EM TORNO DO CONCEITO DE POLÍTICA SOCIAL: NOTAS INTRODUTÓRIAS

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Rio de Janeiro, dezembro de 2002

Política social é um conceito que a literatura especializada não define precisamente. De um ângulo bem geral, no âmbito das Ciências Sociais, a política social é entendida como modalidade de política pública e, pois, como ação de governo com objetivos específicos. A definição parece óbvia e um tanto vaga. No entanto, contem duas armadilhas que, se desativadas, minimizam a obviedade e permitem alcançar maior precisão conceitual. A primeira armadilha se encontra na expressão ações de governo. Trata-se de uma armadilha porque a expressão se torna vazia quando não vem acompanhada da indispensável qualificação: que governo? Ou seja, a política social, como qualquer política pública pode ser produzida sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos contextos, sistemas e regimes políticos, como resultante de pressões sociais mais ou menos organizadas e mais ou menos representativas da sociedade como um todo. Faz diferença, naturalmente, se determinada ação governamental é implementada por tecnocratas encapsulados em seus gabinetes, como acontece nas ditaduras, ou se é implementada com base em procedimentos democraticamente estabelecidos. Faz diferença, também, se determinada ação governamental é formulada sob influência única das elites dominantes ou se é formulada em instâncias abertas à influência de interesses diversificados. No resto da frase, com objetivos específicos está a segunda armadilha. Pois cabem, igualmente, perguntas que qualificam a locução: especificados por quem, em que esferas, com que legitimidade? De novo, faz imensa diferença se a demarcação dos objetivos de determinada ação governamental se dá em circunstâncias democráticas ou autoritárias, se leva em conta interesses amplos ou restritos da sociedade, etc. Assim, percebe-se que, mais do que conferir rigor absoluto ao conceito de política pública, é importante considerar seu caráter político1, e, portanto circunstancial, o que equivale a dizer historicamente inteligível. Como política pública, portanto, a política social deve ser entendida em sua dimensão política e histórica. E é contemplando estas dimensões, sempre articuladas, que se pode avançar um pouco mais na definição de política social e na identificação de seu objeto.

A língua inglesa exibe maior precisão terminológica ao distinguir policy (no plural, policies) - política no sentido de ação, de medida - de politics, política no sentido de fazer política. A afirmação "policies require politics", esclarecedora da natureza política da política pública, perde grande parte de seu sentido quando traduzida para o português (políticas requerem política). . 1

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assinala aspectos cruciais para conceituar política social. Um rápido olhar sobre a evolução da política social na Europa Ocidental ilustra o ponto. culturais.H. são estabelecidos mediante escolhas e/ou acordos. 3 . implicando elementos econômicos. H. considerando o que foi mencionado anteriormente. conforme mencionado acima. Mais uma vez. portanto. O trecho citado não consta da edição brasileira porque foi incluído. que no caso são: a quem proteger? Como proteger? De que proteger? A argumentação desenvolvida até aqui permite perceber que as respostas dadas pelas nações a estas perguntas foram historicamente diversas e são ainda hoje diversas em função de suas estruturas político-institucionais. sabe-se que é possível e necessário qualificá-la mediante certas interrogações. em livro publicado em 1965 e reeditado seguidas vezes. Hutchinson University Library. constitui convenção acadêmica. num mesmo momento. Os referidos aspectos cruciais contidos no trecho são os seguintes: a) em contextos particulares. significados também distintos são atribuídos ao termo política social. etc. T. também. configurando modelos diferenciados de proteção social. 