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Conceito de Politica Social

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EM TORNO DO CONCEITO DE POLÍTICA SOCIAL: NOTAS INTRODUTÓRIAS

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Rio de Janeiro, dezembro de 2002

Política social é um conceito que a literatura especializada não define precisamente. De um ângulo bem geral, no âmbito das Ciências Sociais, a política social é entendida como modalidade de política pública e, pois, como ação de governo com objetivos específicos. A definição parece óbvia e um tanto vaga. No entanto, contem duas armadilhas que, se desativadas, minimizam a obviedade e permitem alcançar maior precisão conceitual. A primeira armadilha se encontra na expressão ações de governo. Trata-se de uma armadilha porque a expressão se torna vazia quando não vem acompanhada da indispensável qualificação: que governo? Ou seja, a política social, como qualquer política pública pode ser produzida sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos contextos, sistemas e regimes políticos, como resultante de pressões sociais mais ou menos organizadas e mais ou menos representativas da sociedade como um todo. Faz diferença, naturalmente, se determinada ação governamental é implementada por tecnocratas encapsulados em seus gabinetes, como acontece nas ditaduras, ou se é implementada com base em procedimentos democraticamente estabelecidos. Faz diferença, também, se determinada ação governamental é formulada sob influência única das elites dominantes ou se é formulada em instâncias abertas à influência de interesses diversificados. No resto da frase, com objetivos específicos está a segunda armadilha. Pois cabem, igualmente, perguntas que qualificam a locução: especificados por quem, em que esferas, com que legitimidade? De novo, faz imensa diferença se a demarcação dos objetivos de determinada ação governamental se dá em circunstâncias democráticas ou autoritárias, se leva em conta interesses amplos ou restritos da sociedade, etc. Assim, percebe-se que, mais do que conferir rigor absoluto ao conceito de política pública, é importante considerar seu caráter político1, e, portanto circunstancial, o que equivale a dizer historicamente inteligível. Como política pública, portanto, a política social deve ser entendida em sua dimensão política e histórica. E é contemplando estas dimensões, sempre articuladas, que se pode avançar um pouco mais na definição de política social e na identificação de seu objeto.

A língua inglesa exibe maior precisão terminológica ao distinguir policy (no plural, policies) - política no sentido de ação, de medida - de politics, política no sentido de fazer política. A afirmação "policies require politics", esclarecedora da natureza política da política pública, perde grande parte de seu sentido quando traduzida para o português (políticas requerem política). . 1

