EM TORNO DO CONCEITO DE POLTICA SOCIAL: NOTAS INTRODUTRIAS

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Rio de Janeiro, dezembro de 2002

Poltica social um conceito que a literatura especializada no define precisamente. De um ngulo bem geral, no mbito das Cincias Sociais, a poltica social entendida como modalidade de poltica pblica e, pois, como ao de governo com objetivos especficos. A definio parece bvia e um tanto vaga. No entanto, contem duas armadilhas que, se desativadas, minimizam a obviedade e permitem alcanar maior preciso conceitual. A primeira armadilha se encontra na expresso aes de governo. Trata-se de uma armadilha porque a expresso se torna vazia quando no vem acompanhada da indispensvel qualificao: que governo? Ou seja, a poltica social, como qualquer poltica pblica pode ser produzida sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos contextos, sistemas e regimes polticos, como resultante de presses sociais mais ou menos organizadas e mais ou menos representativas da sociedade como um todo. Faz diferena, naturalmente, se determinada ao governamental implementada por tecnocratas encapsulados em seus gabinetes, como acontece nas ditaduras, ou se implementada com base em procedimentos democraticamente estabelecidos. Faz diferena, tambm, se determinada ao governamental formulada sob influncia nica das elites dominantes ou se formulada em instncias abertas influncia de interesses diversificados. No resto da frase, com objetivos especficos est a segunda armadilha. Pois cabem, igualmente, perguntas que qualificam a locuo: especificados por quem, em que esferas, com que legitimidade? De novo, faz imensa diferena se a demarcao dos objetivos de determinada ao governamental se d em circunstncias democrticas ou autoritrias, se leva em conta interesses amplos ou restritos da sociedade, etc. Assim, percebe-se que, mais do que conferir rigor absoluto ao conceito de poltica pblica, importante considerar seu carter poltico1, e, portanto circunstancial, o que equivale a dizer historicamente inteligvel. Como poltica pblica, portanto, a poltica social deve ser entendida em sua dimenso poltica e histrica. E contemplando estas dimenses, sempre articuladas, que se pode avanar um pouco mais na definio de poltica social e na identificao de seu objeto.

A lngua inglesa exibe maior preciso terminolgica ao distinguir policy (no plural, policies) - poltica no sentido de ao, de medida - de politics, poltica no sentido de fazer poltica. A afirmao "policies require politics", esclarecedora da natureza poltica da poltica pblica, perde grande parte de seu sentido quando traduzida para o portugus (polticas requerem poltica). . 1

Um autor sempre citado quando se estuda poltica social, T. H. Marshall, em livro publicado em 1965 e reeditado seguidas vezes, em Londres, assinala aspectos cruciais para conceituar poltica social. "Poltica social um termo que, embora amplamente usado no possui definio precisa. O significado que lhe dado em contextos particulares em grande medida matria de convenincia ou conveno"2. Os referidos aspectos cruciais contidos no trecho so os seguintes: a) em contextos particulares, isto distintos, significados tambm distintos so atribudos ao termo poltica social; b) tais distintos significados decorrem de convenincia ou conveno, ou seja, so estabelecidos mediante escolhas e/ou acordos. O primeiro aspecto sugere, enfatizando a dimenso histrica3, que pode-se entender e praticar poltica social que, como poltica pblica ao de governo de diversos modos, dependendo, conforme mencionado acima, da natureza do Estado e dos processos decisrios em vigor. O segundo aspecto reitera a importncia dos atores sociais e de sua capacidade de negociar politicamente suas posies na agenda pblica. Ora, as Cincias Sociais que estudam as polticas sociais - configuram um campo do conhecimento que incide sobre tal dinmica e por ela balizado. E que, portanto, se constrem e definem seus conceitos mediante mecanismos semelhantes. Assim, o entendimento de que poltica pblica ao governamental com objetivos especficos consiste numa conveno acadmica. Assim, tambm, constitui conveno acadmica, expressa pela literatura