ISSN 2175-1994

Revista Magister de Direito

Ambiental e Urbanístico
Ano XV – Nº 89
Abr-Maio 2020

Classificação Qualis/Capes: B2

Editores
Fábio Paixão
Walter Diab

Diretores
Ellade Imparato
Fábio Paixão
Fernando Bruno
Henrique Frota
Nelson Saule Júnior
Paula Ravanelli Losada
Rosane Tierno

Conselho Editorial
Marcos Paulo S. Miranda (Coordenação) – Nelson Saule Júnior (Coordenação)
Vladimir Passos de Freitas (Coordenação)
Betânia Alfonsin – Bruno Campos Silva – Cacilda Lopes dos Santos
Douglas Vieira de Aguiar – Edésio Fernandes – Ellade Imparato
Guadalupe Maria de Almeida – José Carlos de Freitas – Jussara Maria Pordeus e Silva
Leticia Marques Osório – Liana Portilho – Maria Garcia
Nathália Arruda Guimarães – Ney de Barros Bello Fº – Paulo A. Leme Machado
Paulo José Villela Lomar – Ricardo Pereira Lira – Sylvio Toshiro Mukai
Toshio Mukai – Vanusa Murta Agrelli – Victor Carvalho Pinto

Colaboradores deste Volume

Alex Santiago Nina – Daniel Gaio – Fábio Bragança Zago
Helena Maria de Godoy Martinho – Ivonês Damasceno Lobo
Michael Schneider Flach – Paulo Afonso Cavichioli Carmona
Milena Zampieri Sellmann – Oriane Graciani de Souza
Osvaldo José Gonçalves de Mesquita Filho – Raíssa Stegemann Rocha Creado
Reginaldo Gonçalves Gomes – Vicente de Paula Maciel Junior
Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico
Publicação bimestral da LexMagister à qual se reservam todos os direitos, sendo vedada a
reprodução total ou parcial sem a citação expressa da fonte.

A responsabilidade quanto aos conceitos emitidos nos artigos publicados é de seus autores.

Artigos podem ser encaminhados via site (http://www.lexmagister.com.br/EnviarArtigos.aspx).

Não devolvemos os originais recebidos, publicados ou não.

As íntegras dos acórdãos aqui publicadas correspondem aos seus originais, obtidos junto ao
órgão competente do respectivo Tribunal.

Esta publicação conta com distribuição em todo o território nacional.

A editoração eletrônica foi realizada pela LexMagister, para uma tiragem de 3.100 exemplares.

Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico

v. 1 (ago./set. 2005)-.– Porto Alegre: LexMagister, 2005-
Bimestral
v. 89 (abr./maio 2020)
ISSN 2175-1994
1. Direito Imobiliário – Periódico. 2. Direito do Patrimônio Cultural – Periódico.
3. Direito Urbanístico – Periódico. 4. Direito Ambiental – Periódico.

CDU 347.235(05)
CDU 347.195(05)
CDU 349.6(05)
CDU 347.9(05)

Ficha catalográfica: Leandro Augusto dos S. Lima – CRB 10/1273

Capa: Apollo 13

LexMagister
Diretor Executivo: Fábio Paixão

Rua 18 de Novembro, 423 Porto Alegre – RS – 90.240-040

www.lexmagister.com.br magister@editoramagister.com
Serviço de Atendimento – (51) 3237.4243
Sumário
Direito Ambiental e Urbanístico
Doutrina
1. Legitimação Fundiária na Promoção do Direito Fundamental à Moradia
Paulo Afonso Cavichioli Carmona, Fábio Bragança Zago e Oriane Graciani de Souza .. 5
2. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurídica e Crimes Econômicos
Vicente de Paula Maciel Junior e Reginaldo Gonçalves Gomes ..................................... 22
3. Multipropriedades Imobiliárias e a Responsabilidade Sobre o IPTU
Milena Zampieri Sellmann e Raíssa Stegemann Rocha Creado................................... 41
4. Usucapião Extrajudicial e os Riscos para a Regularização Fundiária de
Assentamentos de Baixa Renda
Osvaldo José Gonçalves de Mesquita Filho e Daniel Gaio ........................................... 56
5. Meio Ambiente Marinho e Petróleo nos Princípios do Século XXI:
Continuam os Desastres, Derramamentos e Contaminações
Helena Maria de Godoy Martinho............................................................................. 73
6. Direito de Desastres Naturais no Brasil: uma Análise Histórica da Legislação
Ivonês Damasceno Lobo e Alex Santiago Nina .......................................................... 84

Caderno de Direito do Patrimônio Cultural

Doutrina
1. Análise Comparativa do Sistema Penal de Proteção do Patrimônio
Cultural do Brasil e de Portugal
Michael Schneider Flach.......................................................................................... 103

Jurisprudência
1. Superior Tribunal de Justiça – Condomínio. Proibição de Animais
Domésticos. Flexibilização. Peculiaridades do Caso Concreto.
Interpretação de Dispositivos da Convenção Condominial. Modificação
do Acórdão Recorrido. Impossibilidade. Súmulas ns. 5 e 7 do STJ
Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze ............................................................................ 130
2. Superior Tribunal de Justiça – Quiosques e Trailers Sobre Calçada.
Cidades Sustentáveis. Art. 2º, I, da Lei nº 10.257/01 (Estatuto da
Cidade). Bem Público de Uso Comum do Povo. Art. 99, I, do Código
Civil. Anexo I do Código de Trânsito Brasileiro. Súmula nº 619/STJ.
Inaplicabilidade do Princípio da Confiança. Fiscalização da Agefis. Poder
de Polícia. Direito Local. Súmula nº 280/STF
Rel. Min. Herman Benjamin .................................................................................. 136
3. Tribunal Regional Federal da 1ª Região – Crime Contra a Fauna. Manter
Pássaros em Cativeiro. Art. 29 da Lei nº 9.605/98. Materialidade e
Autoria Comprovadas. Perdão Judicial. Crime de Falsificação de Selo
Público. Uso de Anilha Falsificada ou Adulterada. Art. 296, § 1º, I,
do CP. Não Comprovação da Materialidade. Laudo Pericial Indireto.
Ausência de Dolo. Sentença Mantida. Apelação Não Provida
Relª Desª Fed. Mônica Sifuentes .............................................................................. 147
4. Tribunal de Justiça de Minas Gerais – Servidão Administrativa. Pedido
Liminar de Imissão na Posse do Imóvel. Declaração de Urgência do Ato.
Inteligência do Art. 15 do Decreto-Lei nº 3.365/1941. Perícia Judicial
Prévia. Desnecessidade. Supremacia do Interesse Público. Recurso
Provido
Rel. Des. Mota e Silva ............................................................................................ 154
5. Tribunal de Justiça de Santa Catarina – Ação Anulatória de Ato
Administrativo. Sentença de Improcedência. Pretensa Nulidade do Auto
de Infração. Insubsistência. Embargo Incensurável. Ilegalidade Não
Evidenciada. Comunicação Feita ao Encarregado da Obra. Notificação
Válida. Exegese do Art. 45 da LCM nº 60/00. Construção Clandestina.
Ausência de Diligências no Sentido de Regularizá-la. Fixação dos
Honorários Recursais. Recurso Conhecido e Desprovido. Decisão
Mantida
Rel. Des. Júlio César Knoll ..................................................................................... 160
6. Ementário ............................................................................................................ 165

