EM TORNO DO CONCEITO DE POLÍTICA SOCIAL: NOTAS INTRODUTÓRIAS

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Rio de Janeiro, dezembro de 2002

Política social é um conceito que a literatura especializada não define precisamente. De um ângulo bem geral, no âmbito das Ciências Sociais, a política social é entendida como modalidade de política pública e, pois, como ação de governo com objetivos específicos. A definição parece óbvia e um tanto vaga. No entanto, contem duas armadilhas que, se desativadas, minimizam a obviedade e permitem alcançar maior precisão conceitual. A primeira armadilha se encontra na expressão ações de governo. Trata-se de uma armadilha porque a expressão se torna vazia quando não vem acompanhada da indispensável qualificação: que governo? Ou seja, a política social, como qualquer política pública pode ser produzida sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos contextos, sistemas e regimes políticos, como resultante de pressões sociais mais ou menos organizadas e mais ou menos representativas da sociedade como um todo. Faz diferença, naturalmente, se determinada ação governamental é implementada por tecnocratas encapsulados em seus gabinetes, como acontece nas ditaduras, ou se é implementada com base em procedimentos democraticamente estabelecidos. Faz diferença, também, se determinada ação governamental é formulada sob influência única das elites dominantes ou se é formulada em instâncias abertas à influência de interesses diversificados. No resto da frase, com objetivos específicos está a segunda armadilha. Pois cabem, igualmente, perguntas que qualificam a locução: especificados por quem, em que esferas, com que legitimidade? De novo, faz imensa diferença se a demarcação dos objetivos de determinada ação governamental se dá em circunstâncias democráticas ou autoritárias, se leva em conta interesses amplos ou restritos da sociedade, etc. Assim, percebe-se que, mais do que conferir rigor absoluto ao conceito de política pública, é importante considerar seu caráter político1, e, portanto circunstancial, o que equivale a dizer historicamente inteligível. Como política pública, portanto, a política social deve ser entendida em sua dimensão política e histórica. E é contemplando estas dimensões, sempre articuladas, que se pode avançar um pouco mais na definição de política social e na identificação de seu objeto.

A língua inglesa exibe maior precisão terminológica ao distinguir policy (no plural, policies) - política no sentido de ação, de medida - de politics, política no sentido de fazer política. A afirmação "policies require politics", esclarecedora da natureza política da política pública, perde grande parte de seu sentido quando traduzida para o português (políticas requerem política). . 1

