Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo

Caio Manoel de Oliveira Fabiano

Subsdios ao Plano de Regularizao Fundiria e Urbanstica da Zona Especial de Interesse Social do ncleo habitacional do Dique Vila Gilda, Santos - SP

So Paulo

2008

Caio Manoel de Oliveira Fabiano

Subsdios ao Plano de Regularizao Fundiria e Urbanstica da Zona Especial de Interesse Social do ncleo habitacional do Dique Vila Gilda, Santos - SP

Dissertao apresentada ao Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo IPT, para obteno do ttulo de Mestre em Habitao: Planejamento e Tecnologia

rea de concentrao: Planejamento, Gesto e Projeto

Orientadora: Dr. Suely Muniz

So Paulo

Janeiro /2008

F118s

Fabiano, Caio Manoel de Oliveira Subsdios ao plano de regularizao fundiria e urbanstica da zona especial de interesse social do ncleo habitacional do Dique Vila Gilda, Santos SP. / Caio Manoel de Oliveira Fabiano. So Paulo, 2008. 179p. Dissertao (Mestrado em Habitao: Planejamento e Tecnologia) - Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo. rea de concentrao: Planejamento, Gesto e Projeto. Orientadora: Profa. Dra. Suely Muniz 1. Poltica agrria 2. Poltica de desenvolvimento urbano 3. Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS 4. Poltica de desenvolvimento urbano 5. Uso do solo 6. Santos (So Paulo) 7. Urbanizao 8. Tese I. Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo. Coordenadoria de Ensino Tecnolgico II. Ttulo

08-97

CDU

711.1(043)

Dedico este trabalho a minha famlia, que sempre lutou fraternalmente por nossos sonhos.

AGRADECIMENTOS:

Prof. Dr. Suely Muniz, pelo pleno apoio e bom senso durante a execuo deste trabalho. Aos demais membros da Banca: Dr. Ricardo de Souza Moretti e Dr Maria Lucia Refinetti Martins, pelo conhecimento, ateno e pronto atendimento. Aos tcnicos do Secretaria de Patrimnio da Unio, SPU: Dr Evangelina Pinho, gerente regional no Estado de So Paulo, e a Dr. Julia Moretti pelo amparo na anlise fundiria do Dique Vila Gilda. Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo, em especial ao excelentssimo Secretrio Adjunto de Habitao e Presidente do Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais (GRAPROHAB), Doutor Ulrich Hoffmann, pela ateno ao tema e plena colaborao. Aos tcnicos que operam o Programa Cidade Legal, da Secretaria da Habitao do Estado de So Paulo, pelo apoio na anlise fundiria, urbanstica e scio-ambiental. Prefeitura da Estncia Balneria de Santos e, em especial, a todos os tcnicos da Companhia de Habitao Santista - COHAB/ST e da Fundao Arquivo Memria de Santos. Prefeitura do Recife/PE e aos tcnicos da URBE pelo apoio na obteno de informaes tcnicas e legais, pertinentes ao tema. Ao corpo de professores do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo S. A. IPT, que durante a concepo do tema de trabalho contriburam com suas exposies. A G&A Consultoria de Projetos Dique Vila Gilda. pela realizao do curta-documentrio sobre o

RESUMO

Este trabalho apresenta um panorama sobre as experincias histricas dos projetos realizados pela COHAB-ST, entre os anos de 1993 e 2007, para a regularizao urbanstica e fundiria do Dique Vila Gilda e sua experincia quanto aplicao da Lei Municipal de Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS. Analisa-se sua evoluo, no que diz respeito poltica urbanstica e scio-ambiental de uso e ocupao do solo, seu modelo de gesto participativa e fundiria, com base em parmetros especficos estabelecidos para sua ocupao legal, na rea em estudo. No plano conceitual, a pesquisa observa conceitos urbansticos formulados em literaturas temticas sobre ocupaes populares e, ao mesmo tempo, analisa a experincia histrica sobre as Leis de Zeis nas cidades do Recife/PE e de Diadema/SP, comparando-as com a experincia da Lei de ZEIS em Santos/SP, no Dique Vila Gilda e o seu desdobramento sobre as polticas urbansticas, participativas e fundirias. Busca-se, assim, uma possvel referncia para o aperfeioamento da Lei de Zeis santista e de seus projetos para a rea.

Palavras-chave: Favelas; palafitas; mangue; Dique Vila Gilda; Zonas Especiais de Interesse Social; ZEIS; Regularizao Urbanstica e Fundiria.

ABSTRACT Regards about urban usage and occupancy for regularization title of Dique Vila Gilda/Santos/SP

This work looks into the historical results of projects completed by COHAB-ST, from 1993 to 2007, regarding urban occupancy and title regularization of Dique Vila Gilda/Santos/SP. It also looks into the outcome of implementation of Santos County ZEIS Law - law for Special Zones of Social Interest. It analyses evolution - regarding urbane and socio-environmental policies of usage and occupancy - and management model - participative and regulative - within the specific parameters for legal occupation of the study area.

Keywords: Special Zones of Social Interest; regarding urban usage and occupancy; title regularization

LISTA DE ILUSTRAES Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 Figura 8 Figura 9 Figura 10 Figura 11 Figura 12 Figura 13 Figura 14 Figura 15 Figura 16 Figura 17 Figura 18 Figura 19 Figura 20 Figura 21 Ortofoto de localizao dos ncleos habitacionais em estudo na ilha de So Vicente/SP. Mapa de Abairramento da Zona Noroeste de Santos/SP. Mapeamento Geral das ZEIS em Santos/SP Modelos de desenho virio urbano radial, capilar e em grelha. Croqui esquemtico de estacionamentos em bolses em paralelo e a 90 Critrio para garantir eficincia luminosa da abbada celeste na edificao. Mapeamento de habitaes precrias no municpio do Recife/PE Mapeamento das reas de ZEIS em comparao com as reas de vulnerabilidade social Mapa do municpio de Diadema/SP Ilustrao histrica das Vilas de Santos e So Vicente no sc. XVII. Mapa cronolgico da ocupao em Santos Planta do projeto elaborado pelo eng Saturnino de Brito em Santos/SP Mapa ilustrativo do crescimento ocupacional em Santos. Ilustrao do sistema de drenagem de guas pluviais projetado pelo Departamento Nacional de Obras de Saneamento, DNOS. Vista da favela da areia branca. Mapeamento das ocupaes na Zona Noroeste de Santos Mapeamento da ocupao do solo segundo a renda familiar. Mapa de classificao das zonas de uso e ocupao do Plano Diretor de 1968. Mapa de classificao das zonas de uso e ocupao do Plano Diretor de 1998. Perfil caracterstico da distribuio vegetal dos manguezais Ilustrao artstica da reproduo vegetal nos manguezais. 16 17 36 47 50 51 57 63 69 76 77 79 80 83 84 85 88 92 101 108 110

Figura 22 Figura 23 Figura 24 Figura 25 Figura 26 Figura 27

Ilustrao artstica de cadeia alimentar dos manguezais. Ilustrao artstica da fauna residente e semi-residente de rpteis, crustceos, moluscos e peixes dos manguezais. Ilustrao artstica da fauna residente e semi-residente de aves e mamferos dos manguezais. Vista geral dos acessos para a rea ocupada no Dique Vila Gilda Mapa de situao dos diferentes assentamentos do Dique Vila Gilda. margem direita do Rio dos Bugres, encontra-se a ocupao do Dique da Vila Gilda, na Zona Noroeste de Santos, com destaque para a ocupao no Caminho So Sebastio. Mapeamento das ocupaes irregulares do Dique Vila Gilda e adjacncias em 1964. Mapeamento das ocupaes em 1984. Vista da degradao ambiental resultante do acmulo de lixo sob as palafitas na rea do Dique sobre o Rio dos Bugres. Situao de implantao do ncleo Vila Telma Proposta inicial de urbanizao Integrado do Dique Vila Gilda e Sambaituba. Proposta de alterao do Plano de urbanizao do Dique Vila Gilda Tipologia 1: T1-CASA TRREA Tipologia 2:T2-CASA EMBRIO Tipologia3: T3- Sobrado geminado Tipologia 4: USO MISTO Proposta de urbanizao do Dique Vila Gilda (2007) Mapeamento da situao fundiria na Zona Noroeste. Delimitao da rea para Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia. Grfico Habitacional da cidade de Santos/SP Levantamento de reas disponveis para a implantao do projeto

111 112 113 115 116 119

Figura 28 Figura 29 Figura 30 Figura 31 Figura 32 Figura 33 Figura 34 Figura 35 Figura 36 Figura 37 Figura 38 Figura 39 Figura 40 Figura 41 Quadro 1

120 122 124 126 128 131 134 134 135 135 136 144 146 156 138

LISTA DE TABELAS Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4 Tabela 5 Tabela 6 Tabela 7 Tabela 8 Tabela 9 Tabela 10 Tabela 11 Tabela 12 Parmetros urbansticos de uso e ocupao nas ZEIS , em Santos/SP. Parmetros urbansticos do sistema virio nas ZEIS em Santos Nmero de unidades habitacionais executadas pela COHABST (1965-1990). Relao de Movimentos Populares de Moradia. Programa Habitacional na gesto Telma de Souza (19891992) Poltica Municipal de Habitao (1993/1996) Poltica Municipal de Habitao (1997-2004). Distribuio dos lotes por tipo de uso Quadro de reas Descrio do Sistema Virio 46 49 89 90 97 100 104 139 139 140

Parmetros urbansticos de uso e ocupao nas ZEIS , em 157 Santos/SP. Diretrizes de Projeto Virio nas ZEIS do Dique Vila Gilda 158

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AEIS APP BNH CDRU CDUR CEAP CEPAM CETESB CJP CMDU CMH CNBB COBRAPE COHAB/PE COHAB/SP COHAB/ST COMUL CONAMA COPLAN CUEM DNOS EHIS EIA/RIMA EPC ETA FCP FGTS FIDEM FINCOHAP FMH reas Especiais de Interesse Social reas de Preservao Permanente Banco Nacional de Habitao Concesso de Direito Real de Uso Comisso de Desenvolvimento Urbano do Recife Comisso Especial de Acompanhamento do Plano de Ocupao e Uso do Solo Centro de Estudos d Pesquisas de Administrao Pblica Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental Comisso de Justia e Paz Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Conselho Municipal de Habitao Confederao Nacional dos Bispos do Brasil Companhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos Companhia Habitacional do Estado de Pernambuco Companhia Metropolitana de Habitao do municpio de So Paulo Companhia de Habitao Santista Comisso de Urbanizao e Legalizao Conselho Nacional de Meio Ambiente Conselho Consultivo do Plano Diretor Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia Departamento Nacional de Obras de Saneamento Empreendimento Habitacional de Interesse Social Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental Estao de Pr-Condicionamento Estao de Tratamento de gua Fundao da Casa Popular Fundo de Garantia por Tempo de Servio Fundao de Desenvolvimento Municipal Fundo de Incentivo Construo de Habitao Popular Fundo Municipal de Habitao

GRAPROHAB GRPU IAP IBAMA IBGE IPT IPTU LCM LF MDF MNRU MP OAB PMS PREZEIS PRODESAN RIP SABESP SAJUR SEADE SEDURBAM SEHAB/HABI SFH SPU UH UNISANTOS ZEIS

Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais Gerncia Regional do Patrimnio da Unio Instituto de Aposentadorias e Penses Instituto Brasileiro do Meio Ambiente Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo Imposto Predial e Territorial Urbano Lei Complementar Municipal Lei Federal Movimento de Defesa dos Favelados Movimento Nacional de Reforma Urbana Medida Provisria Ordem dos Advogados do Brasil Prefeitura do Municpio de Santos Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social Progresso e Desenvolvimento de Santos S.A. Registro Imobilirio Patrimonial Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo Secretaria de Assuntos Jurdicos Sistema Estadual de Anlise de Dados Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental Superintendncia de Habitao Habitao Sistema Financeiro da Habitao Secretaria de Patrimnio da Unio Unidade Habitacional Universidade Catlica de Santos Zona Especial de Interesse Popular da Secretaria de

SUMRIO INTRODUO 1 OS CAMINHOS DA REGULARIZAO IMOBILIRIA 1.1 Histrico da poltica fundiria no Brasil 1.2 As reas de Preservao Permanente (APP) no Brasil 1.3 As zonas especiais de interesse social 1.3.1 As zonas especiais de interesse social primeira categoria ZEIS 1 1.3.2 As zonas especiais de interesse social segunda categoria ZEIS 2 1.3.3 As zonas especiais de interesse social terceira categoria ZEIS 3 1.4 Comisses de urbanizao e legalizao (COMUL) 1.5 O Conselho Municipal de Habitao(CMH) 1.6 Fundo de Incentivo Construo de Habitaes Populares (FINCOHAP) 1.7 Parmetros especiais de urbanizao 1.7.1 Desenho urbano 1.7.2 Custos de infra-estrutura urbana 2 A EXPERINCIA DAS ZEIS NO RECIFE/PE E EM DIADEMA/SP 2.1 Histrico de regularizao urbanstica e fundiria no Recife/PE 2.1.1 O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) 2.1.2 O instrumento de regularizao fundiria do PREZEIS:a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) 2.2 Diadema e o processo democrtico de acesso a terra 2.2.1 O Plano Diretor de Diadema 2.2.1.1 As reas Especiais de Interesse Social (AEIS) 2.2.1.2 A aplicao da CDRU em Diadema 14 19 19 30 35 36 38 41 42 43 44 44 46 52 56 56 59 64 68 69 71 74

3 SANTOS E A POLTICA URBANA 3.1 Santos. Um breve histrico 3.2 Zona Noroeste: territrio popular 3.3 O planejamento urbano 3.4 Os Planos Diretores e a experincia das ZEIS em Santos 3.4.1 A gesto Telma de Souza 3.4.2 A gesto Capistrano 3.4.3 A gesto Mansur 3.4.4 A gesto Papa 4 O ESTUDO DE CASO DO DIQUE VILA GILDA 4.1 A Questo Ambiental 4.2 Histrico da ocupao 4.3 Os planos de urbanizao do Dique 4.3.1 O projeto do Dique Vila Gilda 4.3.1.1 O projeto integrado de urbanizao do Dique Vila Gilda de 2007 5 ANLISES E CONSIDERAES FINAIS 5.1 Anlise urbanstica 5.2 Anlise ambiental 5.3 Anlise fundiria do Dique 5.4 Consideraes finais Referncias Referncias consultadas

75 75 82 87 90 93 98 100 104 106 106 114 126 130 135 151 151 160 163 168 173 179

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INTRODUO

A poltica de zoneamento funcionalista iniciou-se na ps-revoluo industrial, num perodo em que imperavam os conceitos do urbanismo moderno. Seguindo as diretrizes da Carta de Atenas 1 , propunha-se a separao de reas urbanas por usos diferenciados. Este tipo de zoneamento acabou por definir tambm uma oferta potencial do espao, com base em prticas e lgicas de investimento em mercados de mdia e alta renda, destinando a maioria dos territrios para este comrcio imobilirio. Ao mesmo tempo, emergia uma enorme demanda para o mercado de baixa renda, que acabou por ver sua existncia ignorada. Esta poltica urbana produziu, de forma acelerada, assentamentos precrios, perpetuando uma dinmica perversa, do ponto de vista urbanstico. De um lado, encontram-se as reas reguladas subutilizadas e; do outro, reproduz-se interminavelmente a precariedade dos assentamentos populares que, em sua maioria, ocupam reas pblicas, muitas delas de preservao ambiental. O Cdigo Florestal, a partir de 1965, institui limites de reas de preservao permanente nos cursos dgua, porm o poder pblico no apresenta eficincia para fiscalizar as ocupaes irregulares dessas reas. A Constituio Federal de 1988 2 em Brasil (2001a) prev a garantia, no mbito do municpio, do direito cidade, defesa da funo social da cidade e da propriedade, com a democratizao na gesto urbana e o respeito ao

A Carta de Atenas foi escrita por Le Corbusier, a partir das discusses ocorridas nos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM), iniciados em 1928 na Sua. A Carta basicamente define os conceitos sobre o urbanismo moderno, delimitando diretrizes e frmulas que, segundo seus autores, so aplicveis internacionalmente. A Carta considera a cidade um organismo a ser planejado de forma funcional e centralmente planejada, resolvendo e colocando claramente, as necessidades do Homem. Neste documento, a propriedade de todo o solo urbano considerada pblica. Os crticos Carta consideram que seu iderio no definiu de forma clara a diviso entre o espao pblico e o privado, confiando excessivamente, segundo esses, nas possibilidades do Estado de Bem-Estar Social, de um lado, e de outro lado, desconsiderando o enorme poder poltico dos detentores de poder econmico. Em seu captulo sobre poltica urbana, especificamente nos artigos 182, referente funo social da propriedade, e 183, referente ao usucapio urbano.

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desenvolvimento sustentvel. Contudo, a plena gesto desses instrumentos de poltica urbana requer legislaes complementares para suas regulamentaes. Neste sentido, institui-se o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001b) 3
.

A partir

deste momento, o captulo de poltica urbana na Constituio Federal em combinao com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisria n. 2.220 (concesso de uso especial para fins de moradia) no Brasil (2001c) estabelecem os novos caminhos para a poltica de regularizao urbana de assentamentos precrios em reas pblicas, no pas e em todos os nveis da Federao. Para tornar efetiva a proteo ao direito moradia, o Estatuto da Cidade arrola como instrumentos de poltica de regularizao urbanstica e fundiria, dentre outros, as Zonas Especiais de Interesse Social. Este zoneamento busca, primordialmente, a produo e manuteno de habitao de interesse social, visando incorporar espaos urbanos da cidade clandestina cidade legal. O objetivo do presente trabalho contribuir para o processo de regularizao fundiria sustentvel da rea conhecida como Dique Vila Gilda, na regio da Zona Noroeste, no municpio de Santos, Estado de So Paulo. Para tanto, sero analisadas as diretrizes de uso e ocupao do solo urbano estabelecidas nos projetos de regularizao urbanstica e fundiria da Zona Especial de Interesse Social do Dique Vila Gilda. Tal anlise ser feita luz das experincias com ZEIS no Recife/PE e em Diadema/SP. A ocupao espontnea subnormal conhecida como Dique Vila Gilda desenvolve-se ao longo da margem do Rio dos Bugres em, aproximadamente, trs quilmetros, at a divisa com o municpio de So Vicente, situado na mesma poro insular (Figura 1). Sua populao estimada pela Companhia de Habitao da Baixada Santista (COHAB/ST) acima de 5.000 famlias, com renda estimada de at trs salrios mnimos. Esta ocupao espontnea desenvolve-se sobre uma rea de Preservao Permanente, segundo o Cdigo Florestal, por ser um curso dgua em rea de mangue. O solo desta regio caracteriza-se pela sua elevada compressibilidade e
3

A Lei Federal n. 10.257, foi finalmente aprovada pelo Congresso Nacional em julho de 2001 e encontra-se em vigncia desde o dia dez de outubro, do mesmo ano.

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baixa resistncia. Sondagens percusso, executadas na rea, indicam uma formao marinha constituda de espessas camadas de argila silto-arenosa mole, com intercalao de areia (SECRETARIA DE HABITAO DO ESTADO DE SO PAULO, 1998).

Figura 1: Ortofoto de localizao dos ncleos habitacionais em estudo na ilha de So Vicente/SP. Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (2006).

Essa rea encontra-se em um alto grau de degradao ambiental, principalmente, devido proximidade com o antigo lixo, situado margem do Rio dos Bugres, no municpio de So Vicente, alm da alta densidade ocupacional do Dique, em torno de 1.400 hab/ha, sem qualquer infra-estrutura urbana. Todos estes dejetos so despejados neste Rio, h mais de quarenta anos (Figura 2). A COHAB/ST, para regularizar a rea do Dique Vila Gilda, prope: remover por volta 2.500 famlias para terrenos prximos ocupao em estudo;

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remanejar 2.000 famlias para uma rea de aterro hidrulico, com aproximadamente 80.000 m, a ser executada junto s margens do Rio dos Bugres, em Santos;

consolidar aproximadamente 1.200 famlias: 600 moradias que j ocupavam a rea na crista do Dique Vila Gilda, executadas pelo DNOS, em 1950, e mais 600 novas unidades habitacionais construdas pela COHAB-ST, ao longo de 15 anos de interveno pblica.

Figura 2: Mapa de Abairramento da Zona Noroeste de Santos/SP. Fonte: Prefeitura de Santos (2007)

Ser utilizada a metodologia de anlise comparada de casos. A experincia mais importante e antiga, j bastante conhecida e analisada de regularizao fundiria, por meio do instrumento de ZEIS, a do municpio do Recife/PE, que se iniciou no ano de 1983. O caso de Diadema apresenta interesse, justamente pelo oposto, isto , por se tratar de uma experincia mais recente, portanto, amparada por legislao mais atual. Ao analisar os parmetros definidos no projeto de regularizao do Dique Vila Gilda, luz das experincias do Recife e Diadema, espera-se contribuir para o avano nos resultados caracterizados como acertos,

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bem como eventualmente evitar possveis equvocos, alem de auxiliar processos de regularizao em reas similares ocupao do Dique Vila Gilda.

O trabalho estrutura-se em cinco sees:

A primeira apresenta uma conceituao da poltica fundiria urbana e ambiental, no Brasil. Aps este breve histrico, passa-se a uma anlise conceitual da Lei de ZEIS, em Santos, e de alguns padres urbansticos especficos de uso e ocupao do solo urbano. A segunda seo consiste na anlise da experincia das ZEIS, no Recife/PE, e em Diadema/SP, a partir da dcada de 1980, dando-se nfase ao sistema legal participativo implantado. Na terceira seo ser analisada a cidade de Santos e seu histrico de excluso social, tendo por base a anlise de seus planos diretores e polticas habitacionais mais recentes. Na quarta seo sero apresentadas as experincias dos planos de regularizao fundiria plena da favela do Dique Vila Gilda, entre os anos de 1993 e 2007. Na quinta e ltima seo ser elaborada uma anlise comparativa destas experincias, com o intuito de sugerir melhorias ao plano de regularizao fundiria plena do Dique Vila Gilda.

