EM TORNO DO CONCEITO DE POLÍTICA SOCIAL: NOTAS INTRODUTÓRIAS

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Rio de Janeiro, dezembro de 2002

Política social é um conceito que a literatura especializada não define precisamente. De um ângulo bem geral, no âmbito das Ciências Sociais, a política social é entendida como modalidade de política pública e, pois, como ação de governo com objetivos específicos. A definição parece óbvia e um tanto vaga. No entanto, contem duas armadilhas que, se desativadas, minimizam a obviedade e permitem alcançar maior precisão conceitual. A primeira armadilha se encontra na expressão ações de governo. Trata-se de uma armadilha porque a expressão se torna vazia quando não vem acompanhada da indispensável qualificação: que governo? Ou seja, a política social, como qualquer política pública pode ser produzida sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos contextos, sistemas e regimes políticos, como resultante de pressões sociais mais ou menos organizadas e mais ou menos representativas da sociedade como um todo. Faz diferença, naturalmente, se determinada ação governamental é implementada por tecnocratas encapsulados em seus gabinetes, como acontece nas ditaduras, ou se é implementada com base em procedimentos democraticamente estabelecidos. Faz diferença, também, se determinada ação governamental é formulada sob influência única das elites dominantes ou se é formulada em instâncias abertas à influência de interesses diversificados. No resto da frase, com objetivos específicos está a segunda armadilha. Pois cabem, igualmente, perguntas que qualificam a locução: especificados por quem, em que esferas, com que legitimidade? De novo, faz imensa diferença se a demarcação dos objetivos de determinada ação governamental se dá em circunstâncias democráticas ou autoritárias, se leva em conta interesses amplos ou restritos da sociedade, etc. Assim, percebe-se que, mais do que conferir rigor absoluto ao conceito de política pública, é importante considerar seu caráter político1, e, portanto circunstancial, o que equivale a dizer historicamente inteligível. Como política pública, portanto, a política social deve ser entendida em sua dimensão política e histórica. E é contemplando estas dimensões, sempre articuladas, que se pode avançar um pouco mais na definição de política social e na identificação de seu objeto.

A língua inglesa exibe maior precisão terminológica ao distinguir policy (no plural, policies) - política no sentido de ação, de medida - de politics, política no sentido de fazer política. A afirmação "policies require politics", esclarecedora da natureza política da política pública, perde grande parte de seu sentido quando traduzida para o português (políticas requerem política). . 1

