EM TORNO DO CONCEITO DE POLÍTICA SOCIAL: NOTAS INTRODUTÓRIAS

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Rio de Janeiro, dezembro de 2002

Política social é um conceito que a literatura especializada não define precisamente. De um ângulo bem geral, no âmbito das Ciências Sociais, a política social é entendida como modalidade de política pública e, pois, como ação de governo com objetivos específicos. A definição parece óbvia e um tanto vaga. No entanto, contem duas armadilhas que, se desativadas, minimizam a obviedade e permitem alcançar maior precisão conceitual. A primeira armadilha se encontra na expressão ações de governo. Trata-se de uma armadilha porque a expressão se torna vazia quando não vem acompanhada da indispensável qualificação: que governo? Ou seja, a política social, como qualquer política pública pode ser produzida sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos contextos, sistemas e regimes políticos, como resultante de pressões sociais mais ou menos organizadas e mais ou menos representativas da sociedade como um todo. Faz diferença, naturalmente, se determinada ação governamental é implementada por tecnocratas encapsulados em seus gabinetes, como acontece nas ditaduras, ou se é implementada com base em procedimentos democraticamente estabelecidos. Faz diferença, também, se determinada ação governamental é formulada sob influência única das elites dominantes ou se é formulada em instâncias abertas à influência de interesses diversificados. No resto da frase, com objetivos específicos está a segunda armadilha. Pois cabem, igualmente, perguntas que qualificam a locução: especificados por quem, em que esferas, com que legitimidade? De novo, faz imensa diferença se a demarcação dos objetivos de determinada ação governamental se dá em circunstâncias democráticas ou autoritárias, se leva em conta interesses amplos ou restritos da sociedade, etc. Assim, percebe-se que, mais do que conferir rigor absoluto ao conceito de política pública, é importante considerar seu caráter político1, e, portanto circunstancial, o que equivale a dizer historicamente inteligível. Como política pública, portanto, a política social deve ser entendida em sua dimensão política e histórica. E é contemplando estas dimensões, sempre articuladas, que se pode avançar um pouco mais na definição de política social e na identificação de seu objeto.

A língua inglesa exibe maior precisão terminológica ao distinguir policy (no plural, policies) - política no sentido de ação, de medida - de politics, política no sentido de fazer política. A afirmação "policies require politics", esclarecedora da natureza política da política pública, perde grande parte de seu sentido quando traduzida para o português (políticas requerem política). . 1