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1 OS CAMINHOS DA REGULARIZAO IMOBILIRIA

O texto abaixo busca

esclarecer os caminhos histricos da regularizao

imobiliria no Brasil, englobando seus aspectos fundirios e de meio ambiente. Neste estudo ressalta-se a transferncia de poder das elites, com base na propriedade privada do solo.

1.1 Histricos da poltica fundiria no Brasil

O surgimento da propriedade fundiria no Brasil vem de meados do Sculo XIX, j que, anteriormente, as terras eram apenas concesses a alguns privilegiados pela Coroa, por meio das cartas de sesmarias 4 . Naquele momento, as terras ainda no tinham valor comercial, mas sua apropriao j privilegiava a alta sociedade local (MARICATO, 1997 apud BONDUKI, 1998). Com a Lei de Terras 5 essas concesses se transformam em mercadoria nas mos dos que j as possuam ou queles com provas de ocupao pacfica e sem contestao. Esta lei ps fim ao regime de sesmarias, mudando integralmente o sistema de apropriao de terras no Brasil. O direito a terra deixou de ser condicionado ao aproveitamento e a ocupao, devidamente comprovada. As sesmarias passaram a ser reconhecidas e legitimadas como seus respectivos ttulos de propriedade. As terras sem comprovao de posse e domnio foram consideradas devolutas e passaram a pertencer ao patrimnio pblico. As concesses de domnio e suas transferncias passaram a ser vinculadas aos ttulos de compra e venda, excluindo-se a posse e a explorao como instrumentos legtimos de aquisio da terra.
4

O territrio brasileiro era de propriedade da Coroa Portuguesa e consignado Ordem de Cristo, confundindo-se com o patrimnio do Rei de Portugal. Com o intuito de se preservar o poder da monarquia sobre as terras, promovendo sua ocupao, estabeleceu-se o regime de sesmarias que consistia em concesses de domnio condicionadas ao uso produtivo da terra. Esta concesso do domnio estava vinculada, exclusivamente, ao pagamento do dzimo Ordem de Cristo, para a propagao da f (SILVA, 2004 apud MINISTRIO DO PLANEJAMENTO ORAMENTO E GESTO, 2006, p.17). 5 Lei Federal n. 601, de setembro de 1850, que dispe sobre terras devolutas e terras possudas a ttulo de sesmarias.

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Em 1864, promulgava-se a Lei de Registros 6 , criando o registro geral, onde poderiam ser arquivadas as transferncias da propriedade imobiliria por ato intervivos e registrados eventuais nus que as agravavam. Conferia-se, assim, a tomada de crditos dando-se como garantia a terra. Pode-se aplicar Lei de Terras, em conjunto com a Lei de Registros, o marco legal da propriedade privada no solo brasileiro e seu mercantilismo fundirio. Esse processo est relacionado ao fim do trfico de escravos, pois a presso do governo Ingls sobre o governo do Brasil para aumentar seu mercado de consumo inclua a abolio da escravatura e a implantao de trabalho assalariado. A lei de Terras fez com que o indicativo de poder e riqueza das elites do perodo escravagista deixasse de ser medido pelo nmero de escravos e passasse a ser qualificado pela dimenso das terras que se possua. Este mecanismo excludente de posse da terra contribuiu para a origem do dficit habitacional e de unidades habitacionais irregulares, que passou a ser verificado principalmente em So Paulo, a partir de 1880, quando se deram os primeiros sinais de atividades urbanas ligadas produo cafeeira, com a expanso do mercado de trabalho na capital paulista. As aglomeraes de trabalhadores malalojados nas grandes cidades agravaram os riscos sade pblica, principalmente, com a chegada dos imigrantes e a adoo do trabalho assalariado (BONDUKI, 1998). As segregaes sociais que esse sistema ajudou a produzir deflagraram uma diversificao de funes e o aparecimento, prximo ao centro velho de So Paulo, de bairros operrios e de bairros residenciais de alta renda. Evidenciaram-se quatro tipos de moradia popular: o hotel-cortio, a casa de cmodos, o cortio improvisado e o cortio-ptio (BONDUKI, 1998). Nesse perodo, a ao do Estado para conter os casos de insalubridade ambiental, decorrentes de ocupaes de cortios, fez-se de forma sanitarista e autoritria. Com base na legislao francesa, criou-se o Cdigo Sanitrio, de 1894, atacando o problema por meio de trs aes bsicas para o controle sanitrio das unidades habitacionais:
6

Lei Federal n. 1.237 de 1850.

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Criao de uma legislao de saneamento das reas de baixada; Urbanizao da rea central da cidade de So Paulo e; Implantao de rede de gua e esgoto. A grande proposta habitacional da poca para solucionar estes problemas

eram as vilas operrias construdas pela iniciativa privada, que recebia incentivos fiscais do Estado. Neste perodo, a casa de aluguel dominou o sistema de moradia popular. Como demonstram registros de 1920, apenas 19,1% dos imveis eram ocupados por seus proprietrios (BOLETIM DO DEPARTAMENTO DE INDSTRIA E COMRCIO, 1920 apud BONDUKI, 1998). A partir de 1942, o governo passou a interferir no mercado habitacional por meio da Lei do Inquilinato, congelando os aluguis. Se por um lado, a lei congelava os aluguis por dois anos, por outro, dava aos proprietrios dos imveis alugados o direito de despejo, com aviso prvio de at trs meses. Essa lei estimulou o surgimento de novas formas de produo de moradia, com base na autoconstruo em favelas, loteamentos perifricos e outros assentamentos informais, que passaram a ocupar diversas reas de proteo ambiental. Em conseqncia do rpido crescimento das ocupaes irregulares, o Governo Federal instituiu a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) 7 para facultar a regularizao fundiria de reas pblicas e privadas. Em 1973, altera-se a Lei de Registros Pblicos 8 , que dispe sobre registro de imveis. Criou-se mais um obstculo s regularizaes fundirias, devido s maiores restries criadas nas transmisses imobilirias. A preocupao dessa norma regulamentar como um ttulo deve ser registrado, relacionando os livros que devem ser mantidos, informar os protocolos e pr-notaes, determinar quem deve lavrar o ttulo e de que maneira, para habilit-lo ao registro. (IMPARATO; SAULE JUNIOR, 2007) Em 1979, a Lei Federal n. 6766 (BRASIL, 1979) regula o parcelamento do solo urbano em todo o pas. Esta lei criou o conceito vago de urbanizao especfica, possibilitando o tratamento
7 8

parcial de algumas situaes de

Decreto-Lei Federal n. 271/67. Lei Federal n. 6.015/73.

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parcelamento do solo, com critrios diferentes dos gerais, notadamente quanto abolio da exigncia do lote mnimo de 125m (FERNANDES, 2007) A intensificao de lutas populares por moradia iniciou a construo de novos paradigmas consolidados na Constituio Federal de 1988, que define que a propriedade, seja ela pblica ou privada, deve cumprir uma funo scio-ambiental. No que se refere poltica urbana, a Constituio Federal de 1988 atribuiu dois captulos especficos, artigos 182 e 183; e, questo ambiental, o artigo 225. As lutas foram articuladas, desde 1985, pelo Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), compromissado com os ideais de democracia, equidade e justia social. Esse Movimento tinha por objetivo a interveno direta sobre a propriedade privada da terra, o uso do solo urbano e a participao direta das camadas populares na gesto da cidade. O artigo 182, que dispe sobre Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988, determina que:
[...] a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (BRASIL, 1988).

Define tambm o Plano Diretor como instrumento bsico de polticas de desenvolvimento e expanso urbana. O artigo ainda cria instrumentos legais para regulamentar o uso do solo, tais como o imposto progressivo e a edificao e parcelamento compulsrios e a desapropriao; sob as propriedades no edificadas, subutilizadas ou no utilizadas, de forma sucessiva. No artigo 183 da Constituio Federal de 1988 institui-se o usucapio especial urbano, assegurando a qualquer cidado o requerimento de propriedade de rea privada onde mora, aps cinco anos ininterruptos sem contestao. Verifica-se, na constituinte de 1988, que os municpios entram em cena como os principais responsveis em dispor sobre as normas legais, relativas propriedade urbana e definindo sua funo social.

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A partir de 1999, a Lei Federal n. 9.785 (BRASIL, 1999) 9 facilita o processo de regularizao de parcelamentos passando a responsabilidade pela definio de percentuais de reas pblicas para o nvel municipal, alm de admitir a cesso da posse de imveis pblicos para fins sociais. Por meio do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a), importantes instrumentos previstos na Constituio Federal de 1988, como o parcelamento ou edificao compulsria, o imposto progressivo no tempo e a desapropriao mediante pagamento de ttulos da dvida pblica encontraram respaldo legal para sua aplicao. Alm disso, as outorgas onerosas do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas, que tambm permaneciam longe de sua utilizao como norma federal, passaram a ter fora com o novo instituto legal. A instituio da Medida Provisria n. 2.220
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, (BRASIL, 2001c), que dispe

sobre a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM), torna-se o instrumento de garantia ao direito de ttulo de domnio, outorgado aos possuidores de imvel pblico, auxiliando os processos de regularizao fundiria. Em 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, o governo federal institui o programa Papel Passado, visando apoiar estados e municpios no processo de regularizao fundiria sustentvel de assentamentos informais em reas urbanas. Por meio de recursos financeiros do Oramento da Unio, transferidos aos Estados ou Municpios de imveis pertencentes a rgo do governo federal, com o objetivo de proceder regularizao da posse de seus moradores.(CARVALHO, 2007) Tambm em 2003, o Governo do Estado de So Paulo instituiu o Programa Estadual de Regularizao de Ncleos Habitacionais de Interesse Social, Pr-Lar Regularizao 11 , implantado pelo Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos
alterou a Lei de Registros Pblicos (Lei Federal n. 6015/73) e a Lei de Parcelamento do Solo (Lei Federal n. 6766/79). 10 Embora as Medidas Provisrias tenham seus prazos regulamentados por, no mximo, 120 dias, segundo o artigo 62 da Constituio Federal de 1988, editado por emenda constitucional, a partir de setembro de 2001, a Medida Provisria n. 2220/01, referente a CUEM, anterior a sua aprovao e como no foi apreciada aps a sanso deste artigo constitucional, passou a ter fora de Lei. 11 Decreto Estadual n. 48.340, de 18 de dezembro de 2003. O mesmo Decreto foi revogado, em 2007, pelo Decreto-lei estadual n. 52.052, criando o programa Cidade Legal, onde se desvincula o GRAPROHAB do processo de regularizao e transfere a responsabilidade para a anuncia dos projetos de regularizao, no mbito do Estado, para um comit tcnico a ser regulamentado (SO PAULO, 2007)
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Habitacionais, GRAPROHAB 12 . O Pr-Lar Regularizao tem por objetivo racionalizar as regularizaes dos ncleos habitacionais de interesse social, por meio de celebrao de um termo de cooperao tcnica entre o Estado e os municpios. No mesmo ano, a Prefeitura de So Paulo busca uma nova alternativa para apoiar os planos de remoes decorrentes dos processos de regularizao fundiria no municpio, definindo os procedimentos operacionais para o Programa de Locao Social (SECRETARIA DE HABITAO, 2003), com recurso provenientes do Fundo Municipal de Habitao (FMH) 13 e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Seus beneficirios tm como seus agentes gestores e operacionais a Superintendncia de Habitao Popular da Secretaria de Habitao (SEHAB/HABI) e a Companhia Metropolitana de Habitao do municpio de So Paulo (COHAB/SP), respectivamente. O valor do investimento pblico no contabiliza o custo de infra-estrutura pblica. Consideram-se apenas custos diretos (terreno, indenizao de benfeitorias, projeto, construo e servios essenciais) e custos indiretos (remunerao do Agente Operador e juros na carncia). Mesmo que a aquisio do imvel se d por ttulo no oneroso, este calculado, para efeito de composio de valor e com base no valor de mercado, sendo que o perodo considerado para a recuperao dos investimentos de trinta anos. Utiliza-se como parmetro para calcular o montante a ser subsidiado para cada famlia o valor composto pela parcela de recuperao mensal do investimento, pela taxa de administrao do agente operador e pelas taxas de manuteno. A contraprestao do aluguel social deve respeitar as situaes financeiras do beneficirio, variando sua capacidade de endividamento entre 10% e 15%. O subsdio mximo por famlia no deve ultrapassar 90%, sendo intransfervel e renovvel a cada vinte e quatro meses, mediante avaliao da situao econmica de cada um dos beneficirios. Porm, o prazo do primeiro contrato pode ser de
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Criado pelo Decreto Estadual N. 33.499, de 10 de julho de 1991, composto por doze representantes legais indicados pela Procuradoria Geral do Estado, por diversas Secretarias de Estado e por Presidentes de Empresas Pblicas Estaduais, ligadas a anlise e aprovao de empreendimentos habitacionais. (SO PAULO, 1991)

procedimentos aprovados luz da Resoluo n. 23 do Conselho do Fundo Municipal de Habitao

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quarenta e oito meses, passvel de renovao por igual perodo. Contudo, o inadimplemento por um perodo de trs meses pode acarretar ao de despejo. Desde 2004, a Lei Federal n. 10.931 (BRASIL, 2004), que dispe sobre o patrimnio de afetao 14 , garante a gratuidade do primeiro registro de gleba em processos de regularizao fundiria implementados pelo poder pblico (CARVALHO, 2007) Em 2006, o Governo Federal institui a Medida Provisria 335/06 15 , que regulariza a situao de imveis da Unio ocupados por famlias de baixa renda, desde que no estejam situados em faixa de fronteira, nem sejam administrados pelo Ministrio da Defesa ou pelos comandos do Exrcito, da Marinha ou da Aeronutica. Segundo a Medida Provisria n. 335/06, os imveis ocupados informalmente em reas definidas pelo municpio como de interesse social ficam isentos da obrigao de comprovar o efetivo aproveitamento que, anteriormente, era exigido pela Lei Federal n. 9636/98, que estabelece as regras para regularizao, cadastramento, administrao e alienao de imveis da Unio. O texto da MP 335/06 determina que a demarcao e a regularizao do assentamento podero ser feitas mesmo quando no for possvel identificar individualmente a posse de uma determinada famlia. Nesse caso, dever ser feita a demarcao e o ttulo de posse para ser entregue posteriormente de forma individual ou coletiva. Desta forma, procura-se distinguir o cadastramento de imveis de seus eventuais ocupantes e a inscrio da ocupao em seu respectivo Cartrio de Registro de Imveis. A mudana tem por objetivo garantir que, aps o cadastramento, haver possibilidade de adotar diferentes formas de regularizao fundiria.
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A classificao legal dos bens pblicos depende da compreenso do conceito de afetao. Ensina JUSTEN FILHO que: alguns bens pblicos esto integrados na atuao institucional e se constituem em instrumento direto da realizao dos valores fundamentais buscados. So os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial. A integrao na funo institucional da Administrao costuma ser denominada afetao. Incide sobre eles um regime mais severo e rigoroso. A afetao a destinao do bem pblico satisfao das necessidades coletivas e estatais, do que deriva sua inalienabilidade, decorrendo da prpria natureza do bem ou de um ato estatal unilateral. Mas existem outros bens na titularidade estatal, que no tm utilizao institucional. Ou seja, so bens que no so aplicados para o desempenho das funes prprias da Administrao Pblica. Esses bens no so afetados, e so qualificados como dominiais.

A MP 335 j foi aprovada em sesso plenria pela Cmara Federal, por unanimidade, em 19 de maro de 2007, e segue para a apreciao do Senado. Esta passa a trancar a pauta de votaes da Casa, onde estiver tramitando, caso no seja apreciada em seu prazo regimental.

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A MP prev a concesso de isenes de taxas de ocupao, foros e laudmios 16 populao de baixa renda como forma de justia social. Para isso, fixou em cinco salrios mnimos a renda familiar de beneficirios do cadastramento e expandiu de um para quatro anos o prazo para comprovar a manuteno da situao de carncia econmica. A MP regulamentou, tambm, a concesso de direito de uso para fins de moradia nos terrenos da Unio em caso de regularizao fundiria de interesse social, com exceo de imveis funcionais, que tm seu uso especial disciplinado em lei especfica e, portanto, no sofreram modificao pela MP. O texto ampliou tambm as possibilidades de doao de imveis da Unio a fundos pblicos e a beneficirios de programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social. Antes, essas doaes eram restritas aos estados, municpios e a empresas pblicas e autarquias. Na esfera ambiental, a nova medida possibilitou a concesso do direito de uso de vrzeas para regularizao fundiria de interesse social, assim como seu aproveitamento sustentvel. Buscou-se encontrar uma soluo para as populaes que habitam, h vrias geraes, as margens dos rios federais. O objetivo era explicitar, em lei, um direito que atualmente s concedido por autorizaes. Outra alterao proposta foi a criao da seo "Da demarcao de terrenos para regularizao fundiria de interesse social" no Decreto-Lei 9760/06, que trata da definio de imveis da Unio. Por essa nova seo, facilitou-se o procedimento de registro em cartrio da gleba em nome da Unio para que o parcelamento do solo seja feito posteriormente. Desde 2007, a MP 335/06 foi convertida na Lei Federal n. 11.481 (BRASIL, 2007, artigo 18-A, pargrafo 1) 17 , que dispe sobre bens imveis da Unio,
A Taxa de Ocupao trata-se de uma obrigao anual, em dinheiro, que o ocupante de imvel da Unio deve pagar pelo uso do terreno de domnio da Unio, correspondendo a 2% do valor de avaliao atualizada do imvel, para as ocupaes cujas inscries requeridas Secretaria do Patrimnio da Unio tenham ocorrido at 30.09.1988. Para as ocupaes requeridas ou providas exofcio, a partir de 1.10.1988, o valor corresponde a 5% do valor de avaliao atualizada do imvel de aforamento de terrenos da Unio. J o Foro refere-se a uma obrigao anual, em dinheiro, devida pelo foreiro, pelo uso e gozo til que lhe foi atribudo, correspondendo a 0,6% do domnio pleno do terreno aforado. O Laudmio outra obrigao, em dinheiro, devida Unio pelo alienante, na transferncia onerosa entre vivos, do domnio til de terreno da Unio, correspondendo a 5% do valor atualizado do domnio pleno e das benfeitorias. 17 Esta Lei Federal alterou vrios dispositivos do decreto-lei n. 9.760, de 05 de setembro de 1946.
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alterando o procedimento retificatrio do registro imobilirio. Esta lei cria um rito especial para a demarcao de terrenos destinados regularizao fundiria de interesse social, condicionando a demarcao de terrenos para regularizao fundiria de interesse social s operaes que visem atender famlias com renda familiar mensal no superior a cinco salrios mnimos. Estabelece, ainda, novas diretrizes para regularizao da propriedade imobiliria bem como cria novos direitos reais, acrescentando o direito concesso de uso especial para fins de moradia, a concesso de direito real de uso e o direito de propriedade superficiria (PAIVA, 2007). As alteraes operadas na lei 9.636/98 instituram a possibilidade de a Unio realizar a regularizao de ocupaes em imveis pertencentes ao seu patrimnio, mesmo em relao a assentamentos informais de populaes carentes e de baixa renda, tanto em imveis urbanos como rurais, basicamente para fins de moradia. As inscries de ocupao dos referidos imveis ficam a cargo da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) possibilitando as transferncias de posse na cadeia sucessria do imvel mediante anotao em seu cadastro administrativo. Fica instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real 18 resolvel para regularizao fundiria de interesse social, urbanizao, edificao e outras finalidades (alterao do artigo 7 do Decreto-Lei n. 271/67). O auto de demarcao assinado pelo secretrio do Patrimnio da Unio, dever ser instrudo com: planta e memorial descritivo da rea a ser regularizada;
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Direito real: na definio de Lafayette, " o que afeta a coisa direta e imediatamente, sob todos ou sob certos respeitos e a segue em poder de quem quer que a detenha" "Direito real aquele que cria entre a pessoa e a coisa uma relao direta e imediata de tal maneira que nela s se encontram dois elementos, a saber, a pessoa, que o sujeito ativo do direito, e a coisa que dele objeto." (DEMOLOMBE, apud CARVALHO, A. 2007) O direito real apresenta-se como um vnculo entre a pessoa e a coisa, prevalecendo contra todos erga omnes conferindo a seu titular direitos de seqela e preferncia. O direito de seqela o conferido ao titular do direito real de perseguir a coisa em poder de quem a detenha ou possua. O direito de preferncia consiste no privilgio de obter o pagamento de uma dvida com o valor do bem aplicado com exclusividade sua satisfao. oportuno dizer que os direitos reais sobre imveis s se constituem aps o registro no Cartrio de Registro de Imveis do lugar da situao do bem (artigo 167 e seguintes da Lei n. 6.015, de 31.12.73).

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planta de sobreposio da rea demarcada; certido da matrcula ou da transcrio da rea a ser regularizada; .certido da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) indicando o registro imobilirio patrimonial, RIP, e o responsvel pelo imvel; planta de demarcao da linha preamar mdia (LPM) para terrenos de marinha; planta da linha mdia de enchentes ordinrias (LMEO) para terrenos marginais a rios federais.

Alm disso, a regularizao fundiria observar o seguinte procedimento (Brasil, 2007, artigo 18-A a 18-F do DL 9.760/46, com redao dada pela lei 11.481 ): Prenotado e autuado o pedido de registro da demarcao no registro de imveis, o oficial realizar as buscas, verificando a existncia de matrculas ou transcries relativas rea a ser regularizada; Inexistindo matrcula ou transcrio e estando a documentao em ordem, o RI abrir matrcula do imvel em nome da Unio, registrando o auto de demarcao; Havendo registro anterior, o registro de imveis notificar pessoalmente o titular do domnio e se no for encontrado por edital assim como os confinantes, ocupantes e terceiros interessados, estes s por edital (cujas duas publicaes sero a cargo da Unio); Decorrido o prazo de 15 dias aps a ltima publicao sem que haja impugnao, abre-se matrcula em nome da Unio e registra a demarcao, cancelando o registro anterior em virtude da nova abertura e procede s necessrias averbaes junto aos registros anteriores, se for o caso; .Havendo impugnao, dar-se- cincia Unio, que tentar acordo com o impugnante. No havendo acordo, remete-se a questo ao juzo competente (da Justia Federal), prosseguindo o registro quanto parte incontroversa;

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.Julgada improcedente a impugnao, os autos voltam ao RI para a abertura de matrcula em nome da Unio, cancelamento de registros anteriores e realizao das eventuais averbaes necessrias; Julgada procedente a impugnao, os autos so restitudos ao RI para as necessrias anotaes e restituio ao poder pblico; A prenotao do pedido de registro da demarcao fica prorrogada at o cumprimento da deciso judicial ou at seu cancelamento a pedido da Unio, no se aplicando a essas regularizaes o cancelamento por decurso de prazo.