Sinopse Legislativa ............................................................................................... 192

Destaques dos Volumes Anteriores.................................................................... 193
Índice Alfabético-Remissivo ............................................................................... 194
 DOUTRINA

Legitimação Fundiária na Promoção do

Direito Fundamental à Moradia

PAULO AFONSO CAVICHIOLI CARMONA

Doutor em Direito Urbanístico pela Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo (PUC-SP); Professor Titular do
Mestrado/Doutorado de Direito e Políticas Públicas, e do
Mestrado de Arquitetura e Urbanismo do Centro Universitário
de Brasília (Uniceub) e dos Cursos de Pós-Graduação da
Fundação Escola Superior do Ministério Público do Distrito
Federal e Territórios (FESMPDFT); Juiz de Direito
(TJDFT); Líder do Grupo de Pesquisa em Direito Público e
Política Urbana (GPDPPU-Uniceub); Membro do Instituto
Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU).

FÁBIO BRAGANÇA ZAGO

Mestrando em Direito e Políticas Públicas pelo Centro
Universitário de Brasília (Uniceub); Especialista em Ordem
Jurídica e Ministério Público (FESMPDFT); Especialista em
Direito Civil e Processual Civil de acordo com o Novo CPC
(ESMA/DF); Bacharel em Direito (Uniceub) e Bacharel em
Administração (UnB); Analista Judiciário – Área Judiciária –
no Superior Tribunal de Justiça (STJ); Membro do Grupo de
Pesquisa em Direito Público e Política Urbana (GPDPPU-
Uniceub).

ORIANE GRACIANI DE SOUZA

Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo Centro
Universitário de Brasília (Uniceub); Especialista em Direito
Constitucional (FESMPRS); Bacharel em Direito (UFMT);
Promotora de Justiça do Estado de Goiás (MPGO); Membro
do Grupo de Pesquisa em Direito Público e Política Urbana
(GPDPPU-Uniceub).

RESUMO: O presente artigo tem por objetivo analisar o instituto jurídico da

legitimação fundiária, criado pela Lei nº 13.465/2017. Com base em uma me-
todologia dogmática, inicia-se o estudo mediante a sua definição, a hipótese de
cabimento, seus requisitos e a distinção da legitimação de posse. Em seguida,
analisam-se os argumentos contrários e favoráveis à constitucionalidade da
legitimação fundiária, uma vez que a Lei nº 13.465/2017 é objeto de ações de
inconstitucionalidade em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal. Ao final,
conclui pela constitucionalidade da legitimação fundiária, que se mostra um
relevante e inovador instrumento da Reurb-S, ao implementar a função social da
propriedade e efetivar o direito social à moradia para a população de baixa renda.

PALAVRAS-CHAVE: Legitimação Fundiária. Regularização Fundiária. Moradia.

 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 – DOUTRINA
6

SUMÁRIO: Introdução. 1 As Polêmicas da Legitimação Fundiária na Lei nº

11.465/2017; 1.1 A (In)Aplicabilidade na Reurb-E; 1.2 A Natureza do Ato Admin-
istrativo na Legitimação Fundiária; 1.3 A Distinção entre Legitimação Fundiária e
Legitimação de Posse. 2 A (In)Constitucionalidade da Legitimação Fundiária; 2.1
As ADIs Pendentes no Supremo Tribunal Federal; 2.2 A Legitimação Fundiária
(Não) Conduz à Usucapião de Bem Público. Conclusão. Referências.

Introdução
O presente artigo, fruto de estudo no âmbito do Grupo de Pesquisa em
Direito Público e Política Urbana (GPDPPU-Uniceub), pretende descrever
o polêmico instituto jurídico da legitimação fundiária, criado pela recente Lei
nº 13.465/2017 e alvo de ações no Pretório Excelso acerca de sua constitucio-
nalidade, especialmente sobre sua incidência em terras públicas. Trata-se de
uma importante ferramenta, baseada no princípio constitucional da função
social da propriedade, disponível à regularização fundiária urbana (Reurb),
esta definida como o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais
e sociais voltadas à regularização de núcleos urbanos informais, integrando-
os ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes (art. 9º,
caput, Lei nº 13.465/2017).
A presente pesquisa, metodologicamente, será dogmática e bibliográfica,
coletada por acessibilidade, com base na doutrina atinente ao tema em estudo.
Nesse cenário, o primeiro capítulo abordará as principais controvérsias
da referida Lei no tocante à legitimação fundiária, a qual é considerada uma
polêmica inovação1 legislativa no tema, com o fito de potencialmente reduzir
o imenso passivo fundiário urbano brasileiro2, o que expõe a relevância da
presente pesquisa.
O capítulo seguinte se aterá à (in)constitucionalidade do instituto em
testilha, considerando as ações judiciais em trâmite na Suprema Corte e a
análise sobre a vedação constitucional de usucapião de bens públicos.
Por último, será apresentada a conclusão do trabalho, oportunidade em
que serão sintetizadas as soluções propostas perante as polêmicas levantadas,
bem como sustentada a constitucionalidade da legitimação fundiária, em fa-
vor dos núcleos urbanos consolidados até 22 de dezembro de 2016, em áreas
públicas e privadas, em prol da função social da propriedade, da dignidade da

1 ROSENVALD, Nelson. O direito civil em movimento: desafios contemporâneos. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
2 CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli; FONTENELLE, Adriana Morato; SARMENTO, Isabella Viegas Moraes;
OLIVEIRA, Jeane Christine da Silva Rosa Vianna de; RAMOS, Tamara Rodrigues. Análise social da pós-titulação
na regularização fundiária de interesse social brasileira. Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, Porto Alegre,
v. 13, n. 75, p. 32-46, dez./jan. 2018.
DOUTRINA – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 7

pessoa humana, do direito fundamental de moradia, do Estado Democrático

de Direito e, ao fim e ao cabo, da própria sociedade.
Resta consignar que o art. 11 da Lei nº 13.465/2017 trouxe a defini-
ção de núcleo urbano, núcleo urbano informal e núcleo urbano informal
consolidado, a saber: 1) núcleo urbano: assentamento humano, com uso e
características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior
à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro
de 1972, independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em
área qualificada ou inscrita como rural; 2) núcleo urbano informal: aquele
clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo,
a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época
de sua implantação ou regularização; e 3) núcleo urbano informal consolidado:
aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das
edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos
públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município.