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implicando elementos econômicos. H. Marshall. E que. Um rápido olhar sobre a evolução da política social na Europa Ocidental ilustra o ponto. lá pelos séculos XVI e XVII. em livro publicado em 1965 e reeditado seguidas vezes. . dependendo.Um autor sempre citado quando se estuda política social. conforme mencionado acima. O primeiro aspecto sugere. Ações governamentais com objetivos voltados para a proteção social começam a ser produzidas contemporaneamente à consolidação dos modernos Estados nacionais. como política pública é ação de governo – de diversos modos. 2 2 . portanto. se constróem e definem seus conceitos mediante mecanismos semelhantes. Vale sublinhar que a dimensão histórica deve ser compreendida no tempo e no espaço. constitui convenção acadêmica. que no caso são: a quem proteger? Como proteger? De que proteger? A argumentação desenvolvida até aqui permite perceber que as respostas dadas pelas nações a estas perguntas foram historicamente diversas e são ainda hoje diversas em função de suas estruturas político-institucionais. 3 . embora amplamente usado não possui definição precisa. O segundo aspecto reitera a importância dos atores sociais e de sua capacidade de negociar politicamente suas posições na agenda pública. Hutchinson University Library. sociais. que pode-se entender e praticar política social – que. a idéia de política social é ação governamental com objetivos específicos relacionados com a proteção social. O trecho citado não consta da edição brasileira porque foi incluído. políticos. que tanto diferenciam uma mesma sociedade em momentos que se sucedem historicamente como diferenciam as sociedades umas das outras. enfatizando a dimensão histórica3. culturais. expressa pela literatura especializada. Em linhas muitos gerais. 1975. Assim. T. sabe-se que é possível e necessário qualificá-la mediante certas interrogações. isto é distintos.Social Policy in the Twentieth Century. Ora. pelo autor. o entendimento de que política pública é ação governamental com objetivos específicos consiste numa convenção acadêmica. da natureza do Estado e dos processos decisórios em vigor. também. É então que se institucionaliza o que Weber considera o núcleo definidor do Estado moderno: o monopólio da violência Marshall. "Política social é um termo que. b) tais distintos significados decorrem de conveniência ou convenção. Mais uma vez. em 1967. Assim.H. Há tradução em português. assinala aspectos cruciais para conceituar política social. são estabelecidos mediante escolhas e/ou acordos. se repõe o caráter aparentemente óbvio e vago da afirmação.configuram um campo do conhecimento que incide sobre tal dinâmica e é por ela balizado. na introdução especialmente escrita para a 4a edição inglesa. T. num mesmo momento. Os referidos aspectos cruciais contidos no trecho são os seguintes: a) em contextos particulares. Agora. Londres. etc. porém. em função de condicionamentos históricos. configurando modelos diferenciados de proteção social. tecnológicos. considerando o que foi mencionado anteriormente. significados também distintos são atribuídos ao termo política social. publicada por Zahar editores. 4a edição. no Ocidente Europeu. com o título Política Social. em Londres. pode-se destacar o peso das dimensões histórica e política na definição do objeto da política social identificando três grandes fases descritas sucintamente a seguir. ou seja. as Ciências Sociais – que estudam as políticas sociais . O significado que lhe é dado em contextos particulares é em grande medida matéria de conveniência ou convenção"2.

A reforma da Poor Law inglesa. e um sistema de salários subsidiados por fundos públicos7. pela forma de assistência pública e pelo alvo a que se destinavam: a pobreza. No novo cenário. John Stuart Mill. afinadas com os preceitos liberais. Weber se refere às capacidades que só o Estado legitimamente tem de exercer os poderes de dispor sobre a vida (prender. exigindo crescentemente mão-de obra disposta ao assalariamento. entretanto. de expansão do comércio e de valorização das cidades. 7 . Em fins do século XIX. o furto. aboliu a concessão de qualquer “assistência externa” (abonos salariais e distribuição de alimentos) e reintroduziu a experiência dos albergues sob novo formato. Polanyi. Campus. Vigoraram em grande parte dos países europeus entre os séculos XVII e XIX. uma segunda fase da política social se inaugura. vai destacar a impossibilidade de convivência entre a ordem capitalista. 6 . e. A primeira fase da evolução da política social consistiu nas chamadas Leis dos Pobres. ora mediante recrutamento para as manufaturas públicas.legítima4. e a despeito de terem apresentado variações expressivas no decorrer deste período. e passa a ser reconhecida como um risco social. passaram a tecer severas críticas a esta forma de proteção social. em geral recolhido pelas municipalidades – e que tinham por finalidade tirar os pobres das ruas5. para fazer face a riscos sociais associados ao trabalho assalariado. Leis dos Pobres funcionaram. de capitalismo . As Leis dos Pobres eram ordenações de Estado que faziam compulsória a “caridade”. para a qual se concebia imprescindível a auto-regulação do mercado. quando a produção industrial se expandia a largos passos. em 1834 é esclarecedora. em tempos de monarquia absoluta ou governos oligárquicos. e que se fazem presentes as condições que tornam possíveis e necessárias ações governamentais naquele sentido. Rio de Janeiro. é que devia cuidar dos pobres. nesta fase. incômoda. Quanto aos pobres. matar) e sobre os bens (tributar) dos cidadãos em circunscrição territorial reconhecida. e não o Estado. Jeremy Benthan. embora com diferenças marcantes entre eles. A Economia Política. O Estado age para proteger a sociedade da ameaça representada pela pobreza (à qual se associam a indigência. é o risco social predominante. se caracterizaram pela natureza caritativa. 3 4 . Num contexto de transição para o capitalismo. Weber. ora através do recolhimento a asilos. Seguros sociais compulsórios. Max – Economia e Sociedade. a degradação dos costumes) e para proteger os pobres. sem a “proteção” levada a efeito pelas Leis dos Pobres seguramente as sociedades européias não teriam resistido aos cataclismos sociais produzidos pelas mudanças operadas com a mercantilização da produção e o advento do capitalismo6. Já nos meados do século XIX. 5 . as elites dominantes. historicamente. a doença. despontam como o modelo dominante de proteção social. bastante disseminadas pelos países europeus. em fins do século XVI. Thomas Malthus e outros. no limite. que consolidava seu estatuto de ciência nas obras de autores como David Ricardo. Karl – A Grande Transformação. Precedida de intenso debate dominado pela idéia de que o mercado. 1980. ora por meio de complementação salarial. foram protegidos ora pela distribuição de alimentos. pelo qual ficava a critério do candidato (o pobre) pleitear o “ benefício” com o que. a pobreza se torna visível. A pobreza. perdia seu status de cidadão livre. A primeira foi promulgada no reinado de Elizabeth I. Como mostra Polanyi. implicando a criação de um fundo público – o imposto dos pobres. O modelo mais conhecido são as Poor Laws inglesas.