4a edição. da natureza do Estado e dos processos decisórios em vigor.configuram um campo do conhecimento que incide sobre tal dinâmica e é por ela balizado. O primeiro aspecto sugere. publicada por Zahar editores. se repõe o caráter aparentemente óbvio e vago da afirmação. O significado que lhe é dado em contextos particulares é em grande medida matéria de conveniência ou convenção"2. isto é distintos. as Ciências Sociais – que estudam as políticas sociais . b) tais distintos significados decorrem de conveniência ou convenção. Vale sublinhar que a dimensão histórica deve ser compreendida no tempo e no espaço.Social Policy in the Twentieth Century. com o título Política Social. É então que se institucionaliza o que Weber considera o núcleo definidor do Estado moderno: o monopólio da violência Marshall. Há tradução em português. Assim. a idéia de política social é ação governamental com objetivos específicos relacionados com a proteção social. que tanto diferenciam uma mesma sociedade em momentos que se sucedem historicamente como diferenciam as sociedades umas das outras. . pelo autor.Um autor sempre citado quando se estuda política social. sociais. como política pública é ação de governo – de diversos modos. embora amplamente usado não possui definição precisa. em 1967. pode-se destacar o peso das dimensões histórica e política na definição do objeto da política social identificando três grandes fases descritas sucintamente a seguir. o entendimento de que política pública é ação governamental com objetivos específicos consiste numa convenção acadêmica. Agora. Assim. 1975. T. 2 2 . "Política social é um termo que. em função de condicionamentos históricos. enfatizando a dimensão histórica3. Ora. Londres. em Londres. no Ocidente Europeu. Em linhas muitos gerais. ou seja. que pode-se entender e praticar política social – que. expressa pela literatura especializada. na introdução especialmente escrita para a 4a edição inglesa. O segundo aspecto reitera a importância dos atores sociais e de sua capacidade de negociar politicamente suas posições na agenda pública. políticos. dependendo. Ações governamentais com objetivos voltados para a proteção social começam a ser produzidas contemporaneamente à consolidação dos modernos Estados nacionais. se constróem e definem seus conceitos mediante mecanismos semelhantes. tecnológicos. Marshall. lá pelos séculos XVI e XVII. porém. E que.

incômoda. 1980. quando a produção industrial se expandia a largos passos. foram protegidos ora pela distribuição de alimentos. embora com diferenças marcantes entre eles. 6 . despontam como o modelo dominante de proteção social. e passa a ser reconhecida como um risco social. que consolidava seu estatuto de ciência nas obras de autores como David Ricardo. em 1834 é esclarecedora. Thomas Malthus e outros. 7 . A primeira fase da evolução da política social consistiu nas chamadas Leis dos Pobres. Leis dos Pobres funcionaram. ora através do recolhimento a asilos. passaram a tecer severas críticas a esta forma de proteção social.legítima4. Rio de Janeiro. Weber. no limite. ora mediante recrutamento para as manufaturas públicas. A Economia Política. bastante disseminadas pelos países europeus. John Stuart Mill. Campus. e um sistema de salários subsidiados por fundos públicos7. pelo qual ficava a critério do candidato (o pobre) pleitear o “ benefício” com o que. A primeira foi promulgada no reinado de Elizabeth I. se caracterizaram pela natureza caritativa. Seguros sociais compulsórios. nesta fase. Vigoraram em grande parte dos países europeus entre os séculos XVII e XIX. a doença. em tempos de monarquia absoluta ou governos oligárquicos. é que devia cuidar dos pobres. O Estado age para proteger a sociedade da ameaça representada pela pobreza (à qual se associam a indigência. matar) e sobre os bens (tributar) dos cidadãos em circunscrição territorial reconhecida. é o risco social predominante. a degradação dos costumes) e para proteger os pobres. Em fins do século XIX. Já nos meados do século XIX. A reforma da Poor Law inglesa. A pobreza. de expansão do comércio e de valorização das cidades. para a qual se concebia imprescindível a auto-regulação do mercado. Weber se refere às capacidades que só o Estado legitimamente tem de exercer os poderes de dispor sobre a vida (prender. O modelo mais conhecido são as Poor Laws inglesas. 5 . a pobreza se torna visível. e não o Estado. e. Num contexto de transição para o capitalismo. As Leis dos Pobres eram ordenações de Estado que faziam compulsória a “caridade”. vai destacar a impossibilidade de convivência entre a ordem capitalista. uma segunda fase da política social se inaugura. para fazer face a riscos sociais associados ao trabalho assalariado. as elites dominantes. e a despeito de terem apresentado variações expressivas no decorrer deste período. o furto. ora por meio de complementação salarial. sem a “proteção” levada a efeito pelas Leis dos Pobres seguramente as sociedades européias não teriam resistido aos cataclismos sociais produzidos pelas mudanças operadas com a mercantilização da produção e o advento do capitalismo6. pela forma de assistência pública e pelo alvo a que se destinavam: a pobreza. em fins do século XVI. Max – Economia e Sociedade. aboliu a concessão de qualquer “assistência externa” (abonos salariais e distribuição de alimentos) e reintroduziu a experiência dos albergues sob novo formato. entretanto. exigindo crescentemente mão-de obra disposta ao assalariamento. No novo cenário. historicamente. 