especializada, a idia de poltica social ao governamental com objetivos especficos relacionados com a proteo social. Mais uma vez, se repe o carter aparentemente bvio e vago da afirmao. Agora, porm, considerando o que foi mencionado anteriormente, sabe-se que possvel e necessrio qualific-la mediante certas interrogaes, que no caso so: a quem proteger? Como proteger? De que proteger? A argumentao desenvolvida at aqui permite perceber que as respostas dadas pelas naes a estas perguntas foram historicamente diversas e so ainda hoje diversas em funo de suas estruturas poltico-institucionais, configurando modelos diferenciados de proteo social. Um rpido olhar sobre a evoluo da poltica social na Europa Ocidental ilustra o ponto. Em linhas muitos gerais, pode-se destacar o peso das dimenses histrica e poltica na definio do objeto da poltica social identificando trs grandes fases descritas sucintamente a seguir. Aes governamentais com objetivos voltados para a proteo social comeam a ser produzidas contemporaneamente consolidao dos modernos Estados nacionais, no Ocidente Europeu, l pelos sculos XVI e XVII. ento que se institucionaliza o que Weber considera o ncleo definidor do Estado moderno: o monoplio da violncia
Marshall, T.H. - Social Policy in the Twentieth Century, Hutchinson University Library, Londres, 1975, 4a edio. H traduo em portugus, publicada por Zahar editores, com o ttulo Poltica Social, em 1967. O trecho citado no consta da edio brasileira porque foi includo, pelo autor, na introduo especialmente escrita para a 4a edio inglesa. 3 . Vale sublinhar que a dimenso histrica deve ser compreendida no tempo e no espao, implicando elementos econmicos, sociais, polticos, culturais, tecnolgicos, etc, que tanto diferenciam uma mesma sociedade em momentos que se sucedem historicamente como diferenciam as sociedades umas das outras, num mesmo momento, em funo de condicionamentos histricos. 2
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legtima4, e que se fazem presentes as condies que tornam possveis e necessrias aes governamentais naquele sentido. Num contexto de transio para o capitalismo, de expanso do comrcio e de valorizao das cidades, a pobreza se torna visvel, incmoda, e passa a ser reconhecida como um risco social. A primeira fase da evoluo da poltica social consistiu nas chamadas Leis dos Pobres, bastante disseminadas pelos pases europeus, embora com diferenas marcantes entre eles. As Leis dos Pobres eram ordenaes de Estado que faziam compulsria a caridade, implicando a criao de um fundo pblico o imposto dos pobres, em geral recolhido pelas municipalidades e que tinham por finalidade tirar os pobres das ruas5. Vigoraram em grande parte dos pases europeus entre os sculos XVII e XIX, e a despeito de terem apresentado variaes expressivas no decorrer deste perodo, se caracterizaram pela natureza caritativa, pela forma de assistncia pblica e pelo alvo a que se destinavam: a pobreza. A pobreza, nesta fase, o risco social predominante. O Estado age para proteger a sociedade da ameaa representada pela pobreza ( qual se associam a indigncia, a doena, o furto, a degradao dos costumes) e para proteger os pobres. Como mostra Polanyi, sem a proteo levada a efeito pelas Leis dos Pobres seguramente as sociedades europias no teriam resistido aos cataclismos sociais produzidos pelas mudanas operadas com a mercantilizao da produo e o advento do capitalismo6. Quanto aos pobres, foram protegidos ora pela distribuio de alimentos, ora por meio de complementao salarial, ora atravs do recolhimento a asilos, ora mediante recrutamento para as manufaturas pblicas. Leis dos Pobres funcionaram, historicamente, em tempos de monarquia absoluta ou governos oligrquicos. J nos meados do sculo XIX, quando a produo industrial se expandia a largos passos, exigindo crescentemente mo-de obra disposta ao assalariamento, as elites dominantes, afinadas com os preceitos liberais, passaram a tecer severas crticas a esta forma de proteo social. A Economia Poltica, que consolidava seu estatuto de cincia nas obras de autores como David Ricardo, John Stuart Mill, Jeremy Benthan, Thomas Malthus e outros, vai destacar a impossibilidade de convivncia entre a ordem capitalista, para a qual se concebia imprescindvel a auto-regulao do mercado, e um sistema de salrios subsidiados por fundos pblicos7. Em fins do sculo XIX, uma segunda fase da poltica social se inaugura. Seguros sociais compulsrios, para fazer face a riscos sociais associados ao trabalho assalariado, despontam como o modelo dominante de proteo social. No novo cenrio, de capitalismo