1 As Polêmicas da Legitimação Fundiária na Lei nº 11.465/2017

Em primeiro lugar, cumpre apresentar o conceito legal do referido ins-
trumento de regularização fundiária, in litteris: “Art. 11. (...) VII – legitimação
fundiária: mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito
real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb”.
Acrescenta-se que só é cabível a regularização fundiária urbana (Reurb),
por meio dessa ferramenta, aos núcleos urbanos informais comprovados até
22 de dezembro de 2016, nos termos do art. 9º, § 2º, da Lei nº 13.465/2017.
Esse instrumento é delineado pelos arts. 23 e 24 da referida novidade
legislativa, transcritos a seguir:

“Art. 23. A legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição

do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclu-
sivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou
possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação
urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em
22 de dezembro de 2016.

§ 1º Apenas na Reurb-S, a legitimação fundiária será concedida ao bene-

ficiário, desde que atendidas as seguintes condições:

I – o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário de imóvel

urbano ou rural;
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 – DOUTRINA
8

II – o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse

ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado
em núcleo urbano distinto; e

III – em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reco-
nhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação.

§ 2º Por meio da legitimação fundiária, em qualquer das modalidades da

Reurb, o ocupante adquire a unidade imobiliária com destinação urbana
livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou
inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto
quando disserem respeito ao próprio legitimado.

§ 3º Deverão ser transportadas as inscrições, as indisponibilidades ou os

gravames existentes no registro da área maior originária para as matrículas
das unidades imobiliárias que não houverem sido adquiridas por legiti-
mação fundiária.

§ 4º Na Reurb-S de imóveis públicos, a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios, e as suas entidades vinculadas, quando titulares
do domínio, ficam autorizados a reconhecer o direito de propriedade aos
ocupantes do núcleo urbano informal regularizado por meio da legitimação
fundiária.

§ 5º Nos casos previstos neste artigo, o poder público encaminhará a CRF

para registro imediato da aquisição de propriedade, dispensados a apre-
sentação de título individualizado e as cópias da documentação referente
à qualificação do beneficiário, o projeto de regularização fundiária apro-
vado, a listagem dos ocupantes e sua devida qualificação e a identificação
das áreas que ocupam.

§ 6º Poderá o poder público atribuir domínio adquirido por legitimação

fundiária aos ocupantes que não tenham constado da listagem inicial, me-
diante cadastramento complementar, sem prejuízo dos direitos de quem
haja constado na listagem inicial.

Art. 24. Nos casos de regularização fundiária urbana previstos na Lei nº

11.952, de 25 de junho de 2009, os Municípios poderão utilizar a legiti-
mação fundiária e demais instrumentos previstos nesta Lei para conferir
propriedade aos ocupantes.”

A partir desses dispositivos legais, depreendem-se os principais aspec-

tos abordados nos próximos subtópicos, quais sejam: a (in)aplicabilidade da
legitimação fundiária à Reurb-E; a natureza vinculada ou discricionária do
ato estatal que promove essa ferramenta; e a distinção entre essa novidade e
a legitimação de posse, também prevista na Lei nº 13.465/2017.
DOUTRINA – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 9

A legitimação fundiária é um instituto jurídico criado por essa nova

legislação, por meio do qual o Poder Público concede ao particular a aquisição,
de forma originária, do direito real de propriedade em unidade imobiliária
com destinação urbana integrante, até 22 de dezembro de 2016, de consoli-
dado núcleo urbano informal, este definido no art. 11, II, da Lei em testilha.
Ressalta-se que a lei em comento não distingue a área em pública ou
privada, o que enseja a polêmica, a ser tratada no próximo capítulo, sobre a
constitucionalidade dessa ferramenta nas terras públicas, em face do art. 183,
§ 3º, da CF, o qual veda a usucapião de bens públicos.
A regularização fundiária urbana é uma política pública3 importante
para a melhor ordenação do espaço territorial brasileiro4, dada a nítida inação
estatal no tema5, com vistas à efetivação do direito fundamental de moradia
por força do princípio constitucional da função social da propriedade6, à luz
do primado constitucional da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF).
Essa política pública dispõe de diversos institutos jurídicos aptos, em tese, à
sua efetivação, elencados no art. 15, dentre eles, a legitimação fundiária (art.
15, I, primeira parte).
Especificamente esse instituto, pela literalidade da cabeça do art. 23,
ao contrário dos demais instrumentos arrolados, é exclusivo da Reurb, de
maneira que “[n]ão há legitimação fundiária fora da Reurb”7; razão pela qual
a regularização fundiária urbana é pressuposto para a efetivação e implemen-
tação da legitimação fundiária.
Nesse sentido, dentro da Reurb, os ocupantes do espaço urbano infor-
mal adquirem o título de propriedade da unidade imobiliária, permitindo o
imediato registro, por meio de ato administrativo, cuja controversa natureza
jurídica será abordada em outro subtópico. Ademais, se esse instrumento recair
sobre bens públicos imóveis, o art. 23, § 4º, autoriza o ente federado compe-
tente reconhecer o direito de propriedade aos ocupantes dos núcleos urbanos

3 RICHTER, Luiz Egon. Regularização fundiária rural e urbana em imóveis, inclusive em imóveis públicos: alguns
apontamentos acerca das possíveis implicações no registro de imóveis. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40,
n. 83, p. 519-551, jul./dez. 2017.
4 CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli; MELLO, Marcela Ericson Ferraz Pontes de. Constitucionalidade da usucapião
de terras públicas sob a óptica de direitos fundamentais e perspectiva da nova Lei de Regularização Fundiária. Revista
Juris Plenum de Direito Administrativo, Caxias do Sul, v. 5, n. 18, p. 9-34, jun. 2018.
5 ALMEIDA FILHO, Carlos. Ocupações irregulares urbanas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018.
6 SCHEID, Cintia Maria. O princípio da função social da propriedade e sua repercussão na evolução da regularização
fundiária urbana no ordenamento jurídico brasileiro. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83, p. 423-454,
jul./dez. 2017.
7 REIS, Eduardo Moreira; LELIS, Natália. Legitimação fundiária: natureza jurídica e aplicabilidade prática. Revista
Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, Porto Alegre, v. 13, n. 75, p. 47-63, dez./jan. 2018, p. 55.
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 – DOUTRINA
10

informais8 estabelecidos até 22 de dezembro de 2016, observada a inexistência9

de titulação heterônoma de imóvel público por legitimação fundiária.