Esse diploma legal possibilitou a aplicao desse procedimento s regularizaes fundirias de interesse social em imveis de propriedade dos Estados, Distrito federal e Municpios (BRASIL, 2007, artigo 22). A Lei Federal n. 11.481 (BRASIL, 2007) garantiu, ainda, no artigo 22 da lei 9.514/97 19 , o direito de uso especial para fins de moradia; o direito real de uso, desde que suscetvel de alienao; e a propriedade superficiria. Finalmente, a referida lei acrescentou o artigo 290-A a lei 6.015/73, instituindo casos de gratuidade no registro de imveis, especficos para regularizaes fundirias de interesse social e para a primeira averbao de construo residencial de at 70 m2 em reas urbanas que tenham sido objeto dessas regularizaes, desnecessria a comprovao do pagamento de tributos ou contribuies previdencirias. (PAIVA, 2007). At o final do ano de 2007, permanece em tramitao na Cmara dos Deputados, no Congresso Nacional, a alterao da Lei Federal de Parcelamento do Solo Urbano de 1979, por meio do Projeto de Lei n. 20 de 2007. Por meio deste projeto de lei federal, busca-se o reconhecimento da autonomia municipal na gesto do territrio urbano, a integrao dos licenciamentos ambientais e urbansticos, para

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A Lei Federal n. 11.481/2007 alterou o pargrafo e acrescentou outro, no artigo 22 da lei 9.514/97, introduzindo os incisos II direito de uso especial para fins de moradia; III direito real de uso, desde que suscetvel de alienao; e, IV propriedade superficiria.

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compatibilizar os dispositivos que regulamentam os novos parcelamentos e a regularizao fundiria.

1.2 As reas de Preservao Permanente (APP) no Brasil

No Brasil, o despertar para a necessidade de proteo ambiental, significativamente, teve incio em 1934, com a instituio do Cdigo Florestal (BRASIL, 1934), compreendendo o conceito da proteo de ecossistemas de valor esttico e cultural, a partir de uma cultura defendida pelos naturalistas. (MARTINS, 2006). A poltica desenvolvimentista e industrialista deste perodo limitou a ao de ambientalistas criao de reservas e a instituio do conceito de reas de preservao permanente (APPs). A partir desse momento, passou-se por uma transio no conceito de proteo ambiental. Altera-se o foco da proteo de ecossistemas de valor esttico e cultural para o de proteo de ecossistemas e espcies ameaadas. (MARTINS, 2006). O Cdigo Florestal, alterado em 1965 (BRASIL, 1965), passou a reconhecer as florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao como de utilidade s terras que revestem. Essas passam a ser entendidas como bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, aplicando-se a elas os direitos de propriedade, com as limitaes da legislao geral e especifica (BRASIL, 1965). O Cdigo estabelece o padro de proteo s florestas e ao meio ambiente de um modo geral, incluindo aspectos como proteo de nascentes e corpos d'gua e reas especialmente frgeis como mangues e restingas, designadas ento como reas de Proteo Permanente (APPs). A Lei Federal n 6.766 (BRASIL, 1979) referente ao parcelamento do solo urbano no pas estabelece a exigncia de faixa non aedificandi de 15 metros ao lado de corpos dgua, sem exigncia de rea verde. A partir da dcada de 1980, tornou-se possvel a abertura de processos de ao pblica referentes questo ambiental, por meio da criao do Sistema

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Nacional de Meio Ambiente e, posteriormente, por meio do Sistema Nacional de Recursos Hdricos (MARTINS, 2006). No incio desta dcada, institui-se a Poltica Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 1981) que enfocou pela primeira vez a concepo de meio ambiente em sua totalidade, e no apenas como os diversos elementos da natureza. O Sistema Nacional do Meio Ambiente estabelece atribuies e rgos pblicos, nos diversos nveis da federao e sua hierarquia, a partir de uma viso poltica que contempla a participao popular e o respeito ao meio ambiente, calcada em conceitos formulados pelo Relatrio Brundtland, resoluo intitulada Nosso futuro comum 20 , ressaltando a importncia do desenvolvimento social sustentvel (MARTINS, 2006). A Lei Federal n. 6.938, em Brasil (1981), no artigo 10, assegura aos rgos estaduais integrantes do Sisnama e ao IBAMA a competncia para o licenciamento ambiental. A Constituio Federal promulgada em 1988, no captulo referente poltica de Meio Ambiente (artigo 225), especifica a proteo da fauna, da flora e do patrimnio gentico, a preservao e restaurao de ecossistemas e a definio de espaos protegidos. No contexto do discurso jurdico, o Meio Ambiente passou a ser considerado Patrimnio Pblico, sendo que a mesma Constituio Federal preceitua no artigo 225 que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo (AKOUI, 2003. p. 25, apud MARTINS, 2006). A
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Relatrio Brundtland o documento intitulado Nosso Futuro Comum, publicado em 1987, no qual desenvolvimento sustentvel concebido como o desenvolvimento que satisfaz s necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades. O Relatrio Brundtland elaborado pela Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento,faz parte de uma srie de iniciativas, anteriores Agenda 21, as quais reafirmam uma viso crtica do modelo de desenvolvimento adotado pelos pases industrializados e reproduzido pelas naes em desenvolvimento, e que ressaltam os riscos do uso excessivo dos recursos naturais sem considerar a capacidade de suporte dos ecossistemas. O relatrio aponta para a incompatibilidade entre desenvolvimento sustentvel e os padres de produo e consumo vigentes. No incio da dcada de 1980, a ONU retomou o debate das questes ambientais. Indicada pela entidade, a primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland, chefiou a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, para estudar o assunto. O documento final desses estudos chamou-se Nosso Futuro Comum ou Relatrio Brundtland. Apresentado em 1987, prope o desenvolvimento sustentvel, que aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem s suas necessidades (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991)

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mesma Constituio Federal determina que a proteo ambiental competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (BRASIL, 1988, artigo 23). Em 1989, a Lei Federal n 7.803 determinou a aplicao do Cdigo Florestal tambm s cidades, ao acrescentar ao artigo 2, o Pargrafo nico:
No caso de reas urbanas, assim entendidas e compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, observar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo. (BRASIL, 1989).

O Decreto Lei n. 750, (BRASIL, 1993), tambm probe o corte e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata Atlntica. Podendo, excepcionalmente, ser autorizada a supresso desta vegetao, mediante autorizao do rgo Estadual competente, aps aprovao de Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental, EIA/RIMA, e com anuncia do IBAMA, quando da execuo de obras, planos ou projetos de utilidade pblica ou de interesse social. Este mesmo Decreto define a Mata Atlntica como o conjunto de formaes vegetais de seu domnio, incluindo a restinga e os manguezais. Notadamente, entre as dcadas de 1980 e 1990, nas regies metropolitanas do Brasil, a urbanizao para habitao popular deu-se em grande parte fora da legislao urbanstica, onde ocorreu um grande crescimento de assentamentos irregulares, geralmente em terras pblicas e junto a cursos dgua. Aumentaram os problemas scio-ambientais que colocam em risco a vida humana, como enchentes peridicas, ilhas de calor, inverso trmica e, de maneira geral, a contaminao de toda a rede hdrica. Os cursos dgua em reas urbanas passaram a ser gravemente poludos por esgotos domsticos, sendo que a contaminao resultante ultrapassou em muito o permetro urbano, comprometendo tambm reas de interesse para a conservao da biodiversidade (MARTINS, 2007). O Estado de So Paulo, por meio da Lei Estadual n. 9509, institui a Poltica Estadual de Meio Ambiente, estabelecendo a Secretaria de Estado do Meio

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Ambiente como rgo competente para a elaborao do licenciamento ambiental (SO PAULO, 1997, art. 19). A Resoluo n 237 (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE., 1997) procurou compatibilizar os procedimentos para o licenciamento ambiental s normas institudas pela Constituio Federal de 1988. O municpio, para exercer sua competncia licenciatria, dever ter implantado Conselho de Meio Ambiente, com carter deliberativo e participao social. Porm, o licenciamento municipal s cabvel aos empreendimentos de impacto estritamente local, considerando que a instalao e operao do empreendimento no interfiram em municpios vizinhos ou possam causar degradao ambiental que caracterize impacto de vizinhana (MARTINS, 2007) A partir de 2001 a definio de APP passou a ser a seguinte:
[...] rea protegida nos termos dos artigos 2 e 3 dessa lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas (BRASIL, 1965, artigo 1 , grifo nosso).

Nesse momento, ao se estender o carter de rea de preservao permanente quelas "cobertas ou no por vegetao nativa", atribuiu-se ao Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) enquadrar por resoluo obras, planos, atividades ou projetos como aceitvel excepcionalmente nessas reas, por se tratarem de casos de utilidade pblica e interesse social (MARTINS, 2007). J em 2002, considerando a necessidade de regulamentar reas de Preservao Permanente (APPs) citadas no Cdigo Florestal (BRASIL, 1965) o Conselho Nacional de Meio Ambiente (2002) cria a Resoluo n. 303, que dispe sobre parmetros, definies e limites de reas de Preservao Permanente. O manguezal passou a ser definido como:
[...] um ecossistema que ocorre em terrenos baixos, sujeitos ao das mars, formado por vasas lodosas recentes ou arenosas, s quais se associa, predominantemente, a vegetao natural conhecida como mangue, com influncia flvio-marinha, tpica de solos limosos de regies estuarinas e com disperso descontnua ao

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longo da costa brasileira [...] (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, 2002)

A Resoluo ainda determina a preservao permanente dos manguezais, em toda sua extenso. (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, 2002, inciso IX ). O Conselho Nacional de Meio Ambiente (2006) cria a Resoluo n 369 para regulamentar, em casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, possveis intervenes ou supresses de vegetao em rea de Preservao Permanente (APPs). A Resoluo n. 369 define que em margens de cursos dgua devero ser respeitadas faixas de preservao mnimas de 15 metros de mata ciliar, em cursos dgua de at 50 metros de largura, e faixas mnimas de 50 metros, para os demais (alnea a, inciso IV, artigo 9). Porm, o rgo ambiental competente, em deciso motivada,

excepcionalmente, poder reduzir as restries, em funo das caractersticas da ocupao, de acordo com as normas definidas pelo conselho ambiental competente, observadas s necessidades de melhorias ambientais para o Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, 2006, pargrafo 1, alnea i, inciso VI, artigo 9) Cabe destacar que vedada a regularizao de ocupaes que, no Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel, sejam identificadas como localizadas em reas consideradas como de risco de inundaes (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, 2006, pargrafo 2, inciso VI, artigo 9) Alm disso, as intervenes devero comprovar a inexistncia de alternativa tcnica e locacional. A resoluo s permite intervenes em mangues nos casos de utilidade pblica (parques pblicos e reas de lazer), conforme o Conselho Nacional de Meio Ambiente (2006). Em setembro de 2007, o Seminrio Nacional sobre o Tratamento de reas de Preservao Permanente em Meio Urbano e Restries Ambientais ao Parcelamento do Solo (APPUrbana2007), realizado na FAU-USP, reconhece que, ao mesmo tempo, duas leis federais 21 , desde 1989, ficaram aplicveis
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Lei Federal n 6766/79 e Lei Federal n 7803/89.

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simultaneamente com disposies distintas (largura e uso do solo) sobre a mesma matria: faixa de rea non aedificandi junto aos corpos d'gua. Essa situao se tornou ainda mais conflitante aps 2001, dada a aplicao do disposto s APPs em reas cobertas ou no por vegetao nativa, o que pode significar reas j ocupadas por assentamento urbano. Surgem questionamentos legais aos processos de regularizao quando h reas de preservao permanente dentro do permetro de projetos habitacionais, ou quando os rgos financiadores tratam como novos empreendimentos obras de urbanizao de assentamentos pr-existentes e exigem licenciamento urbanstico e ambiental (MARTINS, 2007).

1.3 As zonas especiais de interesse social

A Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) deve ser compreendida como um instrumento legal de garantia do cumprimento de diretrizes de polticas urbanas para promover a urbanizao e regularizao de reas ocupadas de forma desordenada pela populao de baixa renda. Este instrumento de poltica urbana : [...] um produto da luta dos assentamentos irregulares pela no remoo, pela melhoria das condies urbansticas e pela regularizao fundiria. As ZEIS compem um universo diversificado de assentamentos urbanos de tratamentos diferenciados (ROLNIK, 2001 apud BRASIL, 2001a, p.158). Em Santos, as Zonas Especiais de Interesse Social tm sido classificadas em trs categorias ZEIS 1, ZEIS 2 e ZEIS 3, que sero descritas a seguir tendo como critrio de classificao suas caractersticas de uso e ocupao na rea urbana (Figura 03). Estas foram criadas pela Lei Complementar Municipal n. 53, (SANTOS, 1992), que adota as seguintes definies em seu texto: Considera-se como populao de baixa renda as famlias com renda

mensal de at 12 salrios mnimos; So consideradas habitaes de interesse social aquelas destinadas a

famlias de baixa renda no possuidoras de outros imveis, que no ultrapassem rea mxima de 60 m e estejam em condies precrias.

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Figura 3: Mapeamento Geral das ZEIS em Santos/SP Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2006).

1.3.1 As zonas especiais de interesse social primeira categoria ZEIS 1

Em Santos, definem-se por ZEIS 1 as ocupaes por favelas ou assentamentos similares, situados em terrenos pblicos ou particulares, em relao aos quais haja interesse pblico de se promover a regularizao urbanstica e jurdica de posse das terras, com tratamento especfico na definio de parmetros de uso e ocupao do solo. (SANTOS, 1992). Este um instrumento de poltica urbana que busca amparo de loteamentos irregulares, quando houver interesse pblico de promover a regularizao jurdica desses parcelamentos, a complementao de infra-estrutura urbana ou de equipamentos comunitrios, bem como sua recuperao ambiental. A regularizao

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urbanstica dessas reas, em Santos, sempre que possvel, dever aproveitar as edificaes existentes. As novas unidades habitacionais previstas para a fixao da populao de baixa renda residente devero prever o remanejamento para reas, preferencialmente, na mesma ZEIS 1. Por meio da delimitao desses loteamentos como ZEIS 1, o Poder Pblico Municipal dever destinar os recursos necessrios para a sua regularizao fundiria, de modo a assegurar os direitos inerentes s condies de vida das populaes que vivem nessas comunidades. Para as reas particulares, o municpio poder oferecer apoio tcnico, no caso de aquisio da posse pelas famlias ocupantes. No caso das despesas decorrentes de processos judiciais e registro de imveis mostrarem-se inviveis para os beneficirios, a Prefeitura assumir o nus financeiro. O Plano Diretor de Santos, desde 1998, faculta a instituio do Usucapio Urbano s comunidades de baixa renda que tenham adquirido posse de reas particulares, conforme norma Constitucional:
Art. 183 'Aquele que possuir como sua rea urbana, de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua prpria moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. 1. O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2. Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.' (BRASIL, 1988, artigo 183).

Nas reas pblicas, o texto das ZEIS, referente regularizao fundiria esclarece que:
[...] para as reas pblicas municipais ser utilizada a concesso de direito real de uso onerosa ou no, firmada por um prazo de 99 anos, prorrogveis por igual perodo, ficando vedado o instrumento de doao. (SANTOS, 1992, inciso I, artigo 12, seo II, captulo II)

As concesses de direito real de uso (CDRU), em Santos, podero ser revogadas se houver desvios de finalidade, na locao total ou parcial do imvel destinado ao uso residencial ou para atividades econmicas, ou devido

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transferncia a terceiros a qualquer ttulo. A reviso qinqenal dos contratos de Concesso poder ser feita, apenas, pelo poder pblico. No podem ser registradas como ZEIS 1 os assentamentos de acordo com Santos (1992, alnea e, inciso I, artigo 20): Com menos de dez unidades residenciais; Loteamentos irregulares cuja maioria dos lotes seja ocupada por

pessoas no residentes no municpio; reas ocupadas h menos de dez meses; reas onde legislao especfica no permita construes (salvo casos

em que laudos de rgos competentes atestem condies tcnicas para a execuo de obras que saneiem problemas decorrentes da ocupao); reas situadas na Zona da Orla, definida pelo Plano Diretor de Santos; Bens de uso comum do povo, localizados em reas destinadas

realizao de obras ou implantao de plano urbanstico de interesse coletivo; Nas reas em que a degradao ambiental impea condies

sanitrias suportveis.

Em Santos, at 2007, foram gravadas como ZEIS 1 (um), 15 (quinze) reas, dentre terrenos pblicos e privados, ocupados de forma espontnea, perfazendo um total de 121,4 ha, onde se assentam 7.000 famlias.

1.3.2 As zonas especiais de interesse social segunda categoria ZEIS 2

A segunda categoria de ZEIS, em Santos, diz respeito aos terrenos no edificados, subutilizados ou no utilizados, necessrios implantao de programas habitacionais, de carter popular. Objetivando o atendimento da funo social da

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propriedade e destinar uma parte dos terrenos urbanos, que esto sem uma destinao social, para implantao de programas habitacionais de interesse social. Busca efetivar a ocupao de vazios urbanos, por meio de parmetros especiais de uso e ocupao do solo, para ampliar a oferta de moradias e lotes populao de baixa renda, reduzir o custo social de urbanizao, indicando as reas preferenciais para o investimento em empreendimentos habitacionais de carter popular, incentivar a participao popular no processo de urbanizao e legalizao dessas reas e estabelecer condies de habitabilidade, por meio de investimentos em equipamentos urbanos e comunitrios. Nestes empreendimentos, pelo menos, cinqenta por cento das unidades devero ser destinadas populao com renda familiar de at cinco salrios mnimos. Nas ZEIS 2, o poder pblico poder aplicar a edificao e o parcelamento compulsrio, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a desapropriao, mediante pagamento em ttulos da dvida pblica. Instrumentos institudos na Constituio Federal de 1988 e regulamentados no Estatuto da Cidade, conforme texto da Lei:
Art. 5 Determinar o parcelamento, a edificao ou utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao. 1 Considera-se subutilizado o imvel: I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano Diretor; 2 O proprietrio ser notificado pelo Poder Executivo municipal. (...) 4 Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a: I um ano; II dois anos, a partir da aprovao do projeto para iniciar as obras do empreendimento. (BRASIL, 2001b, seo II).

Assim como ao IPTU progressivo no tempo:

Art. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

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1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento. 2 Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no seja realizada em cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida obrigao. [...] (BRASIL, 2001, inciso III).

E garantindo, em ltima estncia, a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, conforme o texto da Lei:
Art. 8 Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com o pagamento em ttulos da dvida pblica. (BRASIL, 2001b, Seo IV).

Na cidade de Santos, segundo a Lei de ZEIS, Lei Complementar n.53, a aplicao do instrumento do parcelamento compulsrio estabelece que as reas definidas como ZEIS 2 devem ter a implantao de seus projetos iniciada num prazo mximo de dois anos, sendo que o no cumprimento deste dispositivo torna o imvel sujeito ao IPTU progressivo. (SANTOS, 1992, Art. 37, Pargrafo nico). No podero receber o gravame de ZEIS do tipo 2: reas inferiores a mil metros quadrados; reas onde, por fora de lei, no sejam permitas construes para fins

habitacionais; Bens de uso comum do povo, localizados em reas destinadas

realizao de obras ou implantao de planos urbansticos de interesse coletivo; reas de risco segurana de seus ocupantes, constatado mediante

laudo tcnico; reas situadas na Zona Turstica e Zona Residencial Especial.

Em Santos, at o ano de 2007, vinte e um terrenos desocupados foram gravados como ZEIS 2, localizados principalmente na zona noroeste e nos morros,

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num total de 88,65 ha, onde devem ser destinados a Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS).

1.3.3 As zonas especiais de interesse social terceira categoria ZEIS 3

A terceira categoria, prevista na Lei de ZEIS em Santos, diz respeito s reas com alta concentrao de habitao coletiva precria de aluguel (cortio), onde haja interesse pblico de se promover programas habitacionais para melhorar as condies sanitrias e de segurana destas unidades habitacionais. Alm de buscar a revitalizao e recuperao de imveis de interesse histrico e arquitetnico por meio de mecanismos de compensao. Os mecanismos de compensao, previstos nesta Lei Complementar Municipal, so os de transferncia de potencial construtivo e de outorga onerosa do direito de construir. Estes instrumentos representam uma limitao do direito de propriedade, j que definem a separao entre o direito de propriedade e o direito de construir. O custo para a outorga est associado recuperao dos imveis de valor histrico ou arquitetnico (SANTOS, 1992, artigos 42 e 43). Na cidade de Santos uma grande mancha urbana de 72.000 m2 foi gravada na regio central do municpio, sob este tipo de ZEIS. Levantamento realizado pela COHAB/ST, na dcada de 90, indicava que cerca de 50.000 famlias viviam neste local. Embora tal gravame seja de suma importncia, dentro de uma poltica habitacional mais ampla, no ser dada maior ateno a este tipo de ZEIS, pois esta no diz respeito rea em anlise. Porm, cabe destacar que a primeira experincia de poltica de locao social, em Santos, ocorreu nas reas sob o gravame desse instrumento, no perodo da gesto da prefeita Telma de Souza (1989/92). Todavia, essa poltica no logrou xito devido falta de uma gesto condominial mais efetiva, por parte do poder pblico. Dado que os moradores desses locais necessitavam de um trabalho social para sua incluso nesse novo regime econmico de moradia.