3 4 . Karl – A Grande Transformação. em geral recolhido pelas municipalidades – e que tinham por finalidade tirar os pobres das ruas5. Quanto aos pobres. Precedida de intenso debate dominado pela idéia de que o mercado. Jeremy Benthan. e que se fazem presentes as condições que tornam possíveis e necessárias ações governamentais naquele sentido. perdia seu status de cidadão livre. de capitalismo . Polanyi. implicando a criação de um fundo público – o imposto dos pobres. afinadas com os preceitos liberais. Como mostra Polanyi.

oferecendo concessões em termos de política social. de acidente. A forma seguro. A política social de Bismarck tinha por objetivo o enfrentamento do movimento operário e conformava uma proposta intencional de organização do universo do trabalho – o corporativismo submetido ao Estado – e de controle social. como ocorreu na Dinamarca e na Suécia. na Inglaterra. implicando um contrato entre partes (sendo o Estado. demandas de setores emergentes no mundo do trabalho. difundiu-se rapidamente pela Europa. decorrentes de doenças. de forma anárquica como nos ataques e quebradeiras promovidos por trabalhadores ingleses em várias ocasiões. Mas. na grande maioria dos casos. Os idosos. e. aparecem novos atores – sindicatos. única alternativa disponível8. e em outros países na mesma época. mulheres. nos anos 1880. Recusa que se expressa passivamente no absenteísmo (em razão de doença. uma destas partes). mais que a pobreza. que na produção artesanal eram figuras importantes. gradativamente se definem os riscos a que estão submetidos pela estrutura produtiva industrial: o acidente de trabalho. na Alemanha. com a ampliação do direito ao voto.industrial consolidado. retirava da política social seu . Bismarck compartilhava com os liberais (e com os empresários) a firme opinião de que qualquer interferência nos negócios privados seria nociva ao sistema. Os problemas de maior urgência para os assalariados alemães. 4 8 . pois a produção industrial fragmenta o processo de trabalho e passa a requer habilidades manuais mais juvenis. na medida em que a todos – homens. por outro. são descartados. a igreja. os seguros passaram a cobrir parcelas cada vez mais significativas de trabalhadores. ainda que autoritária. a legalização das centrais sindicais e a chegada dos partidos trabalhistas e social-democratas ao Parlamento. a doença. ou de forma organizada pelos sindicatos operários. Na medida em que a democracia avançava. na agenda pública. no início do século XX. De todo modo. a ameaça agora está na recusa ao assalariamento. partidos políticos – e arranjos institucionais capazes de incluir. por um lado. crescentemente contestadores do próprio sistema capitalista. a comunidade. reprimindo reivindicações mais vigorosas. o modelo adotado por Bismarck. crianças – recruta para o trabalho na fábrica. Para a sociedade. não foram tocados. impedem temporária ou permanentemente o autosustento via mercado. O primeiro seguro social de que se tem notícia foi instituído por Bismarck. Não resultou do jogo parlamentar. a cessação da capacidade laborativa. naquela oportunidade (inspeção das condições de trabalho. Buscava conter o avanço da social-democracia e. de maternidade. muito mais políticos do que sociais. como a família. fiscalização dos contratos de trabalho). Mas foi uma opção claramente política. acidentes de trabalho e incapacidade laborativa devida à idade) pelo cerceamento da atividade sindical. infringiu uma derrota ao movimento sindical e consolidou o recém-unificado Reich. assim trocou benefícios (a cobertura dos riscos. para os assalariados. na década seguinte. Os propósitos e os efeitos da legislação social bismarckiana foram. Para os trabalhadores. o seguro social. Os riscos relativos à saúde se agravam com as condições de trabalho nas fábricas e com as condições de vida decorrentes da urbanização acelerada. ou sem razão nenhuma) e ativamente. regulamentação da jornada de trabalho. A industrialização enfraquece substancialmente as redes tradicionais de proteção. porque detinham o saber sobre o processo de trabalho como um todo. de fato.