1.1 A (In)Aplicabilidade na Reurb-E

A Reurb, diferentemente da regularização rural, foi concebida pela
junção de Reurb-S e Reurb-E. Em consonância com os incisos do art. 13 da
lei em tela, a primeira é aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados
preponderantemente por população de baixa renda (assim definida pelo Po-
der Executivo municipal), ao passo que a outra aplica-se, residualmente, aos
demais núcleos urbanos informais.
De todo modo, o caput do art. 23 é omisso sobre a espécie de Reurb
alvo de legitimação fundiária e o § 2º expressamente aduz “em qualquer das
modalidades da Reurb”, ao passo que o § 1º taxativamente estampa que “apenas
na Reurb-S”. Uma equivocada interpretação, porquanto ofensiva ao direito
social de moradia e ao princípio urbanístico da distribuição equitativa dos
ônus e benefícios urbanos, estabeleceria rigorosos requisitos para a Reurb-S
valer-se da legitimação fundiária, os quais seriam dispensados na Reurb-E.
Nesse panorama, a adequada hermenêutica desse aspecto é bem deli-
neada pelo advogado Eduardo Reis com a arquiteta/urbanista Natália Lelis,
nos seguintes termos10:
“Portanto, o entendimento que nos parece mais conforme (ou menos
desconforme) a tais princípios é que a legitimação fundiária se aplica
exclusivamente à Reurb-S, e que as ‘modalidades aludidas’ no § 2º do art. 23
não são Reurb-S ou Reurb-E, mas, sim, Reurb em imóveis públicos ou
em imóveis privados. (...). Assim sendo, nos parece mais coerente com os
princípios que orientam a regularização fundiária concluir que a legitimação
fundiária é mesmo um instrumento aplicável apenas à Reurb-S.”

Adicionalmente, o pano de fundo da legitimação fundiária, nitidamente,

é a persistente situação fática de moradia precária e de alarmante déficit habi-
tacional11, a qual, em violação ao direito humano e fundamental de moradia12,
assola milhões de brasileiros, sobretudo, os mais carentes e necessitados.

8 MAFFINI, Rafael. A Lei 13.465/2017 e o direito administrativo. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83,
p. 553-570, jul./dez. 2017.
9 REIS, Eduardo Moreira; LELIS, Natália. Op. cit.
10 REIS, Eduardo Moreira; LELIS, Natália. Op. cit., p. 51.
11 FONTENELLE, Adriana Morato; CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli. A necessidade de atuação nos cortiços
brasileiros e o direito fundamental à moradia de seus moradores. Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico,
Porto Alegre, v. 12, n. 71, p. 5-22, abr./maio 2017.
12 LOUREIRO, Cláudia Regina de Oliveira Magalhães da Silva. O direito fundamental à moradia como direito humano
e a inconstitucionalidade da penhora do bem de família do fiador. Revista de Direito Constitucional e Internacional, São
Paulo, v. 27, n. 111, p. 161-177, jan./fev. 2019.
DOUTRINA – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 11

Nesse cenário, a novidade legal propicia aos populares de baixa renda,

ocupantes de espaço em núcleo urbano informal consolidado existente até
22 de dezembro de 2016, a aquisição do direito de propriedade13, consoante
os princípios constitucionais da função social da propriedade (art. 5º, XXIII,
da CF/88), dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF/88) e da função
social da cidade (art. 182, caput, da CF/88).
Dessa forma, extrai-se corretamente que tal instituto é exclusivo14 da
Reurb-S, ou seja, somente pode ser concedido nessa espécie de regularização
fundiária15, malgrado inexistir expressa disposição normativa nesse sentido.

1.2 A Natureza do Ato Administrativo na Legitimação Fundiária

A legitimação fundiária é “conferida por ato do Poder Público”. Esse ato
pode ser vinculado ou discricionário. A redação original da Medida Provisória
nº 759/2016, da qual se converteu a lei em apreço, expressamente qualificava
esse ato como discricionário. Contudo, durante sua tramitação, a referida
expressão fora suprimida, o que ratifica a relevância desse subtópico.
Nesse prisma, seria possível considerar o ato como vinculado, já que os
legisladores retiraram o termo “discricionário” da cabeça do atual art. 23, daí
o ocupante exigiria sua titulação imediatamente. Alternativamente, ao rotular
esse ato como discricionário, o beneficiário sujeitar-se-ia à análise pelo Poder
Público do mérito administrativo de reconhecer esse direito.
Analisando-se o instituto, entendeu-se que o ato administrativo faz
nascer a legitimação fundiária, de modo que o referido instituto não preexiste
a ele, mas é outorgado, segundo critérios de conveniência e oportunidade,
ao particular pela Administração Pública em detrimento do formal proprie-
tário, no âmbito da Reurb. A contrario sensu, considerar como ato vinculado
implicaria, no limite, a usucapião por mera declaração administrativa de que
o particular ocupava o espaço em 22 de dezembro de 2016, o que não subsiste
pela ausência do tempo determinado concretamente de posse do beneficiário,
tampouco pela inconstitucional usucapião de bens públicos (art. 183, § 3º,
da CF/88).