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1.4 Comisses de urbanizao e legalizao (COMUL)

Atreladas a todas as ZEIS, para iniciar o processo de regularizao, devem ser formadas as Comisses de Urbanizao e Legalizao, as COMULs. As COMULs so fruns democrticos, consultivos e deliberativos para a gesto das reas gravadas como ZEIS. Segundo a Lei Complementar Municipal n 53 (SANTOS, 1992, seo IV, artigo 22), os processos de urbanizao e legalizao de reas contidas em ZEIS 1 iniciam-se com a formalizao, por decreto, de sua respectiva COMUL. Segundo esta Lei, as COMULs so compostas por: 01 representante da COHAB-ST; 03 representantes da Administrao Municipal, sendo que,

obrigatoriamente, dever haver um representante da Secretaria de Assuntos Jurdicos, SAJUR; 04 representantes da comunidade, eleitos pela populao, sendo

aceitvel um nmero mnimo de dois moradores; 01 representante da Cmara Municipal de Santos e; 01 representante da Ordem dos Advogados do Brasil, OAB, subseo

de Santos.

Cada um dos membros titulares da COMUL ter um suplente indicado, nos termos da mesma Lei. A elas cabe a fiscalizao, acompanhamento, elaborao e implantao do seu respectivo Plano de Urbanizao e Regularizao Jurdica. As COMULs so as responsveis pela listagem das famlias a serem removidas para os lotes ou casas constantes no projeto especfico de cada uma delas, obedecida as prioridades estabelecidas entre a Prefeitura de Santos e a comunidade beneficiria do projeto.

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Seus componentes so responsveis pelo controle dos recursos financeiros aplicados nos projetos e nas obras, bem como pela emisso de parecer prvio sobre as concesses de direito real de uso efetuadas.

1.5 O Conselho Municipal de Habitao(CMH)

Em Santos (1991a), institudo o Conselho Municipal de Habitao, (CMH). Este tem por finalidade a aprovao, superviso e estabelecimento de diretrizes na transferncia dos recursos do Fundo de Incentivo Construo de Habitao Popular (FINCOHAP). Cabe ao CMH o acompanhamento e avaliao da gesto econmica, financeira, social e desempenho dos programas realizados. Este composto por representantes do Poder Executivo, Legislativo, Sociedades Civis Organizadas e Entidades Representativas da Populao. Constituindo-se, assim, como um importante frum de debates sobre a conduo da poltica habitacional do municpio. O Conselho Municipal de Habitao, em sua quinta conferncia municipal de habitao, realizada em 21 de outubro de 2005, em seu relatrio final, valoriza a prioridade da regularizao urbanstica e fundiria e a destinao prioritria dos recursos oriundos da transferncia do direito de construir para as ZEIS. E tambm a reduo do coeficiente de aproveitamento dos lotes da Zona da Orla para permitir o pleno funcionamento do mecanismo de outorga onerosa do direito de construir, e a reduo da composio do Conselho para apenas 24 membros entre representantes do governo municipal, associaes de moradores, universidades e sindicatos representativos. Em 13 de maro de 2006, atravs da lei municipal n.2.374, (SANTOS, 2006) o Conselho passou a ser composto por 24 membros. Em 28 de outubro de 2007, a 6 Conferncia de Habitao aprova em sesso plenria 17 propostas, com destaque para a sugesto ao poder municipal para a promoo de um levantamento dos terrenos e imveis abandonados, em runas

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e/ou desocupados, com dbitos tributrios, visando sua desapropriao para projetos habitacionais de interesse social.

1.6 Fundo de Incentivo Construo de Habitaes Populares (FINCOHAP)

Em Santos (1991b), o Poder Pblico Municipal de Santos institui o Fundo de Incentivo Construo de Habitaes Populares, FINCOHAP 22 . Sua instituio teve por objetivo permitir a captao de recursos oramentrios do municpio e de outras fontes, para a execuo de programas habitacionais, visando o atendimento s famlias de baixa renda no municpio. A instituio do Fundo foi a alternativa encontrada, guardadas as devidas propores, extino das operaes de crdito com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) destinadas produo de habitao popular atravs dos Agentes Financeiros do Sistema Financeiro da Habitao (SFH). As atividades do Fundo tiveram incio em janeiro de 1993, tendo como rgo Diretivo o Conselho Municipal de Habitao e a Companhia de Habitao da Baixada Santista (COHAB/ST), como rgo Operador. Desde a sua instituio at 31de dezembro de 2005, em cumprimento ao seu objetivo, o Fundo, via financiamento subsidiado, j atendeu 2.960 famlias, por meio de produo de unidades habitacionais, lotes urbanizados, interveno em reas de risco e degradadas e promoo de locao social 23 .

1.7 Parmetros especiais de urbanizao Comum s ocupaes irregulares o descumprimento dos requisitos urbansticos em seus projetos de parcelamento do solo, segundo a Lei Federal de
Lei Municipal n 810, de 12 de dezembro de 1991, regulamentado pelo Decreto Municipal n 1759, de 30 de setembro de 1992 23 O municpio de Santos foi pioneiro no uso do instrumento de locao social, iniciado na gesto da prefeita Telma de Souza, entre os anos de 1989 e 1992. O programa encontrou dificuldades devido aos problemas de gesto condominial e a falta de assistncia social necessria para a incluso dos moradores nesse novo regime habitacional.
22

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parcelamento do solo urbano 24 . Porm, nesta lei j est prevista a regularizao de certas reas, caso sejam decretadas como de Interesse Social (BRASIL, 1979). Para garantir a destinao plena dessas reas como Zonas Especiais de Interesse Social, o Executivo Municipal dever promover sua urbanizao, a regularizao fundiria de seus lotes urbanizados e a construo de moradias populares, sob padres de uso e ocupao especficos. Segundo aula do professor Ricardo de Souza Moretti 25 , as estratgias de planejamento urbano integrado articulam-se por meio de polticas, planos, programas e projetos. Para viabilizar projetos em ZEIS, leis complementares de cada municpio devem regulamentar os planos de regularizao de loteamentos de urbanizao especfica, com base nos instrumentos de poltica urbana de seu Plano Diretor, por meio de programas de regularizao fundiria plena. Esses devem definir as formas de gesto e participao nos processos para delimitar, implementar e fiscalizar as ZEIS. Em especial, a gesto de polticas urbanas integrada entre os proprietrios de terrenos, os promotores imobilirios, e associaes de moradores. Seguindo-se as normas legais da Lei de ZEIS em Santos, Lei Complementar n. 53/92, para o parcelamento e a destinao dos Lotes, na ZEIS do tipo 1, cada lote padro no poder exceder a rea mxima de 125 m2, salvo em reas com declividade superior a 30%. A seguir tabela 1

24 25

Lei Federal n. 6766/79 Informao verbal, apresentada em aula PUCCAMP, 2000

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Tabela 1: Parmetros urbansticos de uso e ocupao nas ZEIS , em Santos/SP.

Frent CATEGORIA DE e USO Mn. PERMITIDAS (m) Residencial unihab. rea Mn. Lote (m2) rea Mx. Lote (m2) rea Mx. (m2) Recuo Recuo Recuo Lat. e rea Mxima total Lat. e de Fundos Privatva por Fundos Frente acima Unidade (m2) at 03 Mn. de 03 pav. pav. 60 60 1,5 1,5 1,50+0, 3m a cada pavime nto acima do 3

(TO)

(CO)

3,6 5

40 40

125 125

15000 15000

ZI=6 ZC=6 ZN=4

Residencial pluri-hab. Comrcio e Prestao de Servios 3,6 40 125 60 15000 60 1,5

1,5

Soluo em rea Mnima de uso comum (Institucional, Lazer condomnio e reas Verdes) Soluo com rea Institucional parcelamento do reas Verdes solo

1,50 m2 por Unidade Habitacional 5% da rea Total do Terreno ou Gleba 10% da rea Total do Terreno ou Gleba

Fonte: Santos (1992)

1.7.1. Desenho urbano Para Lynch (1997), um bom desenho urbano deve conceber uma comunidade que seja prdiga em vias, limites, marcos, pontos nodais e bairros 26 . Qualquer localidade deve ter valores positivos de entorno legveis, como satisfao emocional, estrutura de comunicao ou organizao conceitual. No sob uma ordem definitiva, mas numa ordem aberta, passvel de continuidade em seu desenvolvimento. Afirma que estruturar e identificar o ambiente uma capacidade vital de todos os seres que se locomovem. Teria por finalidade o reforo da imagem
Segundo Kevin Lynch, as vias so os canais de circulao ao longo dos quais o observador se locomove de modo habitual, ocasional ou potencial. Os limites so as fronteiras entre duas fases, quebras de continuidade lineares: praias, margens de rios, lagos etc. Os bairros so definidos por regies mdias e grandes de uma cidade, dotados de extenso bidimensional. Os pontos nodais so pontos, lugares estratgicos, focos intensivos para os quais ou a partir dos quais ele se locomove. Os marcos so outro tipo de referncia, porm, nesse caso, o observador no entra neles:so externos, com edifcios, sinais, lojas ou montanhas.
26

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pblica, o desenvolvimento de uma hierarquia visual de vias pblicas, o estabelecimento de unidades temticas de bairros e a criao ou o esclarecimento dos pontos nodais. (LYNCH,1997). O desenho urbano pode se desenvolver de diversas maneiras. Os dois modelos principais de padres modulares, usualmente utilizados, so o modelo em grelha e o modelo radiocntrico. O modelo em grelha, retangular ou no, desenvolve-se por vias que dividem o terreno em blocos, idnticos ou no, podendo ser estendida a qualquer direo. Os traados em grelha no ortogonais apresentam taxas de aproveitamento menores devido s formas irregulares das glebas, acarretando em custos 20 ou at 50% maiores que dos traados ortogonais (MASCAR, 1997 apud SOUZA, 2002). O modelo radiocntrico ou em asterisco define-se por um centro dominante de elevada densidade, de uso misto, a partir do qual irradiam para o exterior suas vias principais de circulao. Apesar de esses traados urbanos serem os mais empregados, os sistemas capilares (ver figura 04), que se definem por uma hierarquia viria, em que cada rua de passagem d acesso a diversas vias locais ligadas a um conjunto de lotes mais adensados, numa sucesso de quadras hierrquicas que se fundem, pode ser considerado o mais adequado para locais onde predomine o uso residencial popular (LYNCH, 1981, p.397).

Figura 4: Modelos de desenho virio urbano radial, capilar e em grelha. Fonte: Elaborado pelo autor (2007).

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O sistema capilar freqentemente registrado em cidades medievais, onde a concorrncia pelo espao pressionou sua ambincia aos limites de uso e ocupao. Este padro de aglomerado populacional tambm usualmente verificado nas aglomeraes urbanas subnormais. Nesse, a privacidade conservada e o trnsito de passagem excludo, devido aos desvios forados (LYNCH, 1981, p.397). Os traados com sistema virio capilar hierarquizado, com ruas de passagem que se comunicam com vias locais descontnuas (ruas que se comunicam apenas por uma outra via transversal e de acesso nico, terminadas em cul de sac), apresentam uma quantidade mdia de lotes por hectare com aproveitamento de 17,6% maior que nos sistemas virios com ruas contnuas em malha xadrez. Este desenho representa uma diminuio de 20 a 25% no custo de implantao do sistema de infra-estrutura urbana (MASCAR, 1997, apud SOUZA, 2002). O dimensionamento de um quarteiro nos projetos de regularizao urbanstica deve garantir o conforto urbano de seus moradores em deslocamentos verticais e horizontais, com o adequado acesso aos pontos de transporte coletivo e aos servios de coleta de lixo e limpeza dos equipamentos de infra-estrutura urbana. Buscando-se essas adequaes, o tamanho mdio de um quarteiro o primeiro fator a se considerar no partido urbanstico, devendo-se considerar a rea mxima de um hectare ou um crculo com raio mximo de 60m, onde o deslocamento mximo de pedestres no seja maior que 60m para o acesso de um veculo, em caso de emergncia. Todavia, as redes coletoras de esgoto implantadas em vielas mais estreitas no devem ultrapassar 32m de comprimento, por ser este o comprimento da mangueira mecnica de desobstruo de galerias subterrneas (BUENO; MONTEIRO, 2007). O sistema virio em reas predominantemente residenciais, como no caso da ocupao do Dique Vila Gilda, em Santos, identifica-se por meio do fluxo de passagem e do trfego local. O trfego de passagem atende aos veculos com destino a outras ruas e localidades, j o trfego local tem relao mais direta com a rua em que circula, com predomnio de entrada e sada de veculos dos lotes ao longo da via, estacionamentos de longa durao e paradas mais freqentes para

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embarque e desembarque. Na Lei de ZEIS em Santos, o sistema virio destinado ao trfego de passagem denominado por via secundria, conforme Tabela 02, a seguir: Tabela 2: Parmetros urbansticos do sistema virio nas ZEIS em Santos
CARACTERSTICAS EXTENSO MXIMA (M) LARGURA MNIMA (M) PISTA MNIMA (M) PASSEIO LATERAL MNIMO (M) DECLIVIDADE MXIMA (%) DECLIVIDADE MNIMA (%) RAIO DE CURVATURA MNIMO (M) VAGAS DE ESTACIONAMENTO PARA AUTOMVEIS VAGAS DE ESTACIONAMENTO PARA MOTOS CLASSIFICAO DE VIAS CIRCULAO DE PEDESTRES SECUNDR LOCA ACESSO AOS VIELA DE LOTES PASSAGEM IA L 200 80 50 11 8,4 3 2 8 6 1,5 1,2 OU ESCADARIA 12 20 20 COM 20% 0,5 0,5 0,5 9 6 6 2

NMERO DE VAGAS x 0,89 NMERO DE VAGAS x 0,10

VAGA PARA ESTACIONAMENTO DE AUTOMVEIS - DEFICINTE FSICO

NMERO DE VAGAS x 0,01

Fonte: Santos (1992)

Alguns critrios tcnicos devem ser avaliados para anlise do desempenho do sistema virio nos projetos de urbanizao de favelas, permitindo uma base de comparao de alternativas de projeto com custos diferenciados (SOUZA, 2002). Verifica-se que no sistema virio as principais funes a serem atendidas podem ser agrupadas nas seguintes classes: Circulao; Suporte para implantao de infra-estrutura Elemento de afastamento entre edificaes.

Alm destas funes o sistema exerce funes complementares como a de suporte para a arborizao e no desenvolvimento do convvio social (SOUZA, 2002, p.6).

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A circulao pode ocorrer basicamente de duas maneiras: a p e em veculos, resultando em diversas formas de conflito. Sejam os conflitos entre veculos contra outros veculos, sejam eles de veculos com pedestres ou mesmo entre os prprios pedestres. A hierarquizao do sistema virio busca minimizar os conflitos gerados por esses dois tipos de trfego. A largura do virio a razo determinante para a avaliao dos quatro fatores de hierarquizao das vias: Volume do trfego de circulao da via; Sentido do fluxo (unidirecional ou bidirecional); Interferncia garagens) Velocidade de trfego (MASCAR, 1997, apud SOUZA, 2002). (cruzamento, estacionamento, entrada e sada das

Nos conjuntos habitacionais populares, onde se considera existir um nmero reduzido de automveis, creditam-se no mais que 150 viagens por dia. Nestes termos, acredita-se que o leito carrovel pode ser reduzido a at 2,80 metros de largura para cada sentido direcional, nas vias locais, com alargamento das caladas, em alguns trechos do quarteiro, para diminuio da velocidade empregada pelos veculos, gerando um traado em Slalom com ruas em curva contnua, conforme figura 05. Contudo, ruas com largura de at 3m no devem distar mais que 60m de vias de circulao mais largas. Outro item importante, no tocante ao sistema virio projetado, diz respeito aos bolses de estacionamento. O recomendvel so os estacionamentos a 90 (ver figura 05), pois estes apresentam melhor aproveitamento ocupando 12,5m2 por automvel em comparao aos 15m2 de ocupao, por automvel em estacionamentos paralelos s caladas (MASCAR,1997, apud SOUZA, 2002).

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Figura 5: Croqui esquemtico de estacionamentos em bolses em paralelo e a 90 Fonte: Elaborado pelo autor (2007)

O desmembramento de quadras em lotes para se buscar baixos custos de urbanizao, onde a implantao de infra-estrutura urbana apresenta um alto valor, deve buscar a diminuio da testada dos lotes (MASCAR, 1997, apud SOUZA, 2002, p.44). Segundo a Lei Lehmann 27 , a rea mnima permitida de um lote dever ser de 125m2 e com frente mnima de 5 metros. Porm, constata-se que este padro de lote no condiz com a maioria das ocupaes em assentamentos precrios e, alm disso, mesmo nos loteamentos aprovados regularmente, a ocupao de acordo com os modelos unifamiliares isolados apresenta diversos problemas de insolao e iluminao (MORETTI, 1997). O padro de lotes habitacionais de 125 m2 surge do desdobramento dos antigos lotes de 250m2. Esta medida padro e o conjunto de exigncias de recuo mnimo lateral de 1,50 m geram dificuldades no desenvolvimento de projetos habitacionais com tipologias horizontais adequadas, reduzindo a frente da unidade a 3,5 metros. Outra questo relevante quanto salubridade de uma edificao est na proposio de seu gabarito, j que a altura de uma edificao dever ser no mximo igual ao espaamento entre prdios, levando a um ngulo sem obstruo de 45, a partir do peitoril da janela do andar trreo da edificao.

27

Lei Federal N. 6766/79, artigo 4.

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Figura 6: Critrio para garantir eficincia luminosa da abbada celeste na edificao. Fonte: Alucci, Carneiro e Baring (1986 apud SOUZA, 2006).

Para prover as condies adequadas de luminosidade natural entre edifcios situados frente a frente ao longo de uma via, o distanciamento entre as edificaes deve ser tal que permita um espao livre, sem obstruo, determinado por uma reta que, partindo do peitoril da edificao, formar um ngulo F com a reta horizontal, conforme figura 07 (ALUCCI; CARNEIRO; BARING, 1986 apud SOUZA, 2006). Desta forma, o espaamento mnimo (D) que garante condies adequadas de luminosidade natural na edificao pode ser expresso pela equao abaixo representada:

D= __H__ Tg 45

Em relao destinao de reas pblicas nos projetos de loteamentos, as prefeituras tm agora, aps a alterao da Lei Federal de parcelamento do solo urbano, autonomia para estabelecer os percentuais mnimos dos equipamentos pblicos e espaos livres, estabelecendo reas pblicas proporcionais densidade

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do local. reas estas que, incluindo o sistema virio, as reas institucionais e de lazer, agora podem ser inferiores a 35% do total da gleba (BRASIL, 1999, artigo 4, captulo II).

1.7.2 Custos de infra-estrutura urbana

Os sistemas de infra-estrutura, compreendidos pelas malhas de tubulaes, cabos e pavimentos, esto integralmente relacionados ao sistema virio e representam parcela importante nos projetos de urbanizao em favelas, j que so elementos fundamentais na insero da parcela dessa populao no contexto urbano formal. A pavimentao e a drenagem de guas pluviais, que conformam o sistema virio, tm uma participao entre 55 a 60% no custo das redes de infraestrutura. O sistema sanitrio e as redes do sistema energtico somados representam, aproximadamente, 40% (MASCAR, 1997 apud SOUZA, 2002). Verifica-se a importncia de analisar as questes mais relevantes que possam influenciar a escolha de um pavimento nos projetos de urbanizao de favelas, levando em considerao sua economia e tcnica de execuo. A escolha do tipo de pavimento deve levar em considerao a capacidade de suporte do solo, a facilidade de conservao, o alto coeficiente de atrito para permitir boa frenagem, cor adequada, baixa sonoridade e a disponibilidade de materiais no comrcio da regio. Nas vias com menos de 5m de largura, com drenagem superficial e pouco trfego de veculos, recomenda-se a excluso de caladas com guias e sarjetas e a adoo de canaletas centrais ou laterais, com ou sem grade, conforme o caso. Alm disso, o uso de blocos intertravados, de concreto ou paraleleppedo, em substituio ao revestimento asfltico, representa uma alternativa mais vivel, j que mais adequado aos canteiros de obras em favelas, com construes frgeis e com a circulao de muitas pessoas nos locais das obras, onde um rolo leve capaz de compactar e regularizar uma faixa de 1,80m da via objeto de melhoria (BUENO; MONTEIRO, 2007) No caso de urbanizao de favelas, algumas outras variveis podem implicar na alterao dos custos para a implantao das redes de infra-estrutura.

