EM TORNO DO CONCEITO DE POLÍTICA SOCIAL: NOTAS INTRODUTÓRIAS

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Rio de Janeiro, dezembro de 2002

Política social é um conceito que a literatura especializada não define precisamente. De um ângulo bem geral, no âmbito das Ciências Sociais, a política social é entendida como modalidade de política pública e, pois, como ação de governo com objetivos específicos. A definição parece óbvia e um tanto vaga. No entanto, contem duas armadilhas que, se desativadas, minimizam a obviedade e permitem alcançar maior precisão conceitual. A primeira armadilha se encontra na expressão ações de governo. Trata-se de uma armadilha porque a expressão se torna vazia quando não vem acompanhada da indispensável qualificação: que governo? Ou seja, a política social, como qualquer política pública pode ser produzida sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos contextos, sistemas e regimes políticos, como resultante de pressões sociais mais ou menos organizadas e mais ou menos representativas da sociedade como um todo. Faz diferença, naturalmente, se determinada ação governamental é implementada por tecnocratas encapsulados em seus gabinetes, como acontece nas ditaduras, ou se é implementada com base em procedimentos democraticamente estabelecidos. Faz diferença, também, se determinada ação governamental é formulada sob influência única das elites dominantes ou se é formulada em instâncias abertas à influência de interesses diversificados. No resto da frase, com objetivos específicos está a segunda armadilha. Pois cabem, igualmente, perguntas que qualificam a locução: especificados por quem, em que esferas, com que legitimidade? De novo, faz imensa diferença se a demarcação dos objetivos de determinada ação governamental se dá em circunstâncias democráticas ou autoritárias, se leva em conta interesses amplos ou restritos da sociedade, etc. Assim, percebe-se que, mais do que conferir rigor absoluto ao conceito de política pública, é importante considerar seu caráter político1, e, portanto circunstancial, o que equivale a dizer historicamente inteligível. Como política pública, portanto, a política social deve ser entendida em sua dimensão política e histórica. E é contemplando estas dimensões, sempre articuladas, que se pode avançar um pouco mais na definição de política social e na identificação de seu objeto.

A língua inglesa exibe maior precisão terminológica ao distinguir policy (no plural, policies) - política no sentido de ação, de medida - de politics, política no sentido de fazer política. A afirmação "policies require politics", esclarecedora da natureza política da política pública, perde grande parte de seu sentido quando traduzida para o português (políticas requerem política). . 1