13 GODOY, Fernando Henrique Rovere de. A regularização fundiária urbana de acordo com a Lei 13.465/2017: uma
tentativa de inserir a cidade informal dentro da cidade formal. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83, p.
455-476, jul./dez. 2017.
14 ROSENVALD, Nelson. O direito civil em movimento: desafios contemporâneos. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
15 MAFFINI, Rafael. A Lei 13.465/2017 e o direito administrativo. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83,
p. 553-570, jul./dez. 2017.
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 – DOUTRINA
12

Nesse norte, ademais, Reis e Lelis apontam16 a inconstitucionalidade

da legitimação fundiária em área privada, visto que resulta equiparada a uma
expropriação por retirar a propriedade do seu anterior dono e fica outorgada
pelo Poder Público para o beneficiário, em afronta ao art. 5º, XXIV, da CF.
Entretanto, em brilhante contraponto, Godoy retoma17 o princípio constitu-
cional da função social da propriedade e o direito fundamental de moradia,
de modo que o cotejo desses princípios com a propriedade desfuncionalizada
do “dono” (ocupada pelo menos desde 22.12.2016) autoriza a outorga estatal
da propriedade via legitimação fundiária.
Assim, o ato do Poder Público que confere a legitimação fundiária é
um ato discricionário, conquanto balizado pelo interesse público. Ademais,
efetivada a operação, gera-se propriedade imediata18 ao beneficiário, que ob-
tém o bem, público ou privado, em decorrência desse ato administrativo e
de modo originário, isto é, desembaraçadamente e sem impostos reais nem
custas (art. 13, § 1º).
Além disso, em bem público, o art. 71 da Lei nº 13.465/2017 dispensa
desafetação, avaliação prévia, autorização legislativa e licitação, o que atinge a
participação democrática19. Logo, vê-se porque o assunto é polêmico e pen-
dem ações no Supremo Tribunal Federal, ações estas que serão abordadas no
próximo capítulo.

1.3 A Distinção entre Legitimação Fundiária e Legitimação de Posse

Encerrando o capítulo atual, cumpre distinguir, suscintamente, dois
instrumentos de regularização fundiária bastante relevantes pela grande uti-
lidade20 deles na prática (principalmente, após rechaçados os alegados vícios
de inconstitucionalidade pela Suprema Corte), a legitimação fundiária, objeto
do presente artigo, e a legitimação de posse, delineada nos arts. 25 a 27 da Lei
de Regularização Fundiária.
Em síntese, eles diferem quanto à área alcançada, visto que a legitimação
fundiária abarca bens públicos e privados, enquanto que a legitimação de posse
somente se aplica a bens privados, consoante expressa dicção do art. 25, § 2º.

16 REIS, Eduardo Moreira; LELIS, Natália. Legitimação fundiária: natureza jurídica e aplicabilidade prática. Revista
Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, Porto Alegre, v. 13, n. 75, p. 47-63, dez./jan. 2018.
17 GODOY, Fernando Henrique Rovere de. A regularização fundiária urbana de acordo com a Lei 13.465/2017: uma
tentativa de inserir a cidade informal dentro da cidade formal. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83, p.
455-476, jul./dez. 2017.
18 ROSENVALD, Nelson. O direito civil em movimento: desafios contemporâneos. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
19 REIS, Eduardo Moreira; LELIS, Natália. Op. cit.
20 REIS, Eduardo Moreira; LELIS, Natália. Legitimação fundiária: natureza jurídica e aplicabilidade prática. Revista
Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, Porto Alegre, v. 13, n. 75, p. 47-63, dez./jan. 2018.
DOUTRINA – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 13

Também diferem quanto à espécie de Reurb aplicável, pois a primeira

pressupõe apenas a Reurb-S, e a outra admite ambas as modalidades de re-
gularização fundiária urbana. Adicionalmente, há expressa restrição temporal
de ocupação para a fruição da legitimação fundiária (até 22 de dezembro de
2016), o que não se verifica para a legitimação de posse.
Em acréscimo, a principal distinção entre esses instrumentos repousa no
fato de que a primeira transfere, imediata e originariamente, a propriedade, o
que se aproxima da usucapião21 de bens públicos e remete à polêmica sobre sua
(in)constitucionalidade. O outro instituto jurídico é um título, transmissível
(art. 25, § 1º) por ato inter vivos ou causa mortis, que reconhece a posse-moradia22
no local a ser regularizado e inicia23 a contagem de tempo para facilitar uma
futura conversão, de acordo com os requisitos legais, em propriedade, embora
a concessão de legitimação de posse, ipso facto, não transfira a propriedade.
Semelhantemente, enfim, ambos os instrumentos conduzem à aquisição
desembaraçada (originária) da propriedade e são registrados no Cartório de
Registro de Imóveis (arts. 167, I, 41 e 44 da Lei nº 6.015/73, a Lei de Registros
Públicos).

2 A (In)Constitucionalidade da Legitimação Fundiária

2.1 As ADIs Pendentes no Supremo Tribunal Federal

Tramitam no Supremo Tribunal Federal três ações diretas de incons-
titucionalidade (ADIs 5.771, 5.787 e 5.883), as quais questionam a constitu-
cionalidade material e formal da Lei nº 13.465/2017. Todas as ações estão sob
a relatoria do eminente Ministro Luiz Fux, ainda pendentes de julgamento
no mérito.
A ADI 5.771, ajuizada pelo Procurador-Geral da República (PGR),
sustenta que a Lei nº 13.465/2017, fruto da conversão da Medida Provisória
nº 759/2016, estaria fulminada pela inconstitucionalidade formal, uma vez
que a medida provisória desatendeu diversos pressupostos constitucionais e
a lei de conversão não convalidou os vícios da medida.
Assevera que a medida foi editada sem o elemento de urgência, haja
vista que a regularização fundiária, a grilagem e o desmatamento são questões

21 ROSENVALD, Nelson. O direito civil em movimento: desafios contemporâneos. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
22 GODOY, Fernando Henrique Rovere de. A regularização fundiária urbana de acordo com a Lei 13.465/2017: uma
tentativa de inserir a cidade informal dentro da cidade formal. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 40, n. 83, p.
455-476, jul./dez. 2017.
23 REIS, Eduardo Moreira; LELIS, Natália. Op. cit.
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 – DOUTRINA
14