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1975. Vale sublinhar que a dimensão histórica deve ser compreendida no tempo e no espaço. configurando modelos diferenciados de proteção social. 3 . lá pelos séculos XVI e XVII. também. conforme mencionado acima. expressa pela literatura especializada. T. isto é distintos. Um rápido olhar sobre a evolução da política social na Europa Ocidental ilustra o ponto. O significado que lhe é dado em contextos particulares é em grande medida matéria de conveniência ou convenção"2. O segundo aspecto reitera a importância dos atores sociais e de sua capacidade de negociar politicamente suas posições na agenda pública. etc. embora amplamente usado não possui definição precisa.H. em função de condicionamentos históricos.Um autor sempre citado quando se estuda política social. Londres. o entendimento de que política pública é ação governamental com objetivos específicos consiste numa convenção acadêmica. dependendo. considerando o que foi mencionado anteriormente. O trecho citado não consta da edição brasileira porque foi incluído. E que. portanto. que no caso são: a quem proteger? Como proteger? De que proteger? A argumentação desenvolvida até aqui permite perceber que as respostas dadas pelas nações a estas perguntas foram historicamente diversas e são ainda hoje diversas em função de suas estruturas político-institucionais. "Política social é um termo que. T. enfatizando a dimensão histórica3. como política pública é ação de governo – de diversos modos. se repõe o caráter aparentemente óbvio e vago da afirmação. em Londres. pelo autor. as Ciências Sociais – que estudam as políticas sociais . na introdução especialmente escrita para a 4a edição inglesa. H.configuram um campo do conhecimento que incide sobre tal dinâmica e é por ela balizado. 4a edição. O primeiro aspecto sugere. Agora. políticos. que pode-se entender e praticar política social – que.Social Policy in the Twentieth Century. significados também distintos são atribuídos ao termo política social. constitui convenção acadêmica. publicada por Zahar editores. assinala aspectos cruciais para conceituar política social. ou seja. Os referidos aspectos cruciais contidos no trecho são os seguintes: a) em contextos particulares. da natureza do Estado e dos processos decisórios em vigor. 2 2 . em 1967. Há tradução em português. culturais. É então que se institucionaliza o que Weber considera o núcleo definidor do Estado moderno: o monopólio da violência Marshall. a idéia de política social é ação governamental com objetivos específicos relacionados com a proteção social. implicando elementos econômicos. Marshall. sabe-se que é possível e necessário qualificá-la mediante certas interrogações. no Ocidente Europeu. Em linhas muitos gerais. Ora. são estabelecidos mediante escolhas e/ou acordos. Assim. Mais uma vez. Hutchinson University Library. sociais. num mesmo momento. com o título Política Social. que tanto diferenciam uma mesma sociedade em momentos que se sucedem historicamente como diferenciam as sociedades umas das outras. Assim. b) tais distintos significados decorrem de conveniência ou convenção. porém. se constróem e definem seus conceitos mediante mecanismos semelhantes. em livro publicado em 1965 e reeditado seguidas vezes. Ações governamentais com objetivos voltados para a proteção social começam a ser produzidas contemporaneamente à consolidação dos modernos Estados nacionais. pode-se destacar o peso das dimensões histórica e política na definição do objeto da política social identificando três grandes fases descritas sucintamente a seguir. tecnológicos. .

e. para fazer face a riscos sociais associados ao trabalho assalariado. Thomas Malthus e outros. Seguros sociais compulsórios. em fins do século XVI. Como mostra Polanyi. pela forma de assistência pública e pelo alvo a que se destinavam: a pobreza. Num contexto de transição para o capitalismo. a doença. de expansão do comércio e de valorização das cidades. e a despeito de terem apresentado variações expressivas no decorrer deste período. Max – Economia e Sociedade. Leis dos Pobres funcionaram. 1980. implicando a criação de um fundo público – o imposto dos pobres. no limite. historicamente. foram protegidos ora pela distribuição de alimentos. Já nos meados do século XIX. O modelo mais conhecido são as Poor Laws inglesas. Vigoraram em grande parte dos países europeus entre os séculos XVII e XIX. que consolidava seu estatuto de ciência nas obras de autores como David Ricardo. John Stuart Mill. No novo cenário. e não o Estado. Karl – A Grande Transformação. Jeremy Benthan. Campus. A primeira foi promulgada no reinado de Elizabeth I. a pobreza se torna visível. A primeira fase da evolução da política social consistiu nas chamadas Leis dos Pobres. A pobreza. 5 . é o risco social predominante. em geral recolhido pelas municipalidades – e que tinham por finalidade tirar os pobres das ruas5. é que devia cuidar dos pobres. passaram a tecer severas críticas a esta forma de proteção social. afinadas com os preceitos liberais. as elites dominantes. ora por meio de complementação salarial. uma segunda fase da política social se inaugura. a degradação dos costumes) e para proteger os pobres. perdia seu status de cidadão livre. A reforma da Poor Law inglesa. Weber se refere às capacidades que só o Estado legitimamente tem de exercer os poderes de dispor sobre a vida (prender. em 1834 é esclarecedora. Polanyi. Quanto aos pobres. sem a “proteção” levada a efeito pelas Leis dos Pobres seguramente as sociedades européias não teriam resistido aos cataclismos sociais produzidos pelas mudanças operadas com a mercantilização da produção e o advento do capitalismo6. O Estado age para proteger a sociedade da ameaça representada pela pobreza (à qual se associam a indigência. ora mediante recrutamento para as manufaturas públicas.legítima4. Rio de Janeiro. ora através do recolhimento a asilos. bastante disseminadas pelos países europeus. Precedida de intenso debate dominado pela idéia de que o mercado. vai destacar a impossibilidade de convivência entre a ordem capitalista. As Leis dos Pobres eram ordenações de Estado que faziam compulsória a “caridade”. 6 . pelo qual ficava a critério do candidato (o pobre) pleitear o “ benefício” com o que. Weber. aboliu a concessão de qualquer “assistência externa” (abonos salariais e distribuição de alimentos) e reintroduziu a experiência dos albergues sob novo formato. 7 . A Economia Política. para a qual se concebia imprescindível a auto-regulação do mercado. se caracterizaram pela natureza caritativa. nesta fase. quando a produção industrial se expandia a largos passos. e que se fazem presentes as condições que tornam possíveis e necessárias ações governamentais naquele sentido. embora com diferenças marcantes entre eles. de capitalismo . entretanto. matar) e sobre os bens (tributar) dos cidadãos em circunscrição territorial reconhecida. incômoda. Em fins do século XIX. em tempos de monarquia absoluta ou governos oligárquicos. e passa a ser reconhecida como um risco social. 3 4 . exigindo crescentemente mão-de obra disposta ao assalariamento. despontam como o modelo dominante de proteção social. o furto. e um sistema de salários subsidiados por fundos públicos7.