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sabe-se que é possível e necessário qualificá-la mediante certas interrogações. também. T. É então que se institucionaliza o que Weber considera o núcleo definidor do Estado moderno: o monopólio da violência Marshall. significados também distintos são atribuídos ao termo política social. O primeiro aspecto sugere. O significado que lhe é dado em contextos particulares é em grande medida matéria de conveniência ou convenção"2.Um autor sempre citado quando se estuda política social. pelo autor. configurando modelos diferenciados de proteção social. 4a edição. políticos. T. Há tradução em português. "Política social é um termo que. Hutchinson University Library. O segundo aspecto reitera a importância dos atores sociais e de sua capacidade de negociar politicamente suas posições na agenda pública.Social Policy in the Twentieth Century. porém. embora amplamente usado não possui definição precisa. Os referidos aspectos cruciais contidos no trecho são os seguintes: a) em contextos particulares. num mesmo momento. 3 . expressa pela literatura especializada. Assim. portanto. que no caso são: a quem proteger? Como proteger? De que proteger? A argumentação desenvolvida até aqui permite perceber que as respostas dadas pelas nações a estas perguntas foram historicamente diversas e são ainda hoje diversas em função de suas estruturas político-institucionais. Em linhas muitos gerais.H. culturais. constitui convenção acadêmica. considerando o que foi mencionado anteriormente. pode-se destacar o peso das dimensões histórica e política na definição do objeto da política social identificando três grandes fases descritas sucintamente a seguir. isto é distintos. que tanto diferenciam uma mesma sociedade em momentos que se sucedem historicamente como diferenciam as sociedades umas das outras. são estabelecidos mediante escolhas e/ou acordos. Londres. publicada por Zahar editores. H. dependendo. Ações governamentais com objetivos voltados para a proteção social começam a ser produzidas contemporaneamente à consolidação dos modernos Estados nacionais. se constróem e definem seus conceitos mediante mecanismos semelhantes. ou seja. em Londres. sociais. E que. o entendimento de que política pública é ação governamental com objetivos específicos consiste numa convenção acadêmica. com o título Política Social. Ora. em função de condicionamentos históricos. Vale sublinhar que a dimensão histórica deve ser compreendida no tempo e no espaço. na introdução especialmente escrita para a 4a edição inglesa. lá pelos séculos XVI e XVII. 1975. Marshall. implicando elementos econômicos. 2 2 . Mais uma vez. que pode-se entender e praticar política social – que. a idéia de política social é ação governamental com objetivos específicos relacionados com a proteção social. enfatizando a dimensão histórica3. em livro publicado em 1965 e reeditado seguidas vezes. conforme mencionado acima. assinala aspectos cruciais para conceituar política social. . Um rápido olhar sobre a evolução da política social na Europa Ocidental ilustra o ponto. tecnológicos. Assim. etc. se repõe o caráter aparentemente óbvio e vago da afirmação. no Ocidente Europeu. em 1967. b) tais distintos significados decorrem de conveniência ou convenção. O trecho citado não consta da edição brasileira porque foi incluído. Agora.configuram um campo do conhecimento que incide sobre tal dinâmica e é por ela balizado. da natureza do Estado e dos processos decisórios em vigor. como política pública é ação de governo – de diversos modos. as Ciências Sociais – que estudam as políticas sociais .

e. para a qual se concebia imprescindível a auto-regulação do mercado. A primeira fase da evolução da política social consistiu nas chamadas Leis dos Pobres. Leis dos Pobres funcionaram. em geral recolhido pelas municipalidades – e que tinham por finalidade tirar os pobres das ruas5. entretanto. vai destacar a impossibilidade de convivência entre a ordem capitalista. Jeremy Benthan. a doença. exigindo crescentemente mão-de obra disposta ao assalariamento. Quanto aos pobres. A pobreza. Em fins do século XIX. é que devia cuidar dos pobres. é o risco social predominante. O modelo mais conhecido são as Poor Laws inglesas. e não o Estado. 6 . Rio de Janeiro. Já nos meados do século XIX. 7 . foram protegidos ora pela distribuição de alimentos. e passa a ser reconhecida como um risco social. quando a produção industrial se expandia a largos passos. sem a “proteção” levada a efeito pelas Leis dos Pobres seguramente as sociedades européias não teriam resistido aos cataclismos sociais produzidos pelas mudanças operadas com a mercantilização da produção e o advento do capitalismo6. 3 4 . de expansão do comércio e de valorização das cidades. 1980. a pobreza se torna visível. Como mostra Polanyi. Thomas Malthus e outros. pelo qual ficava a critério do candidato (o pobre) pleitear o “ benefício” com o que. uma segunda fase da política social se inaugura. perdia seu status de cidadão livre. nesta fase. para fazer face a riscos sociais associados ao trabalho assalariado. Karl – A Grande Transformação. ora mediante recrutamento para as manufaturas públicas. John Stuart Mill. A primeira foi promulgada no reinado de Elizabeth I. Weber se refere às capacidades que só o Estado legitimamente tem de exercer os poderes de dispor sobre a vida (prender. afinadas com os preceitos liberais. incômoda. em fins do século XVI. ora através do recolhimento a asilos. em tempos de monarquia absoluta ou governos oligárquicos. Num contexto de transição para o capitalismo. Precedida de intenso debate dominado pela idéia de que o mercado. pela forma de assistência pública e pelo alvo a que se destinavam: a pobreza.legítima4. a degradação dos costumes) e para proteger os pobres. Max – Economia e Sociedade. A Economia Política. no limite. Polanyi. 5 . e a despeito de terem apresentado variações expressivas no decorrer deste período. as elites dominantes. Campus. aboliu a concessão de qualquer “assistência externa” (abonos salariais e distribuição de alimentos) e reintroduziu a experiência dos albergues sob novo formato. historicamente. Weber. em 1834 é esclarecedora. passaram a tecer severas críticas a esta forma de proteção social. bastante disseminadas pelos países europeus. que consolidava seu estatuto de ciência nas obras de autores como David Ricardo. se caracterizaram pela natureza caritativa. matar) e sobre os bens (tributar) dos cidadãos em circunscrição territorial reconhecida. A reforma da Poor Law inglesa. implicando a criação de um fundo público – o imposto dos pobres. de capitalismo . ora por meio de complementação salarial. despontam como o modelo dominante de proteção social. No novo cenário. Vigoraram em grande parte dos países europeus entre os séculos XVII e XIX. O Estado age para proteger a sociedade da ameaça representada pela pobreza (à qual se associam a indigência. e que se fazem presentes as condições que tornam possíveis e necessárias ações governamentais naquele sentido. e um sistema de salários subsidiados por fundos públicos7. embora com diferenças marcantes entre eles. As Leis dos Pobres eram ordenações de Estado que faziam compulsória a “caridade”. o furto. Seguros sociais compulsórios.

