NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

- SOLDADO PM -
 POLÍCIA MILITAR DO PARÁ - SOLDADO
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
- LEI 5.810/94

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o

exerce por meio de representantes eleitos ou
NOÇÕES DE DIREITO diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e
ADMINISTRATIVO harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República

PROGRAMA: Federativa do Brasil:
4 - NOÇÕES DE DIREITO: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
4.2. ADMINISTRATIVO - O Estado, Poderes e funções, II - garantir o desenvolvimento nacional;
Funções administrativas, Princípios da Administração
Pública, Uso e abuso do poder: Poder de Polícia; Polícia III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
administrativa e judiciária. desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas
de discriminação.
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO O ESTADO

O Estado, instituição política, foi criado para cuidar dos

DIREITO ADMINISTRATIVO - O Estado, Poderes e
funções, Funções administrativas, Princípios da
Administração Pública, Uso e abuso do poder: Poder
de Polícia; Polícia administrativa e judiciária.
LEGISLAÇÃO PERTINENTE
TÍTULO I
DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de
direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
interesses coletivos. Por isso, devemos considerá-lo
como sendo o 1º setor, visto ser uma das primeiras
instituições criada pelo homem.
No Estado, 1º setor, como regra, tem-se a submissão ao
regime de direito público (regime especial), a
prevalência do interesse público (supremacia do
interesse público sobre o privado), bem como a
indisponibilidade desse interesse. Por tudo isso,
dizemos que se trata de setor público, de modo que as
pessoas que são criadas neste setor são pessoas
jurídicas de direito público.
Com efeito, o Estado (1º setor) é compreendido como
um ente ou uma entidade. Isto é, trata-se de uma
pessoa jurídica, politicamente organizada, de modo a
contemplar três elementos essenciais, sendo povo,
território e soberania ou governo. Há quem ainda inclua
a finalidade.
Essa definição parte dos estudos formulados por
Montesquieu, para quem o Estado, organização política,
é concebido para bem promover os interesses coletivos
(finalidade) e, portanto, ser democrático.
Com base nesse entendimento, para considerarmos o
Estado como democrático deve-se contemplar a
existência da separação de poderes, ou seja, não pode
haver a concentração de funções (Poder) ou atividades
em um único órgão ou pessoa, sob pena desse Estado
se tornar absolutista.

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Por isso, formulou Montesquieu a chamada separação
de poderes estatais, que fora adotada por nossa
Constituição (tripartição de poderes), ao prevê a
existência de funções distintas a ser conferida a órgãos
distintos do Estado, ou seja, ao Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Esse processo, de separar poderes, criando órgãos
distintos para realizar cada uma de suas funções
políticas é denominado de desconcentração política.
IMPORTANTE
O Estado é uma organização política, dotada de
personalidade jurídica de direito público, que,
modernamente, congrega três funções ou poderes:
 Legislativo,
 Judiciário e
 Executivo.
Perceba que a função executiva também é denominada
administrativa e, por isso, muitas vezes se confunde o
Poder Executivo com a Administração Pública. Todavia
essa simplificação não é de todo correta na medida em
que a Administração Pública se encontra inserida nos
três poderes, conforme se constata do art. 37, caput, da
Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
Muito embora haja essa divisão de funções (legislativa,
executiva e judiciária), sendo cada função exercida de
forma primordial ou principal por um órgão
independente (além de seus órgãos auxiliares), ou seja,
como função típica, é possível verificar que há funções
atípicas ou anômalas que também serão exercidas
concomitantemente por tais órgãos de Poder.
Observe que cada função é exercida por órgãos
especiais definidos como Poder Executivo, Poder
Judiciário e Poder Legislativo, significando dizer que um
não está subordinado aos outros (independentes),
tendo suas limitações e prerrogativas conferidas
constitucionalmente, muito embora um controle o
outro Então, vale ressaltar que cada Poder (órgão que
exerce a função política do Estado) além de sua função
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típica (finalística), exerce outras funções, de forma
atípica ou anômala.
Por exemplo, ao Poder Executivo cabe o exercício da
função típica administrativa, que é de gerir a máquina
estatal, realizar os serviços públicos e concretizar as
políticas públicas, dentre outras atividades, mas cabe,
de forma atípica, o exercício das funções legislativas (tal
como a edição de Medidas Provisórias, regulamentos
internos) e de julgar (condução de processos
administrativos etc.).
Por outro lado, aos demais Poderes, isto é, ao
Legislativo e ao Judiciário caberá o exercício de forma
atípica ou anômala das funções que seriam funções
típicas de outro poder.
Assim, além de legislar e fiscalizar os gastos públicos, ao
Legislativo cabe realizar a organização e funcionamento
de suas atividades (função administrativa), bem como
julgar os parlamentares por falta de decoro ou, no
âmbito do Senado, por exemplo, julgar o Presidente por
crime de responsabilidade (função judiciária).
De igual forma, ao Poder Judiciário, além de dizer o
direito no caso concreto, promovendo a pacificação
social, resolvendo os conflitos de interesse (função
judiciária), também terá que gerir seus serviços, seus
servidores, realizando concursos, licitações etc. (função
administrativa) e elaborar seu regimento interno e
expedir resoluções administrativas (função legislativa).
Por isso, ante essa complexidade de atuações e as
inúmeras atividades que devem desempenhar o Estado,
além de suas funções primordiais (poderes), é
necessária uma organizada estrutura administrativa a
fim de promover seus objetivos, qual seja, de atender
os interesses coletivos.
Nesse sentido, e como já ressaltamos, foi estabelecida
essa divisão de funções entre os três órgãos ou poderes
(desconcentração política).
Porém, no nosso caso, é possível percebermos que
esses órgãos estão na estrutura de um Ente Político
que, conforme a Constituição Federal, se chama
República Federativa do Brasil. Observe então que
nosso Estado (República Federativa do Brasil), antes
constituído como um Império deixou de ser um Estado
Central, ou seja, aquele que não tem divisão política
interna de competências, para ser uma Federação.
Significa dizer que promoveu uma distribuição de
competências entre outros
Entes Políticos internos. (Forma de Estado: Federativa)
Perceba que temos dois momentos distintos. Um
quando se repartiu o Poder, criando funções distintas e
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conferindo-as a órgãos distintos. Outro quando o AUTONOMIAS:

Estado, antes central, reparte-se em Unidades Políticas
internas, com competências próprias.
Com efeito, essa distribuição de competências entre As autonomias são as competências outorgadas pela
unidades políticas distintas do Ente Central (R. F. Brasil), Constituição a cada ente federativo (União, estados,
ou seja, a criação da Federação decorre da necessidade municípios e Distrito Federal ). São as seguintes:
de aproximar a realização das atividades Estatais ao
povo.
Autogoverno: capacidade de os entes escolherem seus
É que o Estado centralizado, na dimensão do nosso, governantes (executivo e legislativo) sem interferência
torna-se mais lento, com dificuldades de atender aos de outros entes;
reclamos populares e a necessidade de se promover
determinados serviços públicos.
Auto-organização: capacidade de instituírem suas
Por isso, empreendeu-se uma repartição (territorial) de
próprias constituições (no caso dos estados) ou leis
atribuições – competências políticas -, criando-se outros
orgânicas (no caso dos municípios e do DF);
entes políticos, o que se denomina de descentralização
política.
Importante compreender que essa descentralização é Autolegislação: capacidade de elaborarem suas
realizada por força da Constituição, conforme a criação próprias leis através de um processo legislativo próprio,
dos Entes Federados, nos moldes do art. 18 da CF/88, embora devam seguir as diretrizes do processo em
sendo: a União, os Estados-membros, o Distrito Federal âmbito federal;
e os Municípios. Vejamos:

Autoadministração: capacidade de se administrarem de

Art. 18. A organização político-administrativa da forma independente, tomando suas próprias decisões
República Federativa do Brasil compreende a União, os executivas e legislativas.
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta Constituição.
TRIPARTIÇÃO FUNCIONAL DO PODER:

Então, vamos relembrar: O Estado (República

Federativa do Brasil) exerce três funções primordiais
por órgãos criados para isso (desconcentração política).
Funções que integrarão as competências distribuídas
aos entes políticos internos que foram criados para
exercer tais competências que decorrem do Ente
central (descentralização política).
São Poderes da União, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
1- Esta é uma cláusula pétrea, não pode ser abolida (ou
reduzida) de nossa Constituição.

Logo se percebe que o exercício da função Art. 60, § 4º Não será objeto de deliberação a proposta
administrativa é concebido para ser realizado pelo de emenda tendente a abolir:
Estado ou seus entes políticos. Desse modo, quando o
I - a forma federativa de Estado;
Estado ou os entes políticos estão exercendo a função
administração serão chamados de Administração II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
Pública. III - a separação dos Poderes;
Ocorre que o Estado Central (República Federativa do IV - os direitos e garantias individuais.
Brasil) passa a atuar no campo externo (internacional),
deixando que no campo interno atuem seus entes
políticos (Estado descentralizado). Assim, quando os
entes políticos atuam internamente é o próprio Estado
quem estará realizando diretamente a função
administrativa.