1967. Marshall. assim.caráter meramente assistencialista9. ao direito de participar. Classe Social e Status. O que não quer dizer que políticas assistencialistas tenham desaparecido. H. da pobreza para o trabalho assalariado. Após a II guerra mundial. Nesta fase. A Lei dos Pobres. inspiraram a proposta de lei enviada por De Gaulle à Assembléia Nacional solicitando a reorganização da seguridade social em 1947. “tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança. 11 . Rio de Janeio. transformações ocorridas no padrão de produção capitalista. a política social ganha papel pró-ativo no sistema: assegura direitos sociais aos que dele participam. Deslocando seu alvo principal. que exigem não só normatividade como recursos para seu financiamento. Mas é sobretudo pela ótica da política que se explica o sucesso desta concepção de proteção social. A proposta estava fundamentada em dois grandes princípios. por completo. a idéia de seguro é substituída pela de seguridade social. hierarquiza o universo dos merecedores de tais direitos segundo as suas (dele) conveniências. e provê mecanismos de controle sobre os que dele se afastam. por exemplo. só foi abolida nos anos 40. asseguravam o pleno emprego e contribuíam para uma maior homogeneidade social. a vitória do socialismo na URSS. estatais ou estatalmente regulados. de certo. A crise dos anos 20. O princípio da unidade tinha por metas a unificação das múltiplas instâncias de gestão dos seguros sociais existentes e a homogeneização das prestações básicas. orientaram o debate que precedeu a Carta Constitucional de Bonn. . e duas guerras mundiais compõem o pano de fundo de um novo contexto. na Inglaterra. Pode-se afirmar. dizia respeito à cobertura – todos os indivíduos – e aos escopos da proteção (todas as necessidades essenciais)10. Na Alemanha.Estes princípios influenciaram as reformas de outros países. O marco reformista foi o relatório Beveridge apresentado ao parlamento inglês em 1942 e transformado em lei em 1946. Sistemas públicos. As instituições de representação – os partidos políticos. 5 9 . direitos políticos e direitos sociais. configurando o que se convencionou chamar Estados de bem-estar social. a natureza da política passa a ser universalista e seu alvo. . Universalidade. se tornam os produtores de políticas destinadas a garantir amplos direitos sociais a todos os cidadãos. que introjeta-se na cultura política ocidental do pós-guerra uma concepção de cidadania como trajetória cumulativa de direitos: direitos civis (as liberdades individuais). no qual emerge a terceira fase da política social no Ocidente desenvolvido. praticamente todos os países desenvolvidos realizaram reformas em seus sistemas em seus sistemas de proteção social. O crescimento da produção. na acepção de Marshall. por exemplo. em 1949. T. Zahar. a cidadania.Cidadania. favorável à ampliação dos direitos substantivos. o consumo de massa. Na França. O contexto econômico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi. estes últimos significando. Por sua natureza meritocrática – faz jus a um certo benefício aquele que por sua inserção na estrutura ocupacional efetuou preteritamente a contribuição correspondente – o seguro social destituía a política social de estigma. a industrialização em larga escala. a valorização do planejamento na própria teoria econômica. o outro grande princípio. 10 . identificados com a nova concepção de proteção social. na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade”11. Concepção que está presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos aprovada pela ONU em 1948 e em diversas convenções da OIT.