reprimindo reivindicações mais vigorosas. na Inglaterra. e em outros países na mesma época. Para os trabalhadores. a legalização das centrais sindicais e a chegada dos partidos trabalhistas e social-democratas ao Parlamento. naquela oportunidade (inspeção das condições de trabalho. os seguros passaram a cobrir parcelas cada vez mais significativas de trabalhadores. A forma seguro. Mas. mulheres. Os propósitos e os efeitos da legislação social bismarckiana foram. Buscava conter o avanço da social-democracia e. de forma anárquica como nos ataques e quebradeiras promovidos por trabalhadores ingleses em várias ocasiões. ainda que autoritária. implicando um contrato entre partes (sendo o Estado. na Alemanha. gradativamente se definem os riscos a que estão submetidos pela estrutura produtiva industrial: o acidente de trabalho. Mas foi uma opção claramente política. decorrentes de doenças. A industrialização enfraquece substancialmente as redes tradicionais de proteção. a comunidade. partidos políticos – e arranjos institucionais capazes de incluir. demandas de setores emergentes no mundo do trabalho. de fato. não foram tocados. uma destas partes). na medida em que a todos – homens. porque detinham o saber sobre o processo de trabalho como um todo. para os assalariados. aparecem novos atores – sindicatos. a igreja. a ameaça agora está na recusa ao assalariamento. Os riscos relativos à saúde se agravam com as condições de trabalho nas fábricas e com as condições de vida decorrentes da urbanização acelerada. como a família. de maternidade. crianças – recruta para o trabalho na fábrica. como ocorreu na Dinamarca e na Suécia. com a ampliação do direito ao voto. Não resultou do jogo parlamentar. A política social de Bismarck tinha por objetivo o enfrentamento do movimento operário e conformava uma proposta intencional de organização do universo do trabalho – o corporativismo submetido ao Estado – e de controle social. na década seguinte. ou de forma organizada pelos sindicatos operários. por outro. difundiu-se rapidamente pela Europa. pois a produção industrial fragmenta o processo de trabalho e passa a requer habilidades manuais mais juvenis. no início do século XX. ou sem razão nenhuma) e ativamente. o seguro social. mais que a pobreza. Os idosos. 4 8 . a cessação da capacidade laborativa. por um lado. impedem temporária ou permanentemente o autosustento via mercado. Os problemas de maior urgência para os assalariados alemães. que na produção artesanal eram figuras importantes. a doença. fiscalização dos contratos de trabalho). única alternativa disponível8. Na medida em que a democracia avançava. retirava da política social seu . oferecendo concessões em termos de política social. O primeiro seguro social de que se tem notícia foi instituído por Bismarck. na agenda pública. Para a sociedade. acidentes de trabalho e incapacidade laborativa devida à idade) pelo cerceamento da atividade sindical. crescentemente contestadores do próprio sistema capitalista. nos anos 1880. infringiu uma derrota ao movimento sindical e consolidou o recém-unificado Reich. Recusa que se expressa passivamente no absenteísmo (em razão de doença. na grande maioria dos casos. são descartados. de acidente. o modelo adotado por Bismarck. regulamentação da jornada de trabalho. Bismarck compartilhava com os liberais (e com os empresários) a firme opinião de que qualquer interferência nos negócios privados seria nociva ao sistema. De todo modo. assim trocou benefícios (a cobertura dos riscos.industrial consolidado. muito mais políticos do que sociais. e.