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configurando modelos diferenciados de proteção social. publicada por Zahar editores. Ações governamentais com objetivos voltados para a proteção social começam a ser produzidas contemporaneamente à consolidação dos modernos Estados nacionais. pelo autor. a idéia de política social é ação governamental com objetivos específicos relacionados com a proteção social. T. Mais uma vez.Um autor sempre citado quando se estuda política social. considerando o que foi mencionado anteriormente. T. É então que se institucionaliza o que Weber considera o núcleo definidor do Estado moderno: o monopólio da violência Marshall. se repõe o caráter aparentemente óbvio e vago da afirmação. Há tradução em português. em 1967. H. em livro publicado em 1965 e reeditado seguidas vezes. expressa pela literatura especializada. 3 . com o título Política Social. constitui convenção acadêmica. ou seja. Assim. 4a edição. O segundo aspecto reitera a importância dos atores sociais e de sua capacidade de negociar politicamente suas posições na agenda pública. porém. Assim. portanto. em função de condicionamentos históricos.Social Policy in the Twentieth Century. pode-se destacar o peso das dimensões histórica e política na definição do objeto da política social identificando três grandes fases descritas sucintamente a seguir. O trecho citado não consta da edição brasileira porque foi incluído. que pode-se entender e praticar política social – que. etc. sociais. embora amplamente usado não possui definição precisa. que no caso são: a quem proteger? Como proteger? De que proteger? A argumentação desenvolvida até aqui permite perceber que as respostas dadas pelas nações a estas perguntas foram historicamente diversas e são ainda hoje diversas em função de suas estruturas político-institucionais. O significado que lhe é dado em contextos particulares é em grande medida matéria de conveniência ou convenção"2. tecnológicos. Vale sublinhar que a dimensão histórica deve ser compreendida no tempo e no espaço. que tanto diferenciam uma mesma sociedade em momentos que se sucedem historicamente como diferenciam as sociedades umas das outras. enfatizando a dimensão histórica3. em Londres.configuram um campo do conhecimento que incide sobre tal dinâmica e é por ela balizado. assinala aspectos cruciais para conceituar política social. Londres. no Ocidente Europeu. sabe-se que é possível e necessário qualificá-la mediante certas interrogações. conforme mencionado acima. significados também distintos são atribuídos ao termo política social. são estabelecidos mediante escolhas e/ou acordos. 2 2 . lá pelos séculos XVI e XVII. se constróem e definem seus conceitos mediante mecanismos semelhantes. Marshall. b) tais distintos significados decorrem de conveniência ou convenção. . "Política social é um termo que. da natureza do Estado e dos processos decisórios em vigor. também. O primeiro aspecto sugere. Ora. as Ciências Sociais – que estudam as políticas sociais . Os referidos aspectos cruciais contidos no trecho são os seguintes: a) em contextos particulares. Agora. E que. culturais. como política pública é ação de governo – de diversos modos. Hutchinson University Library. implicando elementos econômicos. num mesmo momento. na introdução especialmente escrita para a 4a edição inglesa. isto é distintos. Um rápido olhar sobre a evolução da política social na Europa Ocidental ilustra o ponto. dependendo. Em linhas muitos gerais.H. 1975. políticos. o entendimento de que política pública é ação governamental com objetivos específicos consiste numa convenção acadêmica.

A primeira foi promulgada no reinado de Elizabeth I. 3 4 . e a despeito de terem apresentado variações expressivas no decorrer deste período. Weber. as elites dominantes. é o risco social predominante. no limite. despontam como o modelo dominante de proteção social. Precedida de intenso debate dominado pela idéia de que o mercado. ora através do recolhimento a asilos. Leis dos Pobres funcionaram. Campus. pela forma de assistência pública e pelo alvo a que se destinavam: a pobreza. a doença. e. Jeremy Benthan. para a qual se concebia imprescindível a auto-regulação do mercado. Quanto aos pobres. Polanyi. ora mediante recrutamento para as manufaturas públicas. 6 . e não o Estado. a pobreza se torna visível. e um sistema de salários subsidiados por fundos públicos7. Karl – A Grande Transformação. A Economia Política. Já nos meados do século XIX. o furto. Em fins do século XIX. foram protegidos ora pela distribuição de alimentos. em fins do século XVI. aboliu a concessão de qualquer “assistência externa” (abonos salariais e distribuição de alimentos) e reintroduziu a experiência dos albergues sob novo formato. uma segunda fase da política social se inaugura. sem a “proteção” levada a efeito pelas Leis dos Pobres seguramente as sociedades européias não teriam resistido aos cataclismos sociais produzidos pelas mudanças operadas com a mercantilização da produção e o advento do capitalismo6. A reforma da Poor Law inglesa. 7 . Vigoraram em grande parte dos países europeus entre os séculos XVII e XIX. em tempos de monarquia absoluta ou governos oligárquicos. afinadas com os preceitos liberais. Como mostra Polanyi.legítima4. de expansão do comércio e de valorização das cidades. bastante disseminadas pelos países europeus. O modelo mais conhecido são as Poor Laws inglesas. Num contexto de transição para o capitalismo. é que devia cuidar dos pobres. quando a produção industrial se expandia a largos passos. a degradação dos costumes) e para proteger os pobres. para fazer face a riscos sociais associados ao trabalho assalariado. historicamente. Thomas Malthus e outros. O Estado age para proteger a sociedade da ameaça representada pela pobreza (à qual se associam a indigência. Weber se refere às capacidades que só o Estado legitimamente tem de exercer os poderes de dispor sobre a vida (prender. perdia seu status de cidadão livre. que consolidava seu estatuto de ciência nas obras de autores como David Ricardo. se caracterizaram pela natureza caritativa. de capitalismo . implicando a criação de um fundo público – o imposto dos pobres. 1980. passaram a tecer severas críticas a esta forma de proteção social. nesta fase. e que se fazem presentes as condições que tornam possíveis e necessárias ações governamentais naquele sentido. pelo qual ficava a critério do candidato (o pobre) pleitear o “ benefício” com o que. matar) e sobre os bens (tributar) dos cidadãos em circunscrição territorial reconhecida. em geral recolhido pelas municipalidades – e que tinham por finalidade tirar os pobres das ruas5. Seguros sociais compulsórios. 5 . e passa a ser reconhecida como um risco social. entretanto. John Stuart Mill. Max – Economia e Sociedade. exigindo crescentemente mão-de obra disposta ao assalariamento. em 1834 é esclarecedora. embora com diferenças marcantes entre eles. A primeira fase da evolução da política social consistiu nas chamadas Leis dos Pobres. incômoda. ora por meio de complementação salarial. No novo cenário. vai destacar a impossibilidade de convivência entre a ordem capitalista. Rio de Janeiro. As Leis dos Pobres eram ordenações de Estado que faziam compulsória a “caridade”. A pobreza.