variável de país para país. a evolução histórica da política social. Ugo Ascoli em 1984 (em Welfare State all´Italiana. reconhece-se como ameaça a não-integração13. São Paulo. regulando e/ou produzindo bens e serviços. meritocrático ou corporativo. Para os indivíduos. Todavia. empresários. 6 . acima de tudo. e o mercado se politiza. Por sua vez. enfim. privilegiando-se a saúde12. podem também ser traduzidas como concepções de política social. Tempos Modernos). Para o que contribui pesadamente as lembranças do nazi-fascismo e da guerra. publicado em Politics and Society. introduzindo pequenos acréscimos e aprofundando os critérios de distinção dos modelos. produtores agrícolas e técnicos governamentais para estabelecer diretrizes macroeconômicas). 13 . também como social – isto é. que permitiram aumentos substanciais na tributação (principalmente do capital) e provimento de benefícios generosos à maioria da população. de 1958. a organização política dos atores sociais se fortaleceu. o Welfare State construído no pósguerra é. e social-semocrata ou institucional-redistributivo15 descortina o papel dos atores políticos na adoção de um ou outro modelo .2). 33. passando a ser predominantemente uma arena de negociação e troca . esquematicamente. E torna-se. subentende uma noção alargada dos riscos sociais. vol. 14 . mais que a pobreza. legitima-se o risco do desemprego e assume-se. 12 . Ghosta – “O Futuro do Wefare State na Nova Ordem Mundial”. reverte-se o eixo do risco da doença. situações nas quais a desintegração da sociedade se torna iminente. e como tendências gerais. novos espaços de negociação surgiram (câmaras consultivas ou deliberativas formadas por representantes de trabalhadores. mantêm-se os riscos do acidente de trabalho. ou seja. Como observa Esping-Andersen. A tipologia clássica é de Titmuss e está em seu Essays on the Welfare State. ed. 15 . que passam a incluir outros segmentos sociais não enquadrados em categorias ocupacionais. afirmadas em contextos distintos. A integração torna-se necessária do ponto de vista econômico: os indivíduos devem integrar-se no mundo da produção e do consumo de massa. Como concepções. e portanto de responsabilidade da nação – o risco a que estão submetidas famílias numerosas com renda insuficiente para viver condignamente. Laterza. 1994. indispensável no campo da política: há que aceitar as regras do jogo político num cenário em que a política se mercadoriza. Nos que preservaram a fórmula dos seguros. como a Alemanha. ultrapassando os círculos danosos relacionados com a pobreza e com o assalariamento. acordos. expandiu-se. pela intervenção do Estado. os seguros-saúde. Muitos países adotaram sistemas nacionais de saúde. mais que a recusa à disciplina do assalariamento. sujeitando-se a desempenhar tarefas extremamente fragmentadas na produção (como Carlitos. o Parlamento – se tornaram mais inclusivas. Roma) e Ghosta Esping-Andersen em 1987(em “Power and Distributional Regimes”. a democracia. 14. e da cessação temporária ou permanente da capacidade laborativa (assalariada ou não). partiram da classificação de Titmuss. Esping-Andersen. com alto poder de agregação e alta representatividade adotaram estratégias de concertação. Para a sociedade. entre outros.os sistemas eleitorais. em Lua Nova n. um projeto de integração nacional14. Identidades coletivas coesas. substituíram os seguros-doença. A conhecida tipologia que distingue os Welfare States residual ou liberal. n. involuntário. no filme de Chaplin. cujo conceito incorpora o trajeto e as consequências. A estrutura de benefícios que o Estado de bem-estar vai oferecer. universais e gratuitos. apontam a dimensão política da política social e embasam classificações – ou modelos – de proteção social. também. As três fases acima apresentadas mostram.