. Weber, Max Economia e Sociedade. Weber se refere s capacidades que s o Estado legitimamente tem de exercer os poderes de dispor sobre a vida (prender, e, no limite, matar) e sobre os bens (tributar) dos cidados em circunscrio territorial reconhecida. 5 . O modelo mais conhecido so as Poor Laws inglesas. A primeira foi promulgada no reinado de Elizabeth I, em fins do sculo XVI. 6 . Polanyi, Karl A Grande Transformao, Campus, Rio de Janeiro, 1980. 7 . A reforma da Poor Law inglesa, em 1834 esclarecedora. Precedida de intenso debate dominado pela idia de que o mercado, e no o Estado, que devia cuidar dos pobres, aboliu a concesso de qualquer assistncia externa (abonos salariais e distribuio de alimentos) e reintroduziu a experincia dos albergues sob novo formato, pelo qual ficava a critrio do candidato (o pobre) pleitear o benefcio com o que, entretanto, perdia seu status de cidado livre. 3
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industrial consolidado, aparecem novos atores sindicatos, partidos polticos e arranjos institucionais capazes de incluir, na agenda pblica, demandas de setores emergentes no mundo do trabalho. Para a sociedade, mais que a pobreza, a ameaa agora est na recusa ao assalariamento. Recusa que se expressa passivamente no absentesmo (em razo de doena, de acidente, de maternidade, ou sem razo nenhuma) e ativamente, de forma anrquica como nos ataques e quebradeiras promovidos por trabalhadores ingleses em vrias ocasies, ou de forma organizada pelos sindicatos operrios, crescentemente contestadores do prprio sistema capitalista. Para os trabalhadores, gradativamente se definem os riscos a que esto submetidos pela estrutura produtiva industrial: o acidente de trabalho, a cessao da capacidade laborativa, a doena, impedem temporria ou permanentemente o autosustento via mercado, nica alternativa disponvel8. O primeiro seguro social de que se tem notcia foi institudo por Bismarck, na Alemanha, nos anos 1880. No resultou do jogo parlamentar, como ocorreu na Dinamarca e na Sucia, na dcada seguinte, na Inglaterra, no incio do sculo XX, e em outros pases na mesma poca. Mas foi uma opo claramente poltica, ainda que autoritria. A poltica social de Bismarck tinha por objetivo o enfrentamento do movimento operrio e conformava uma proposta intencional de organizao do universo do trabalho o corporativismo submetido ao Estado e de controle social. Buscava conter o avano da social-democracia e, assim trocou benefcios (a cobertura dos riscos, para os assalariados, decorrentes de doenas, acidentes de trabalho e incapacidade laborativa devida idade) pelo cerceamento da atividade sindical. Os propsitos e os efeitos da legislao social bismarckiana foram, de fato, muito mais polticos do que sociais. Os problemas de maior urgncia para os assalariados alemes, naquela oportunidade (inspeo das condies de trabalho, regulamentao da jornada de trabalho, fiscalizao dos contratos de trabalho), no foram tocados. Bismarck compartilhava com os liberais (e com os empresrios) a firme opinio de que qualquer interferncia nos negcios privados seria nociva ao sistema. Mas, reprimindo reivindicaes mais vigorosas, por um lado, e, por outro, oferecendo concesses em termos de poltica social, infringiu uma derrota ao movimento sindical e consolidou o recm-unificado Reich. De todo modo, o modelo adotado por Bismarck, o seguro social, difundiu-se rapidamente pela Europa. Na medida em que a democracia avanava, com a ampliao do direito ao voto, a legalizao das centrais sindicais e a chegada dos partidos trabalhistas e social-democratas ao Parlamento, os seguros passaram a cobrir parcelas cada vez mais significativas de trabalhadores. A forma seguro, implicando um contrato entre partes (sendo o Estado, na grande maioria dos casos, uma destas partes), retirava da poltica social seu