antigas e eventuais soluções para essas demandas carecem de deliberação

legislativa do Congresso Nacional. Ainda, a medida provisória promoveu a
alteração de diversos diplomas legais (Leis ns. 8.629/93, 8.666/93, 11.952/09,
11.977/09, dentre outras) sem participação parlamentar, por meio de ato do
chefe do Poder Executivo, de modo a ferir competência do Poder Legislati-
vo. No tocante à inconstitucionalidade material, o MPF alega que a Lei nº
13.465/2017 “fere a Constituição ao tratar de seus temas centrais – regulari-
zação fundiária rural, regularização fundiária urbana e desmatamento – em
descompasso com várias diretrizes que a ordem constitucional estipula”24.O
PGR aponta ainda as seguintes violações à Carta Constitucional, ensejando,
a seu ver, a total inconstitucionalidade da Lei nº 13.465/2017: afronta de
múltiplos princípios e regras constitucionais, como o direito à moradia (art.
6º), o direito à propriedade e o cumprimento de sua função social (art. 5º,
caput e inciso XXIII), a proteção do ambiente (art. 225, caput, § 1º, I, II, III e
VII, e §§ 2º e 4º), a política de desenvolvimento urbano (art. 182, caput e §§
1º e 2º), o dever de compatibilizar a destinação de terras públicas e devolutas
com a política agrícola e o plano nacional de reforma agrária (art. 188, caput),
os objetivos fundamentais da República (art. 3º, I a III), a proibição de retro-
cesso, o mínimo existencial e o princípio da proporcionalidade (na faceta de
proibição da proteção deficiente), a competência constitucionalmente reser-
vada à lei complementar, a competência da União para legislar sobre Direito
Processual Civil (art. 62, I, b), a previsão de que o pagamento de indenizações
da reforma agrária será em títulos da dívida agrária (art. 184, caput), a exigência
de participação popular no planejamento municipal (art. 29, XII) e as regras
constitucionais do usucapião especial urbano e rural (arts. 183 e 191).
O Partido dos Trabalhadores – PT ajuizou a ADI 5.78725, que, de igual
modo, suscita a inconstitucionalidade formal da lei. Aduz que a edição da
Medida Provisória nº 759/2016 ocorreu sem os requisitos de relevância e
urgência, além de que esta teria disposto sobre conteúdo de lei complementar
(LC nº 76/93), o que é vedado pelo art. 62, caput, e § 1º, da CF/88.
Ademais, argui a inconstitucionalidade formal pela renúncia de receita
por parte da União, a partir da avaliação em massa para venda de imóveis,
pela alienação do patrimônio da União sem respeito ao interesse público e
pela permissão de se transformar grandes extensões de terra rural, sem ca-
racterísticas de ocupação comprovadamente urbanas, em áreas urbanas por

24 Disponível em: <http://www.mpf.mp.br/pgr/documentos/ADI5771regularizaofundiria.pdf>. Acesso em: 26 maio

2019.
25 Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEle-
tronico.jsf?seqobjetoincidente=5277531>. Acesso em: 26 maio 2019.
DOUTRINA – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 15

meio de processos administrativos de regularização fundiária, ao arrepio do

art. 182, § 1º, da CF/88.
Alega, por fim, inconstitucionalidade material por violação aos seguin-
tes dispositivos constitucionais: art. 5º, inciso XXIII, art. 6º, art. 23, IX, art.
48, VIII, art. 59, art. 170, II, III e IV, art. 182, § 2º, arts. 183, 184, 186, 187,
188 e 191, por contrariedade aos princípios do direito à cidade, à moradia e à
função social da propriedade urbana e rural, da política agrícola e da reforma
agrária; arts. 225 e 23, I, VI e VII, que tratam da proteção ao meio ambiente e
conservação do patrimônio público; arts. 37, caput, e 5º, XXXIII, por revogar
a transparência das terras da União.
A ADI 5.88326, ajuizada pelo Instituto de Arquitetos do Brasil, ques-
tiona a constitucionalidade da Lei nº 13.465/2017, no tocante à regularização
fundiária urbana, disciplinada no Título II (arts. 9º ao 83) e em alguns dis-
positivos do Título III.
O autor sustenta que os dispositivos violam o modelo constitucional
de política urbana, que confere aos municípios a competência para legislar,
entre outros aspectos, sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), sobre o
adequado ordenamento territorial (art. 30, VIII), além da competência execu-
tiva e normativa em matéria urbanística atribuída ao plano diretor (art. 182).
No tocante à legitimação fundiária, estabelecida pela lei impugnada,
alega violação direta à proteção constitucional da propriedade prevista no
art. 5º, XII (direito de propriedade); art. 5º, inciso XXIII (função social da
propriedade); art. 5º, XIV (desapropriação mediante indenização); art. 5º,
LIV (devido processo legal); art. 23, I (competência comum de conservação
do patrimônio público); art. 170, II e III (propriedade privada e função social
da propriedade como princípios da ordem econômica); art. 182, § 4º, III
(desapropriação sanção mediante indenização); e art. 183, § 3º (vedação de
aquisição de imóveis públicos por usucapião).

2.2 A Legitimação Fundiária (Não) Conduz à Usucapião de Bem

Público
Segundo o disposto no art. 23 da Lei nº 13.165/2017, a legitimação
fundiária configura forma originária de aquisição do direito real de proprie-
dade, exclusivamente no âmbito da Reurb, tanto de área pública quanto de
área privada.

26 Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEle-

tronico.jsf?seqobjetoincidente=5342200>. Acesso em: 26 maio 2019.
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 – DOUTRINA
16

Surge a indagação se a legitimação fundiária seria sinônimo de usu-

capião e se o instituto viola a proibição constitucional de usucapião de bens
públicos. Para solucionar tal questionamento, necessário pontuar o conceito
de usucapião.
Ensinam Cristiano de Farias e Nelson Rosenvald que27 “a usucapião é
modo originário de aquisição de propriedade e de outros direitos reais, pela
posse prolongada da coisa, acrescida de demais requisitos legais”.
A usucapião exige a conjugação dos requisitos essenciais da posse, tem-
po e ainda o animus domini. Fundamenta-se na função social da propriedade,
uma vez que consolida a propriedade do bem por aquele que, unindo posse
e tempo, deu utilidade ao bem usucapido em detrimento do proprietário
desidioso, que não cuidou do patrimônio a contento.
Conforme pontua Carlos José Cordeiro28:

“A relevância da usucapião, na solidificação da situação de fato da pessoa do

possuidor, convertendo-se em situação de direito sobre todo bem, móvel
ou imóvel, e a perspectiva da autonomia da posse frente aos direitos reais,
equacionando os problemas de instabilidade da propriedade e sua conse-
quente humanização, demonstram a sua íntima ligação à perseguida função
social da propriedade. Daí, justifica-se a imprescindibilidade da usucapião
e a sua forma ético-objetiva de sua fundamentação.”

A usucapião constitucional urbana está prevista no art. 183 da Carta

Magna, cuja disposição traz em si os requisitos do instituto:

“Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem

ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma

vez.

§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.”