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Consideram-se alguns fatores, dentre eles, a tipologia do traado do sistema virio e, em menor escala, o da prpria rede de infra-estrutura, o tamanho da gleba a ser urbanizada, a forma da gleba, sua densidade e sua declividade. Devem ser levados em considerao, tambm, os custos de relocao de moradores, de educao ambiental e de participao da comunidade no processo de gesto fundiria desses assentamentos. Quanto maior a extenso do traado, maior o custo da rede para a mesma populao. O custo aumenta muito para glebas acima de 400 ha. Alm disso, quanto mais alongada a bacia e quanto menor o quarteiro maior ser o seu custo. A densidade da gleba tambm se torna muito importante, j que quanto maior a densidade, menor o custo de infra-estrutura por habitao atendida (ABIKO, 2003). Tomando-se por base a incidncia de 15% de custo de infra-estrutura, por unidade habitacional de padro popular, com at 50 metros quadrados de rea construda, com custo unitrio de R$500,00/m2, o custo mdio das redes de infraestrutura por unidade poderia ser estimado, preliminarmente, em aproximadamente R$4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais) (CARDOSO, 1993). Faz-se necessrio, tambm, analisar as caractersticas principais de cada uma das obras de urbanizao de favelas, pois a variao dos seus valores estimados depende de suas peculiaridades. Dentre os aspectos especficos a serem analisados, destaques para a remoo mnima de unidades habitacionais, examinando as possibilidades de criao de novas reas para o reassentamento e para a relocao da favela para outra localidade (ROCHA.; CARVALHO; MORETTI, 2002). Quanto aos aspectos relativos s atividades operacionais (projeto executivo, gerenciamento e manuteno das obras, consultoria tcnica e assistncia social) esses podem ser estimados em 30% dos custos de infra-estrutura e superestrutura somados (ABIKO, 2003, p.15). Considera-se uma densidade de 60 famlias por hectare um padro confortvel de ocupao urbana, porm, verifica-se uma densidade mdia global no Brasil de 15 famlias por hectare. O custo do sistema de infra-estrutura urbana para uma

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famlia, numa ocupao com densidade de 60 habitaes por hectare, custa, aproximadamente, 2.500 dlares, e para uma famlia numa ocupao com densidade de 15 habitaes por hectare, tem-se um custo aproximado de 3.500 dlares (MASCAR,1987). Cabe ressaltar que as densidades baixas e altas no so boas nem ms por si s, visto que o grande problema est nas densidades inadequadas s tipologias habitacionais implantadas. A qualidade do espao urbano prende-se mais adequao da tipologia habitacional que ao fato de ter baixa ou alta densidade (MASCAR, 1997 apud SOUZA, 2002). O custo de urbanizao de um hectare para a ocupao de 75 pessoas por hectare (densidade global da maioria das cidades mdias brasileiras) de, aproximadamente, 37.000 dlares. Porm, para ocupaes de 600 pessoas por hectare de 48.000 dlares. Embora desatualizados, os custos acima apresentados, no que diz respeito aos valores em dlares, nos leva a compreender como se comportam esses custos de infraestrutura em funo de fatores urbansticos e fsicos. Desta forma, verifica-se que um aumento de 800% na densidade representa um acrscimo de apenas 30% no custo de urbanizao. Contudo, constata-se que o custo das redes de infra-estrutura de 2.500 dlares por famlia (densidades da ordem de 75 habitantes por hectare). Quando a densidade atinge valores de 600 habitantes por hectare, o custo de urbanizao desce para, apenas, 400 dlares por famlia. Um dos principais fatores de influncia nos custos de urbanizao o tamanho da favela, expresso pelo nmero de famlias (COBRAPE, 2000 apud ABIKO et al. [2004]). Quanto mais precria a infra-estrutura do entorno, ou mais distante a favela se encontra em relao s reas urbanizadas, maior o custo e vice-versa. Alm disso, as favelas estruturadas longitudinalmente ao longo de crregos so mais caras. No Brasil, visto que a populao urbana tem aumentado numa ordem de dois milhes de pessoas por ano, seriam necessrios dois bilhes de dlares ao ano para que o dficit de infra-estrutura urbana no aumentasse. Outro dado importante a ser analisado est no custo mdio por metro quadrado de habitao popular, que gira em torno de 300 dlares. Tomando por base unidades habitacionais com rea construda variando entre 35 e 45 m2, tem-se um custo mdio de 12.000 dlares por unidade. O incremento de densidade populacional,

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para uma mesma rea, leva a acrscimos pequenos no custo global da rede. O custo das redes para 500 habitantes, por exemplo, pouco superior ao custo das redes para 50 habitantes, distribudos na mesma rea. (MASCAR, 1997, apud SOUZA, 2002).

2 A EXPERINCIA DAS ZEIS NO RECIFE/PE E EM DIADEMA/SP Nesta seo apresenta-se um breve histrico das experincias legais sobre zoneamentos especiais de interesse social nas cidades do Recife/PE e Diadema/SP.

2.1 Histrico de regularizao urbanstica e fundiria no Recife/PE

Em 1975, o movimento Terras de Ningum comea o processo de luta pelo acesso a terra e moradia, com o apoio de 15 mil famlias da regio dos morros, na zona norte do Recife. Esta luta ganha maiores propores, ora na luta pela permanncia na posse da terra, ora na luta por novos locais para moradia. Esses movimentos tiveram o apoio de entidades e assessorias e, em especial, da Comisso Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, sob a liderana do arcebispo Dom Helder Cmara. Em 1976, tcnicos e acadmicos iniciam estudo de viabilidade da recuperao de assentamentos precrios. Em 1978, mapeamento concludo e levado ao Seminrio Nacional sobre Pobreza Urbana e Desenvolvimento, realizado no Recife. A cidade do Recife insere-se em um contexto urbano metropolitano, onde seu territrio municipal, com rea de 218 Km2, representa 7,2% da rea metropolitana e concentra 42% dos habitantes dessa regio. A cidade intensifica a sua

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verticalizao e se terceiriza, especializando-se como plo de servios. Recife segue o mesmo caminho das demais regies metropolitanas do Brasil, sofrendo um processo de periferizao da populao pobre em busca de condies de moradia. Este processo se faz em duas vertentes: avana para bordas da malha urbana e densifica o ncleo metropolitano (ver figura 07).

Figura 7: Mapeamento de habitaes precrias no municpio do Recife/PE Fonte: Prefeitura do Municpio de Recife (2007)

Essa expanso deu-se principalmente nas reas de mar, faixas litorneas e sobre as terras de antigos engenhos de acar. A expanso da malha urbana no Recife segue os interesses do setor imobilirio, onde as reas planas, secas e

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aterradas obtm grande valorizao imobiliria. Porm, os baixios susceptveis a inundaes nas mars altas requerem um custo maior de aterramento, recuperao e implantao de infra-estrutura, assim como as reas com maior declividade, reduzindo seu valor imobilirio (MELO, 1978). Com o processo em curso de periferizao dos grandes conjuntos habitacionais, a partir da dcada de 70, as famlias mais pobres, excludas dos mecanismos de financiamento do BNH (principal entidade financeira ligada habitao, na poca), seguem curso conjuntamente com os movimentos de invases coletivas de terrenos urbanos, para se manterem fixados no ncleo metropolitano, prximo ao mercado de trabalho. A Arquidiocese de Olinda e Recife ressalta, em seu trabalho de 1977, que aproximadamente 58 mil famlias da Regio Metropolitana do Recife estavam ameaadas de expulso. A fundao Joaquim Nabuco constata que, entre 1978 e 1983, mais de 80 invases ocorreram na Regio Metropolitana do Recife e a COHAB-PE demonstra aes no mesmo sentido, entre 1987 e 1989, com aproximadamente 80 mil pessoas, concentrando dois teros destas invases na cidade do Recife (SOUZA, 1991). Com base no levantamento dos assentamentos precrios realizado pela Fundao de Desenvolvimento Municipal (FIDEM), em 1978, a Prefeitura do Recife, sob a gesto de Gustavo Krause, decreta, em 1981, as 27 reas Especiais de Interesse Social (AEIS), que, posteriormente, passaram a ser institucionalizadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) 28 Ressalte-se que diversos fatores contriburam para a criao das ZEIS, destacando-se entre eles, a legislao federal de parcelamento do solo (BRASIL, 1979) que facultou aos locais destinados como de interesse social, o estabelecimento de padres de parcelamento diferenciados. A instituio de 27 ZEIS, pela Lei de Uso e Ocupao do Solo (Lei n. 14.511/83), e a proposta da Comisso de Justia e Paz (CJP) facilitaram o nmero de registros de reas gravadas como de Especial Interesse Social, incluindo
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Lei Municipal de Uso e Ocupao do Solo n. 14.511, de janeiro de 1983.

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mecanismos de gesto participativa, propondo a incluso de representantes da Assemblia de Bairros no Conselho de Desenvolvimento Urbano do Recife (CDUR) e na Comisso Especial de Acompanhamento do Plano de Ocupao e Uso do Solo (CEAP). Proposta essa que levaria a criao da lei do PREZEIS.

2.1.1 O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) O Departamento Jurdico da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, com o apoio de Ongs e outros movimentos populares e de assessoria, promove o debate com as lideranas das ZEIS. Aps o fim do regime militar, j na gesto do primeiro prefeito eleito do Recife, institucionaliza-se o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS)
29

. Essa lei

cria normas, procedimentos e modelos de gesto participativa para promover a urbanizao e a regularizao fundirias das ZEIS, reconhecendo que o direito moradia prevalece ao direito de propriedade. A proposta apresentada pela CJP, em 1986, acabou sendo enviada ao Poder Legislativo Municipal que aprovou a Lei do PREZEIS, em maro de 1987, posteriormente registrada na Lei Orgnica do Municpio (1990) e no Plano Diretor de Desenvolvimento do Recife 30 . A Lei do PREZEIS, inicialmente, foi formatada em nove captulos. O primeiro versa definies e princpios, com destaque ao respeito s caractersticas do assentamento, o combate especulao imobiliria e o incentivo participao popular da comunidade. O segundo define o Fundo do PREZEIS, que se identifica como instrumento para garantir a execuo do programa. Do captulo terceiro ao oitavo so definidas as questes referentes aos padres urbansticos a serem respeitados e os instrumentos de regularizao fundiria. No ltimo, versa-se sobre os espaos institucionais do PREZEIS, no contexto da gesto participativa, dando foco central para a Comisso de Urbanizao e Legalizao (COMUL), com sua
29 30

Lei Municipal n. 14.947/87. Lei Municipal n. 15.547/91.

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composio e atribuies, assim como a definio dos grupos de apoio para o auxlio nos seus trabalhos. As COMULs tinham previso de se reunir regularmente a cada semana, tendo todos os seus componentes direito a uma remunerao a ttulo de ajuda de custo, no intuito de facilitar o desenvolvimento de suas atividades nas Comisses. Em 1988, institui-se o Frum Permanente do PREZEIS 31 para ampliao da viso local das COMULs de cada ZEIS, levando a uma poltica unificada de recuperao das reas faveladas. Eram, naquele momento, 13 membros fixos e 02 para cada ZEIS com COMUL em atividade. Frum este, representado por cinco membros do governo municipal e estadual, sendo dois da administrao direta e dois da indireta, para o municpio, e um representante da COHAB-PE, empresa vinculada ao governo estadual. A sociedade civil representa-se, de forma dividida, entre os diretamente vinculados ao pblico beneficirio e institutos de carter tcnico. Em 1993 regulamentada a Lei do Fundo Municipal do PREZEIS 32 . Esta prev dotaes, tanto de origem do oramento municipal, como transferncias, doaes ou ainda recursos oriundos da Concesso de Direito Real de Uso, aplicadas nas ZEIS. Os recursos so aplicados em conta especfica e operados pela URB Recife, observadas as definies de competncia do Frum do PREZEIS. O Fundo que tem por objetivo possibilitar a realizao de recuperao urbana nas reas definidas como ZEIS, estabelece que 1,2% da arrecadao tributria seria destinada a garantir os Planos de Urbanizao Especficos. Contudo, mais tarde, pde-se verificar que esta alocao proporcional de recursos referia-se no ao total de recursos arrecadados com todos os tributos municipais, e sim um percentual referente arrecadao do IPTU. O que representava uma receita mensal prxima de R$ 47 mil reais. A previso do Oramento Municipal para o PREZEIS era de, aproximadamente, um milho e oitenta mil reais.

31 32

Decreto-Lei n. 14.539/88. Lei Municipal n. 15.790/93

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J em 1995, aps reviso, e mais uma vez com o apoio dos movimentos populares, surge a Nova Lei do PREZEIS 33 . A partir deste ano, o Frum passa a ter carter deliberativo, passando tambm a ser definido como o gestor do Fundo do PREZEIS. Nas COMULs, passa-se a ter eleies diretas dos representantes do segmento popular, com todos os moradores tendo direito ao voto. No lugar da presidncia, constitui-se uma coordenao com trs representantes populares, cabendo a um destes o cargo de Coordenador Geral. A freqncia das reunies torna-se mensal. A lei do PREZEIS tambm versa sobre a relevncia da regularizao fundiria. Em seu captulo IV, art. 20, a Lei outorga o municpio utilizao dos instrumentos necessrios para a regularizao fundiria, dando especial destaque a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU). Em seu pargrafo 1, probe a doao de bens pblicos nas reas das ZEIS. No pargrafo 2 declara que o Municpio prestar assessoria jurdica nas aes de usucapio para fins de regularizao fundiria (SILVA, 2001, p.4). A lei do PREZEIS consiste, basicamente, em duas instncias: As Comisses de Urbanizao e Legislao (COMULs) responsveis

pela formulao, deliberao, coordenao, implantao e fiscalizao dos Planos de Urbanizao e regularizao fundiria de suas ZEIS; O Frum Permanente do PREZEIS, esfera institucional para a

discusso e deliberao dos problemas e estratgias do sistema e do processo eletivo nas COMULs.

Atrelados a elas esto, ainda, as Cmaras de Urbanizao, Legalizao e de Oramento e Finanas, alm dos Grupos de Trabalho de Emprego e Renda e de Meio Ambiente, rgos consultivos que servem para subsidiar tecnicamente todas as esferas do PREZEIS. A Cmara de Urbanizao busca propor intervenes urbansticas, acompanhar a elaborao dos projetos e monitorar as ZEIS em seu processo de
33

Lei Municipal n.16.113/95.

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urbanizao, estabelecendo as prioridades na aplicao do Fundo do PREZEIS, no que tange s obras de infra-estrutura urbana e de melhorias habitacionais. A Cmara de Legalizao busca a regularizao jurdico-fundiria das ZEIS, visando o melhor caminho para a aplicao dos recursos oriundos do Fundo do PREZEIS. Cada ZEIS tem um plano de urbanizao especfico, detalhando o seu parcelamento, normas de uso, ocupao e o aproveitamento do solo urbano em sua rea, com parmetros diversos dos estabelecidos na Lei Municipal de Uso e Ocupao do Solo Urbano. Destaque-se que, dentre estes parmetros especficos, suas principais diretrizes so: Respeito tipicidade caracterstica de cada localidade; Relocao de famlias ocupantes de imveis com metragens inferiores

a 18 metros quadrados, ou ocupantes de reas de risco ou non aedificandi; Tipologias especiais adequadas a cada famlia; Acesso a todos os lotes; Salubridade ambiental do meio ambiente urbano; Criao e aproveitamento das reas de lazer; Obrigatoriedade de abertura para ventilao e iluminao natural, em

todos os cmodos, em lugar da definio de recuos, podendo estes serem nulos, em determinadas situaes; Limitar os gabaritos das construes a uma altura no maior que o

dobro da largura da via na qual se encontra. A Lei do PREZEIS estabelece que a dimenso mxima dos lotes

nunca estar acima de 250 metros quadrados.

Todas as legislaes, sejam elas Estaduais ou Municipais, j estabeleciam como prioridade na sua poltica urbana, o tratamento urbanstico das Zonas Especiais de Interesse Social. Em 1996, reafirmam-se os parmetros estabelecidos

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pela Lei do PREZEIS com a alterao da nova lei municipal de uso e ocupao n. do solo, lei 16.176/96 (apud MIRANDA, [2004]) Em quase todos os bairros que concentram a populao com melhores rendimentos, encontram-se incrustadas, pelo menos, pequenas ocupaes irregulares em terras de vias pblicas ou em palafitas sobre rios, alm de reas de propriedade em litgio. Dados registrados no Plano Setorial de Uso e Ocupao do Solo, realizado pela Prefeitura da Cidade do Recife, indicam que nenhum bairro dista mais que 1,2km de uma das favelas da cidade (MARINHO, 1998). Estuda-se a alterao da Lei do PREZEIS. Segundo o cadastro de reas pobres (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2000), 781.426 habitantes (54,91% dos habitantes do municpio) ocupam 154.280 moradias em 421 assentamentos de baixa renda, numa rea de 3.357 hectares, correspondendo a 15,26% da rea total do municpio. Deste total somente 252 hectares compem as 66 localidades formalmente reconhecidas como ZEIS. A renda mensal dessas famlias mostra que 23,20% ganham at um salrio mnimo, 28,63% ganham entre um e trs salrios mnimos e 11,21% declaram no ter rendimentos. Estima-se que esta populao, beneficirioalvo do PREZEIS, de 298.028 pessoas, o que representa 38,14% do nmero total de moradores de assentamentos subnormais, conforme se pode verificar na Figura 08. Do total de 66 operaes no mbito do municpio, beneficiou 131.331 famlias (MINISTRIO DAS CIDADES, 2007).

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Informao Intra-urbana - Populao em 2000 por diferentes Divises Territoriais de Interesse Social
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) Unidades de Desenvolvimento Humano (UDHs) ZEIS + Cartografia reas Pobres + anlises estatsticas e de morfologia urbana =

Figura 8: Mapeamento das reas de ZEIS em comparao com as reas de vulnerabilidade social Fonte: Prefeitura do Municpio do Recife (2007)

2.1.2 O instrumento de regularizao fundiria do PREZEIS:a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) A regularizao fundiria do PREZEIS visa trazer as moradias irregulares, informais e sem nenhum registro nos Cartrios de Registro de Imveis para a cidade formal. Para isto so utilizados instrumentos de regularizao fundiria como o usucapio urbano e a concesso de direito real de uso (CDRU) para regularizao fundiria nas reas privadas e pblicas, respectivamente. Outro ponto que se deve destacar a proibio da doao de bens pblicos nas reas institudas como ZEIS. A CDRU 34 torna-se passvel de utilizao nos terrenos pblicos e privados. Para Silva (2001) este instrumento um direito real resolvel, constituindo-se por instrumento pblico, particular ou por termo administrativo; remunerado ou gratuito, com definio de tempo ou indeterminado, com sua finalidade expressa no artigo 7,

34

Instituda pelos artigos 7 e 8 do Decreto-lei federal n. 271 de 28 de fevereiro de 1967.

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caput, do Decreto lei: urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, ou outra utilizao de interesse social. O instrumento passvel de transferncia intervivos ou por causa mortis e passvel de resciso, mesmo antes do trmino do perodo contratual, verificando-se a alterao de uso ao qual o imvel havia sido determinado em clusula contratual, com perda das benfeitorias que se tinha posse. No caso do imvel, objeto de Concesso de Direito Real de Uso, ser utilizado para programas de interesse social, este est dispensado de licitao 35 . A lei do PREZEIS regulamenta o instrumento da CDRU nos art. 20 ao 26, indicando suas formas de utilizao. Alm disso, este instrumento j estava previsto na Lei Orgnica do Municpio do Recife (artigo 78), onde condiciona o uso de bens pblicos municipais atravs de concesso, permisso ou autorizao sob hiptese de interesse, devidamente justificada (SILVA, 2001, p.5). Nos pargrafos 1, 2 e 3, a concesso apresenta sua definio disciplinar de utilizao para os bens de uso especial ou dominial, estando vinculada autorizao legislativa e licitao, dispensada quando o uso for a benefcio de concessionrio de servio pblico ou quando houver interesse pblico. Nestes pargrafos, ainda, a lei municipal disciplina a reviso da concesso, permisso e autorizao a cada dois anos, no intuito de controlar o respeito ao uso estabelecido em contrato, passvel de revogao, em caso de descumprimento. O instrumento da CDRU, no Recife aplicado atravs de contrato administrativo onde a administrao pblica municipal faculta a terceiros (particular) o uso privativo de bem pblico dominial, no sentido de que este exera sua destinao como moradia (SILVA, 2001, p.5). Segundo o artigo 66, do Cdigo Civil Brasileiro, os bens pblicos classificamse em trs espcies, sob os critrios de destinao ou afetao. As espcies so: a) b) bens de uso comum (mares, rios, estradas, ruas, praas); bens de uso especial (edifcios ou terrenos aplicados a servio ou

estabelecimento federal, Estadual ou Municipal, como hospitais e escolas);

35

Lei Federal n. 8666/93.

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c)

bens dominiais (patrimnio da Unio, Estados e Municpios, como

objeto de direito pessoal ou real, sem fim especfico, assim como os terrenos de marinha).

Assim, para as populaes firmadas irregularmente em terrenos pblicos, afetados como bens dominiais, possvel a aplicao do Instrumento de regularizao fundiria da CDRU, j que, nesses, a administrao pblica pode negociar com o detentor de aforamento. Porm, os bens de uso comum e especial tambm so passveis de negociao, desde que sejam desafetados 36 . Para manter o controle sobre a rea, a lei do PREZEIS, no artigo 20, pargrafo 1, probe a alienao dos bens pblicos situados em ZEIS. Esta foi uma forma de coibir os moradores beneficiados a vender suas casas, no intuito de atender aos interesses da especulao imobiliria, alm do municpio no dispor, em definitivo, de todos os seus imveis. Os contratos de CDRU firmam-se por at 50 anos, podendo ser renovados por igual perodo. Embora, na primeira lei do PREZEIS, este prazo estava limitado a apenas cinco anos, s com a aprovao da nova Lei do PREZEIS este prazo pde ser estendido para 50 anos. A CDRU dever ser de natureza gratuita quando o imvel no for superior a 150m2, sendo que as reas que extrapolarem essa metragem devero ser onerosas, proporcionalmente, entre o limite de 150m2 e 250m2. O excedente da metragem mxima de 250m2 dever ser restitudo ao municpio no formato de outro lote, rea verde ou via de circulao (SILVA, 2001, p.7). O Poder Pblico, segundo a Lei do PREZEIS, registrar, em livro prprio, todas as CDRUs, sendo ele, responsvel pelo registro das mesmas nos Cartrios de Registro de Imveis.
36

O instrumento da desafetao a mudana de destinao do bem, mudando de uma categoria para outra. Esta inteno de mudana dever ser enviada Cmara de Vereadores para apreciao e deliberao quanto a sua aprovao. Para o caso das ZEIS no Recife, a lei do PREZEIS, pelo seu artigo 23, concede o direito do Poder Executivo instituir a desafetao de reas pblicas por meio de Decreto, quando a rea for destinada a projetos de urbanizao ou legalizao da ZEIS a ele relacionado.

67

A Lei do PREZEIS apresenta algumas disposies normativas para a instruo dos contratos de CDRU, em seu art.26, sendo que: A concesso do imvel dever ser para fins habitacionais ou mistos,

salvo na hiptese estipulada no art. 19, II, da mesma Lei; A concedente poder rescindir o contrato da CDRU, sob plenos

direitos, se a destinao do imvel for diversa da estabelecida no contrato, der em locao o imvel objeto de CDRU ou se transferir para terceiro o imvel, sem prvia autorizao do concessionrio.