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ou seja. assinala aspectos cruciais para conceituar política social. Um rápido olhar sobre a evolução da política social na Europa Ocidental ilustra o ponto. Ações governamentais com objetivos voltados para a proteção social começam a ser produzidas contemporaneamente à consolidação dos modernos Estados nacionais. 3 . as Ciências Sociais – que estudam as políticas sociais . são estabelecidos mediante escolhas e/ou acordos. com o título Política Social. na introdução especialmente escrita para a 4a edição inglesa. 4a edição. O trecho citado não consta da edição brasileira porque foi incluído. "Política social é um termo que. configurando modelos diferenciados de proteção social. implicando elementos econômicos. considerando o que foi mencionado anteriormente. dependendo. em 1967. Ora. em Londres. se constróem e definem seus conceitos mediante mecanismos semelhantes.configuram um campo do conhecimento que incide sobre tal dinâmica e é por ela balizado. porém.Um autor sempre citado quando se estuda política social. É então que se institucionaliza o que Weber considera o núcleo definidor do Estado moderno: o monopólio da violência Marshall. embora amplamente usado não possui definição precisa. etc. que pode-se entender e praticar política social – que. O primeiro aspecto sugere. Assim. da natureza do Estado e dos processos decisórios em vigor. que no caso são: a quem proteger? Como proteger? De que proteger? A argumentação desenvolvida até aqui permite perceber que as respostas dadas pelas nações a estas perguntas foram historicamente diversas e são ainda hoje diversas em função de suas estruturas político-institucionais. expressa pela literatura especializada. T. . Vale sublinhar que a dimensão histórica deve ser compreendida no tempo e no espaço. Londres. publicada por Zahar editores. em função de condicionamentos históricos. em livro publicado em 1965 e reeditado seguidas vezes. culturais. lá pelos séculos XVI e XVII. como política pública é ação de governo – de diversos modos. num mesmo momento. conforme mencionado acima. se repõe o caráter aparentemente óbvio e vago da afirmação. pelo autor. também. Mais uma vez. b) tais distintos significados decorrem de conveniência ou convenção. a idéia de política social é ação governamental com objetivos específicos relacionados com a proteção social. pode-se destacar o peso das dimensões histórica e política na definição do objeto da política social identificando três grandes fases descritas sucintamente a seguir. Há tradução em português. no Ocidente Europeu. 2 2 . 1975. Assim. O significado que lhe é dado em contextos particulares é em grande medida matéria de conveniência ou convenção"2. E que. Agora. H. T. o entendimento de que política pública é ação governamental com objetivos específicos consiste numa convenção acadêmica.H. Hutchinson University Library. Os referidos aspectos cruciais contidos no trecho são os seguintes: a) em contextos particulares. significados também distintos são atribuídos ao termo política social. sociais. constitui convenção acadêmica. sabe-se que é possível e necessário qualificá-la mediante certas interrogações. Marshall. portanto. tecnológicos. Em linhas muitos gerais. O segundo aspecto reitera a importância dos atores sociais e de sua capacidade de negociar politicamente suas posições na agenda pública. que tanto diferenciam uma mesma sociedade em momentos que se sucedem historicamente como diferenciam as sociedades umas das outras. enfatizando a dimensão histórica3. isto é distintos. políticos.Social Policy in the Twentieth Century.

nesta fase. 6 . quando a produção industrial se expandia a largos passos. no limite. Como mostra Polanyi. e um sistema de salários subsidiados por fundos públicos7. historicamente. Max – Economia e Sociedade.legítima4. Campus. em 1834 é esclarecedora. A pobreza. e a despeito de terem apresentado variações expressivas no decorrer deste período. O modelo mais conhecido são as Poor Laws inglesas. para fazer face a riscos sociais associados ao trabalho assalariado. a pobreza se torna visível. Leis dos Pobres funcionaram. pela forma de assistência pública e pelo alvo a que se destinavam: a pobreza. 3 4 . passaram a tecer severas críticas a esta forma de proteção social. Já nos meados do século XIX. matar) e sobre os bens (tributar) dos cidadãos em circunscrição territorial reconhecida. 5 . em geral recolhido pelas municipalidades – e que tinham por finalidade tirar os pobres das ruas5. embora com diferenças marcantes entre eles. A primeira fase da evolução da política social consistiu nas chamadas Leis dos Pobres. 1980. incômoda. entretanto. exigindo crescentemente mão-de obra disposta ao assalariamento. Seguros sociais compulsórios. afinadas com os preceitos liberais. ora através do recolhimento a asilos. Rio de Janeiro. A Economia Política. 7 . Jeremy Benthan. No novo cenário. Polanyi. e não o Estado. Weber. que consolidava seu estatuto de ciência nas obras de autores como David Ricardo. A primeira foi promulgada no reinado de Elizabeth I. é o risco social predominante. de expansão do comércio e de valorização das cidades. O Estado age para proteger a sociedade da ameaça representada pela pobreza (à qual se associam a indigência. Em fins do século XIX. ora mediante recrutamento para as manufaturas públicas. ora por meio de complementação salarial. bastante disseminadas pelos países europeus. implicando a criação de um fundo público – o imposto dos pobres. e passa a ser reconhecida como um risco social. o furto. Precedida de intenso debate dominado pela idéia de que o mercado. perdia seu status de cidadão livre. Karl – A Grande Transformação. uma segunda fase da política social se inaugura. as elites dominantes. e. aboliu a concessão de qualquer “assistência externa” (abonos salariais e distribuição de alimentos) e reintroduziu a experiência dos albergues sob novo formato. de capitalismo . sem a “proteção” levada a efeito pelas Leis dos Pobres seguramente as sociedades européias não teriam resistido aos cataclismos sociais produzidos pelas mudanças operadas com a mercantilização da produção e o advento do capitalismo6. Quanto aos pobres. e que se fazem presentes as condições que tornam possíveis e necessárias ações governamentais naquele sentido. vai destacar a impossibilidade de convivência entre a ordem capitalista. em tempos de monarquia absoluta ou governos oligárquicos. As Leis dos Pobres eram ordenações de Estado que faziam compulsória a “caridade”. Weber se refere às capacidades que só o Estado legitimamente tem de exercer os poderes de dispor sobre a vida (prender. Vigoraram em grande parte dos países europeus entre os séculos XVII e XIX. a doença. a degradação dos costumes) e para proteger os pobres. A reforma da Poor Law inglesa. Thomas Malthus e outros. pelo qual ficava a critério do candidato (o pobre) pleitear o “ benefício” com o que. em fins do século XVI. foram protegidos ora pela distribuição de alimentos. Num contexto de transição para o capitalismo. despontam como o modelo dominante de proteção social. John Stuart Mill. se caracterizaram pela natureza caritativa. para a qual se concebia imprescindível a auto-regulação do mercado. é que devia cuidar dos pobres.