27 FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6. ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2009. p.
273.
28 CORDEIRO, Carlos José. Usucapião constitucional urbano: aspectos de direito material. Max Limonad: São Paulo,
2001. p. 97.
DOUTRINA – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 17

Portanto, essa modalidade de usucapião exige: possuidor legitimado;

área usucapível (até 250 m2); posse exigível (ininterrupta e sem oposição,
para fins de moradia); prazo da posse (cinco anos); observância às vedações
usucapiatórias (proibição de ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural
e vedação de usucapião de imóveis públicos); título de domínio, concessão
de uso e designação homem ou mulher.
Assim, a legitimação fundiária guarda semelhanças com a usucapião,
mas com ela não se confunde. De fato, tanto a legitimação quanto a usucapião
são formas originárias de aquisição de propriedade. Contudo, a legitimação
será conferida, exclusivamente, no âmbito da regularização fundiária urbana,
haja vista que se trata de um mecanismo de implementação da regularização.
Quanto ao requisito temporal, a legitimação não faz exigência de cinco
anos de posse mansa e pacífica. Todavia, como visto, consta da lei a especi-
ficação de que a unidade imobiliária deve ser integrante de núcleo urbano
consolidado existente em 22 de dezembro de 2016.
Segundo o texto constitucional, os bens públicos são insuscetíveis de
usucapião. Por seu turno, a legitimação fundiária é permitida em área pública
e em área particular. Nesse ponto, emerge o argumento de inconstituciona-
lidade da legitimação fundiária apontado nas ADIs.
Sustenta o autor da ADI 5.883, que a legitimação “possibilita a impensa-
da e vedada aquisição de imóveis públicos (§ 3º do art. 183 da Constituição)”.
Na ADI 5.771, argumentou-se que o marco temporal para fins de aqui-
sição de propriedade dos núcleos informais consolidados até 22 de dezembro
de 2016, desassociado de qualquer exigência de tempo mínimo de ocupação
da área ou vinculação de seu uso à moradia, terminaria por premiar ocupações
clandestinas e ilícitas por ocupantes ilegais de terras (os chamados “grileiros”)
e desmatadores, além de incentivar novas invasões dessa natureza.
Em que pesem os entendimentos acima expostos de inconstitucio-
nalidade, a legitimação fundiária em área pública, por não ser equivalente à
usucapião29 e pela aplicação na finalidade restrita de regularização fundiária
urbana aos mais carentes, acaba por contemplar o direito de acesso à proprie-
dade e efetivar o princípio constitucional da função social da propriedade.
Quanto à vedação da usucapião de bens públicos, Cristiano Chaves e
Nelson Rosenvald, numa análise civil constitucional, sustentam que a absoluta
impossibilidade de usucapião de bens públicos ofende o valor constitucional

29 ROSENVALD, Nelson. O direito civil em movimento: desafios contemporâneos. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 – DOUTRINA
18

da função social da posse e o princípio da proporcionalidade. Eles explicam

seu posicionamento nos seguintes termos30:

“(...) Os bens públicos poderiam ser divididos em materialmente e

formalmente públicos. Estes seriam aqueles registrados em nome da
pessoa jurídica de Direito Público, porém excluídos de qualquer forma
de ocupação, seja para moradia ou exercício de atividade produtiva. Já os
bens materialmente públicos seriam aqueles aptos a preencher critérios
de legitimidade e merecimento, postos dotados de alguma função social.
Entrementes, a Constituição Federal não atendeu a esta peculiaridade,
olvidando-se de ponderar o direito fundamental difuso à função social
com o necessário dimensionamento do bem público, de acordo com a
sua conformação no caso concreto. Ou seja: se formalmente público, seria
possível a usucapião, satisfeitos os demais requisitos; sendo materialmente
público, haveria óbice à usucapião. Esta seria a forma mais adequada de
tratar a matéria, se lembrarmos que, enquanto o bem privado ‘tem’ função
social, o bem público ‘é’ função social.”

De igual forma, a legitimação fundiária em área pública deve ser encara-

da sob o prisma principiológico da Constituição. Como frisado, a legitimação
fundiária cinge-se à regularização fundiária urbana, diante a premência da
regularização como instrumento do direito fundamental e social à moradia.
A legitimação importa na mitigação da vedação de aquisição de bens
públicos para sobressair a função social da propriedade, uma vez que cabe
ao Poder Público atribuir destinação social a seus bens que não o tinham
até a instalação de núcleo urbano consolidado. Acrescente-se que os bens
titularizados pelo Poder Público também devem cumprir o mandamento
constitucional da função social da propriedade31.
Por fim, a alegação de que a legitimação fundiária premiaria ocupações
ilícitas e incentivaria novas invasões ilegais é falaciosa, uma vez que o instituto
visa a regularizar núcleos consolidados até 22 de dezembro de 2016. Trata-se
de núcleos urbanos ostensivos, surgidos pela inércia do Poder Público, que
demandam regularização e titulação em prol de uma massa de excluídos so-
cialmente, a fim de resgatá-los à legalidade urbana e potencializar a economia.
Não há, portanto, a possibilidade de legitimação fundiária para núcleos
surgidos após essa data ou para aqueles que, pretendendo furtivamente se valer
desse direito, queiram atribuir a qualidade de “consolidado” a um núcleo do
qual as autoridades públicas não tinham ciência.

30 FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6. ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2009. p.
279-280.
31 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: RT, 2016.
DOUTRINA – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 19

Conclusão
A Lei nº 13.465/2017, por meio do novel instituto de legitimação fun-
diária, criou um importante instrumento para regularização fundiária urbana
de população de baixa renda.
Trata-se de uma forma originária de aquisição do direito real de proprie-
dade, conferido por ato do poder público, para aquele que detiver área pública
ou possuir área privada como sua, integrante de núcleo urbano informal
consolidado em 22 de dezembro de 2016. A despeito da omissão na redação
final da lei, entende-se que o ato estatal que confere a legitimação fundiária
deve ser discricionário. A legitimação só pode ser concebida na Reurb-S, ou
seja, para população de baixa renda, mediante o cumprimento de condições
legais específicas.
O primeiro pressuposto para a concessão da legitimação fundiária pelo
Poder Público é o reconhecimento de detenção em imóvel público ou posse
em imóvel privado de área situada em um “núcleo urbano informal consoli-
dado”, isto é, “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação,
a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de
equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo
Município”. Em acréscimo, exige-se que esse núcleo urbano consolidado
exista desde 22 de dezembro de 2016.
A Lei nº 13.465/2017 refere-se a núcleos urbanos informais que, nor-
malmente, possuem muitos anos de existência e sobrevivem em áreas aban-
donadas, marginalizadas ou precárias. Por outro lado, a legitimação fundiária
não tolhe de forma inadequada o direito do antigo proprietário, uma vez que
este pode impugnar a concessão do título ao beneficiário pelo Poder Público.
Não obstante a existência de três ações diretas de inconstitucionalidade
em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal, questionando a constitu-
cionalidade da Lei nº 13.465/2017, o presente estudo entende o instituto
como constitucional. Com efeito, a legitimação fundiária visa a punir quem
não promoveu função social ao imóvel de sua propriedade e premiar aquele
que confere uma destinação à propriedade, o que concretiza o princípio da
função social da propriedade e o direito social à moradia, ambos insculpidos
na Constituição Federal vigente.
De outro lado, a alegação nas ADIs de que a legitimação fundiária
afrontaria a vedação constitucional de usucapião de imóveis públicos, por si
só, não justifica a aventada inconstitucionalidade do instituto.
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 – DOUTRINA
20