caráter meramente assistencialista9. Na França. inspiraram a proposta de lei enviada por De Gaulle à Assembléia Nacional solicitando a reorganização da seguridade social em 1947. Universalidade. configurando o que se convencionou chamar Estados de bem-estar social. A crise dos anos 20. que exigem não só normatividade como recursos para seu financiamento. por completo. o outro grande princípio. a vitória do socialismo na URSS. Nesta fase. T. na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade”11. transformações ocorridas no padrão de produção capitalista. Sistemas públicos. As instituições de representação – os partidos políticos. assim. na Inglaterra. por exemplo.Cidadania.Estes princípios influenciaram as reformas de outros países. que introjeta-se na cultura política ocidental do pós-guerra uma concepção de cidadania como trajetória cumulativa de direitos: direitos civis (as liberdades individuais). o consumo de massa. “tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança. a valorização do planejamento na própria teoria econômica. . H. hierarquiza o universo dos merecedores de tais direitos segundo as suas (dele) conveniências. O marco reformista foi o relatório Beveridge apresentado ao parlamento inglês em 1942 e transformado em lei em 1946. estatais ou estatalmente regulados. Marshall. Após a II guerra mundial. em 1949. orientaram o debate que precedeu a Carta Constitucional de Bonn. ao direito de participar. 10 . de certo. O crescimento da produção. Classe Social e Status. a cidadania. identificados com a nova concepção de proteção social. a industrialização em larga escala. Rio de Janeio. Deslocando seu alvo principal. e duas guerras mundiais compõem o pano de fundo de um novo contexto. Zahar. a política social ganha papel pró-ativo no sistema: assegura direitos sociais aos que dele participam. da pobreza para o trabalho assalariado. Pode-se afirmar. 5 9 . e provê mecanismos de controle sobre os que dele se afastam. direitos políticos e direitos sociais. praticamente todos os países desenvolvidos realizaram reformas em seus sistemas em seus sistemas de proteção social. por exemplo. a idéia de seguro é substituída pela de seguridade social. só foi abolida nos anos 40. O princípio da unidade tinha por metas a unificação das múltiplas instâncias de gestão dos seguros sociais existentes e a homogeneização das prestações básicas. Na Alemanha. no qual emerge a terceira fase da política social no Ocidente desenvolvido. asseguravam o pleno emprego e contribuíam para uma maior homogeneidade social. 11 . . Concepção que está presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos aprovada pela ONU em 1948 e em diversas convenções da OIT. a natureza da política passa a ser universalista e seu alvo. Mas é sobretudo pela ótica da política que se explica o sucesso desta concepção de proteção social. Por sua natureza meritocrática – faz jus a um certo benefício aquele que por sua inserção na estrutura ocupacional efetuou preteritamente a contribuição correspondente – o seguro social destituía a política social de estigma. O que não quer dizer que políticas assistencialistas tenham desaparecido. 1967. favorável à ampliação dos direitos substantivos. A proposta estava fundamentada em dois grandes princípios. A Lei dos Pobres. se tornam os produtores de políticas destinadas a garantir amplos direitos sociais a todos os cidadãos. dizia respeito à cobertura – todos os indivíduos – e aos escopos da proteção (todas as necessidades essenciais)10. na acepção de Marshall. O contexto econômico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi. estes últimos significando.