De todo modo. Mas foi uma opção claramente política. e em outros países na mesma época. a comunidade. de acidente. na agenda pública. pois a produção industrial fragmenta o processo de trabalho e passa a requer habilidades manuais mais juvenis. mais que a pobreza. Recusa que se expressa passivamente no absenteísmo (em razão de doença. Buscava conter o avanço da social-democracia e. gradativamente se definem os riscos a que estão submetidos pela estrutura produtiva industrial: o acidente de trabalho. os seguros passaram a cobrir parcelas cada vez mais significativas de trabalhadores. e. ou sem razão nenhuma) e ativamente. a cessação da capacidade laborativa. A industrialização enfraquece substancialmente as redes tradicionais de proteção. como a família. na Alemanha. na grande maioria dos casos. impedem temporária ou permanentemente o autosustento via mercado. Os idosos. aparecem novos atores – sindicatos. ainda que autoritária. Para os trabalhadores. de forma anárquica como nos ataques e quebradeiras promovidos por trabalhadores ingleses em várias ocasiões. crescentemente contestadores do próprio sistema capitalista. a igreja. na Inglaterra. A política social de Bismarck tinha por objetivo o enfrentamento do movimento operário e conformava uma proposta intencional de organização do universo do trabalho – o corporativismo submetido ao Estado – e de controle social. ou de forma organizada pelos sindicatos operários. 4 8 . Não resultou do jogo parlamentar. na medida em que a todos – homens. como ocorreu na Dinamarca e na Suécia.industrial consolidado. o seguro social. naquela oportunidade (inspeção das condições de trabalho. são descartados. muito mais políticos do que sociais. O primeiro seguro social de que se tem notícia foi instituído por Bismarck. a ameaça agora está na recusa ao assalariamento. difundiu-se rapidamente pela Europa. implicando um contrato entre partes (sendo o Estado. com a ampliação do direito ao voto. nos anos 1880. de maternidade. por outro. porque detinham o saber sobre o processo de trabalho como um todo. decorrentes de doenças. a doença. retirava da política social seu . que na produção artesanal eram figuras importantes. na década seguinte. fiscalização dos contratos de trabalho). infringiu uma derrota ao movimento sindical e consolidou o recém-unificado Reich. oferecendo concessões em termos de política social. a legalização das centrais sindicais e a chegada dos partidos trabalhistas e social-democratas ao Parlamento. o modelo adotado por Bismarck. Os propósitos e os efeitos da legislação social bismarckiana foram. A forma seguro. assim trocou benefícios (a cobertura dos riscos. regulamentação da jornada de trabalho. reprimindo reivindicações mais vigorosas. Na medida em que a democracia avançava. de fato. demandas de setores emergentes no mundo do trabalho. para os assalariados. crianças – recruta para o trabalho na fábrica. acidentes de trabalho e incapacidade laborativa devida à idade) pelo cerceamento da atividade sindical. Para a sociedade. uma destas partes). no início do século XX. mulheres. por um lado. não foram tocados. partidos políticos – e arranjos institucionais capazes de incluir. Os riscos relativos à saúde se agravam com as condições de trabalho nas fábricas e com as condições de vida decorrentes da urbanização acelerada. Os problemas de maior urgência para os assalariados alemães. única alternativa disponível8. Bismarck compartilhava com os liberais (e com os empresários) a firme opinião de que qualquer interferência nos negócios privados seria nociva ao sistema. Mas.