que na produção artesanal eram figuras importantes. impedem temporária ou permanentemente o autosustento via mercado. os seguros passaram a cobrir parcelas cada vez mais significativas de trabalhadores. Mas foi uma opção claramente política. aparecem novos atores – sindicatos. partidos políticos – e arranjos institucionais capazes de incluir. regulamentação da jornada de trabalho. Para a sociedade. oferecendo concessões em termos de política social. de forma anárquica como nos ataques e quebradeiras promovidos por trabalhadores ingleses em várias ocasiões. Não resultou do jogo parlamentar. Mas. como a família. por um lado. De todo modo. o seguro social. na agenda pública. ou sem razão nenhuma) e ativamente. infringiu uma derrota ao movimento sindical e consolidou o recém-unificado Reich. decorrentes de doenças. ainda que autoritária. porque detinham o saber sobre o processo de trabalho como um todo. nos anos 1880. na medida em que a todos – homens. como ocorreu na Dinamarca e na Suécia. muito mais políticos do que sociais. Buscava conter o avanço da social-democracia e. 4 8 . de maternidade. pois a produção industrial fragmenta o processo de trabalho e passa a requer habilidades manuais mais juvenis. a igreja. são descartados. Bismarck compartilhava com os liberais (e com os empresários) a firme opinião de que qualquer interferência nos negócios privados seria nociva ao sistema. Os riscos relativos à saúde se agravam com as condições de trabalho nas fábricas e com as condições de vida decorrentes da urbanização acelerada. uma destas partes). a legalização das centrais sindicais e a chegada dos partidos trabalhistas e social-democratas ao Parlamento. de acidente. gradativamente se definem os riscos a que estão submetidos pela estrutura produtiva industrial: o acidente de trabalho. A forma seguro.industrial consolidado. naquela oportunidade (inspeção das condições de trabalho. Os propósitos e os efeitos da legislação social bismarckiana foram. A política social de Bismarck tinha por objetivo o enfrentamento do movimento operário e conformava uma proposta intencional de organização do universo do trabalho – o corporativismo submetido ao Estado – e de controle social. Para os trabalhadores. acidentes de trabalho e incapacidade laborativa devida à idade) pelo cerceamento da atividade sindical. implicando um contrato entre partes (sendo o Estado. a cessação da capacidade laborativa. demandas de setores emergentes no mundo do trabalho. retirava da política social seu . ou de forma organizada pelos sindicatos operários. O primeiro seguro social de que se tem notícia foi instituído por Bismarck. por outro. crescentemente contestadores do próprio sistema capitalista. Os problemas de maior urgência para os assalariados alemães. mais que a pobreza. na década seguinte. na Inglaterra. para os assalariados. Os idosos. Na medida em que a democracia avançava. de fato. mulheres. crianças – recruta para o trabalho na fábrica. na grande maioria dos casos. assim trocou benefícios (a cobertura dos riscos. A industrialização enfraquece substancialmente as redes tradicionais de proteção. Recusa que se expressa passivamente no absenteísmo (em razão de doença. fiscalização dos contratos de trabalho). no início do século XX. não foram tocados. e em outros países na mesma época. na Alemanha. a doença. com a ampliação do direito ao voto. o modelo adotado por Bismarck. a ameaça agora está na recusa ao assalariamento. e. a comunidade. única alternativa disponível8. reprimindo reivindicações mais vigorosas. difundiu-se rapidamente pela Europa.