Na hiptese de transferncia a terceiros, dever a concedente municipal enviar a solicitao de transferncia para anlise e deliberao da respectiva COMUL, onde esta ZEIS estiver gravada. Na hiptese de no haver COMUL para uma determinada ZEIS, a deciso dever ser tomada pela Empresa de Urbanizao do Recife 37 . H uma nova proposta para a Lei do PREZEIS onde esta anlise passaria a ser de competncia do Frum do PREZEIS, onde se garantiria a participao popular nesta deciso. Dado que as ocupaes irregulares muitas vezes ocorrem de forma espontnea, sua adequao s normas da lei federal de parcelamento do solo urbano elevaria substancialmente os custos para a regularizao fundiria destas localidades. Optou-se pelo parcelamento dos lotes no de forma individualizada, e sim de forma coletiva, j que o instrumento da CDRU permite esta variao. Segundo Pinho (1998 apud SILVA. 2001, p.10) a frao ideal significa um percentual da metragem total da gleba, sem haver uma definio formal de sua localidade, permitindo a outorga da rea aos seus moradores sem a necessidade do parcelamento, quando no existe a possibilidade de identificao de lotes. Aps a definio da rea beneficiada pela regularizao fundiria, utilizando-se do instrumento da CDRU, inicia-se o processo de legalizao, havendo a necessidade de se providenciar os levantamentos topogrfico, cadastral e fundirio.

37

Lei Municipal n.16.113/95, pargrafo 1, do inciso II.

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O levantamento topogrfico especfico. Detalha a rea a ser regularizada, descrevendo seus limites, a ocupao dos imveis e os lotes de cada um dos posseiros, as cotas lineares de cada uma das localidades e de cada um dos segmentos de lote, assim como sua rea total, individualizando cada um dos imveis presentes na comunidade. O levantamento cadastral indica os moradores do imvel, identificando toda a documentao dos mesmos, com a numerao dos imveis para servir de base para sua legalizao. O levantamento fundirio caracteriza-se por uma pesquisa nos Cartrios de Registro de Imveis para identificar possveis proprietrios dos locais ocupados irregularmente. O Departamento de Regularizao Fundiria da URB/Recife identifica os imveis com possibilidade de regularizao, em decorrncia das dimenses da rea, j que s podem ser concedidos contratos de CDRU, de natureza gratuita, os imveis com no mximo 150m2. No caso das concesses coletivas, soma-se o total de imveis a serem beneficiados dividindo-os pela rea total da gleba para se chegar a uma frao ideal igualitria, independente da metragem do lote de que cada concessionrio possui realmente. Todavia, Silva (2001) destaca que o 1 Cartrio de Registro de Imveis criou dificuldades, poca, na aceitao deste clculo de fraes igualitrias. Considerava-se necessria a indicao da metragem de ocupao de cada um dos posseiros. Desta forma, todos os contratos de CDRU tiveram de ser refeitos, calculando-se a frao ideal como a metragem real de cada posseiro. Em amostragem apresentada por Silva (2001), de um total de 4.271 imveis cadastrados em reas gravadas pelo instrumento das ZEIS, 697 encontravam-se em processo de registro e outros 497 imveis j haviam registrado seus contratos administrativos de CDRU.

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2.2 Diadema e o processo democrtico de acesso a terra Diadema constitui-se como municpio em 1958. Neste perodo, o municpio possua 12.308 habitantes e apenas duas favelas. Geograficamente, este se insere na regio do grande ABC, no Estado de So Paulo, onde a grande atividade econmica caracteriza-se pelo seu perfil industrial. Esta industrializao se desenvolveu atravs da formao de indstrias margem da Estrada de Ferro So Paulo Railway, que ligava a cidade de Jundia ao porto de Santos, passando por So Paulo e pelas cidades de So Caetano e Santo Andr (Figura 9). Situada a 17km do centro da capital paulista, o municpio abrigava, at 1980, uma populao de 323.16 habitantes, correspondendo a uma densidade demogrfica municipal de 105 hab/ha, A concentrao populacional nos assentamentos precrios apresentava-se ainda maior, sendo que nas favelas situadas no municpio a concentrao populacional era de, em mdia, 757 hab/ha. Entre a dcada de 1960 e 1970, a evoluo da populao residente cresceu de 12.308 habitantes, em 1960, para 78.914, em 1970, devido grande afluncia de imigrantes, o que fez sua populao quintuplicar, neste perodo. Em 1971, com o incio das obras da Rodovia dos Imigrantes, as favelas chegaram a abrigar 30% do total da populao (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 1980 apud MOURAD, 2000).

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Figura 9: Mapa do municpio de Diadema/SP Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2007)

2.2.1 O Plano Diretor de Diadema

Em 1973, o foco principal das legislaes de uso e ocupao do solo no municpio foi direcionado ao uso industrial, levando a demarcao de 60% de seu territrio para este tipo de atividade. Em decorrncia da luta pelo acesso a terra, em 1980, a imagem da cidade estava fortemente marcada pela presena de loteamentos clandestinos. Nesse perodo, j se contabilizavam 128 ncleos habitacionais irregulares, abrigando 79.271 habitantes, representando 34% da populao de Diadema (MOURAD, 2000). As condies de saneamento bsico, em 1980, indicavam que, dos 82.055 domiclios existentes, somente 26.623 possuam ligao de gua e apenas 7.418

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domiclios possuam ligao rede coletora de esgoto. Cerca de 80% das ruas no eram pavimentadas e a mortalidade infantil chegava a 82,93 por mil. Em 1982, devido intensa organizao dos movimentos populares e sindicais, iniciam-se os trabalhos da Comisso Municipal de Favelas de Diadema, ligado ao Movimento de Defesa dos Favelados (MDF), apoiados pela Igreja Catlica e depois com o apoio da Associao dos Favelados de Diadema. Estes lutam para garantir o direito s comunidades de opinar e participar de todas as fases do processo de urbanizao, preocupados com a integrao destes assentamentos precrios na estrutura social e urbana do municpio, buscando a execuo de obras de saneamento bsico, infra-estrutura e a regularizao fundiria. Em 1989, aps a aprovao da Lei Orgnica Municipal, estabeleceu-se o prazo de 180 meses para a elaborao do Plano Diretor de Diadema. Neste processo, com a execuo do levantamento planialtimtrico cadastral da cidade, verificou-se que 30% da populao residia em favelas. Na reformulao do Plano Diretor, buscam-se ofertar, de forma compatvel, espaos, e equipamentos pblicos, na busca da utilizao adequada das reas vazias (BOSSI, 1998 apud MOURAD, 2000). Dentre as suas proposituras, o Plano Diretor incorpora vrios instrumentos urbansticos para a distribuio da renda urbana, buscando o exerccio da funo social da propriedade, por meio da gesto direta entre o poder pblico e os diversos agentes interessados na produo do espao urbano municipal. Dentre estes instrumentos destaque para o parcelamento e edificao compulsrios, as Operaes Urbanas, o consrcio imobilirio, a transferncia de potencial construtivo e as reas Especiais de Interesse Social (AEIS).

2.2.1.1 As reas Especiais de Interesse Social (AEIS)

As reas de Especial Interesse Social inserem-se no contexto do novo Plano Diretor, atravs do trabalho de urbanizao das favelas, desenvolvido em 1983.

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Estas reas foram definidas, no inciso V, do artigo 27, Captulo III, do Uso e Ocupao do Solo, como:
[...] destinadas implantao de Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS) e para a manuteno de habitaes de interesse social. (MOURAD, 2000, p.80)

Essas esto compreendidas, basicamente, como: reas Especiais de Interesse Social do tipo um (AEIS 1) destinada

para os terrenos no edificados, subutilizados ou no utilizados, necessrios implantao de empreendimentos habitacionais de interesse social e como reserva de reas para equipamentos comunitrios reas Especiais de Interesse Social do tipo dois (AEIS 2) destinada

aos terrenos ocupados por favelas ou assentamentos habitacionais assemelhados, visando a aplicao de programas de urbanizao e/ou regularizao jurdica da posse da terra.

O Plano Diretor, o artigo 29, do captulo III, define que as reas Especiais de Interesse Social (AEIS) devero ser objeto de Plano de Urbanizao, que dever conter, no mnimo: Padres especficos de edificao, uso e ocupao do solo; Formas de gesto e participao da populao nos processos de

delimitao, implantao e continuidade de AEIS; Fixao de preos e formas de financiamento, transferncia ou

aquisio de unidades habitacionais a serem produzidas.

Para se produzir a regularizao fundiria nestas reas poder ser ofertado, ainda, suporte tcnico e jurdico autoconstruo, promover a remoo de unidades residenciais, situadas nas AEIS 2, que se apresentem em condies de risco ou interfiram na implantao de obras pblicas, garantindo-se a relocao, em melhores condies de habitabilidade. Busca-se, tambm, a recuperao ambiental

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destas reas e a formao de um estoque de terras para a viabilizao de programas habitacionais. Quanto participao da sociedade na gesto urbana, definiram-se como instrumentos o oramento participativo, o conselho do Fundo Municipal de Apoio Habitao de Interesse Social, o Conselho de Meio Ambiente e o Frum de Desenvolvimento, dentre outras (MOURAD, 2000). Buscando-se regulamentar as diretrizes do Plano Diretor, a Lei de Uso e Ocupao do Solo, aprovada em maro de 1996, estabelece os ndices urbansticos, usos, categorias de uso, zoneamento e as reas especiais. Detalha as normas e padres urbansticos especficos para as AEIS 1 e 2, tratando, tambm, do planejamento e da gesto urbana, do parcelamento, do conjunto em condomnios e dos instrumentos de controle (MOURAD, 2000). A aplicao das AEIS 1 teve incio com a ao do poder pblico, quando foi feito o levantamento e a identificao de seus proprietrios. Estes foram chamados no interesse de inform-los sobre as alternativas possveis para a produo de habitao de interesse social, visando a venda e compra dessas reas para os movimentos de moradia, em parceria com o poder pblico, por meio de consrcio imobilirio, produo de habitao de interesse social, com recursos prprios ou financiados pelos rgos pblicos estadual e federal. A primeira AEIS1 a ser negociada, aps a aprovao do Plano Diretor, foi a rea de propriedade da empresa SANKO, com 96.000m2. Posteriormente a um longo processo de negociao entre o proprietrio, a Prefeitura e os movimentos de moradia ficou acordado que o movimento compraria 50% da rea e a Prefeitura, os outros 50%. O valor da terra foi firmado em R$ 40,00/m2 (quarenta reais por metro quadrado), sendo que o movimento adquiriu uma rea de 50.000m2, com custo total de R$ 2.000.000,00 (dois milhes de reais), tendo-se um custo por famlia de R$ 1.562,50 (mil quinhentos e sessenta e dois reais e cinqenta centavos), divididos em trinta e seis parcelas de R$ 43,40 (quarenta e trs reais e quarenta centavos). Na rea conhecida como Nova Conquista, no incio de 2000, gravada como AEIS 2, foi assinado um compromisso de compra e venda, entre a Associao de Moradores e o proprietrio, no valor de R$ 70,00/m2 (setenta reais o metro

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quadrado), valor este negociado abaixo dos valores de do mercado. Isso ocorreu devido falta de infra-estrutura, alm da rotatividade de moradores que caracterizava uma insegurana sobre a regularizao fundiria. A ao da Prefeitura consistia, ainda, no apoio junto aos movimentos de moradia, prestando servios de assistncia jurdica, econmica e urbanstica. Davase a orientao jurdica para a formao da associao, o cadastramento da demanda, escolha do terreno, viabilidade do empreendimento, laudos de avaliao, contratos, registros cartoriais, estudos urbansticos preliminares, planos de pagamento, contratao das obras de infra-estrutura, alm da intermediao do dilogo entre o proprietrio e o movimento de moradia. No perodo entre 1993 e 1996 foram negociadas 56% do total das reas gravadas como AEIS 1. Todavia, verificou-se que, com o decorrer dos anos, as poucas reas que restaram como estoque de terra para a promoo de habitao de interesse social tiveram seu valor elevado para at R$ 100,00/m2 (cem reais por metro quadrado), sem que houvesse um controle dessa elevao dos valores nas AEIS 1, por parte da Prefeitura, gerando novas invases por parte dos movimentos de moradia em reas que no estavam gravadas como AEIS 1. Do total de trinta e dois empreendimentos habitacionais executados em AEIS, at o ano 2000, quatro foram executados pela iniciativa privada, com financiamento da Caixa Econmica Federal, sete executados pela Prefeitura e vinte e um financiados com recursos do Governo do Estado (1.500 U.H.) e do Governo Federal (100 U.H.).

2.2.1.2 A aplicao da CDRU em Diadema

A Associao dos Favelados de Diadema, com o apoio da Prefeitura, formula a lei de CDRU, no intuito de legitimar o direito terra para quem mora nela. O principal critrio para a aplicao da CDRU era que fosse outorgada aos ocupantes

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das reas pblicas, j urbanizadas ou em processo de urbanizao, onde a comunidade interessada estivesse organizada em comisses, para o resgate do exerccio da cidadania. Em Diadema, deliberou-se, atravs da organizao destas comunidades, que as concesses fossem gratuitas por 90 anos. O projeto de Lei da CDRU, encaminhado a Cmara Municipal, aps uma grande presso dos movimentos de moradia, foi aprovado em 21 de setembro de 1985, referendando a gratuidade das CDRUs pelo mesmo perodo de 90 anos para 19 assentamentos irregulares situados em reas pblicas. Para se obter a CDRU foram previstos os seguintes requisitos: Processo de urbanizao do assentamento; Aprovao de lei municipal para a desafetao da rea; Edio de Decreto para a regularizao; Requerimento ao Cartrio de Registro de Imveis para a abertura de

matrcula Registro do Termo Administrativo da Contratao de Concesso de

Direito Real de Uso de Imvel Pblico Municipal.

As 192 favelas assentadas na cidade, em 1.311.715 m2, representam 4,2% do territrio municipal, sendo 70% delas fixadas em reas pblicas. A Concesso de Direito Real de Uso, CDRU, em Diadema, representa um grande marco histrico na utilizao desta ferramenta jurdica no processo de democratizao de acesso terra urbana. A aplicao deste instrumento foi de fundamental importncia para a elaborao e aplicao das reas Especiais de Interesse Social (AEIS). 3 SANTOS E A POLTICA URBANA

Nesta seo apresenta-se um breve histrico das polticas urbanas e habitacionais desenvolvidas pelo poder executivo municipal de Santos.

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3.1 Santos. Um breve histrico

O assentamento urbano de Santos foi fundado na segunda metade do sculo XVI, precisamente em 1550, pelo Capito-Mor Brs Cubas (ver Figura 10). A inaugurao do primeiro hospital do Brasil, em 1543, influenciou na escolha do nome do vilarejo, por influncia das Casas de Misericrdia de Portugal, para atender os enfermos de toda a regio, recebeu o nome de Hospital de Todos os Santos, inspirado em um grande Hospital de Lisboa e na data de sua fundao, o dia de Todos os Santos. Segundo Frei Gaspar de Madre Deus, o povoado desta regio passou a ser chamado de Povoado do Porto de Todos os Santos e de Porto de Santos. Entre 1762 e 1770 o caf surge como um dos principais produtos do comrcio santista e litorneo. Sua exportao, entretanto, comea somente no incio do sculo XX. Em 26 de janeiro de 1839, a Vila de Santos elevada categoria de municpio, por decreto assinado pelo Presidente da Provncia de So Paulo, Venncio Jos Lisboa. Em 1854, a populao pobre comea a ocupar os morros de So Bento e Monte Serrat, num processo de expanso urbana. Em 1867, data de inaugurao da Estrada de Ferro, criava-se um tronco de escoamento da produo de caf do Estado de So Paulo. Em 1892, termina-se o primeiro trecho de cais moderno, ampliando as atividades profissionais relacionadas ao Porto de Santos. Verifica-se assim, um crescimento na produo de caf, tendo passado, em 1860, de um movimento de 36.250 sacas, para mais de dois milhes de sacas em 1895.

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Figura 10: Ilustrao histrica das Vilas de Santos e So Vicente no sc. XVII. Fonte: Novo Milnio (2007)

At 1892, Santos lutava contra uma srie de epidemias, que dizimou mais da metade de sua populao, especialmente na dcada seguinte ao ano de 1880. O ncleo urbano estava limitado ao Outeiro de Santa Catarina, encosta do Monte Serrat (tambm conhecido como So Jernimo), Igreja de Santo Antnio do Valongo e ao Mosteiro do So Bento. Este ncleo urbano conformava-se por casarios espalhados por ruas e becos sem calamento e com uma tmida rede de esgoto implantada pela Cia de Melhoramentos de Santos (Figura 11).

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Figura 11: Mapa cronolgico da ocupao em Santos Fonte: Fundao Arquivo e Memria de Santos (1994 apud PREFEITURA DO MUNICIPIO DE SANTOS, 1994)

Como os surtos epidmicos acabavam por interferir nas atividades porturias, ocorreu, neste perodo, uma interveno estadual em Santos. Para minimizar o problema sanitrio, constituiu-se, em regime emergencial, a comisso de higiene e sade pblica para a canalizao de riachos, coleta e disposio regular de lixo em local distante do ncleo urbano, captao de gua e abertura de concorrncia pblica para a implantao da rede coletora de esgoto. Em 1901, Santos j contava com uma populao de 52.000 habitantes, sendo 42,5% imigrantes portugueses, espanhis e turcos, residentes em numerosos cortios, com baixos salrios, pssimas condies de trabalho, circundados por uma cidade insalubre e com diversas epidemias. Com a ao da Companhia Sanitarista, a cidade de Santos passa a contar com uma legislao especfica, higienista, onde o principal objetivo era desmantelar parte dos cortios, forando os trabalhadores a subir os morros de Santos e a ocupar outras bordas da cidade.

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Nesse contexto, o engenheiro sanitarista Saturnino Rodrigues de Brito, chefiando a Comisso de Saneamento, ligada Secretaria de Agricultura, contratado, em 1905, para resolver os problemas de saneamento da cidade. Saturnino idealizou o planejamento urbano para toda a cidade, alm de propor um novo sistema conhecido como separador absoluto de guas pluviais e de rede coletora de esgoto. Cria-se uma nova paisagem com novas formas de sociabilidade, distinta da antiga civilizao do porto colonial. Canais de drenagem a cu aberto, com avenidas e caladas laterais, rvores e tabuleiros gramados, cruzados por dezenas de pontes, constituam seu projeto conhecido por bulevar sanitarista. Foram executados 17 quilmetros de canais de superfcie (ver figura 12) e 80 quilmetros de rede de coleta de esgoto, com um emissrio que desaguava na Ponte de Itaipu. Para sustentar a tubulao de esgoto do emissrio foi construda uma Ponte Pnsil, no municpio de So Vicente, para interligar poro insular desse municpio a sua rea continental. O sistema sanitrio projetado por Saturnino de Brito criou as condies necessrias e definitivas para o crescimento da cidade. J em 1914, um novo censo apontava a populao de 88.967 habitantes, contra as 52.000 contabilizadas em 1901. Em 1947, com a inaugurao da primeira pista da via Anchieta e, em 1950, com a inaugurao da segunda via, Santos vive sua grande exploso demogrfica, turstica e urbanstica, gerando uma significativa expanso imobiliria. Com o declnio da atividade econmica ligada ao ciclo do caf, a economia santista passa por uma nova reestruturao. As atividades industriais transformam-se na grande fonte empregadora e comeam a atrair mais fortemente um fluxo migratrio da populao rural para as zonas urbanas, principalmente no Centro-Sul do Pas. Na Baixada Santista, a partir da dcada de 1950, com o crescimento da indstria siderrgica e automobilstica, com a criao da Petrobrs e com a implantao do Parque industrial de Cubato passa-se a realizar uma grande mudana de ordem econmica e urbana. Nesse perodo, Santos apresenta um crescimento populacional de, aproximadamente, 28%, sendo considerada a nona cidade mais populosa do pas.

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Figura 12: Planta do projeto elaborado pelo eng Saturnino de Brito em Santos/SP Fonte: Canais de Santos (2007)

Na dcada de 1960, Santos a principal praa bancria do Estado, aps a Capital. Nesse perodo, os casares da avenida da praia passaram por demolies, dando lugar a prdios de apartamentos residenciais e de veraneio. Os edifcios mais luxuosos fundaram-se nos bairros da Vila Rica e Ponta da Praia. A classe mdia estabeleceu-se nos bairros do Marap, Gonzaga, Embar e Aparecida. As famlias de menor renda ocuparam os bairros da zona noroeste e os morros. Na orla da praia, as grandes manses, edificadas pelos bares do caf como casas de veraneio, so demolidas e substitudas, em sua maioria, por edifcios de 10 e 16 andares para servir de mercadoria ao mercado imobilirio que ofertava esses imveis aos turistas de So Paulo. Algumas medidas urbansticas foram tomadas pelo Plano Diretor de 1968 para adensar alguns bairros, incentivando um

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coeficiente de aproveitamento de at cinco ou seis vezes a rea do terreno. Garantindo um gabarito maior para as edificaes e favorecer o setor imobilirio de alta renda, nas regies mais prximas orla da praia. Nas demais regies da cidade estabeleceram-se o coeficiente de aproveitamento de quatro vezes a rea do terreno (ver figura 13).

Figura 13: Mapa ilustrativo do crescimento ocupacional em Santos. Fonte: Carrio (2006)

poltica

de

valorizao

imobiliria

por

meio

de

coeficientes

de

aproveitamento diferenciados para cada regio da cidade resultou num desequilbrio na oferta de imveis, levando a extremos como quando, j na dcada de 1980, o valor do aluguel de um apartamento de apenas um quarto na regio da orla da praia era igual ao valor do aluguel de um apartamento de trs dormitrios na Zona Noroeste. A diferena do valor do metro quadrado dos imveis poderia chegar a variaes de at sete vezes de uma regio para outra (MENDES, 2002).