praticamente todos os países desenvolvidos realizaram reformas em seus sistemas em seus sistemas de proteção social. e provê mecanismos de controle sobre os que dele se afastam. Por sua natureza meritocrática – faz jus a um certo benefício aquele que por sua inserção na estrutura ocupacional efetuou preteritamente a contribuição correspondente – o seguro social destituía a política social de estigma. A crise dos anos 20. . favorável à ampliação dos direitos substantivos. O princípio da unidade tinha por metas a unificação das múltiplas instâncias de gestão dos seguros sociais existentes e a homogeneização das prestações básicas. Na França. o outro grande princípio. asseguravam o pleno emprego e contribuíam para uma maior homogeneidade social. Marshall. estatais ou estatalmente regulados. em 1949. por exemplo. só foi abolida nos anos 40. por exemplo. por completo. no qual emerge a terceira fase da política social no Ocidente desenvolvido. na Inglaterra. inspiraram a proposta de lei enviada por De Gaulle à Assembléia Nacional solicitando a reorganização da seguridade social em 1947. orientaram o debate que precedeu a Carta Constitucional de Bonn. identificados com a nova concepção de proteção social. ao direito de participar. que introjeta-se na cultura política ocidental do pós-guerra uma concepção de cidadania como trajetória cumulativa de direitos: direitos civis (as liberdades individuais). transformações ocorridas no padrão de produção capitalista. configurando o que se convencionou chamar Estados de bem-estar social. Rio de Janeio. estes últimos significando.Cidadania. direitos políticos e direitos sociais.Estes princípios influenciaram as reformas de outros países. “tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança. que exigem não só normatividade como recursos para seu financiamento. Após a II guerra mundial. da pobreza para o trabalho assalariado. As instituições de representação – os partidos políticos. Classe Social e Status. 11 . . 5 9 . O crescimento da produção. O contexto econômico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi. assim. Pode-se afirmar. A proposta estava fundamentada em dois grandes princípios. a cidadania. se tornam os produtores de políticas destinadas a garantir amplos direitos sociais a todos os cidadãos. a vitória do socialismo na URSS. H. na acepção de Marshall. 1967. o consumo de massa. Concepção que está presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos aprovada pela ONU em 1948 e em diversas convenções da OIT.caráter meramente assistencialista9. Zahar. dizia respeito à cobertura – todos os indivíduos – e aos escopos da proteção (todas as necessidades essenciais)10. Na Alemanha. a natureza da política passa a ser universalista e seu alvo. Universalidade. hierarquiza o universo dos merecedores de tais direitos segundo as suas (dele) conveniências. a idéia de seguro é substituída pela de seguridade social. a política social ganha papel pró-ativo no sistema: assegura direitos sociais aos que dele participam. Mas é sobretudo pela ótica da política que se explica o sucesso desta concepção de proteção social. Nesta fase. a industrialização em larga escala. 10 . T. na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade”11. e duas guerras mundiais compõem o pano de fundo de um novo contexto. Deslocando seu alvo principal. Sistemas públicos. a valorização do planejamento na própria teoria econômica. O marco reformista foi o relatório Beveridge apresentado ao parlamento inglês em 1942 e transformado em lei em 1946. O que não quer dizer que políticas assistencialistas tenham desaparecido. A Lei dos Pobres. de certo.