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FUNÇÃO FUNÇÃO PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
TÍPICA OU ATÍPICA OU
PODER
EXCLUSIVA HARMÔNICA
LEGISLAÇÃO PERTINENTE
LEGISLAR E
JULGAR
EXECUTIVO ADMINISTRAR
CAPÍTULO VII
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ADMINISTRAR
E JULGAR Seção I
LEGISLATIVO LEGISLAR
Disposições Gerais

LEGISLAR E
ADMINISTRAR
JUDICIÁRIO JULGAR
Conquanto a Constituição tenha elencado 3 Poderes do
Estado, seguindo a famosa teoria da "separação dos
poderes" de Montesquieu, atualmente o uso do termo
"separação dos poderes" ou "divisão dos poderes" é
alvo de críticas. O Poder do Estado para a doutrina
majoritária é apenas um (unicidade do poder político), e
assim como a sua soberania, é indelegável (o interesse
do povo não pode ser usurpado) e imprescritível (não se
acaba com o tempo). Desta forma, o que se separa ou
se divide não é o Poder do Estado (Poder Político) e sim
as funções deste Poder, daí termos a aplicação da
expressão "tripartição funcional do Poder" (ou
"distinção das funções do poder"). O Poder continua
uno, porém, exercido através das funções executiva,
legislativa e judiciária. Lembrando que o titular deste
Poder é o povo, e os agentes ao exercerem cada uma
destas funções devem agir em nome do povo.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens
sem o devido processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes;
Ao iniciarmos o estudo do Direito Administrativo nos
deparamos com a organização da Administração
Pública. Assim, tais entes e entidades, órgãos e agentes,
estão submetidos ao conjunto de normas que vai
orientar toda a sua atuação.
Como bem destaca a doutrina, as normas podem ser
divididas em regras e princípios. Os princípios são
comandos mais abstratos, gerais, quando em conflito
(só aparente) se resolve pela ponderação de valores, já
as regras ou se aplicam ou não se aplicam (os conflitos
são resolvidos por critérios de intertemporalidade, tal
como lei posterior revoga a anterior, lei especial afasta
a geral etc.), são menos abstratas e, em geral, tratam de
situação específica.
Com efeito, é importante sabermos que é a
Constituição Federal que estabelece de forma expressa
ou implícita os princípios fundamentais que orientam a
Administração Pública.

Os princípios administrativos, segundo o Prof. Carvalho

“são os postulados fundamentais que inspiram todo o
modo de agir da Administração Pública”.