na década seguinte. Para os trabalhadores. Os propósitos e os efeitos da legislação social bismarckiana foram. não foram tocados. gradativamente se definem os riscos a que estão submetidos pela estrutura produtiva industrial: o acidente de trabalho. decorrentes de doenças. partidos políticos – e arranjos institucionais capazes de incluir. o seguro social. mais que a pobreza. acidentes de trabalho e incapacidade laborativa devida à idade) pelo cerceamento da atividade sindical. aparecem novos atores – sindicatos. o modelo adotado por Bismarck. para os assalariados. os seguros passaram a cobrir parcelas cada vez mais significativas de trabalhadores. por um lado. mulheres. porque detinham o saber sobre o processo de trabalho como um todo. a comunidade. infringiu uma derrota ao movimento sindical e consolidou o recém-unificado Reich. naquela oportunidade (inspeção das condições de trabalho. a igreja.industrial consolidado. difundiu-se rapidamente pela Europa. demandas de setores emergentes no mundo do trabalho. são descartados. pois a produção industrial fragmenta o processo de trabalho e passa a requer habilidades manuais mais juvenis. que na produção artesanal eram figuras importantes. reprimindo reivindicações mais vigorosas. com a ampliação do direito ao voto. no início do século XX. na agenda pública. única alternativa disponível8. por outro. na Alemanha. Buscava conter o avanço da social-democracia e. Os riscos relativos à saúde se agravam com as condições de trabalho nas fábricas e com as condições de vida decorrentes da urbanização acelerada. Mas foi uma opção claramente política. de forma anárquica como nos ataques e quebradeiras promovidos por trabalhadores ingleses em várias ocasiões. Na medida em que a democracia avançava. na grande maioria dos casos. Bismarck compartilhava com os liberais (e com os empresários) a firme opinião de que qualquer interferência nos negócios privados seria nociva ao sistema. ou sem razão nenhuma) e ativamente. de fato. nos anos 1880. a cessação da capacidade laborativa. na medida em que a todos – homens. A política social de Bismarck tinha por objetivo o enfrentamento do movimento operário e conformava uma proposta intencional de organização do universo do trabalho – o corporativismo submetido ao Estado – e de controle social. De todo modo. Recusa que se expressa passivamente no absenteísmo (em razão de doença. A industrialização enfraquece substancialmente as redes tradicionais de proteção. crescentemente contestadores do próprio sistema capitalista. a ameaça agora está na recusa ao assalariamento. Para a sociedade. assim trocou benefícios (a cobertura dos riscos. na Inglaterra. de maternidade. O primeiro seguro social de que se tem notícia foi instituído por Bismarck. Os problemas de maior urgência para os assalariados alemães. retirava da política social seu . e. ou de forma organizada pelos sindicatos operários. como a família. Os idosos. regulamentação da jornada de trabalho. fiscalização dos contratos de trabalho). muito mais políticos do que sociais. ainda que autoritária. uma destas partes). A forma seguro. como ocorreu na Dinamarca e na Suécia. oferecendo concessões em termos de política social. crianças – recruta para o trabalho na fábrica. Mas. 4 8 . implicando um contrato entre partes (sendo o Estado. a legalização das centrais sindicais e a chegada dos partidos trabalhistas e social-democratas ao Parlamento. de acidente. impedem temporária ou permanentemente o autosustento via mercado. Não resultou do jogo parlamentar. e em outros países na mesma época. a doença.