estatais ou estatalmente regulados. “tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança. só foi abolida nos anos 40. na Inglaterra. no qual emerge a terceira fase da política social no Ocidente desenvolvido. na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade”11. por completo. e duas guerras mundiais compõem o pano de fundo de um novo contexto. T. Zahar. em 1949. Concepção que está presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos aprovada pela ONU em 1948 e em diversas convenções da OIT. orientaram o debate que precedeu a Carta Constitucional de Bonn. o consumo de massa. 10 . O marco reformista foi o relatório Beveridge apresentado ao parlamento inglês em 1942 e transformado em lei em 1946. que introjeta-se na cultura política ocidental do pós-guerra uma concepção de cidadania como trajetória cumulativa de direitos: direitos civis (as liberdades individuais). e provê mecanismos de controle sobre os que dele se afastam. a valorização do planejamento na própria teoria econômica. A crise dos anos 20. 1967. a vitória do socialismo na URSS. A proposta estava fundamentada em dois grandes princípios.caráter meramente assistencialista9. Classe Social e Status. configurando o que se convencionou chamar Estados de bem-estar social. inspiraram a proposta de lei enviada por De Gaulle à Assembléia Nacional solicitando a reorganização da seguridade social em 1947. O contexto econômico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi. hierarquiza o universo dos merecedores de tais direitos segundo as suas (dele) conveniências. a idéia de seguro é substituída pela de seguridade social.Estes princípios influenciaram as reformas de outros países. dizia respeito à cobertura – todos os indivíduos – e aos escopos da proteção (todas as necessidades essenciais)10. . a natureza da política passa a ser universalista e seu alvo. de certo. Deslocando seu alvo principal. 5 9 . . Após a II guerra mundial. da pobreza para o trabalho assalariado. Mas é sobretudo pela ótica da política que se explica o sucesso desta concepção de proteção social. ao direito de participar. a política social ganha papel pró-ativo no sistema: assegura direitos sociais aos que dele participam. Universalidade. Nesta fase. 11 . Marshall. assim.Cidadania. transformações ocorridas no padrão de produção capitalista. praticamente todos os países desenvolvidos realizaram reformas em seus sistemas em seus sistemas de proteção social. H. O princípio da unidade tinha por metas a unificação das múltiplas instâncias de gestão dos seguros sociais existentes e a homogeneização das prestações básicas. direitos políticos e direitos sociais. Pode-se afirmar. O que não quer dizer que políticas assistencialistas tenham desaparecido. Rio de Janeio. asseguravam o pleno emprego e contribuíam para uma maior homogeneidade social. na acepção de Marshall. Na Alemanha. se tornam os produtores de políticas destinadas a garantir amplos direitos sociais a todos os cidadãos. Por sua natureza meritocrática – faz jus a um certo benefício aquele que por sua inserção na estrutura ocupacional efetuou preteritamente a contribuição correspondente – o seguro social destituía a política social de estigma. O crescimento da produção. Sistemas públicos. por exemplo. que exigem não só normatividade como recursos para seu financiamento. estes últimos significando. por exemplo. a cidadania. identificados com a nova concepção de proteção social. Na França. o outro grande princípio. favorável à ampliação dos direitos substantivos. a industrialização em larga escala. As instituições de representação – os partidos políticos. A Lei dos Pobres.