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Para Diógenes Gasparini, os princípios constituem “um
conjunto de proposições que alicerçam ou embasam
um sistema e lhe garantem validade”.
Como bem apontam Vicente Paulo e Marcelo
Alexandrino, “os princípios são as ideias centrais de um
sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a
ele um sentido lógico, harmonioso e racional, o que
possibilita uma adequada compreensão de sua
estrutura”.
Com efeito, como disse, a Constituição prevê os
princípios que orientam toda a Administração Pública,
seja ela direta ou indireta, dos três poderes, da União,
dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, ao prevê
os denominados princípios (expressos) básicos da
Administração Pública, sendo: Legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,
conforme preconiza o art. 37, caput, assim expresso:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
O princípio da Legalidade, também chamado de
legalidade administrativa, restrita ou estrita, expressa
que a administração somente pode fazer o que a lei
autoriza ou permite.
É, consoante magistral lição de José Afonso da Silva,
“princípio basilar do Estado Democrático de Direito”,
“porquanto é da essência do seu conceito subordinar-se
à Constituição e fundar-se na legalidade democrática.
Sujeitar-se ao império das Leis”.
Cuidado, pois, há a legalidade geral (ou princípio da
autonomia da vontade) que permite aos particulares
que se faça tudo que a lei não proíba, conforme prevê o
art. 5º, inc. II, da CF/88, segundo o qual “ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei”.
Todavia, ao administrador público somente cabe
realizar o que a lei permita (atuação vinculada) ou
autorize (atuação discricionária).
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É necessário distinguir o princípio da legalidade do
princípio da reserva legal, sendo importante
verificarmos qual o alcance da expressão lei no âmbito
do princípio da legalidade administrativa (alcance da
legalidade).
Quanto ao seu alcance, o princípio da legalidade deve
ser visto como respeito, submissão, à lei. No entanto,
devemos entender aqui lei em sentido amplo, ou seja,
qualquer ato normativo, desde a Constituição,
passando pelos atos infraconstitucionais (espécies
normativas do art. 59, CF/88), até os atos infralegais
(decretos, regulamentos, instruções normativas).
Nesse aspecto, devemos considerar inclusive os
princípios expressos e implícitos contidos na
Constituição Federal, ou seja, não se exige apenas a
observância da lei em sentido estrito.
Deve-se observar o que se denomina bloco de
legalidade, ou seja, não só a lei em sentido estrito, mas
todo o ordenamento jurídico.
Quanto à diferença entre legalidade e o princípio da
reserva legal, devemos observar que este denota a ideia
de necessidade de lei, no sentido formal, para dispor,
regulamentar, certas matérias, conforme exigência
constitucional.
Por exemplo, ao servidor público é assegurado o direito
à greve, nos termos e limites da lei. Assim, exige-se lei,
em sentido estrito, a regular tal atividade. Quer dizer,
que não poderá a matéria ser regulada por outro ato do
poder público, senão por lei.
Quer dizer que determinados temas devem
necessariamente ser regulamentos por meio de lei em
sentido estrito.
Ademais, vale lembrar que o princípio da legalidade
tem representação para além do âmbito geral ou
administrativo, há ainda o princípio da legalidade penal,
da legalidade tributária etc.
A propósito, em sintonia com o princípio da legalidade é
possível destacar o princípio da finalidade, segundo o
qual o administrador público deve observar em todos
os seus atos o fim estabelecido pela lei, que é o
atendimento ao interesse público.
Com efeito, acaso o administrador pratique o ato não
cuidando da finalidade pública incidirá em vício,
denominado de desvio de finalidade, modalidade de
abuso de poder, o que causa a nulidade do ato.
Para alguns autores, o princípio da finalidade tem
estreita sintonia com o princípio da impessoalidade.
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O princípio da impessoalidade é visto sob duas O princípio da moralidade está assentado na ética,
vertentes. A primeira, no sentido de atuar visando o moral, lealdade, ou seja, no sentido de promover a
interesse público (finalidade), impedindo assim que a probidade administrativa, a honestidade.