abrigos para os homeless. onde a organização dos atores sociais é fragmentada. 1998) na qual se encontram artigos e bibliografia sobre o assunto. proporcionando a base para acordos de largo alcance e longa duração. mas o significado atribuído ao termo se afasta inteiramente da concepção forjada na Europa no pós-guerra. organizações agregadoras de interesses – e representação política e partidária dos atores sociais. Itália) como resultante de vigorosa tradição corporativista – centrais sindicais de peso. 7 16 . Predomina nos países escandinavos.cabe. o status ocupacional. A respeito. no período de sua expansão. Silvia e WERNECK VIANNA. não se traduz como força política. tem sido importante. pluralista. particularmente. também cunhado de conservador. O termo seguridade social é bastante popularizado naquele país. muito menos em voga17 . onde. nos EUA. diferenciados conforme o trabalho. Guarda semelhança. embora pujante. auxílios para crianças pobres). as redes comunitárias – revelam-se insuficientes. o mercado. etc. ou seja. ou pelo seu imediato corolário – o tema “respostas à crise”. até certo ponto Austrália. segundo as normas tradicionais da ética do trabalho. do que resulta a prevalência de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. o Estado somente intervém quando o mercado impõe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais “naturais” de satisfação das necessidades – o esforço individual. Áustria. É interessante assinalar que a própria noção de welfare.No modelo liberal ou residual. a família. ademais. A Miragem da Pós-Modernidade (Ed. Embora não constitua objeto destas notas enveredar pelo tema “crise do Estado de bem-estar”. a presença de identidades coletivas fortes. ver a coletânea organizada por GERSCHMAN. hoje tão em voga. pois se associa à dependência da assistência pública. fracasso no mercado. tem direito a benefícios. . em maior ou menor apoio político aos mesmos. A modalidade institucional-redistributiva de proteção social se abriga sob o padrão social-democrata de Welfare State. tem sentido pejorativo. não se reconhece necessariamente em partidos políticos. não apenas sancionados como favorecidos pelos sindicatos. Nesta concepção. denotando. sob versão atualizada. Prepondera na Europa continental (Alemanha. pois. no cenário politico-institucional. Quem merece. e não expressa. a capacidade de pressão. França. e. em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidadãos. e. não só para designar o seguro social obrigatório como englobando os benefícios seletivos para a população de baixa renda (food-stamps. O modelo meritocrático ou corporativo. para explicar porque diferentes reações nacionais vem sendo afirmadas diante das atuais adversidades. também. o mercado funciona como o espaço da distribuição. quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue inserção no cenário social legítimo. Fiocruz. Ao Estado compete a produção e a distribuição de bens e serviços “extramercado”. Rio de Janeiro. 17 . Canadá e Suíça. A identificação de tipos de Estado de bem-estar. se caracteriza por vincular estreitamente a ação “protetora” do Estado ao desempenho dos grupos protegidos. Maria Lucia. o corporativismo (ou neocorporativismo) se enraízou. à guisa de conclusão. transcrever palavras de um autor que vem estudando exaustivamente as transformações recentes ocorridas no âmbito das políticas sociais. dos condicionantes políticos e institucionais que redundaram em maior ou menor inclusividade dos sistemas de proteção social e. com a primeira fase histórica da política social16 e se tornou dominante em países como os EUA e.

ESPING-ANDERSEN. passaram por uma depreciação mais gradual. e. tendem a ser negociadas e consensuais. No outro extremo. quando estas se realizam. Ghosta . como a Grã-Bretanha ou os Estados Unidos.palavras que corroboram o entendimento de que a dimensão política é fundamental no exame das políticas públicas. no Chile e nos antigos países comunistas. sistemas de seguridade social não se prestam facilmente a reformas radicais. São Paulo. 8 18 . o quadro dominante. simultânea ao enfraquecimento do sindicalismo”18 . Assim. A resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. 1995. em Lua Nova n.“O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial”. A Europa Continental é o caso mais claro de impasse. mudanças de grande escala ocorreram contra o pano de fundo do colapso ou da destruição da estrutura organizacional existente. Entre esses dois polos estão os países que. é o de uma ´paisagem congelada`. com respeito ao Welfare State. enquanto a Austrália e a Escandinávia representam a mudança por meio de negociação. “Com exceção de alguns casos.35. .