. A industrializao enfraquece substancialmente as redes tradicionais de proteo, como a famlia, a igreja, a comunidade, na medida em que a todos homens, mulheres, crianas recruta para o trabalho na fbrica. Os idosos, que na produo artesanal eram figuras importantes, porque detinham o saber sobre o processo de trabalho como um todo, so descartados, pois a produo industrial fragmenta o processo de trabalho e passa a requer habilidades manuais mais juvenis. Os riscos relativos sade se agravam com as condies de trabalho nas fbricas e com as condies de vida decorrentes da urbanizao acelerada. 4

carter meramente assistencialista9. Por sua natureza meritocrtica faz jus a um certo benefcio aquele que por sua insero na estrutura ocupacional efetuou preteritamente a contribuio correspondente o seguro social destitua a poltica social de estigma. Deslocando seu alvo principal, da pobreza para o trabalho assalariado, a poltica social ganha papel pr-ativo no sistema: assegura direitos sociais aos que dele participam, hierarquiza o universo dos merecedores de tais direitos segundo as suas (dele) convenincias, e prov mecanismos de controle sobre os que dele se afastam. A crise dos anos 20, transformaes ocorridas no padro de produo capitalista, a vitria do socialismo na URSS, a valorizao do planejamento na prpria teoria econmica, e duas guerras mundiais compem o pano de fundo de um novo contexto, no qual emerge a terceira fase da poltica social no Ocidente desenvolvido. Nesta fase, a idia de seguro substituda pela de seguridade social, a natureza da poltica passa a ser universalista e seu alvo, a cidadania. Sistemas pblicos, estatais ou estatalmente regulados, se tornam os produtores de polticas destinadas a garantir amplos direitos sociais a todos os cidados, configurando o que se convencionou chamar Estados de bem-estar social. Aps a II guerra mundial, praticamente todos os pases desenvolvidos realizaram reformas em seus sistemas em seus sistemas de proteo social. O marco reformista foi o relatrio Beveridge apresentado ao parlamento ingls em 1942 e transformado em lei em 1946. A proposta estava fundamentada em dois grandes princpios, identificados com a nova concepo de proteo social. O princpio da unidade tinha por metas a unificao das mltiplas instncias de gesto dos seguros sociais existentes e a homogeneizao das prestaes bsicas. Universalidade, o outro grande princpio, dizia respeito cobertura todos os indivduos e aos escopos da proteo (todas as necessidades essenciais)10. Pode-se afirmar, assim, que introjeta-se na cultura poltica ocidental do ps-guerra uma concepo de cidadania como trajetria cumulativa de direitos: direitos civis (as liberdades individuais), direitos polticos e direitos sociais, estes ltimos significando, na acepo de Marshall, tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana, ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade11. Concepo que est presente na Declarao Universal dos Direitos Humanos aprovada pela ONU em 1948 e em diversas convenes da OIT. O contexto econmico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi, de certo, favorvel ampliao dos direitos substantivos, que exigem no s normatividade como recursos para seu financiamento. O crescimento da produo, a industrializao em larga escala, o consumo de massa, asseguravam o pleno emprego e contribuam para uma maior homogeneidade social. Mas sobretudo pela tica da poltica que se explica o sucesso desta concepo de proteo social. As instituies de representao os partidos polticos,
. O que no quer dizer que polticas assistencialistas tenham desaparecido. A Lei dos Pobres, na Inglaterra, por exemplo, s foi abolida nos anos 40. 10 .Estes princpios influenciaram as reformas de outros pases. Na Alemanha, por exemplo, orientaram o debate que precedeu a Carta Constitucional de Bonn, em 1949. Na Frana, inspiraram a proposta de lei enviada por De Gaulle Assemblia Nacional solicitando a reorganizao da seguridade social em 1947. 11 . Marshall, T. H. - Cidadania, Classe Social e Status, Rio de Janeio, Zahar, 1967. 5