esquematicamente. também como social – isto é. regulando e/ou produzindo bens e serviços. enfim. n. Ghosta – “O Futuro do Wefare State na Nova Ordem Mundial”. reconhece-se como ameaça a não-integração13. e social-semocrata ou institucional-redistributivo15 descortina o papel dos atores políticos na adoção de um ou outro modelo . e da cessação temporária ou permanente da capacidade laborativa (assalariada ou não). ou seja. empresários. privilegiando-se a saúde12. cujo conceito incorpora o trajeto e as consequências. Como observa Esping-Andersen. passando a ser predominantemente uma arena de negociação e troca . sujeitando-se a desempenhar tarefas extremamente fragmentadas na produção (como Carlitos. acima de tudo. vol. mantêm-se os riscos do acidente de trabalho. situações nas quais a desintegração da sociedade se torna iminente. o Welfare State construído no pósguerra é. pela intervenção do Estado. 33. São Paulo. Para os indivíduos. publicado em Politics and Society. A conhecida tipologia que distingue os Welfare States residual ou liberal. de 1958. meritocrático ou corporativo. Muitos países adotaram sistemas nacionais de saúde. a democracia. novos espaços de negociação surgiram (câmaras consultivas ou deliberativas formadas por representantes de trabalhadores. Por sua vez. variável de país para país. Roma) e Ghosta Esping-Andersen em 1987(em “Power and Distributional Regimes”. Esping-Andersen. 1994. e portanto de responsabilidade da nação – o risco a que estão submetidas famílias numerosas com renda insuficiente para viver condignamente. e o mercado se politiza. expandiu-se. e como tendências gerais. 14 . Identidades coletivas coesas. afirmadas em contextos distintos. Para a sociedade. As três fases acima apresentadas mostram. involuntário. acordos. como a Alemanha. em Lua Nova n. 12 . ultrapassando os círculos danosos relacionados com a pobreza e com o assalariamento. partiram da classificação de Titmuss. os seguros-saúde. Ugo Ascoli em 1984 (em Welfare State all´Italiana. entre outros. mais que a pobreza. 15 . Para o que contribui pesadamente as lembranças do nazi-fascismo e da guerra. também.2). o Parlamento – se tornaram mais inclusivas. ed. 6 . A integração torna-se necessária do ponto de vista econômico: os indivíduos devem integrar-se no mundo da produção e do consumo de massa. Tempos Modernos). E torna-se. que permitiram aumentos substanciais na tributação (principalmente do capital) e provimento de benefícios generosos à maioria da população. substituíram os seguros-doença. reverte-se o eixo do risco da doença. A estrutura de benefícios que o Estado de bem-estar vai oferecer. que passam a incluir outros segmentos sociais não enquadrados em categorias ocupacionais. mais que a recusa à disciplina do assalariamento. apontam a dimensão política da política social e embasam classificações – ou modelos – de proteção social. universais e gratuitos. com alto poder de agregação e alta representatividade adotaram estratégias de concertação. a organização política dos atores sociais se fortaleceu. produtores agrícolas e técnicos governamentais para estabelecer diretrizes macroeconômicas). Como concepções. Laterza.os sistemas eleitorais. introduzindo pequenos acréscimos e aprofundando os critérios de distinção dos modelos. legitima-se o risco do desemprego e assume-se. 14. no filme de Chaplin. Nos que preservaram a fórmula dos seguros. um projeto de integração nacional14. Todavia. 13 . indispensável no campo da política: há que aceitar as regras do jogo político num cenário em que a política se mercadoriza. a evolução histórica da política social. subentende uma noção alargada dos riscos sociais. A tipologia clássica é de Titmuss e está em seu Essays on the Welfare State. podem também ser traduzidas como concepções de política social.