e em outros países na mesma época. são descartados. fiscalização dos contratos de trabalho). a cessação da capacidade laborativa. A industrialização enfraquece substancialmente as redes tradicionais de proteção. A forma seguro. de fato. de maternidade. difundiu-se rapidamente pela Europa. por um lado. gradativamente se definem os riscos a que estão submetidos pela estrutura produtiva industrial: o acidente de trabalho. crescentemente contestadores do próprio sistema capitalista. como ocorreu na Dinamarca e na Suécia. a comunidade. decorrentes de doenças. Os idosos. reprimindo reivindicações mais vigorosas. a ameaça agora está na recusa ao assalariamento. Recusa que se expressa passivamente no absenteísmo (em razão de doença. o modelo adotado por Bismarck. não foram tocados. na grande maioria dos casos. na agenda pública. nos anos 1880. assim trocou benefícios (a cobertura dos riscos. infringiu uma derrota ao movimento sindical e consolidou o recém-unificado Reich. que na produção artesanal eram figuras importantes. como a família. muito mais políticos do que sociais. a legalização das centrais sindicais e a chegada dos partidos trabalhistas e social-democratas ao Parlamento. ou sem razão nenhuma) e ativamente. oferecendo concessões em termos de política social. mulheres. por outro. Os problemas de maior urgência para os assalariados alemães. Para os trabalhadores. na medida em que a todos – homens. implicando um contrato entre partes (sendo o Estado. regulamentação da jornada de trabalho. o seguro social. única alternativa disponível8. com a ampliação do direito ao voto. para os assalariados. a igreja. Para a sociedade. retirava da política social seu . demandas de setores emergentes no mundo do trabalho. os seguros passaram a cobrir parcelas cada vez mais significativas de trabalhadores. no início do século XX. Os propósitos e os efeitos da legislação social bismarckiana foram. de acidente. Não resultou do jogo parlamentar. na Alemanha. ainda que autoritária. porque detinham o saber sobre o processo de trabalho como um todo. na década seguinte. Bismarck compartilhava com os liberais (e com os empresários) a firme opinião de que qualquer interferência nos negócios privados seria nociva ao sistema. acidentes de trabalho e incapacidade laborativa devida à idade) pelo cerceamento da atividade sindical. ou de forma organizada pelos sindicatos operários. 4 8 . de forma anárquica como nos ataques e quebradeiras promovidos por trabalhadores ingleses em várias ocasiões.industrial consolidado. Mas. na Inglaterra. A política social de Bismarck tinha por objetivo o enfrentamento do movimento operário e conformava uma proposta intencional de organização do universo do trabalho – o corporativismo submetido ao Estado – e de controle social. e. crianças – recruta para o trabalho na fábrica. a doença. Na medida em que a democracia avançava. Os riscos relativos à saúde se agravam com as condições de trabalho nas fábricas e com as condições de vida decorrentes da urbanização acelerada. De todo modo. partidos políticos – e arranjos institucionais capazes de incluir. pois a produção industrial fragmenta o processo de trabalho e passa a requer habilidades manuais mais juvenis. impedem temporária ou permanentemente o autosustento via mercado. naquela oportunidade (inspeção das condições de trabalho. Mas foi uma opção claramente política. uma destas partes). Buscava conter o avanço da social-democracia e. mais que a pobreza. O primeiro seguro social de que se tem notícia foi instituído por Bismarck. aparecem novos atores – sindicatos.