a valorização do planejamento na própria teoria econômica. estes últimos significando.Cidadania. Zahar. o consumo de massa. identificados com a nova concepção de proteção social. estatais ou estatalmente regulados. 11 . a industrialização em larga escala. e duas guerras mundiais compõem o pano de fundo de um novo contexto. O marco reformista foi o relatório Beveridge apresentado ao parlamento inglês em 1942 e transformado em lei em 1946. 1967. a natureza da política passa a ser universalista e seu alvo. As instituições de representação – os partidos políticos. ao direito de participar. inspiraram a proposta de lei enviada por De Gaulle à Assembléia Nacional solicitando a reorganização da seguridade social em 1947. que exigem não só normatividade como recursos para seu financiamento. a política social ganha papel pró-ativo no sistema: assegura direitos sociais aos que dele participam. Na Alemanha. A proposta estava fundamentada em dois grandes princípios.caráter meramente assistencialista9. . Sistemas públicos. se tornam os produtores de políticas destinadas a garantir amplos direitos sociais a todos os cidadãos. a cidadania. em 1949. O crescimento da produção. Concepção que está presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos aprovada pela ONU em 1948 e em diversas convenções da OIT. no qual emerge a terceira fase da política social no Ocidente desenvolvido. na acepção de Marshall. T. 5 9 . da pobreza para o trabalho assalariado. O contexto econômico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi. praticamente todos os países desenvolvidos realizaram reformas em seus sistemas em seus sistemas de proteção social. asseguravam o pleno emprego e contribuíam para uma maior homogeneidade social. Por sua natureza meritocrática – faz jus a um certo benefício aquele que por sua inserção na estrutura ocupacional efetuou preteritamente a contribuição correspondente – o seguro social destituía a política social de estigma. O princípio da unidade tinha por metas a unificação das múltiplas instâncias de gestão dos seguros sociais existentes e a homogeneização das prestações básicas. orientaram o debate que precedeu a Carta Constitucional de Bonn. “tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança. Rio de Janeio. hierarquiza o universo dos merecedores de tais direitos segundo as suas (dele) conveniências. a vitória do socialismo na URSS. Universalidade. na Inglaterra. transformações ocorridas no padrão de produção capitalista. só foi abolida nos anos 40. direitos políticos e direitos sociais. na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade”11. Após a II guerra mundial. Na França. . Classe Social e Status. favorável à ampliação dos direitos substantivos. que introjeta-se na cultura política ocidental do pós-guerra uma concepção de cidadania como trajetória cumulativa de direitos: direitos civis (as liberdades individuais). Deslocando seu alvo principal. por exemplo. A crise dos anos 20. configurando o que se convencionou chamar Estados de bem-estar social. O que não quer dizer que políticas assistencialistas tenham desaparecido. Nesta fase. o outro grande princípio. dizia respeito à cobertura – todos os indivíduos – e aos escopos da proteção (todas as necessidades essenciais)10. por completo.Estes princípios influenciaram as reformas de outros países. A Lei dos Pobres. Pode-se afirmar. 10 . por exemplo. Mas é sobretudo pela ótica da política que se explica o sucesso desta concepção de proteção social. a idéia de seguro é substituída pela de seguridade social. e provê mecanismos de controle sobre os que dele se afastam. Marshall. de certo. assim. H.

