
lógica seria a atribuição principal de
determinadas funções a um determinado
órgão.
Na nossa Constituição, artigo 111º, se faz
menção expressa à separação e
interdependência de poderes: apesar de
existir alguma divisão de poderes, verifica-
se que o exercício de muitos poderes
pressupõe flexibilidade, ou seja, a
colaboração dos diversos órgãos de
soberania.

Por exemplo, um parlamento seria muito

menos adequado para atos jurisdicionais
do que um tribunal – visto que os
deputados não gozam das garantias
pessoais de independência judicial e nem
sempre possuem a habilitação para o cargo
de juiz.

Diretamente relacionado com o princípio

de separação e interdependência dos
poderes está o princípio da justeza
funcional. Este princípio de interpretação
constitucional postula que, quando surjam