Administração atue de forma discriminatória ou
É princípio que permite a verificação de validade dos
beneficie alguém por critérios subjetivos, ou seja, que
atos administrativos, sob o prisma da legitimidade.
favoreça ou prejudique alguém por critérios pessoais.
É certo que se trata de um conceito jurídico
Nesse sentido, conforme bem destaca o Prof. Bandeira
indeterminado, carecendo de norma para concretizá-lo,
de Mello, o princípio da impessoalidade assumiria a
ante sua natureza abrangente, mas, como bem destaca
faceta de princípio da isonomia, na medida em que a
Alexandrino, “o princípio da moralidade complementa,
Administração deve proporcionar igualdade de
ou torna mais efetivo, materialmente, o princípio da
condições e tratamento a todos os administrados.
legalidade”.
Noutra acepção, estabelece a vedação da promoção
Todavia, não se pode dizer, jamais, que se trata de
pessoal de agentes públicos ou autoridades
primado inútil, visto servir de parâmetro para coibir
administrativas, conforme preconiza o §1º do art. 37,
condutas ilegítimas, devendo ser tonalizado sob o
CF/88, assim expresso:
aspecto jurídico, de modo a caracterizar o conjunto de
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços preceitos advindos da disciplina administrativa no
e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter tocante à condução da coisa pública.
educativo, informativo ou de orientação social, dela não
Como bem ensina Hely Lopes Meirelles à moralidade
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
administrativa é a atuação dentro dos padrões da ética,
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
moral, honestidade, probidade.
servidores públicos.
Nesse sentido, a Constituição, no seu art. 37, §4º,
Nesse aspecto, é bom esclarecer que os atos realizados
estabelece que os atos de improbidade administrativa
pelos agentes públicos não são imputados a si mesmos,
importarão em suspensão dos direitos políticos, perda
mas às pessoas jurídicas a que pertencem, ou seja, à
da função pública, indisponibilidade dos bens e
Administração Pública (princípio da imputação volitiva).
ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal
Assim, quando o agente usa a máquina administrativa cabível.
visando promoção pessoal deverá sofrer as sanções
Percebe-se, portanto, que a Constituição deu especial
legais na medida em que não deve atuar em seu nome,
atenção à probidade, já que, nos dizeres de José Afonso
mas em nome da coletividade, isto é, em nome da
da Silva, a improbidade administrativa é uma
Administração Pública, que representa o interesse
imoralidade qualificada. Com efeito, a Constituição
coletivo.
permitiu ao particular (cidadão) exercer o controle dos
Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da atos da Administração a fim de verificar não só o
impessoalidade está relacionado ao princípio da cumprimento dos aspectos da legalidade, mas também
finalidade, pois a finalidade se traduz na busca da da moralidade, conforme prevê o art. 5º, inc. LXXIII, ao
satisfação do interesse público. dispor sobre a ação popular.
A propósito, vale lembrar que o interesse público se O princípio da publicidade consiste na obrigação que
subdivide em primário (interesse coletivo) e secundário tem a Administração Pública, como atividade e ente
(entendido como interesse da Administração enquanto público, de dar transparências aos seus atos, como
pessoa jurídica). meio de assegurar a todos o conhecimento de suas
realizações, a fim de fiscalizá-la e exercer o controle
Como destacado, noutro sentido é a lição de Celso
sobre esses atos, bem como para fins de o ato produzir
Antonio Bandeira de Mello, que liga a impessoalidade
seus efeitos.
ao princípio da isonomia, que determina tratamento
igual a todos perante a lei. É certo que a conduta da Administração deve ser
pública, transparente. Todavia, a Constituição ressalva
E afirma que o princípio da finalidade é inerente ao
alguns atos que são protegidos pelo sigilo, eis que
princípio da legalidade, ou seja, está contido nele, na
necessários aos imperativos de segurança nacional ou
medida em que estabelece o dever de a lei cumprir seu
que digam respeito à intimidade ou vida privada.
objetivo.
A publicidade pode ser feita pelos mais diversos meios,
tal como a utilização de jornal oficial ou em local onde