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os sistemas eleitorais, o Parlamento se tornaram mais inclusivas; novos espaos de negociao surgiram (cmaras consultivas ou deliberativas formadas por representantes de trabalhadores, empresrios, produtores agrcolas e tcnicos governamentais para estabelecer diretrizes macroeconmicas); a democracia, enfim, expandiu-se. Por sua vez, a organizao poltica dos atores sociais se fortaleceu. Identidades coletivas coesas, com alto poder de agregao e alta representatividade adotaram estratgias de concertao, ou seja, acordos, que permitiram aumentos substanciais na tributao (principalmente do capital) e provimento de benefcios generosos maioria da populao. A estrutura de benefcios que o Estado de bem-estar vai oferecer, varivel de pas para pas, subentende uma noo alargada dos riscos sociais. Para os indivduos, ultrapassando os crculos danosos relacionados com a pobreza e com o assalariamento, mantm-se os riscos do acidente de trabalho, cujo conceito incorpora o trajeto e as consequncias, e da cessao temporria ou permanente da capacidade laborativa (assalariada ou no), reverte-se o eixo do risco da doena, privilegiando-se a sade12, legitima-se o risco do desemprego e assume-se, tambm como social isto , involuntrio, e portanto de responsabilidade da nao o risco a que esto submetidas famlias numerosas com renda insuficiente para viver condignamente. Para a sociedade, mais que a pobreza, mais que a recusa disciplina do assalariamento, reconhece-se como ameaa a no-integrao13. Como observa Esping-Andersen, o Welfare State construdo no psguerra , acima de tudo, um projeto de integrao nacional14. A integrao torna-se necessria do ponto de vista econmico: os indivduos devem integrar-se no mundo da produo e do consumo de massa, sujeitando-se a desempenhar tarefas extremamente fragmentadas na produo (como Carlitos, no filme de Chaplin, Tempos Modernos). E torna-se, tambm, indispensvel no campo da poltica: h que aceitar as regras do jogo poltico num cenrio em que a poltica se mercadoriza, passando a ser predominantemente uma arena de negociao e troca , e o mercado se politiza, pela interveno do Estado, regulando e/ou produzindo bens e servios. As trs fases acima apresentadas mostram, esquematicamente, e como tendncias gerais, a evoluo histrica da poltica social. Todavia, podem tambm ser traduzidas como concepes de poltica social, afirmadas em contextos distintos. Como concepes, apontam a dimenso poltica da poltica social e embasam classificaes ou modelos de proteo social. A conhecida tipologia que distingue os Welfare States residual ou liberal, meritocrtico ou corporativo, e social-semocrata ou institucional-redistributivo15 descortina o papel dos atores polticos na adoo de um ou outro modelo .
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. Muitos pases adotaram sistemas nacionais de sade, universais e gratuitos. Nos que preservaram a frmula dos seguros, como a Alemanha, os seguros-sade, que passam a incluir outros segmentos sociais no enquadrados em categorias ocupacionais, substituram os seguros-doena. 13 . Para o que contribui pesadamente as lembranas do nazi-fascismo e da guerra, situaes nas quais a desintegrao da sociedade se torna iminente. 14 . Esping-Andersen, Ghosta O Futuro do Wefare State na Nova Ordem Mundial, em Lua Nova n. 33, So Paulo, 1994. 15 . A tipologia clssica de Titmuss e est em seu Essays on the Welfare State, de 1958. Ugo Ascoli em 1984 (em Welfare State allItaliana, ed. Laterza, Roma) e Ghosta Esping-Andersen em 1987(em Power and Distributional Regimes, publicado em Politics and Society, vol. 14, n.2), entre outros, partiram da classificao de Titmuss, introduzindo pequenos acrscimos e aprofundando os critrios de distino dos modelos. 6