publicado em Politics and Society. Nos que preservaram a fórmula dos seguros. acordos. com alto poder de agregação e alta representatividade adotaram estratégias de concertação. Como observa Esping-Andersen. cujo conceito incorpora o trajeto e as consequências. também. indispensável no campo da política: há que aceitar as regras do jogo político num cenário em que a política se mercadoriza. universais e gratuitos. Identidades coletivas coesas. também como social – isto é. ou seja. n. variável de país para país. privilegiando-se a saúde12. esquematicamente. 12 . como a Alemanha. E torna-se. sujeitando-se a desempenhar tarefas extremamente fragmentadas na produção (como Carlitos. As três fases acima apresentadas mostram. involuntário. Ugo Ascoli em 1984 (em Welfare State all´Italiana. Muitos países adotaram sistemas nacionais de saúde. vol. o Parlamento – se tornaram mais inclusivas. e portanto de responsabilidade da nação – o risco a que estão submetidas famílias numerosas com renda insuficiente para viver condignamente. e social-semocrata ou institucional-redistributivo15 descortina o papel dos atores políticos na adoção de um ou outro modelo . Laterza. no filme de Chaplin. A integração torna-se necessária do ponto de vista econômico: os indivíduos devem integrar-se no mundo da produção e do consumo de massa. produtores agrícolas e técnicos governamentais para estabelecer diretrizes macroeconômicas). a evolução histórica da política social. passando a ser predominantemente uma arena de negociação e troca . mais que a recusa à disciplina do assalariamento. partiram da classificação de Titmuss. Ghosta – “O Futuro do Wefare State na Nova Ordem Mundial”. e da cessação temporária ou permanente da capacidade laborativa (assalariada ou não). 13 . Para o que contribui pesadamente as lembranças do nazi-fascismo e da guerra. afirmadas em contextos distintos. reverte-se o eixo do risco da doença. mais que a pobreza. entre outros. introduzindo pequenos acréscimos e aprofundando os critérios de distinção dos modelos. empresários. situações nas quais a desintegração da sociedade se torna iminente. ultrapassando os círculos danosos relacionados com a pobreza e com o assalariamento.2). A estrutura de benefícios que o Estado de bem-estar vai oferecer. de 1958. 1994. subentende uma noção alargada dos riscos sociais. ed. A conhecida tipologia que distingue os Welfare States residual ou liberal. os seguros-saúde. e o mercado se politiza. substituíram os seguros-doença. em Lua Nova n. 14. regulando e/ou produzindo bens e serviços. Todavia. Tempos Modernos). que permitiram aumentos substanciais na tributação (principalmente do capital) e provimento de benefícios generosos à maioria da população.os sistemas eleitorais. apontam a dimensão política da política social e embasam classificações – ou modelos – de proteção social. pela intervenção do Estado. Para a sociedade. A tipologia clássica é de Titmuss e está em seu Essays on the Welfare State. a organização política dos atores sociais se fortaleceu. meritocrático ou corporativo. legitima-se o risco do desemprego e assume-se. Por sua vez. Roma) e Ghosta Esping-Andersen em 1987(em “Power and Distributional Regimes”. podem também ser traduzidas como concepções de política social. 6 . e como tendências gerais. 15 . a democracia. expandiu-se. 33. Como concepções. um projeto de integração nacional14. que passam a incluir outros segmentos sociais não enquadrados em categorias ocupacionais. novos espaços de negociação surgiram (câmaras consultivas ou deliberativas formadas por representantes de trabalhadores. São Paulo. mantêm-se os riscos do acidente de trabalho. acima de tudo. o Welfare State construído no pósguerra é. Para os indivíduos. enfim. Esping-Andersen. reconhece-se como ameaça a não-integração13. 14 .