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se possa dar ampla divulgação dos atos administrativos.
Por vezes será necessário que a publicidade seja
realizada diretamente ao interessado (notificação) ou
somente em boletim interno.
Assim, o princípio da publicidade pode, como meio de
transparência, ser um requisito de validade do ato, ou,
poderá, como instrumento para deflagrar os efeitos do
ato (publicação do ato), ser requisito de eficácia.
Uma das decorrências do princípio da publicidade é o
princípio da motivação dos atos administrativos, ou
seja, segundo o qual na pratica de um ato deve a
Administração apresentar, torna explícitos, os motivos
de sua realizada, ou seja, os fatos e fundamentos de
direito que o justificam.
O principio da eficiência, erigido a princípio expresso a
partir da EC 19/98, traduz a ideia de resultado, busca
pela excelência no exercício das atividades
administrativas.
Para tanto, criou-se diversos mecanismos tal como as
escolas de governos, avaliações periódicas e políticas de
desenvolvimento da administração, tal como o contrato
de gestão (art. 37, §8º, CF/88).
Como bem destaca José Afonso da Silva, o princípio da
eficiência “orienta a atividade administrativa no sentido
de conseguir os melhores resultados com os meios
escassos de que dispõe e a menor custo”, “consiste na
organização racional dos meios e recursos humanos,
materiais e institucionais para a prestação de serviços
públicos de qualidade com razoável rapidez”. (art. 5º,
LXXVIII)
Trata-se da tentativa de mudar o foco da Administração,
ou seja, passar-se a uma Administração gerencial, que
busca o resultado, em detrimento da Administração
burocrática, que prima pelo controle, bem como da
Administração Patrimonialista, que confundia o
interesse do dirigente com o interesse da
Administração.
A par desses princípios expressos existem outros
princípios implícitos na CF/88, também chamados de
reconhecidos, sendo importante destacar os princípios
da supremacia do interesse público sobre o privado, o
da indisponibilidade do interesse público, da autotutela,
da proporcionalidade e razoabilidade, da continuidade
dos serviços públicos, dentre outros.
O princípio da supremacia do interesse público traduz-
se na ideia de que o interesse público deve prevalecer
sobre o interesse particular, de modo que, em regra,
quando houver um confronto entre o interesse público
e o particular, deve-se dar primazia ao interesse
público.
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Diz-se, em regra, tendo em vista que a Constituição
estabeleceu uma série de direitos e garantias
individuais que, mesmo em confronto com o interesse
público, devem ser respeitados, resguardados.
Com efeito, é em razão do princípio da supremacia do
interesse público que se fundam as prerrogativas ou
poderes especiais conferidos à Administração Pública.
É por força da supremacia que a Administração Pública
atua com superioridade em relação ao particular, por
exemplo, impondo-lhe obrigações de forma unilateral,
com a inserção de cláusulas exorbitantes em contratos
administrativos, conferindo presunção de legitimidade
aos atos da Administração etc.
De outro lado, o princípio da indisponibilidade do
interesse público orienta à Administração Pública
impondo-lhe restrições, limitações, ou seja, não lhe é
dado dispor desse interesse, eis que ela não é sua
proprietária, detentora do interesse público, apenas o
tutela, o protege, ou seja, apenas representa a
coletividade, de modo que não pode dispor do que não
lhe pertence.
Significa dizer que, de um modo geral, não há
possibilidade de a Administração Pública abdicar,
dispor, abrir mão, daquilo que se refere ao interesse
público. Por isso, a sujeição da administração pública a
restrições especiais ou diferenciadas, tal como dever de
prestar contas, concurso público, licitações etc.
Esses dois princípios, é importante dizer, são
considerados por parte da doutrina como super-
princípios, ou pedras angulares do Direito
Administrativo, na feliz expressão de Celso Antônio
Bandeira de Mello, na medida em que dão origem aos
demais princípios administrativos e ao próprio regime
jurídico administrativo.
Portanto, pode-se afirmar que o sistema administrativo
está fundado nesses postulados centrais, isto é nestes
dois princípios primordiais (na supremacia e na
indisponibilidade do interesse público).
Decorrência lógica desses dois princípios, e aplicação do
princípio da legalidade, surge o princípio da autotutela,
segundo o qual a administração pública pode controlar
seus próprios atos, ou seja, pode anular os atos que
contenham vício de legalidade e revogar os
inconvenientes e inoportunos, respeitados os direitos
de terceiros de boa-fé.
Podemos ainda citar os princípios da proporcionalidade
e da razoabilidade, da continuidade, da motivação,
dentre outros que orientarão a atividade
administrativa.
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Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade,
como já observamos, são princípios implícitos na
Constituição Federal e decorrem diretamente do
princípio da legalidade, bem como do postulado do
devido processo legal substantivo.
Vale lembrar, ademais, que a Lei nº 9.784/99 positivou
esses princípios, ao prescrever a observância da
adequação entre meios e fins (razoabilidade), vedada a
imposição de obrigações, restrições e sanções em
medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público (proporcionalidade).
De todo modo, necessário ainda dizer que a Lei nº
9.784/99, lei que regula o processo administrativo no
âmbito federal, positivou diversos princípios que
estavam implícitos no bojo da Constituição,
estabelecendo o seguinte:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre
outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.
O princípio da continuidade, princípio específico da
prestação dos serviços públicos, estabelece que em
razão do atendimento das necessidades e anseios da
coletividade, os serviços públicos não podem ser
interrompidos, não podem sofrer lapso (intervalo) de
continuidade.
O princípio da segurança jurídica, também chamado de
proteção da confiança, estabelece a necessidade de