a presença de identidades coletivas fortes. embora pujante. tem direito a benefícios. Embora não constitua objeto destas notas enveredar pelo tema “crise do Estado de bem-estar”. não se traduz como força política. as redes comunitárias – revelam-se insuficientes. Ao Estado compete a produção e a distribuição de bens e serviços “extramercado”. o corporativismo (ou neocorporativismo) se enraízou. Maria Lucia. onde a organização dos atores sociais é fragmentada. Quem merece. a capacidade de pressão. também cunhado de conservador. ademais. muito menos em voga17 . Áustria. diferenciados conforme o trabalho. É interessante assinalar que a própria noção de welfare. a família. do que resulta a prevalência de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. particularmente. para explicar porque diferentes reações nacionais vem sendo afirmadas diante das atuais adversidades. pois. Guarda semelhança. proporcionando a base para acordos de largo alcance e longa duração. segundo as normas tradicionais da ética do trabalho. Silvia e WERNECK VIANNA. e não expressa. A Miragem da Pós-Modernidade (Ed. fracasso no mercado. hoje tão em voga. Canadá e Suíça. A respeito. em maior ou menor apoio político aos mesmos. o mercado funciona como o espaço da distribuição. etc. 17 . ou seja. 1998) na qual se encontram artigos e bibliografia sobre o assunto. até certo ponto Austrália. Fiocruz. pois se associa à dependência da assistência pública. organizações agregadoras de interesses – e representação política e partidária dos atores sociais. abrigos para os homeless. tem sentido pejorativo. O modelo meritocrático ou corporativo. no cenário politico-institucional. no período de sua expansão. o status ocupacional. sob versão atualizada. ou pelo seu imediato corolário – o tema “respostas à crise”. Nesta concepção. auxílios para crianças pobres). Prepondera na Europa continental (Alemanha. Predomina nos países escandinavos. tem sido importante. também. ver a coletânea organizada por GERSCHMAN. e. . pluralista. não apenas sancionados como favorecidos pelos sindicatos.No modelo liberal ou residual. França.cabe. o Estado somente intervém quando o mercado impõe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais “naturais” de satisfação das necessidades – o esforço individual. em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidadãos. A modalidade institucional-redistributiva de proteção social se abriga sob o padrão social-democrata de Welfare State. O termo seguridade social é bastante popularizado naquele país. e. se caracteriza por vincular estreitamente a ação “protetora” do Estado ao desempenho dos grupos protegidos. à guisa de conclusão. 7 16 . onde. transcrever palavras de um autor que vem estudando exaustivamente as transformações recentes ocorridas no âmbito das políticas sociais. quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue inserção no cenário social legítimo. o mercado. mas o significado atribuído ao termo se afasta inteiramente da concepção forjada na Europa no pós-guerra. Rio de Janeiro. com a primeira fase histórica da política social16 e se tornou dominante em países como os EUA e. denotando. A identificação de tipos de Estado de bem-estar. não se reconhece necessariamente em partidos políticos. nos EUA. Itália) como resultante de vigorosa tradição corporativista – centrais sindicais de peso. não só para designar o seguro social obrigatório como englobando os benefícios seletivos para a população de baixa renda (food-stamps. dos condicionantes políticos e institucionais que redundaram em maior ou menor inclusividade dos sistemas de proteção social e.

sistemas de seguridade social não se prestam facilmente a reformas radicais. enquanto a Austrália e a Escandinávia representam a mudança por meio de negociação. e. No outro extremo. Entre esses dois polos estão os países que. como a Grã-Bretanha ou os Estados Unidos. o quadro dominante. quando estas se realizam. em Lua Nova n.“O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial”. passaram por uma depreciação mais gradual.35. São Paulo. com respeito ao Welfare State. 8 18 . ESPING-ANDERSEN. Ghosta . A resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. no Chile e nos antigos países comunistas.palavras que corroboram o entendimento de que a dimensão política é fundamental no exame das políticas públicas. 1995. mudanças de grande escala ocorreram contra o pano de fundo do colapso ou da destruição da estrutura organizacional existente. simultânea ao enfraquecimento do sindicalismo”18 . “Com exceção de alguns casos. . é o de uma ´paisagem congelada`. tendem a ser negociadas e consensuais. Assim. A Europa Continental é o caso mais claro de impasse.

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