Marshall. O crescimento da produção. a vitória do socialismo na URSS. Nesta fase. e duas guerras mundiais compõem o pano de fundo de um novo contexto. orientaram o debate que precedeu a Carta Constitucional de Bonn. 5 9 . direitos políticos e direitos sociais. Mas é sobretudo pela ótica da política que se explica o sucesso desta concepção de proteção social. por exemplo. de certo. assim. que introjeta-se na cultura política ocidental do pós-guerra uma concepção de cidadania como trajetória cumulativa de direitos: direitos civis (as liberdades individuais). O contexto econômico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi. ao direito de participar. da pobreza para o trabalho assalariado. por exemplo. T. Classe Social e Status. Sistemas públicos. H. Universalidade. por completo. a industrialização em larga escala. A Lei dos Pobres. na acepção de Marshall. Concepção que está presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos aprovada pela ONU em 1948 e em diversas convenções da OIT. Rio de Janeio. e provê mecanismos de controle sobre os que dele se afastam. estes últimos significando. a natureza da política passa a ser universalista e seu alvo.Cidadania. o consumo de massa. só foi abolida nos anos 40. 10 . que exigem não só normatividade como recursos para seu financiamento. em 1949. “tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança. Na Alemanha. A proposta estava fundamentada em dois grandes princípios. o outro grande princípio. . Pode-se afirmar. O princípio da unidade tinha por metas a unificação das múltiplas instâncias de gestão dos seguros sociais existentes e a homogeneização das prestações básicas. no qual emerge a terceira fase da política social no Ocidente desenvolvido. A crise dos anos 20. dizia respeito à cobertura – todos os indivíduos – e aos escopos da proteção (todas as necessidades essenciais)10. 11 . se tornam os produtores de políticas destinadas a garantir amplos direitos sociais a todos os cidadãos. Após a II guerra mundial. O marco reformista foi o relatório Beveridge apresentado ao parlamento inglês em 1942 e transformado em lei em 1946. Zahar. configurando o que se convencionou chamar Estados de bem-estar social. Deslocando seu alvo principal. favorável à ampliação dos direitos substantivos. a idéia de seguro é substituída pela de seguridade social. a cidadania. a política social ganha papel pró-ativo no sistema: assegura direitos sociais aos que dele participam. estatais ou estatalmente regulados.caráter meramente assistencialista9. inspiraram a proposta de lei enviada por De Gaulle à Assembléia Nacional solicitando a reorganização da seguridade social em 1947. a valorização do planejamento na própria teoria econômica. . 1967. As instituições de representação – os partidos políticos. identificados com a nova concepção de proteção social. Na França.Estes princípios influenciaram as reformas de outros países. na Inglaterra. Por sua natureza meritocrática – faz jus a um certo benefício aquele que por sua inserção na estrutura ocupacional efetuou preteritamente a contribuição correspondente – o seguro social destituía a política social de estigma. praticamente todos os países desenvolvidos realizaram reformas em seus sistemas em seus sistemas de proteção social. O que não quer dizer que políticas assistencialistas tenham desaparecido. asseguravam o pleno emprego e contribuíam para uma maior homogeneidade social. transformações ocorridas no padrão de produção capitalista. hierarquiza o universo dos merecedores de tais direitos segundo as suas (dele) conveniências. na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade”11.