estabilidade das relações jurídicas em virtude do
transcurso de tempo e da boa-fé do administrado.
É decorrência desse princípio a decadência, a
prescrição, bem como os postulados constitucionais do
direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa
julgada.
Esse princípio é visto sob duas vertentes, a perspectiva
de certeza, ou seja, no sentido de que as normas e
regras são de conhecimento comum, e a perspectiva de
estabilidade, isto é, de que as relações constituídas se
consolidam com o tempo.
O prof. Carvalho Filho ainda indica o princípio da
precaução, retirado do âmbito do Direito Ambiental,
mas que também já vem sendo adotado no âmbito do
Direito Administrativo, no sentido de que se
determinadas condutas traz riscos para a coletividade a
10
Administração deve tomar medidas (prevenção) para
evitar que tais ações/eventos lhe geram danos.
Por exemplo, se um empresário que desenvolver um
novo projeto empresarial (exploração de determinado
componente) ao solicitar o alvará para funcionamento
dessa atividade, a Administração deverá lhe cobrar os
estudos necessários para saber qual o impacto que essa
exploração possa vir a causar na coletividade
(precaução).
PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA E JUDICIÁRIA
LEGISLAÇÃO PERTINENTE
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
CAPÍTULO III
DA SEGURANÇA PÚBLICA
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das
pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada
pelo Ato Complementar nº 31, de 1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do
poder de polícia quando desempenhado pelo órgão
competente nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionária, sem
abuso ou desvio de poder.
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
PODERES ADMINISTRATIVOS
O Prof. José dos Santos Carvalho Filho conceitua
poderes administrativos como “o conjunto de
prerrogativas de direito público que a ordem jurídica
confere aos agentes administrativos para o fim de
permitir que o Estado alcance seus fins”.
Devemos compreender que o ordenamento jurídico
confere aos agentes públicos, para o exercício de suas
funções e a consecução dos fins públicos, um conjunto
de prerrogativas, poderes. E, por força disso, também
estabelece uma série de restrições, de deveres.
Percebe-se, portanto, que esses poderes são
outorgados aos agentes públicos no sentido de que
cumpram suas atribuições voltadas ao atendimento do
interesse coletivo.
Então, é até por isso, pode-se enumerar duas
características que lhe são peculiares, ou seja, tais
poderes são irrenunciáveis e devem ser
obrigatoriamente exercidos.
Em razão desse duplo aspecto, os poderes
administrativos impõem ao administrador o exercício
das prerrogativas e vedam a inércia, eis que o exercício
dessas prerrogativas é obrigatório tendo em vista o
atendimento dos anseios coletivos.
Significa dizer que ao ser conferido certo poder, o é em
razão do exercício da atribuição, de modo que o agente
público não poderá ficar inerte, não poderá se omitir,
deverá realizar suas funções.
É que, enquanto o particular quando titular de uma
prerrogativa tem a faculdade de exercê-la, o
administrador tem o poder-dever de agir.
Isto é, conforme destaca Bandeira de Mello, “tais
poderes são instrumentais: servientes do dever de bem
cumprir a finalidade a que estão indissoluvelmente
atrelados. Logo, aquele que desempenha função, tem,
na realidade, deveres-poderes”.
Quando se utiliza desses poderes de forma normal diz-
se que há o uso do poder. Porém, o uso indevido,
anormal, ilegítimo, configura o abuso de poder.
Assim, abuso de poder é, conforme lição de Carvalho
Filho “a conduta ilegítima do administrador, quando
atua fora dos objetivos expressa e implicitamente
traçados na lei”.
O abuso de poder pode se constatado sob duas
vertentes ou espécies, sendo: o excesso de poder e o
desvio de poder. O excesso de poder ocorre quando o
agente atua fora dos limites da competência que lhe foi
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atribuída. Já o desvio de poder ocorre quando o agente,
muito embora seja competente, atua em descompasso
com a finalidade estabelecida em lei para a prática de
certo ato.
O desvio de poder também é conhecido como desvio
de finalidade, que corresponde à conduta do agente
público que dá ao ato finalidade diversa daquele
prevista na lei.
Cito como exemplo, a remoção de um subordinado pelo
superior hierárquico, para comarca distinta, sob a
alegação de necessidade do serviço, mas com o fim
único de persegui-lo, puni-lo.
Tanto quando há excesso ou desvio de poder diz-se que
ocorreu abuso de poder, o que configura ilícito
administrativo, além de ilícito penal tipificado na Lei nº
4.898/65 (abuso de autoridade), além de ser ato de
improbidade administrativa, conforme art. 11, inc. I, da
Lei nº 8.429/92, que assim dispõe:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa
que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres
de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou
regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competência;
Ademais, como ressaltado, se é dever atuar, também
haverá abuso de poder quando o agente deixar de
praticar o ato, ou seja, ficar inerte, omisso.
Com efeito, o abuso de poder é conduta, omissiva ou
comissiva, que afronta os princípios da legalidade,
finalidade, moralidade, dentre outros, sujeitando-se,
pois, ao controle administrativo (autotutela) ou judicial
(mandado de segurança, por exemplo).
AUTOTUTELA
Súmula 346
A administração pública pode declarar a nulidade dos
seus próprios atos.
SÚMULA 473
A administração pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque
deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
- LEI 5.810/94
os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos,
a apreciação judicial.
CONTROLE JUDICIAL
Art. 5°, XXXV - a lei não excluirá da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
Outrossim, ao mesmo tempo que são conferidos
poderes, também são fixados deveres, restrições, aos
agentes públicos, tal com o dever de probidade, o dever
de prestar contas, o dever de eficiência, dentre outros.
De modo geral, a doutrina destaca a existência de