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O Censo demogrfico, de 1991, conta com 122.134 domiclios permanentes, sendo 7,17% em favelas (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 1991). Os ndices de saneamento apresentavam-se bastante superiores se comparados aos demais municpios da regio, j que a rede de gua cobre 98% dos domiclios e a de esgoto, 92,5%. O Municpio de Santos estende-se por uma rea de 280,9 km2, sendo 39,4km2 na parte insular e 241,5 km2 na parte continental. Santos possua 417.983 habitantes, em 2000, segundo o Censo Demogrfico (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2000). A densidade demogrfica neste mesmo ano de 1488 hab/km2, com taxa de urbanizao de 99,47% (FUNDAO SISTEMA ESTADUAL DE ANLISE DE DADOS, 2000). O ndice de alfabetizao da ordem de 96,6%. Quanto sua infra-estrutura urbana, em 2000, o sistema de esgotos santista compe-se de redes coletoras com ligaes domiciliares, estaes elevatrias, emissrios de recalque e interceptores que convergem a uma estao de prcondicionamento e de onde o esgoto lanado ao mar pelo emissrio submarino. Os resduos slidos resultantes desse processo de tratamento, anteriormente depositados no Lixo da Alemoa, so levados, desde 1994, para Barueri, pela SABESP. A parte lquida restante recebe cloro para a desinfeco, antes de ser lanada ao mar pelo emissrio submarino. Este emissrio tem comprimento de 4 km e dimetro de 1,75 metro, de uma estrutura em ao com revestimento em concreto. Sua vazo mdia lanada de 1.700 a 2.100 l/s. A gua que abastece a cidade captada no rio Piles (ETA-1), no rio Cubato (barragem Sub-lvea e ETA-3, que tambm capta gua dos canais de fuga da Usina Henri Borden, na represa Bilings). No sistema de drenagem de guas pluviais, projetado pelo engenheiro Saturnino de Brito, nos seis canais que cortam a regio leste unindo a orla martima ao esturio, foram instalados sistemas de comportas que controlam o nvel das guas e proporcionam a limpeza dos mesmos. Na preamar as comportas so abertas e a gua do mar entra pelos canais; j no ponto mximo estas so fechadas, retendo a gua. Na baixa-mar as comportas so novamente abertas, escoando as guas com seus detritos.

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O lixo domiciliar, em Santos, era encaminhado para o Lixo da Alemoa desde 1972, porm este j se encontra no limite de sua capacidade. O mesmo ocorre com o Lixo de Sambaiatuba, em So Vicente. So coletadas cerca de 13.300 toneladas de lixo por ms, dispostas no Lixo da Alemoa, que tem uma rea de 400.000m2. Aproximadamente, 73% do lixo tem provenincia residencial e comercial e os 27% restantes resultam da limpeza de vias pblicas, canais, galerias, feiras, praias, podas e capinas. O lixo sptico, em Santos, coletado separadamente, desde 1989, sendo este levado para incinerao em So Paulo (90ton/ms).

3.2 Zona Noroeste: territrio popular A melhora nos padres habitacionais e as polticas de valorizao fundiria da regio da orla empurram a populao de baixa renda a viver sobre mangues, criando as primeiras favelas sobre palafitas, como o Caminho So Jos e Caminho So Sebastio, no Dique Vila Gilda, ambas situadas na zona noroeste, divisa com o municpio de So Vicente, separadas pelo rio dos Bugres. A Zona Noroeste de Santos passou quase duas dcadas sem ser reconhecida legalmente. A regio era basicamente constituda por mangues e por chcaras at a dcada de 50, quando o Departamento Nacional de Obras de Saneamento, DNOS, realiza diversas obras de infra-estrutura urbana e melhorias para a regio (ver figura 14).

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Figura 14: Ilustrao do sistema de drenagem de guas pluviais projetado pelo Departamento Nacional de Obras de Saneamento, DNOS. Fonte: Fundao Arquivo e Memria de Santos (1993 apud PREFEITURA DO MUNICIPIO DE SANTOS, 1994)

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O histrico de ocupaes subnormais na Zona Noroeste ocorreu no final da dcada de 40, por meio de invaso de terras pblicas que se situavam atrs do cemitrio da Areia Branca (ver figura 15). Essas reas foram ocupadas por migrantes nordestinos, incentivados, segundo Mendes (2002), pelo vereador Benedito Ges. Alm disso, em 1947, com a abertura da via Anchieta, diversas casas localizadas na entrada da cidade foram transferidas pelo Poder Pblico para este mesmo local. J em 1956, com o desmoronamento de parte do morro do Jabaquara, devido s fortes chuvas, o mesmo Poder Pblico promove, mais uma vez, o adensamento da favela da Areia Branca. Mesmo sem autorizar a ocupao da rea, a Prefeitura de Santos colaborou com a ocupao irregular fornecendo material para a construo dos barracos de madeira.

Figura 15: Vista da favela da areia branca. Fonte: A Tribuna (1982 apud MENDES, 2002)

A Companhia de Habitao da Baixada Santista (COHAB-ST) programou a maioria dos seus empreendimentos habitacionais na Zona Noroeste. S com a

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instituio do Plano Diretor de Santos 38 que essa regio delimitou seus bairros e teve suas nomenclaturas definidas. O processo de ocupao contnuo, desde a dcada de 1950 at a dcada de 1990, foi feito por meio de loteamentos privados, invases e conjuntos habitacionais de responsabilidade do poder pblico, transformando esta regio num territrio popular (MENDES, 2002). Na maior parte de suas terras, foram executados loteamentos populares. Os loteamentos eram feitos pela iniciativa privada que detinha o domnio til daquela rea. As terras da Zona Noroeste eram, em sua totalidade, terrenos da Marinha. Sendo assim, seus proprietrios eram na verdade os foreiros que detinham a concesso de domnio til, por parte da Unio e dependiam do Governo Federal para a concesso do direito de interveno urbanstica, bem como do direito s transaes comerciais. Isto ocorreu na maioria dos bairros da regio, como era o caso do Jardim Rdio Clube, Chico de Paula/Vila Haddad, Jardim So Manoel, Jardim Santa Maria, Caneleira, Vila So Jorge e Jardim Bom Retiro (ver figura 16).

Figura 16 :Mapeamento das ocupaes na Zona Noroeste de Santos. Fonte: MENDES (2002).

Em 1954, apenas cinqenta e quatro anos atrs, o Governo Federal, concede a um nico cidado, o privilegiado foreiro Jos Alberto de Luca, uma rea de
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Lei Complementar Municipal n. 3.529/68.

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1.008.470,1455m2, conhecida como Areia Branca, conforme Certido de Matrcula n. 2.271/53, aps pagamento de foro anual e mais cinco por cento de laudmio (correspondendo a Cr$ 30.254,10 da poca). Inicia-se, a partir desse momento o loteamento do Jardim Rdio Clube, com lotes de 250 metros quadrados. Neste mesmo ano, o senhor Hlcio Francisco Paulo e a sociedade Mercantil Importadora e Exportadora Ltda. adquirem do senhor Jos Alberto de Luca o domnio til de parte dos terrenos de marinha j parcelados, comprando, respectivamente, toda a quadra 49, a quadra 50 com 22 lotes, os lotes 1 a 6 da quadra 54 com 22 lotes, a quadra 56 com 26 lotes, a quadra 57 com 21 lotes, a quadra 58 com 26 lotes, a quadra 59 com 27 lotes, a quadra 60 com 16 lotes, a quadra 61 com 18 lotes, a quadra 62 com 26 lotes, a quadra 63 com 26 lotes, a quadra 64 com 17 lotes e a quadra 65 com 21 lotes. Segundo compromisso de compra e venda firmado nas Certides n. 2.366 e 2.367/54, com valor total estimado em Cr$700. 020,00. Em 1955, a Sociedade Mercantil cede e transfere seus direitos ao senhor Hrcules de Mello Faro (MENDES, 2002). Em entrevista concedida pela advogada Julia Moretti 39 ,tcnica jurdica do Servio de Patrimnio da Unio, SPU, em maro de 2007, informou-se que a rea solicitada pela Prefeitura de Santos para a regularizao fundiria do assentamento subnormal do Dique Vila Gilda encontra-se conformada pelas seguintes reas: m2; A totalidade da rea da Vila Telma (antiga quadra 25 do loteamento Parte do loteamento Bom Retiro, atualmente sob responsabilidade de

Flvio Soares Augusto, inscrito como ocupante, numa rea de 249.036,04

Bom Retiro), aforada a Prefeitura de Santos, com rea de 6.718,00m2; Parte do Registro Imobilirio Patrimonial (RIP 7071.0005342-66)

aforada em nome de Eliana Machado de Luca, com rea primitiva de 553.734,10 m2; Parte da rea do RIP 7071.0015032-40, em nome do Rdio Clube de

Santos S.A., com rea de 78.041,80 m2;

39

Informao verbal, concedida em 02 de maio de 2007

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Pelas reas Acrescidas de Marinha A, com 27.315,00 m2 e B, com

5.347,00 m2. Portanto, a rea total de 1.008.470,1455 m2 originalmente concedida por regime de aforamento ao senhor Jos Alberto de Luca, foi ento parcelada da seguinte forma: Nagib Salim Haddad 168.571,00 m2; Rdio Clube de Santos 78.041,80 m2 Loteamento Jd. Rdio Clube 651.811,20 m2 Canal existente 11.696,1455 m2 rea remanescente (1, 2 e 3) 98.350,00 m2.

3.3 O planejamento urbano

O planejamento urbano adquire maior importncia, a partir da dcada de 1940, representado principalmente pelas leis de zoneamento, de uso e ocupao do solo. Nesse perodo, relega-se a populao mais pobre ocupao das reas ainda no urbanizadas e com padres de parcelamento menos restritivos. A Zona Noroeste de Santos a regio que recebeu o maior contingente de populao de baixa renda (ver figura 17). Com o congelando dos aluguis pela Lei do Inquilinato, em 1942, amplia-se o mercado da casa prpria. A classe mdia passa a ter mais acesso ao crdito imobilirio ofertado pela Caixa Econmica Federal, pelos IAPs, por bancos privados e por incorporadores imobilirios. A poltica da moradia de aluguel passa a ser menos vantajosa que a oferta de lotes na regio perifrica de Santos. A partir de 1 de fevereiro 1965, funda-se a Companhia de Habitao da Baixada Santista (COHAB-ST). Constituda como uma empresa pblica de capital misto, com recursos advindos de vrias fontes (prefeituras da regio, Governo Federal, do Estado e iniciativa privada). Esta criada para executar e gerir as polticas habitacionais das prefeituras dos municpios de Santos (acionista majoritria), So Vicente, Guaruj e Cubato. O objetivo principal era sanear os

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problemas de moradia no bairro da Areia Branca, na Zona Noroeste de Santos, dado seu aumento demogrfico significativo, no perodo entre as dcadas de 1950 e 1970.

Figura 17: Mapeamento da ocupao do solo segundo a renda familiar. Fonte:CARRIO (2006)

Neste mesmo ano, a COHAB-ST iniciou as obras do seu primeiro loteamento popular, no Jardim Castelo, aps adquirir uma rea de 161.561m2 que resultariam em 655 lotes. Em 1981, a COHAB-ST entrega seu segundo empreendimento habitacional, na cidade de Santos, o Residencial Dale Coutinho, com 1.200 unidades de apartamentos, tambm situadas no Jardim Castelo, na Zona Noroeste. Entre os anos de 1986 e 1992, segundo dados da Prefeitura de Santos e da COHAB-ST, o municpio registrava 24 invases de terras. Na maior parte das vezes, estas invases ocorriam em reas pblicas oriundas de processos de parcelamento do solo, em terrenos destinados ao lazer e a equipamentos pblicos que nunca tiveram sua destinao efetivada. Nesta poca o dficit habitacional estava

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estimado em 23.100 unidades, o que representa, aproximadamente, 92.000 habitantes, algumas residindo em assentamentos subnormais h mais de 30 anos. Na regio dos morros, segundo mapeamento no oficial feito pelo Grupo de Morros da Prefeitura de Santos, apontava-se a existncia de, aproximadamente, 1.200 famlias ocupando reas de risco geolgico, ou seja, aproximadamente, 4.800 habitantes. Os cortios, neste perodo, estavam contabilizados, segundo a mesma Prefeitura, em 840 imveis, com 15 famlias em cada imvel, totalizando por volta de 50.400 habitantes. Uma das questes fundamentais, de ordem natural, encarecia sobremaneira, segundo especialistas, o custo das habitaes: a qualidade do solo na Baixada Santista, composto basicamente por um grande volume de solo de argila marinha, sob uma camada arenosa na superfcie. Solos desta conformao s encontram paridade geolgica na cidade do Mxico. Assim, Santos apresenta-se como o segundo pior solo do mundo, encarecendo as obras de fundaes sobre o custo total das edificaes (SECRETARIA DE HABITAO DO ESTADO DE SO PAULO, 1998). Aps vinte e cinco anos de existncia (1965-1990), a atuao da COHAB-ST apresentava os seguintes resultados, em Santos:

Tabela 3: Nmero de unidades habitacionais executadas pela COHAB-ST (1965-1990). Conjuntos Unidades Entregues Ano Habitacionais Jardim Castelo Dale Coutinho Valongo Total 636 1200 48 1884 1968 1980 1988 9.420 habitantes

Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2006)

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Estimativas da COHAB-ST, do perodo de 1989 a 1992, indicam que cerca de 20 movimentos/segmentos demandatrios por unidades habitacionais procuraram a Companhia, apresentados pela relao a seguir:

Tabela 4: Relao de Movimentos Populares de Moradia. FAVELAS FAMLIAS Vila Alemoa 1.000 Vila dos Criadores 271 Vila Telma 111 Vila Nossa Sra. 18 Aparecida Vila Esperana 122 Pantanal 220 MOVIMENTOS Bom Retiro 391 Castelo II 80 Rdio Clube 130 Juventude 160 Pel 500 So Roque 23 Metropolitano 60 So Gernimo 39 Margarida Alves/So 80 Judas So Manoel 18 So Manoel 2 24 C. Conquista 30 Nicolau Moran 15
Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2006)

3.4 Os Planos Diretores e a experincia das ZEIS em Santos

A Constituio Federal de 1988 recolocou o planejamento urbano na agenda das polticas urbanas, elegendo os Planos Diretores como o principal instrumento de ordenao das cidades, dando esta responsabilidade ao poder pblico municipal, conforme artigo 182 da Carta Magna:

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A poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1. O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressa no Plano Diretor.[...] (BRASIL, 1988).

Nesta pesquisa, ser dado enfoque principal s ocupaes irregulares na rea insular do municpio. Desta forma, foram analisados os Planos Diretores, as leis de uso e ocupao do solo, novas e pr-existentes, assim como os fruns de participao popular da sociedade. Busca-se o recorte temporal, principalmente, a partir da incluso dos novos instrumentos legais de urbanismo, apresentados nas gestes municipais dos prefeitos Telma de Souza (1989 1992), David Capistrano da Costa Filho (1993-1996), Paulo Roberto Gomes Mansur (1997 2000 / 2001 2004), e, em parte da gesto de Joo Paulo Tavares Papa (2005-2007). Anterior ao perodo de enfoque, o governo de Silvio Fernandes Lopes, em 1965, alm de criar a COHAB-ST, tambm cria a empresa Progresso e Desenvolvimento de Santos S.A., PRODESAN, incumbida de promover o desenvolvimento urbano da cidade de Santos. A PRODESAN contrata um escritrio especializado em urbanismo para elaborar, em 1968, um conjunto de leis que responderiam pela ordenao e disciplina integrada do desenvolvimento fsico da cidade. O Plano Diretor Fsico (PREFEITURA DO MUNICIPIO DE SANTOS, 1968) pauta-se, principalmente, pela legislao de uso e ocupao do solo (figura 18). Neste mesmo perodo, tambm aprovada a legislao dos morros, na poro insular. O Plano dividia o municpio nas seguintes reas integradas: rea urbana, de expanso urbana e rea rural. A rea urbana estava definida por terrenos com edificaes contnuas e contguas dos aglomerados urbanos e pats adjacentes, servidas de infra-estrutura urbana e com equipamentos sociais. Os equipamentos sociais no poderiam distar trs quilmetros de qualquer imvel considerado.

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Figura 18: Mapa de classificao das zonas de uso e ocupao do Plano Diretor de 1968. Fonte: Carrio (2006)

A rea mnima para os lotes estabelecidos como de uso residencial era de 300m2, no uso comercial 200m2 e para uso industrial era de 1000m2. No que diz respeito s reas verdes, estas deveriam corresponder a 10% das reas a serem urbanizadas, no podendo ser inferior a 16m2/habitante, considerando-se cinco habitantes por unidade habitacional, no caso de rea superior a 200 mil metros quadrados. Nas glebas inferiores a estas dimenses previa-se 12m2/habitante. Estabelecia-se tambm um lote mnimo de 160m2, com testada mnima de 8 metros e que no fossem lindeiros s vias de trnsito rpido, principais ou preferenciais. Os ndices urbansticos adotados possibilitaram um grande adensamento, com lotes onde edificaes com at trs pavimentos poderiam ter 1,50m de afastamento, graduando este afastamento para at 4,80m para os edifcios de at 14 pavimentos.

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As reas com grande declividade, alagadias, em reserva florestal, sujeitas a inundaes, aterradas com materiais nocivos, cursos dgua e as reas de interesse histrico e paisagstico, no poderiam ser urbanizados (MENDES, 2002). O que indica que muitas reas na Zona Noroeste no seriam passveis de urbanizao, dado que se tratava de uma rea de mangue. Alm disso, as margens dos rios, esturios e canais tambm no poderiam ser ocupadas por edificaes ou por sistema virio, exigindo-se um recuo mnimo de 33 metros para a sua ocupao.

3.4.1 A gesto Telma de Souza

Mais de vinte anos depois, a administrao da frente denominada por Unio Democrtica Popular, capitaneada pela prefeita Telma de Souza, do Partido dos Trabalhadores, no incio de sua gesto, em 1988, buscou inverter a lgica da especulao imobiliria, onde a valorizao de certas reas expulsava as populaes de menor renda para reas imprprias ocupao. Em 1990, a parte leste da rea insular do municpio, embora tivesse sua infraestrutura praticamente toda implantada, ainda identificava assentamentos precrios nos bairros da Encruzilhada (Caldeiro do Diabo), Ponta da Praia (Vila Ogarita) e Macuco (R. Clvis Galvo de Moura Lacerda). Na poro noroeste da rea insular do municpio (formada pelos bairros do Sabo, Alemoa, Chico de Paula, Jardim Bom Retiro, So Manoel, Caneleira, Santa Maria, Jardim Rdio Clube, Areia Branca, Castelo e So Jorge) apresentava-se com a menor relao de servios pblicos de infra-estrutura e equipamentos sociais. Nesta mesma situao encontravam-se as comunidades situadas nos morros da rea insular, excluindo-se deste levantamento os loteamentos de alto padro do Parque da Montanha e no Morro Santa Terezinha. O mapeamento das ocupaes em reas geotecnicamente instveis, feito pelo Instituto de Pesquisas Tecnolgicas da Universidade de So Paulo (IPT), na dcada

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de 80, levou a administrao de 1990 a detectar 1200 famlias em reas com risco de escorregamento, tendo 20 manchas de risco em 13 morros (MENDES, 2002). Neste quadro, demandavam-se as seguintes diretrizes: a) reas ocupadas (que devem ser urbanizadas e/ ou monitoradas; com restries de adensamento; com condies de sofrer transformaes de uso ou revitalizaes); b) reas no ocupadas (que no devem ser ocupadas; ocupadas com restries de adensamento; ocupao incentivada).

O primeiro grupo dividia-se nas seguintes categorias:

1 categoria (que devem ser urbanizadas/ ou monitoradas): as reas de risco dos morros; os manguezais prximos foz do rio Itapanha; reas de extraes minerais legalizadas e clandestinas; ocupaes irregulares, como as mencionadas na poro leste da ilha; reas de habitao precria como o Dique da Vila Gilda e Vila Telma, reas de disposio final inadequada de resduos slidos do tipo lixo a cu aberto como o do bairro da Alemoa; reas pblicas ou privadas ocupadas por habitaes clandestinas, a exemplo da vila Alemoa, no bairro Chico de Paula; 2 categoria (com restries de adensamento): destacam-se o centro histrico, a orla da praia e os morros em reas passveis de ocupao; 3 categoria (com condies de sofrer transformao de uso ou revitalizao): destacavam-se as reas envoltrias dos bairros do Valongo, Centro, Paquet, Vila Nova e Vila Mathias, com diversos armazns e reas encortiadas.

No segundo grupo: 1categoria: reas de risco dos morros, reas de preservao ecolgica como mangues e margens de rios; 2categoria: reas passveis de ocupao nos morros, reas subutilizadas nos bairros Alemoa e Chico de Paula.