indispensável no campo da política: há que aceitar as regras do jogo político num cenário em que a política se mercadoriza. a democracia. Roma) e Ghosta Esping-Andersen em 1987(em “Power and Distributional Regimes”. privilegiando-se a saúde12. que passam a incluir outros segmentos sociais não enquadrados em categorias ocupacionais. 14 . acima de tudo. como a Alemanha. 6 . mantêm-se os riscos do acidente de trabalho. a organização política dos atores sociais se fortaleceu. também como social – isto é. 12 . acordos. expandiu-se. reverte-se o eixo do risco da doença. Para os indivíduos. As três fases acima apresentadas mostram. Como observa Esping-Andersen. publicado em Politics and Society. A integração torna-se necessária do ponto de vista econômico: os indivíduos devem integrar-se no mundo da produção e do consumo de massa. universais e gratuitos. o Welfare State construído no pósguerra é. 15 . enfim. ultrapassando os círculos danosos relacionados com a pobreza e com o assalariamento. no filme de Chaplin. e da cessação temporária ou permanente da capacidade laborativa (assalariada ou não).2). cujo conceito incorpora o trajeto e as consequências. sujeitando-se a desempenhar tarefas extremamente fragmentadas na produção (como Carlitos. um projeto de integração nacional14. A tipologia clássica é de Titmuss e está em seu Essays on the Welfare State. que permitiram aumentos substanciais na tributação (principalmente do capital) e provimento de benefícios generosos à maioria da população. e como tendências gerais. Para a sociedade. ou seja. introduzindo pequenos acréscimos e aprofundando os critérios de distinção dos modelos. 33. e portanto de responsabilidade da nação – o risco a que estão submetidas famílias numerosas com renda insuficiente para viver condignamente. também. subentende uma noção alargada dos riscos sociais. em Lua Nova n. A conhecida tipologia que distingue os Welfare States residual ou liberal. vol. legitima-se o risco do desemprego e assume-se. mais que a recusa à disciplina do assalariamento. a evolução histórica da política social. reconhece-se como ameaça a não-integração13. situações nas quais a desintegração da sociedade se torna iminente. Ghosta – “O Futuro do Wefare State na Nova Ordem Mundial”. Esping-Andersen. apontam a dimensão política da política social e embasam classificações – ou modelos – de proteção social. Laterza. mais que a pobreza. A estrutura de benefícios que o Estado de bem-estar vai oferecer.os sistemas eleitorais. substituíram os seguros-doença. Nos que preservaram a fórmula dos seguros. variável de país para país. Para o que contribui pesadamente as lembranças do nazi-fascismo e da guerra. pela intervenção do Estado. e social-semocrata ou institucional-redistributivo15 descortina o papel dos atores políticos na adoção de um ou outro modelo . empresários. 1994. de 1958. Tempos Modernos). E torna-se. São Paulo. meritocrático ou corporativo. entre outros. esquematicamente. Identidades coletivas coesas. Muitos países adotaram sistemas nacionais de saúde. 14. novos espaços de negociação surgiram (câmaras consultivas ou deliberativas formadas por representantes de trabalhadores. o Parlamento – se tornaram mais inclusivas. com alto poder de agregação e alta representatividade adotaram estratégias de concertação. Ugo Ascoli em 1984 (em Welfare State all´Italiana. 13 . ed. Todavia. Como concepções. Por sua vez. produtores agrícolas e técnicos governamentais para estabelecer diretrizes macroeconômicas). partiram da classificação de Titmuss. podem também ser traduzidas como concepções de política social. afirmadas em contextos distintos. regulando e/ou produzindo bens e serviços. passando a ser predominantemente uma arena de negociação e troca . n. os seguros-saúde. involuntário. e o mercado se politiza.