diversos poderes administrativos, de modo que é
possível enquadrá-los nas seguintes modalidades ou
espécies:
a) poder discricionário/vinculado;
b) poder regulamentar;
c) poder hierárquico;
d) poder disciplinar;
e) poder de polícia.
PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA
O poder de polícia é a prerrogativa de que dispõe a
Administração Pública para condicionar e restringir o
uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
benefício da coletividade ou do próprio Estado.
Esse poder tem por fundamento, conforme lição da
Professora Di Pietro, no princípio da predominância do
interesse público sobre o particular, que dá a
Administração posição de supremacia sobre os
administrados, na medida em que a Administração
dispõe de prerrogativas especiais para a consecução de
seus fins.
Com efeito, a definição de poder de polícia fora
positivada no Código Tributário Nacional, em seu artigo
78, ao expressar que:
Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da
Administração Pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
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exercício de atividade econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e
aos direitos individuais e coletivos.
O poder de polícia pode ser visto numa acepção ampla
ou numa acepção restrita.
Em sentido amplo compreende toda a atividade estatal
de condicionar, restringir, direitos individuais em prol
do interesse coletivo. Assim, compreenderia, por
exemplo, a atividade legislativa, isto é, a criação de leis
restritiva de direitos.
Em sentido estrito corresponde à atividade
administrativa que impõe restrições à atividade,
liberdade e à propriedade, por meio de intervenções
abstratas ou concretas da Administração Pública, sendo
denominado de polícia administrativa.
Com efeito, o poder de polícia pode ser preventivo ou
repressivo. É preventivo quando destina a evitar
condutas que violem o interesse da coletividade. É
repressivo quando destinado a combater ilícitos que
redundem em afronta ao interesse público. Significa
dizer que no exercício da polícia administrativa
preventiva a Administração expedirá os atos normativos
(regulamentos, portarias etc.), ou seja, atos gerais e
abstratos, que delimitarão a atividade e o interesse dos
particulares em razão do interesse público.
No tocante ao poder de polícia repressivo a
Administração irá atuar no sentido de fiscalizar
atividades e bens, verificando a existência de infrações
às disposições preventivas e punindo as condutas ilícitas
administrativas.
No primeiro caso, ou seja, do exercício do poder de
polícia preventivo podemos citar a necessidade, por
exemplo, de se requerer o alvará de funcionamento
para abertura de bares ou restaurantes. No segundo
caso, polícia repressiva, temos a fiscalização estatal a
fim de verificar se os bares e restaurantes têm os
referidos alvarás e se cumprem as regras inerentes à
segurança, saúde etc.
Nesse sentido, distingue-se a polícia administrativa,
que incide sobre bens, atividades ou direitos, da polícia
judiciária que atua sobre pessoas, voltada ao combate
de ilícitos criminais.
A Polícia Judiciária atua no sentido de manter a ordem e
a segurança da sociedade, combatendo a criminalidade,
atuando por meio de órgãos de defesa, ou seja, por
corporações (Polícia Militar, Polícia Civil, Polícia
Federal).
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Então, podemos dizer que a polícia judiciária tem decisões, por seus próprios meios, sem intervenção do
atuação predominantemente voltada para as pessoas, Poder Judiciário.
no combate à criminalidade, à repressão penal, à
Veja que a Administração para praticar seus atos
segurança pública.
condizentes com o poder de polícia não necessita de
A polícia administrativa, por outro lado, não incide autorização judicial, de modo que por si mesma pode
sobre pessoas, incide sobre bens, atividades, e executá-los.
liberdades individuais, tanto preventiva quanto
A COERCIBILIDADE é o atributo que confere à
repressivamente, ou seja, atua no combate a ilícitos
Administração poder de impor obrigações ou condutas
administrativos, antissociais, na fiscalização dos diversos
aos particulares, de forma a exigir seu cumprimento,
setores sociais (comércio, sanitário, meio ambiente
sob pena de a Administração fazer-se cumprir pelo uso
etc.).
da força.
Portanto, enquanto a polícia administrativa é regida
pelo Direito Administrativo, a polícia judiciária deve
observar as normas de direito criminal (processuais e
penais).
Assim, como o poder de polícia, a polícia administrativa,
é atividade conferida ao Estado para impor restrições a
esfera particular, devemos entender que se trata de
prerrogativa especial, e como tal, goza de atributos
diferenciados.
Assim, o poder de polícia goza dos seguintes atributos
específicos: a discricionariedade, a autoexecutoriedade
e a coercibilidade (DAC).
A DISCRICIONARIEDADE deve ser entendida no sentido
de que cabe à Administração definir quando e onde
exercitar seu poder de fiscalização e controle, ou seja, a
oportunidade e conveniência de exercer o poder de
polícia, aplicando as sanções e os meios necessários à
proteção do interesse público.
Contudo, deve-se ressaltar que o poder de polícia é em
regra vinculado, isso porque a lei pode estabelecer o
modo e a forma de sua realização quando, então, não
haverá margem de escolha da Administração, sendo,
pois, vinculado, tal como a concessão de licença para
dirigir (habilitação).
Com efeito, a licença é ato de polícia vinculado, ou seja,
ocorre quando o indivíduo, preenchidos os requisitos,
tem o direito de praticar o ato, por isso são atos
vinculados (licença para construir, para dirigir etc.).
A autorização, por outro lado, é ato decorrente do
poder de polícia discricionária, ou seja, dependerá da
conveniência e oportunidade da administração em
permitir ou conceder o ato (ex. porte arma), podendo,
portanto, ser revogada.
Assim, podemos concluir que nem todo ato do poder
de polícia é discricionário.
A AUTOEXECUTORIDADE é a prerrogativa conferida à
Administração para decidir e executar diretamente suas

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