12 . involuntário.2). em Lua Nova n. mais que a recusa à disciplina do assalariamento. Tempos Modernos). 6 . ed. Para o que contribui pesadamente as lembranças do nazi-fascismo e da guerra. Ugo Ascoli em 1984 (em Welfare State all´Italiana. afirmadas em contextos distintos. Esping-Andersen. empresários. universais e gratuitos. Para a sociedade. indispensável no campo da política: há que aceitar as regras do jogo político num cenário em que a política se mercadoriza. São Paulo. A integração torna-se necessária do ponto de vista econômico: os indivíduos devem integrar-se no mundo da produção e do consumo de massa. legitima-se o risco do desemprego e assume-se. introduzindo pequenos acréscimos e aprofundando os critérios de distinção dos modelos. Laterza. meritocrático ou corporativo. de 1958. acima de tudo. variável de país para país. a evolução histórica da política social. que permitiram aumentos substanciais na tributação (principalmente do capital) e provimento de benefícios generosos à maioria da população. a democracia. 33. mais que a pobreza. acordos. a organização política dos atores sociais se fortaleceu. com alto poder de agregação e alta representatividade adotaram estratégias de concertação. 13 . publicado em Politics and Society. novos espaços de negociação surgiram (câmaras consultivas ou deliberativas formadas por representantes de trabalhadores. 14 .os sistemas eleitorais. Por sua vez. no filme de Chaplin. Identidades coletivas coesas. 14. situações nas quais a desintegração da sociedade se torna iminente. subentende uma noção alargada dos riscos sociais. sujeitando-se a desempenhar tarefas extremamente fragmentadas na produção (como Carlitos. também. expandiu-se. ultrapassando os círculos danosos relacionados com a pobreza e com o assalariamento. Para os indivíduos. e portanto de responsabilidade da nação – o risco a que estão submetidas famílias numerosas com renda insuficiente para viver condignamente. n. entre outros. e da cessação temporária ou permanente da capacidade laborativa (assalariada ou não). reconhece-se como ameaça a não-integração13. e o mercado se politiza. 15 . A estrutura de benefícios que o Estado de bem-estar vai oferecer. o Welfare State construído no pósguerra é. também como social – isto é. como a Alemanha. A conhecida tipologia que distingue os Welfare States residual ou liberal. Roma) e Ghosta Esping-Andersen em 1987(em “Power and Distributional Regimes”. esquematicamente. Nos que preservaram a fórmula dos seguros. partiram da classificação de Titmuss. Ghosta – “O Futuro do Wefare State na Nova Ordem Mundial”. apontam a dimensão política da política social e embasam classificações – ou modelos – de proteção social. ou seja. e social-semocrata ou institucional-redistributivo15 descortina o papel dos atores políticos na adoção de um ou outro modelo . As três fases acima apresentadas mostram. e como tendências gerais. passando a ser predominantemente uma arena de negociação e troca . reverte-se o eixo do risco da doença. substituíram os seguros-doença. mantêm-se os riscos do acidente de trabalho. Como observa Esping-Andersen. Todavia. E torna-se. regulando e/ou produzindo bens e serviços. 1994. cujo conceito incorpora o trajeto e as consequências. o Parlamento – se tornaram mais inclusivas. Muitos países adotaram sistemas nacionais de saúde. um projeto de integração nacional14. que passam a incluir outros segmentos sociais não enquadrados em categorias ocupacionais. pela intervenção do Estado. podem também ser traduzidas como concepções de política social. vol. Como concepções. produtores agrícolas e técnicos governamentais para estabelecer diretrizes macroeconômicas). os seguros-saúde. privilegiando-se a saúde12. A tipologia clássica é de Titmuss e está em seu Essays on the Welfare State. enfim.