expandiu-se. esquematicamente. universais e gratuitos. com alto poder de agregação e alta representatividade adotaram estratégias de concertação. São Paulo. e social-semocrata ou institucional-redistributivo15 descortina o papel dos atores políticos na adoção de um ou outro modelo . novos espaços de negociação surgiram (câmaras consultivas ou deliberativas formadas por representantes de trabalhadores. 15 . e portanto de responsabilidade da nação – o risco a que estão submetidas famílias numerosas com renda insuficiente para viver condignamente. também. reconhece-se como ameaça a não-integração13. os seguros-saúde. 6 . vol. 14. meritocrático ou corporativo. Como observa Esping-Andersen. acima de tudo. mais que a recusa à disciplina do assalariamento. cujo conceito incorpora o trajeto e as consequências. de 1958. no filme de Chaplin. Identidades coletivas coesas. A conhecida tipologia que distingue os Welfare States residual ou liberal. A estrutura de benefícios que o Estado de bem-estar vai oferecer. mais que a pobreza. ed. mantêm-se os riscos do acidente de trabalho.os sistemas eleitorais. 13 . substituíram os seguros-doença. afirmadas em contextos distintos. introduzindo pequenos acréscimos e aprofundando os critérios de distinção dos modelos. 14 . Ghosta – “O Futuro do Wefare State na Nova Ordem Mundial”. indispensável no campo da política: há que aceitar as regras do jogo político num cenário em que a política se mercadoriza. e da cessação temporária ou permanente da capacidade laborativa (assalariada ou não). A integração torna-se necessária do ponto de vista econômico: os indivíduos devem integrar-se no mundo da produção e do consumo de massa. Por sua vez. Como concepções. 33. em Lua Nova n. que permitiram aumentos substanciais na tributação (principalmente do capital) e provimento de benefícios generosos à maioria da população. empresários. legitima-se o risco do desemprego e assume-se. publicado em Politics and Society. Muitos países adotaram sistemas nacionais de saúde. e como tendências gerais. podem também ser traduzidas como concepções de política social. Para a sociedade. o Welfare State construído no pósguerra é. partiram da classificação de Titmuss. que passam a incluir outros segmentos sociais não enquadrados em categorias ocupacionais. situações nas quais a desintegração da sociedade se torna iminente. sujeitando-se a desempenhar tarefas extremamente fragmentadas na produção (como Carlitos. 1994. regulando e/ou produzindo bens e serviços. entre outros. apontam a dimensão política da política social e embasam classificações – ou modelos – de proteção social.2). a evolução histórica da política social. Laterza. ultrapassando os círculos danosos relacionados com a pobreza e com o assalariamento. e o mercado se politiza. Para os indivíduos. passando a ser predominantemente uma arena de negociação e troca . n. a organização política dos atores sociais se fortaleceu. Ugo Ascoli em 1984 (em Welfare State all´Italiana. acordos. subentende uma noção alargada dos riscos sociais. Tempos Modernos). produtores agrícolas e técnicos governamentais para estabelecer diretrizes macroeconômicas). A tipologia clássica é de Titmuss e está em seu Essays on the Welfare State. Todavia. privilegiando-se a saúde12. como a Alemanha. a democracia. Nos que preservaram a fórmula dos seguros. E torna-se. um projeto de integração nacional14. enfim. 12 . reverte-se o eixo do risco da doença. variável de país para país. o Parlamento – se tornaram mais inclusivas. As três fases acima apresentadas mostram. Roma) e Ghosta Esping-Andersen em 1987(em “Power and Distributional Regimes”. Para o que contribui pesadamente as lembranças do nazi-fascismo e da guerra. Esping-Andersen. também como social – isto é. pela intervenção do Estado. ou seja. involuntário.