Com efeito, a possibilidade da perda da propriedade independentemen-

te do cumprimento dos requisitos da usucapião é prevista no ordenamento
jurídico brasileiro por outros institutos regulados pelo Código Civil.
O art. 1.240-A do Código Civil previu a usucapião familiar, enquanto o
art. 1.276 do mesmo diploma previu a figura do abandono de imóvel. Ambas
as hipóteses trazem permissivos infraconstitucionais de perda de propriedade
de imóvel urbano de forma a possibilitar o aproveitamento em consonância
com a função social da propriedade.
Ademais, a legitimação fundiária tem aplicação restrita na Reurb-S e
almeja promover a função social à propriedade de imóvel público, que não
tenha sido propriamente utilizado pelo Poder Público. Idealmente, não serve
à legalização de grilagem nem de habitação dos abastados.
Desse modo, entende-se viável a utilização da técnica de interpretação
conforme a Constituição, no julgamento das ADIs em curso, para que o
Supremo Tribunal Federal declare os dispositivos legais da legitimação fun-
diária como constitucionais, desde que se interprete a aplicação do instituto
em imóveis públicos para, ponderadamente, assegurar a função social da
propriedade e o direito social à moradia à população de baixa renda, em áreas
públicas desafetadas, em prol dos núcleos urbanos informais consolidados,
que configurem ocupações antigas, instaladas e sem possibilidade de serem
revertidas sem grave convulsão social.
Cabe ponderar, por fim, que a Lei nº 13.465/2017, por meio da le-
gitimação fundiária, criou um instrumento importante e necessário para
a regularização fundiária urbana, que pretende possibilitar um projeto de
regularização fundiária especialmente à população de baixa renda, para rece-
bimento do título representativo da propriedade do seu imóvel, e também
para garantir o acesso aos serviços públicos essenciais e à economia formal,
como forma de moradia digna.

TITLE: Land ownership legitimization in the promotion of the fundamental right to housing.

ABSTRACT: This article aims at analyzing the legal concept of land ownership legitimization, created
by Law no. 13,465/2017. Based on dogmatic methodology, there is first a definition of the concept, the
events for its use, its requirements, and the distinction of ownership legitimization. This text also analyzes
contrary and favorable arguments concerning the constitutionality of land ownership legitimization,
since Law no. 13,465/2017 has been subject to actions for the declaration of unconstitutionality, which
are pending in the Federal Supreme Court. This article concludes that land ownership legitimization is
constitutional and is a relevant and innovative instrument of the Land Ownership Regularization of So-
cial Interest (Reurb-S), as it enforces the social function of property and make the social right to housing
effective for low-income people.

KEYWORDS: Land Ownership Legitimization. Land Ownership Regularization. Housing.

DOUTRINA – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 89 – Abr-Maio/2020 21

Referências
ALMEIDA FILHO, Carlos. Ocupações irregulares urbanas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018.
CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli; FONTENELLE, Adriana Morato; SARMENTO, Isabella Viegas
Moraes; OLIVEIRA, Jeane Christine da Silva Rosa Vianna de; RAMOS, Tamara Rodrigues. Análise social
da pós-titulação na regularização fundiária de interesse social brasileira. Revista Magister de Direito Ambiental
e Urbanístico, Porto Alegre, v. 13, n. 75, p. 32-46, dez./jan. 2018.
______; MELLO, Marcela Ericson Ferraz Pontes de. Constitucionalidade da usucapião de terras públicas
sob a óptica de direitos fundamentais e perspectiva da nova Lei de Regularização Fundiária. Revista Juris
Plenum de Direito Administrativo, Caxias do Sul, v. 5, n. 18, p. 9-34, jun. 2018.
CORDEIRO, Carlos José. Usucapião constitucional urbano: aspectos de direito material. Max Limonad: São
Paulo, 2001.
FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6. ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro,
2009.
FONTENELLE, Adriana Morato; CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli. A necessidade de atuação nos
cortiços brasileiros e o direito fundamental à moradia de seus moradores. Revista Magister de Direito Ambiental
e Urbanístico, Porto Alegre, v. 12, n. 71, p. 5-22, abr./maio 2017.
GODOY, Fernando Henrique Rovere de. A regularização fundiária urbana de acordo com a Lei 13.465/2017:
uma tentativa de inserir a cidade informal dentro da cidade formal. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo,
v. 40, n. 83, p. 455-476, jul./dez. 2017.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: RT, 2016.
LOUREIRO, Cláudia Regina de Oliveira Magalhães da Silva. O direito fundamental à moradia como direito
humano e a inconstitucionalidade da penhora do bem de família do fiador. Revista de Direito Constitucional
e Internacional, São Paulo, v. 27, n. 111, p. 161-177, jan./fev. 2019.
MAFFINI, Rafael. A Lei 13.465/2017 e o direito administrativo. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v.
40, n. 83, p. 553-570, jul./dez. 2017.
REIS, Eduardo Moreira; LELIS, Natália. Legitimação fundiária: natureza jurídica e aplicabilidade prática.
Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, Porto Alegre, v. 13, n. 75, p. 47-63, dez./jan. 2018.
RICHTER, Luiz Egon. Regularização fundiária rural e urbana em imóveis, inclusive em imóveis públicos:
alguns apontamentos acerca das possíveis implicações no registro de imóveis. Revista de Direito Imobiliário,
São Paulo, v. 40, n. 83, p. 519-551, jul./dez. 2017.
ROSENVALD, Nelson. O direito civil em movimento: desafios contemporâneos. 3. ed. Salvador: Juspodivm,
2019.
SCHEID, Cintia Maria. O princípio da função social da propriedade e sua repercussão na evolução da
regularização fundiária urbana no ordenamento jurídico brasileiro. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo,
v. 40, n. 83, p. 423-454, jul./dez. 2017.

Recebido em: 01.02.2020

Aprovado em: 17.03.2020