Prepondera na Europa continental (Alemanha. denotando. A Miragem da Pós-Modernidade (Ed. também. tem direito a benefícios. diferenciados conforme o trabalho. mas o significado atribuído ao termo se afasta inteiramente da concepção forjada na Europa no pós-guerra. É interessante assinalar que a própria noção de welfare.cabe. fracasso no mercado. e não expressa. A identificação de tipos de Estado de bem-estar. transcrever palavras de um autor que vem estudando exaustivamente as transformações recentes ocorridas no âmbito das políticas sociais. e. 1998) na qual se encontram artigos e bibliografia sobre o assunto. França. à guisa de conclusão. o status ocupacional. O modelo meritocrático ou corporativo. A modalidade institucional-redistributiva de proteção social se abriga sob o padrão social-democrata de Welfare State. onde a organização dos atores sociais é fragmentada. Áustria. se caracteriza por vincular estreitamente a ação “protetora” do Estado ao desempenho dos grupos protegidos. auxílios para crianças pobres). tem sido importante. A respeito. o corporativismo (ou neocorporativismo) se enraízou. ademais. o mercado. organizações agregadoras de interesses – e representação política e partidária dos atores sociais. 7 16 . ou pelo seu imediato corolário – o tema “respostas à crise”. particularmente. a família. não só para designar o seguro social obrigatório como englobando os benefícios seletivos para a população de baixa renda (food-stamps. Embora não constitua objeto destas notas enveredar pelo tema “crise do Estado de bem-estar”. Itália) como resultante de vigorosa tradição corporativista – centrais sindicais de peso. o Estado somente intervém quando o mercado impõe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais “naturais” de satisfação das necessidades – o esforço individual. ou seja. Guarda semelhança. Rio de Janeiro.No modelo liberal ou residual. O termo seguridade social é bastante popularizado naquele país. Quem merece. com a primeira fase histórica da política social16 e se tornou dominante em países como os EUA e. e. no cenário politico-institucional. pois se associa à dependência da assistência pública. 17 . Ao Estado compete a produção e a distribuição de bens e serviços “extramercado”. segundo as normas tradicionais da ética do trabalho. do que resulta a prevalência de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. etc. muito menos em voga17 . nos EUA. dos condicionantes políticos e institucionais que redundaram em maior ou menor inclusividade dos sistemas de proteção social e. hoje tão em voga. Silvia e WERNECK VIANNA. tem sentido pejorativo. o mercado funciona como o espaço da distribuição. no período de sua expansão. sob versão atualizada. em maior ou menor apoio político aos mesmos. pois. Nesta concepção. ver a coletânea organizada por GERSCHMAN. Maria Lucia. até certo ponto Austrália. . quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue inserção no cenário social legítimo. não se traduz como força política. pluralista. a capacidade de pressão. não se reconhece necessariamente em partidos políticos. Fiocruz. para explicar porque diferentes reações nacionais vem sendo afirmadas diante das atuais adversidades. as redes comunitárias – revelam-se insuficientes. a presença de identidades coletivas fortes. Predomina nos países escandinavos. proporcionando a base para acordos de largo alcance e longa duração. onde. embora pujante. abrigos para os homeless. Canadá e Suíça. também cunhado de conservador. não apenas sancionados como favorecidos pelos sindicatos. em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidadãos.

em Lua Nova n. ESPING-ANDERSEN. enquanto a Austrália e a Escandinávia representam a mudança por meio de negociação. “Com exceção de alguns casos. Ghosta . no Chile e nos antigos países comunistas. como a Grã-Bretanha ou os Estados Unidos. é o de uma ´paisagem congelada`. A Europa Continental é o caso mais claro de impasse. tendem a ser negociadas e consensuais.35. o quadro dominante. passaram por uma depreciação mais gradual. mudanças de grande escala ocorreram contra o pano de fundo do colapso ou da destruição da estrutura organizacional existente. . No outro extremo. 8 18 . e. com respeito ao Welfare State. A resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. simultânea ao enfraquecimento do sindicalismo”18 . Assim.“O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial”. São Paulo. 1995. sistemas de seguridade social não se prestam facilmente a reformas radicais. Entre esses dois polos estão os países que.palavras que corroboram o entendimento de que a dimensão política é fundamental no exame das políticas públicas. quando estas se realizam.

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