e. segundo as normas tradicionais da ética do trabalho. em maior ou menor apoio político aos mesmos. A respeito. onde. Ao Estado compete a produção e a distribuição de bens e serviços “extramercado”. o mercado. o mercado funciona como o espaço da distribuição. as redes comunitárias – revelam-se insuficientes. Prepondera na Europa continental (Alemanha. pluralista. ademais. no cenário politico-institucional. Nesta concepção. Áustria. diferenciados conforme o trabalho.cabe. e não expressa. Silvia e WERNECK VIANNA. França. Guarda semelhança. não só para designar o seguro social obrigatório como englobando os benefícios seletivos para a população de baixa renda (food-stamps. Predomina nos países escandinavos. ou seja. o Estado somente intervém quando o mercado impõe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais “naturais” de satisfação das necessidades – o esforço individual. auxílios para crianças pobres). ou pelo seu imediato corolário – o tema “respostas à crise”. do que resulta a prevalência de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. O termo seguridade social é bastante popularizado naquele país. Maria Lucia. em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidadãos. dos condicionantes políticos e institucionais que redundaram em maior ou menor inclusividade dos sistemas de proteção social e. também.No modelo liberal ou residual. e. fracasso no mercado. a presença de identidades coletivas fortes. até certo ponto Austrália. Embora não constitua objeto destas notas enveredar pelo tema “crise do Estado de bem-estar”. para explicar porque diferentes reações nacionais vem sendo afirmadas diante das atuais adversidades. a família. mas o significado atribuído ao termo se afasta inteiramente da concepção forjada na Europa no pós-guerra. 7 16 . no período de sua expansão. Canadá e Suíça. etc. nos EUA. o corporativismo (ou neocorporativismo) se enraízou. abrigos para os homeless. embora pujante. o status ocupacional. quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue inserção no cenário social legítimo. também cunhado de conservador. pois se associa à dependência da assistência pública. hoje tão em voga. proporcionando a base para acordos de largo alcance e longa duração. O modelo meritocrático ou corporativo. organizações agregadoras de interesses – e representação política e partidária dos atores sociais. não se reconhece necessariamente em partidos políticos. Fiocruz. É interessante assinalar que a própria noção de welfare. particularmente. tem sentido pejorativo. não apenas sancionados como favorecidos pelos sindicatos. se caracteriza por vincular estreitamente a ação “protetora” do Estado ao desempenho dos grupos protegidos. a capacidade de pressão. . 17 . ver a coletânea organizada por GERSCHMAN. A identificação de tipos de Estado de bem-estar. muito menos em voga17 . Itália) como resultante de vigorosa tradição corporativista – centrais sindicais de peso. Quem merece. tem sido importante. não se traduz como força política. transcrever palavras de um autor que vem estudando exaustivamente as transformações recentes ocorridas no âmbito das políticas sociais. A Miragem da Pós-Modernidade (Ed. Rio de Janeiro. sob versão atualizada. tem direito a benefícios. com a primeira fase histórica da política social16 e se tornou dominante em países como os EUA e. A modalidade institucional-redistributiva de proteção social se abriga sob o padrão social-democrata de Welfare State. denotando. 1998) na qual se encontram artigos e bibliografia sobre o assunto. onde a organização dos atores sociais é fragmentada. à guisa de conclusão. pois.

como a Grã-Bretanha ou os Estados Unidos.“O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial”. mudanças de grande escala ocorreram contra o pano de fundo do colapso ou da destruição da estrutura organizacional existente. e. ESPING-ANDERSEN. no Chile e nos antigos países comunistas.35. “Com exceção de alguns casos. é o de uma ´paisagem congelada`. tendem a ser negociadas e consensuais. enquanto a Austrália e a Escandinávia representam a mudança por meio de negociação. No outro extremo. 8 18 . passaram por uma depreciação mais gradual. A Europa Continental é o caso mais claro de impasse. sistemas de seguridade social não se prestam facilmente a reformas radicais. simultânea ao enfraquecimento do sindicalismo”18 . Assim. A resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. Entre esses dois polos estão os países que. quando estas se realizam. Ghosta .palavras que corroboram o entendimento de que a dimensão política é fundamental no exame das políticas públicas. o quadro dominante. . 1995. São Paulo. com respeito ao Welfare State. em Lua Nova n.

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