embora pujante. Rio de Janeiro. onde a organização dos atores sociais é fragmentada. no cenário politico-institucional. se caracteriza por vincular estreitamente a ação “protetora” do Estado ao desempenho dos grupos protegidos. É interessante assinalar que a própria noção de welfare. fracasso no mercado. até certo ponto Austrália. Itália) como resultante de vigorosa tradição corporativista – centrais sindicais de peso. nos EUA. auxílios para crianças pobres). A Miragem da Pós-Modernidade (Ed. dos condicionantes políticos e institucionais que redundaram em maior ou menor inclusividade dos sistemas de proteção social e. Canadá e Suíça. Fiocruz. . abrigos para os homeless. pois. Áustria. Nesta concepção. Prepondera na Europa continental (Alemanha. quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue inserção no cenário social legítimo. muito menos em voga17 . particularmente. o mercado. diferenciados conforme o trabalho. hoje tão em voga. também. O termo seguridade social é bastante popularizado naquele país. o Estado somente intervém quando o mercado impõe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais “naturais” de satisfação das necessidades – o esforço individual. não se traduz como força política. ou pelo seu imediato corolário – o tema “respostas à crise”. a família. 7 16 . tem sido importante. etc. o mercado funciona como o espaço da distribuição. Quem merece. não se reconhece necessariamente em partidos políticos. para explicar porque diferentes reações nacionais vem sendo afirmadas diante das atuais adversidades. O modelo meritocrático ou corporativo. pois se associa à dependência da assistência pública. e não expressa. no período de sua expansão. não apenas sancionados como favorecidos pelos sindicatos. a presença de identidades coletivas fortes. A identificação de tipos de Estado de bem-estar. 17 .No modelo liberal ou residual. segundo as normas tradicionais da ética do trabalho. Guarda semelhança. não só para designar o seguro social obrigatório como englobando os benefícios seletivos para a população de baixa renda (food-stamps. pluralista. sob versão atualizada. ou seja. ademais. denotando. tem sentido pejorativo. a capacidade de pressão. Silvia e WERNECK VIANNA. do que resulta a prevalência de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. França. e. A respeito. o status ocupacional. as redes comunitárias – revelam-se insuficientes. 1998) na qual se encontram artigos e bibliografia sobre o assunto. à guisa de conclusão. e. transcrever palavras de um autor que vem estudando exaustivamente as transformações recentes ocorridas no âmbito das políticas sociais. Predomina nos países escandinavos. em maior ou menor apoio político aos mesmos. ver a coletânea organizada por GERSCHMAN. onde. Embora não constitua objeto destas notas enveredar pelo tema “crise do Estado de bem-estar”. Maria Lucia. com a primeira fase histórica da política social16 e se tornou dominante em países como os EUA e. proporcionando a base para acordos de largo alcance e longa duração. também cunhado de conservador. em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidadãos. o corporativismo (ou neocorporativismo) se enraízou.cabe. tem direito a benefícios. organizações agregadoras de interesses – e representação política e partidária dos atores sociais. Ao Estado compete a produção e a distribuição de bens e serviços “extramercado”. mas o significado atribuído ao termo se afasta inteiramente da concepção forjada na Europa no pós-guerra. A modalidade institucional-redistributiva de proteção social se abriga sob o padrão social-democrata de Welfare State.

8 18 . . Entre esses dois polos estão os países que. 1995. Ghosta . o quadro dominante. quando estas se realizam. passaram por uma depreciação mais gradual. enquanto a Austrália e a Escandinávia representam a mudança por meio de negociação. Assim. com respeito ao Welfare State. tendem a ser negociadas e consensuais. A resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. mudanças de grande escala ocorreram contra o pano de fundo do colapso ou da destruição da estrutura organizacional existente.35. no Chile e nos antigos países comunistas. A Europa Continental é o caso mais claro de impasse.“O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial”. ESPING-ANDERSEN. São Paulo. em Lua Nova n. e.palavras que corroboram o entendimento de que a dimensão política é fundamental no exame das políticas públicas. “Com exceção de alguns casos. é o de uma ´paisagem congelada`. como a Grã-Bretanha ou os Estados Unidos. simultânea ao enfraquecimento do sindicalismo”18 . No outro extremo. sistemas de seguridade social não se prestam facilmente a reformas radicais.

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