No modelo liberal ou residual, o Estado somente intervm quando o mercado impe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais naturais de satisfao das necessidades o esforo individual, a famlia, o mercado, as redes comunitrias revelam-se insuficientes. Nesta concepo, o mercado funciona como o espao da distribuio, do que resulta a prevalncia de esquemas privados e ocupacionais de seguro social, no apenas sancionados como favorecidos pelos sindicatos. Guarda semelhana, sob verso atualizada, com a primeira fase histrica da poltica social16 e se tornou dominante em pases como os EUA e, at certo ponto Austrlia, Canad e Sua, onde a organizao dos atores sociais fragmentada, pluralista, e, embora pujante, no se traduz como fora poltica, no se reconhece necessariamente em partidos polticos, e no expressa, no cenrio politico-institucional, a presena de identidades coletivas fortes. O modelo meritocrtico ou corporativo, tambm cunhado de conservador, se caracteriza por vincular estreitamente a ao protetora do Estado ao desempenho dos grupos protegidos. Quem merece, ou seja, quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue insero no cenrio social legtimo, tem direito a benefcios, diferenciados conforme o trabalho, o status ocupacional, a capacidade de presso, etc. Prepondera na Europa continental (Alemanha, ustria, Frana, Itlia) como resultante de vigorosa tradio corporativista centrais sindicais de peso, organizaes agregadoras de interesses e representao poltica e partidria dos atores sociais. A modalidade institucional-redistributiva de proteo social se abriga sob o padro social-democrata de Welfare State. Ao Estado compete a produo e a distribuio de bens e servios extramercado, em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidados. Predomina nos pases escandinavos, onde, tambm, o corporativismo (ou neocorporativismo) se enrazou, proporcionando a base para acordos de largo alcance e longa durao. A identificao de tipos de Estado de bem-estar, e, particularmente, dos condicionantes polticos e institucionais que redundaram em maior ou menor inclusividade dos sistemas de proteo social e, pois, em maior ou menor apoio poltico aos mesmos, no perodo de sua expanso, tem sido importante, ademais, para explicar porque diferentes reaes nacionais vem sendo afirmadas diante das atuais adversidades. Embora no constitua objeto destas notas enveredar pelo tema crise do Estado de bem-estar, hoje to em voga, ou pelo seu imediato corolrio o tema respostas crise, muito menos em voga17 - cabe, guisa de concluso, transcrever palavras de um autor que vem estudando exaustivamente as transformaes recentes ocorridas no mbito das polticas sociais,
. interessante assinalar que a prpria noo de welfare, nos EUA, tem sentido pejorativo, pois se associa dependncia da assistncia pblica, denotando, segundo as normas tradicionais da tica do trabalho, fracasso no mercado. O termo seguridade social bastante popularizado naquele pas, no s para designar o seguro social obrigatrio como englobando os benefcios seletivos para a populao de baixa renda (food-stamps, abrigos para os homeless, auxlios para crianas pobres), mas o significado atribudo ao termo se afasta inteiramente da concepo forjada na Europa no ps-guerra. 17 . A respeito, ver a coletnea organizada por GERSCHMAN, Silvia e WERNECK VIANNA, Maria Lucia, A Miragem da Ps-Modernidade (Ed. Fiocruz, Rio de Janeiro, 1998) na qual se encontram artigos e bibliografia sobre o assunto. 7
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palavras que corroboram o entendimento de que a dimenso poltica fundamental no exame das polticas pblicas. Com exceo de alguns casos, o quadro dominante, com respeito ao Welfare State, o de uma paisagem congelada`. A resistncia mudana esperada: polticas estabelecidas h muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuao. Assim, sistemas de seguridade social no se prestam facilmente a reformas radicais, e, quando estas se realizam, tendem a ser negociadas e consensuais. A Europa Continental o caso mais claro de impasse, enquanto a Austrlia e a Escandinvia representam a mudana por meio de negociao. No outro extremo, no Chile e nos antigos pases comunistas, mudanas de grande escala ocorreram contra o pano de fundo do colapso ou da destruio da estrutura organizacional existente. Entre esses dois polos esto os pases que, como a Gr-Bretanha ou os Estados Unidos, passaram por uma depreciao mais gradual, simultnea ao enfraquecimento do sindicalismo18 .

. ESPING-ANDERSEN, Ghosta - O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial, em Lua Nova n.35, So Paulo, 1995. 8

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