o mercado. . auxílios para crianças pobres). tem sido importante. não se reconhece necessariamente em partidos políticos. Predomina nos países escandinavos. em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidadãos. no período de sua expansão. as redes comunitárias – revelam-se insuficientes.cabe. a família. em maior ou menor apoio político aos mesmos. A Miragem da Pós-Modernidade (Ed. pluralista. e. até certo ponto Austrália. no cenário politico-institucional. Prepondera na Europa continental (Alemanha. diferenciados conforme o trabalho. tem direito a benefícios. ver a coletânea organizada por GERSCHMAN. França. pois se associa à dependência da assistência pública. ou pelo seu imediato corolário – o tema “respostas à crise”. segundo as normas tradicionais da ética do trabalho. se caracteriza por vincular estreitamente a ação “protetora” do Estado ao desempenho dos grupos protegidos. Ao Estado compete a produção e a distribuição de bens e serviços “extramercado”. nos EUA. não se traduz como força política. com a primeira fase histórica da política social16 e se tornou dominante em países como os EUA e. A modalidade institucional-redistributiva de proteção social se abriga sob o padrão social-democrata de Welfare State. tem sentido pejorativo. Embora não constitua objeto destas notas enveredar pelo tema “crise do Estado de bem-estar”. transcrever palavras de um autor que vem estudando exaustivamente as transformações recentes ocorridas no âmbito das políticas sociais. à guisa de conclusão. O termo seguridade social é bastante popularizado naquele país. 7 16 . Quem merece. fracasso no mercado. não apenas sancionados como favorecidos pelos sindicatos. o mercado funciona como o espaço da distribuição. a presença de identidades coletivas fortes. Itália) como resultante de vigorosa tradição corporativista – centrais sindicais de peso. Guarda semelhança. É interessante assinalar que a própria noção de welfare. Fiocruz. do que resulta a prevalência de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. 1998) na qual se encontram artigos e bibliografia sobre o assunto. Nesta concepção. onde. o Estado somente intervém quando o mercado impõe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais “naturais” de satisfação das necessidades – o esforço individual.No modelo liberal ou residual. e não expressa. denotando. não só para designar o seguro social obrigatório como englobando os benefícios seletivos para a população de baixa renda (food-stamps. muito menos em voga17 . para explicar porque diferentes reações nacionais vem sendo afirmadas diante das atuais adversidades. embora pujante. a capacidade de pressão. organizações agregadoras de interesses – e representação política e partidária dos atores sociais. abrigos para os homeless. o corporativismo (ou neocorporativismo) se enraízou. quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue inserção no cenário social legítimo. onde a organização dos atores sociais é fragmentada. pois. 17 . A respeito. e. dos condicionantes políticos e institucionais que redundaram em maior ou menor inclusividade dos sistemas de proteção social e. A identificação de tipos de Estado de bem-estar. ou seja. etc. proporcionando a base para acordos de largo alcance e longa duração. Áustria. hoje tão em voga. Maria Lucia. sob versão atualizada. Silvia e WERNECK VIANNA. ademais. o status ocupacional. particularmente. mas o significado atribuído ao termo se afasta inteiramente da concepção forjada na Europa no pós-guerra. Rio de Janeiro. Canadá e Suíça. também. O modelo meritocrático ou corporativo. também cunhado de conservador.

e. A resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. quando estas se realizam. Assim. 8 18 . mudanças de grande escala ocorreram contra o pano de fundo do colapso ou da destruição da estrutura organizacional existente. é o de uma ´paisagem congelada`. Ghosta . 1995. sistemas de seguridade social não se prestam facilmente a reformas radicais. passaram por uma depreciação mais gradual. como a Grã-Bretanha ou os Estados Unidos.35. simultânea ao enfraquecimento do sindicalismo”18 . Entre esses dois polos estão os países que. o quadro dominante. “Com exceção de alguns casos.palavras que corroboram o entendimento de que a dimensão política é fundamental no exame das políticas públicas. No outro extremo. tendem a ser negociadas e consensuais. no Chile e nos antigos países comunistas. . com respeito ao Welfare State. São Paulo. A Europa Continental é o caso mais claro de impasse. enquanto a Austrália e a Escandinávia representam a mudança por meio de negociação. ESPING-ANDERSEN.“O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial”. em Lua Nova n.

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