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Dados da Secretaria de Planejamento do Municpio de Santos (1990 apud CARRIO, 2002), j apontavam que 10 mil famlias residiam em favelas, alm disto, bairros com habitaes encortiadas como os bairros do Valongo, Paquet, Vila Nova, Vila Mathias e Centro concentravam 20% da populao da cidade, ou 105.660 habitantes. O Governo Municipal considerou necessria uma metodologia participativa que tivesse por escopo criar condies para que os grupos e movimentos de luta por habitao fortalecessem-se no s como sujeitos coletivos de direito, mas tambm como protagonistas de um processo democrtico na poltica de habitao da gesto municipal de Santos. Em agosto de 1990, representantes do poder executivo santista participaram do seminrio Plano Diretor e Gesto Democrtica, em conjunto com diversos municpios de todo o Pas, de onde emanou o documento conhecido como Carta de Angra. Tal documento propunha novos caminhos na elaborao dos Planos Diretores, entendendo que esta nova lei dever servir como instrumento de reforma urbana, num processo de politizao dos problemas da cidade. A Carta de Angra ressalta a importncia da criao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), como instrumento de regularizao fundiria e de acesso moradia. O novo Plano de Santos foi encaminhado ao COPLAN, Conselho Consultivo do Plano Diretor, criado desde o Plano Diretor Fsico de 1968, como um frum de participao paritrio, com representantes do poder pblico e membros da sociedade civil. Nesse, identificava-se forte participao de setores ligados produo imobiliria urbana, tendo os setores mais populares apresentado um baixo ndice de representao. O Conselho supracitado detectava que a contnua expanso da verticalizao na rea insular poderia causar efeitos deletrios malha do sistema virio existente, onerando o processo de urbanizao. O COPLAN, naquele momento, j discutia a utilizao do instrumento de concesso onerosa do direito de construir (solo criado), alm da instituio do IPTU progressivo no tempo, muito embora, naquele

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momento, ainda faltasse a este instrumento constitucional a devida regulamentao, ocorrida posteriormente, com o Estatuto da Cidade. A criao das Zonas de Especial Interesse Social em Santos, por meio de aprovao da Lei Complementar Municipal n. 53 (SANTOS, 1992), findou um processo de discusso que comeou em 1989, pelo dilogo entre o poder executivo e os movimentos de moradia. Como forma de financiar os projetos para empreendimentos habitacionais de interesse social, em 1991, cria-se o Fundo de Incentivo Construo de Habitao Popular (FINCOHAP)
40

. O fundo, de carter rotativo, recebe recursos, financia

projetos e recebe de volta os investimentos atravs das prestaes dos beneficirios finais. Desta forma, retornam os recursos investidos para que se executem novos projetos. Em 1991, institui-se o Conselho Municipal de Habitao (CMH) de acordo com a Lei n 817 (SANTOS, 1991) que tem por objetivo aprovar, supervisionar e gerar normas e diretrizes para a aplicao da poltica habitacional municipal. O Conselho tem por responsabilidade realizar as Conferncias Municipais de Habitao, a cada dois anos, definindo o seu prprio funcionamento e a poltica habitacional para o prximo perodo. Ao final da gesto Telma de Souza, em 1992, a poltica habitacional de Santos continha as seguintes normas regulatrias: Programa de financiamento com recursos pblicos; Alternativas de financiamento combinadas com recursos privados que

dinamizassem o mercado imobilirio; Tecnologias socialmente apropriadas aos locais; Descentralizao das decises sobre a aplicao dos recursos com

acompanhamento e participao popular;

40

Lei Municipal n. 3529/91. Esta mesma lei regulamentada pelo Decreto-lei n.1759/92, que tambm sofre alteraes, atravs da lei n.1285/93.

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Reviso da legislao de uso e ocupao do solo, contemplando

aspectos informais ou irregulares da cidade; Programas de gerao de emprego e renda e Alternativas que incorporassem iniciativas e aes de preservao e

ou recuperao ambiental.

Dados da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (2006), indicam investimentos de, aproximadamente, R$ 1. 500.000,00 para a rea de Habitao, no ano de 1992. O que representava, poca, um percentual de 0,47% do oramento geral do municpio.

Tabela 5: Programa Habitacional na gesto Telma de Souza (1989-1992.)

N 01 02 03 04 05 06 Projeto/reas Vila Telma Vila Esperana Vila Vitria Jardim Castelo Rdio Clube Joo de Barro N Famlias 111 100 96 80 130 24 Tipo de Interveno Projeto Piloto de Urbanizao e Regularizao Fundiria Projeto Piloto de Urbanizao e Regularizao Fundiria Projeto Piloto de Lotes Urbanizados Programa de Auto-construo Prohab-Setor Pblico- financiada pela CEF Programa de Auto-construo Prohab-Setor Pblico- financiada pela CEF Projeto de Lotes Urbanizados combinado com Auto-construo e distribuio de cestas bsicas de materiais Construo de Unidades Habitacionais para as famlias de reas de risco Projeto de financiamento da CEF Projeto de Urbanizao e Regularizao Fundiria Projeto Regularizao Fundiria

07 08 09

Vila Progresso

34

C H. T. Neves 504 Vila Nossa Sra. 16 Aparecida 10 Morro do Jos 287 Menino TOTAL 1.382 Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2006)

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3.4.2 A gesto Capistrano

A partir de 1993, com o incio da gesto do prefeito David Capistrano da Costa Filho, eleito pelo Partido dos Trabalhadores, encaminhou-se uma nova proposta que s aps dois anos foi transformada em lei. A lei municipal n 51/95, que instituiu o novo Plano Diretor do Municpio de Santos, considera-o, juntamente com o cdigo de edificaes, posturas e tributrio instrumentos complementares ao desenvolvimento do municpio. Esta nova lei tambm dividia a cidade em duas grandes reas: urbana e rural, sendo a rea urbana a rea insular e as reas j estabelecidas pela lei n 54/92, considerando o restante do territrio municipal como rea rural. Com a emancipao do distrito de Bertioga, a partir de janeiro de 1993, Santos passou a contar com um territrio de 271km2. O municpio passou a contar com apenas cinco regies, sendo quatro destas situadas na rea insular (central, leste, noroeste, morros e porturia). Neste novo plano haveria quatro reas econmicas de interesse: turismo, porto, comrcio e prestao de servios. Foram determinadas as seguintes linhas de ao:

Desenvolvimento integrado da infra-estrutura urbanstica; Modernizao do porto; Melhoria da infra-estrutura de transportes e trnsito; Busca pela excelncia ambiental; Fomento ao equilbrio social A gesto participativa do desenvolvimento.

Estabeleceram-se programas para controle de ocupao das reas de risco geolgico, destacando-se o plano preventivo de defesa civil, de dezembro a abril (art. 10 3).

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Tambm se previa a instalao de conselhos populares, remetendo a prioridade diretiva aos conselhos das diversas reas do governo j existentes e que ainda fossem criados (art.13, inc. III pargrafo nico). Iniciava-se a viabilizao dos programas e projetos, atravs da COHAB-ST, j reorganizada, e com aporte de recursos definidos na ordem de 5% do oramento anual, destinado a investimentos, assegurados pela 1 Conferncia Municipal de Habitao, realizada em setembro de 1993. As ZEIS foram mantidas como na lei aprovada em 1992. A participao de moradores de reas de risco, favelas, cortios e movimentos de moradia na poltica de habitao municipal determinaram diversas diretrizes de programas habitacionais, tais como: Programa de Lotes Urbanizados, Autoconstruo assistida com a distribuio de cestas bsicas de materiais para construo, urbanizao e regularizao prioritariamente, populao de baixa renda. A metodologia participativa empregada na gesto de David Capistrano teve grande visibilidade, com cerca de mil participantes, em 1993 e; em 1995, aproximadamente, dois mil e quinhentos participantes. A 1 Conferncia Municipal de Habitao definiu o direito a voto aos delegados eleitos, organizou as propostas e projetos dos representantes dos diversos segmentos demandatrios por unidades habitacionais, sendo expostas, discutidas, aprovadas e definidas como as primeiras diretrizes da poltica municipal de habitao. Na 2 Conferncia definiram-se as diretrizes e recomendaes para a poltica habitacional, assim como foi estabelecida a periodicidade bienal para a realizao das conferncias e dois anos de mandato para os conselheiros. O Conselho apresentou-se constitudo da seguinte forma: 34 membros, sendo 17 representantes dos envolvidos/usurios (cooperativas habitacionais, movimentos sociais de luta por habitao, favelas, morros, cortios e populao de rua) e 17 representantes da prefeitura e da sociedade civil (entidades, sindicatos de tcnicos e trabalhadores do setor, OAB, 3 idade e aposentados). fundiria de favelas, destinados,

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As Comisses de Urbanizao e Legalizao (Comuls) legalmente constitudas no mbito das ZEIS tambm se constituam em instncia de mobilizao, orientao estratgica dos projetos e de deliberao, quando de impasses surgidos na poca da urbanizao. Dados da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (2006), indicam investimentos de, aproximadamente, R$ 11.000.000,00 para a rea de Habitao, no ano de 1995. O que representava, poca, um percentual de 2,39% do oramento geral do municpio.

Tabela 6 - Poltica Municipal de Habitao (1993/1996)

Projetos/reas 1 Vila dos Criadores Vila Santa Casa Projeto Dique Jardim So Manoel Joo de Barro N de Famlias 271 147 343 14 24 Tipo de Interveno Projeto de Remoo de favela do Lixo/Alemoa. Programa de Unidades Habitacionais da CDHU para o Ilhu Alto Projeto de U.H.s em parceria com Cooperativas de servidores Pblicos Municipais Projeto de Urbanizao e Regularizao Fundiria Programa de Lotes Urbanizados no Morro do Ilhu Alto Combinao de Programas Lotes Urbanizados, com assistncia tcnica e Autoconstruo com cestas bsicas de materiais. Programa de Lotes urbanizados com assistncia tcnica e Auto Construo (CDHU) Programa de Lotes Urbanizados com atendimento de cestas bsicas de materiais Programa de Lotes Urbanizados com autoconstruo rea adquirida pela Cohab-St, em 1989, Assegurada aos movimentos de habitao, em 1996. Construo CDHU

2 3 4 5

6 7 8 9

Morro do Ilhu Alto Ayrton Senna Vila Pel Morro do Ilhu Alto

500 100 260 504

TOTAL 2.163 Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2006)

3.4.3 A gesto Mansur

Nas duas gestes seguintes, capitaneadas pelo prefeito eleito pelo Partido Progressista, engenheiro Paulo Roberto Gomes Mansur, aprova-se a lei

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complementar n 311/98, instituindo-se o Plano Diretor de Desenvolvimento e Expanso Urbana do Municpio de Santos. Neste Plano se constituiu o Plano de Ao Integrada (de desenvolvimento Turstico, Integrao Porto-Municpio, Otimizao de Trnsito e Transporte, de Gesto Ambiental, Atendimento Demanda Habitacional e Implantao do Sistema Integrado de Informaes Municipais), visando o desenvolvimento sustentvel, conceituado com a compatibilizao do desenvolvimento econmico, social e com preservao ambiental, garantindo a qualidade de vida e o uso dos recursos ambientais naturais ou no (art.2, pargrafo nico). Buscava-se, ento, a adequao e compatibilizao do Plano Diretor Municipal com os planos regionais, alm de buscar parcerias com a iniciativa privada e dinamizar o setor produtivo (ver figura 19).

Figura 19: Mapa de classificao das zonas de uso e ocupao do Plano Diretor de 1998. Fonte: Carrio (2006).

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O municpio ficou dividido em duas reas distintas: a insular e a continental. Foram institudas nessas duas as macrozonas: urbana integrada, de expanso urbana e de proteo ambiental. A rea urbana compreende toda a poro insular, pretendendo-se aperfeioar a capacidade instalada de equipamentos e infraestrutura, estimular o adensamento de reas com infra-estrutura ociosa e estimular a construo de habitaes de interesse social. Cria-se o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU), em substituio ao COPLAN, composto por quarenta membros, sendo dezesseis representantes do Poder Executivo e o restante por representantes de diversas entidades civis, associaes de moradores, sindicatos, entidades de bairro e universidades. Esse seria presidido pelo Prefeito e teria como Secretrio Executivo o Secretrio Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (SEDURBAM). O novo Plano cria dois novos Fundos: o Fundo de Desenvolvimento Urbano e o Fundo para a Preservao e Recuperao do Meio Ambiente, alm de estabelecer normas de uso e ocupao do solo da rea insular, Continental, Paisagem Urbana, Sistema Virio, Cdigo Municipal de Meio Ambiente, assim como incorpora a lei n. 53/92 e suas alteraes. Promulga-se a lei complementar municipal n 479 (SANTOS, 2003), que estabelece os parmetros de beneficirios e de parcelamento e ocupao para os novos projetos urbansticos nas Zeis. Sendo estes: Destinadas apenas populao com renda de at 12 salrios

mnimos; As vias de circulao devero ter, no mnimo 3,00 metros de largura,

de forma a permitir o acesso emergencial de veculos de socorro, e garantida a manobra de retorno; As unidades habitacionais no podero exceder a rea privativa de

60,00m2 (sessenta metros quadrados); Os blocos de prdios no podero ter um comprimento superior a

30,00 m (trinta metros);

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As reas institucionais devero corresponder a, no mnimo, 5% (cinco

por cento) da rea total do terreno a urbanizar; As reas verdes devem corresponder a, no mnimo, 10% (dez por

cento) da superfcie total do terreno.

Todavia, a administrao Mansur excluiu o valor percentual dos recursos oramentrios para investimentos destinados habitao, conforme determinava a Lei Orgnica do Municpio, argumentando inconstitucional tal determinao legal, devido vinculao de receita. A gesto Mansur tambm paralisou as reunies das COMULs. Em 1996, as ZEIS so incorporadas ao novo zoneamento, tendo ocorrido fato peculiar, j que a ZEIS 2, no lugar denominado Estrado, o maior vazio urbano da ilha, com uma rea de aproximadamente 250.000m, diminuiu seu permetro para menos de um tero desta rea. Segundo a administrao municipal, devido complexa situao fundiria referente ao processo de esplio familiar. Alm disto, na aprovao da nova lei de uso e ocupao da rea insular, o poder executivo retirou o gravame da ZEIS 2 localizada na Praa Francisco di Domenico, na regio noroeste da ilha, para a construo de um shopping. Porm, como este empreendimento no logrou xito, a mesma voltou a ser gravada como tal por meio da lei complementar n325/98. Alm disto, novas ZEIS foram criadas em meados do ano 2000, como a ZEIS Pantanal, no bairro do Sabo. A Lei Complementar n427 (SANTOS, 2001), que diz respeito s reas que no so passveis de serem determinadas como ZEIS-2, traz as seguintes determinaes quanto a no incluso em ZEIS do tipo 2: estas no podero ser reas inferiores a 500m2, no poder situar-se em locais onde haja a previso de projetos urbansticos de interesse comum e na zona da orla. Diversos instrumentos urbansticos regulamentados pelo Estatuto da Cidade foram incorporados nova lei de uso e ocupao do solo, tais como a outorga onerosa e no onerosa do direito de Construir acima do coeficiente de aproveitamento e a transferncia de potencial construtivo.

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Dados da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (2006), indicam investimentos de, aproximadamente, R$ 754.000,00 para a rea de Habitao, no ano de 1999. O que representava, poca, um percentual de 0,15 % do oramento geral do municpio.

Tabela 7: Poltica Municipal de Habitao (1997-2004).

Nome Projeto Iguatemi Martins (locao social) Vila Sta. Casa Ilhu Alto Vila Ayrton Senna Dique Vila Gilda C.H. Mrio Covas Jr. Caneleira II Unidades 08 24 504 01 508 260 01 Entrega 1997 (desativado em 2001) Apartamento 1998 Apartamento CDHU 1998 Centro Comunitrio 1999 Urbanizao 2003 Apartamentos 2004 Sede de Associao 2004 de Moradores Centro Comunitrio 2004 Tipo Apartamento

Alemoa 01 Total 1304 U.H. Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2006)

3.4.4 A gesto Papa

A partir de 2005, a gesto do Poder Executivo de Santos, capitaneada pelo engenheiro Joo Tavares Papa, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro, PMDB, aprova a Lei Complementar n.560/2005, referente ao Plano Diretor de Desenvolvimento e Expanso Urbana do Municpio. Esta lei incorpora todos os novos instrumentos do Estatuto da Cidade e tambm estabelece como uma das principais linhas de ao do municpio a atividade da pesca. A nova administrao revoga os parmetros estabelecidos para a formao representativa do Conselho de Desenvolvimento Urbano, inclusive no que diz respeito ocupao dos cargos de presidncia e secretaria executiva do mesmo, determinando sua elaborao por lei especfica a ser apresentada a Cmara Municipal. Alm disto, o novo governo tambm aprovou a Lei Complementar N. 08/2005 que dispe sobre as ZEIS registrando-as num total de 34 reas. Os parmetros

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continuam sendo aqueles determinados pela lei complementar municipal n. 479/2003, da administrao anterior. Em 28 de junho de 2007, o Prefeito reinicia o processo participativo decretando a criao da Comisso de Urbanizao e Legalizao do Dique Vila Gilda, com nove representantes da comunidade, nove representantes do poder executivo municipal, um representante do poder legislativo municipal e um representante da Ordem dos Advogados do Brasil (Decreto-lei n. 4844/07). Esta eleita no dia 04 de setembro do mesmo ano, no encontro, realizado na sede da escola de samba Unidos da Zona Noroeste, onde estavam presentes cerca de 450 moradores do Dique da Vila Gilda e os representantes da Secretaria Municipal de Planejamento (Seplan) e Cohab Santista. Em 28 de outubro de 2007, a 6 Conferncia de Habitao aprova em plenrio 17 propostas, com destaque para a sugesto ao poder municipal para a promoo de um levantamento dos terrenos e imveis abandonados, em runas e/ou desocupados, com dbitos tributrios, visando sua desapropriao para projetos habitacionais de interesse social. At o final do ano de 2007, a Prefeitura de Santos j havia concludo a construo de aproximadamente 600 unidades habitacionais novas propostas pelo Plano de Urbanizao do Dique Vila Gilda.

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4 O ESTUDO DE CASO DO DIQUE VILA GILDA

Nesta seo apresenta-se o estudo de caso da ocupao espontnea na rea conhecida por Dique Vila Gilda, abordando-se seus impactos ambientais e os projetos que visam sua regularizao urbanstica e fundiria.

4.1 A Questo Ambiental

Os primeiros sedimentos depositados na Baixada Santista foram argilas trazidas pelos rios, originrias do desgaste das rochas que conformavam o planalto e a Serra do Mar. Decorridos milhes de anos de deposio, a argila comps uma faixa de terra com alguns quilmetros de largura, coberta pelo mar. No perodo glacial, o nvel do mar era de 80 a 100 metros mais baixo que em 2007. Anteriormente s alteraes climticas decorrentes do aquecimento global, grande parcela das guas estava congelada. O processo de derretimento gradual das geleiras vem aumentando o nvel dos oceanos. As guas passaram a tocar diretamente as rochas da Serra do Mar, desgastando-as com o movimento das ondas. Sedimentos arenosos depositaram-se sobre os terrenos argilosos, formando faixas ou cordes de areia justapostos desde a Serra at o Mar. Alm da formao dos cordes arenosos ocorreu, em outros pontos, outro tipo de deposio denominado de formao de restingas que consistiam em bancos ou lnguas de areia paralelas costa depositadas pelo mar. Formava-se uma faixa de praia que, aps represar pores de gua do mar, terminavam por dar origem a lagoas de gua salgada. Sobre essas faixas ou bancos de areia evoluram as MATAS DE RESTINGA e essas lagoas, posteriormente, originaram os manguezais. A formao arbrea moldada pela copa de suas rvores que, ao se tocarem, deixam passar a luz, o que possibilita o desenvolvimento de um estrato herbceo rico em orqudeas, bromlias e samambaias, dentre outras espcies. A restinga, assim como o manguezal, representa a cobertura vegetal original de toda a Plancie da Baixada Santista. Estas garantem a estabilidade e a qualidade da drenagem das

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plancies litorneas, revertendo sedimentos provenientes das escarpas da Serra do Mar e evitando a eroso dos terraos. A proximidade da Serra do Mar faz com que os rios da Baixada Santista sejam curtos e torrenciais, j que, subitamente, ao atingirem a plancie, mudam de regime. Na descida da serra, dado o acentuado declive, a velocidade das guas possibilita o transporte de cascalho e pedras relativamente grandes. Na plancie, no havendo declividades acentuadas, o rio anda lentamente, transportando apenas sedimentos muito finos como as argilas, restos vegetais, limo etc. Esse perde seu aspecto cristalino, porm ganha em fertilidade e riqueza de nutrientes. A confuso de guas torna difcil a distino de meandros de braos de rios ou de canais marinhos, formando um emaranhado, comumente chamado de Lagamar Santista. Quando as guas dos rios entravam em contato com a gua salgada das antigas lagoas represadas, no processo de formao da plancie, o sal da gua marinha coagulava e precipitava seus sedimentos e matrias orgnicas transportadas pelos rios. Constitua-se assim, um sedimento muito escuro e nutritivo, formando um solo inconsistente que hoje chega a dezenas de metros de profundidade. Sobre esse solo inconsistente alagado ora pela gua doce, ora pela gua salgada, deu-se origem aos MANGUEZAIS. Os Manguezais so ecossistemas costeiros de transio entre os ambientes marinho, terrestre e de gua doce. Situam-se em regies costeiras abrigadas como baas, estando sujeitos s mars. Na Baixada Santista, os manguezais ocuparam, inicialmente, 10% da rea total da regio, funcionando como filtro dos sedimentos carregados pelos rios e garantindo a estabilizao dos processos de sedimentao do esturio e da Baa de Santos. Os manguezais tm extrema importncia na manuteno da produtividade pesqueira, pois funcionam como um criadouro e berrio de diversas espcies marinhas.

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Figura 20: Perfil caracterstico da distribuio vegetal dos manguezais Fonte: Prefeitura de Santos (1994)

A vegetao mais caracterstica destas localidades est relacionada fixao ao solo e s trocas gasosas. O fator de salinidade resolvido por meio de mecanismos de filtrao ou de excreo em razes e folhas. A vegetao arbrea tpica dos manguezais apresenta adaptaes de salinidade, aos solos lodosos, inconsistentes e com baixa disponibilidade de oxignio, ocorrendo, na Baixada Santista, basicamente, trs espcies (ver figura 20): a) b) c) Rhizophora mangle (mangue vermelho); Avicennia schaueriana (mangue preto ou siriba); Laguncularia racemosa (mangue branco ou amarelo).

As rizforas (mangue vermelho) caracterizam-se por suas razes do tipo ncora, partindo de vrias alturas do tronco, conformadas por verdadeiros arcos, atingindo o solo, onde se ramificam abundantemente, dando total apoio rvore.

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As razes da siriba (mangue preto) adentram o solo para sua sustentao, as quais apresentam pores areas, tambm conhecidas como pneumatforos que apresentam pequenas aberturas que promovem as trocas gasosas com o ar, diretamente. A poro submersa, extremamente ramificada, horizontalmente, esponjosa e fibrosa, possui funo nutritiva. Laguncularia racemosa (mangue branco ou amarelo) um tipo de vegetao que tem pouca tolerncia s inundaes freqentes nesse ecossistema, preferindo solos mais firmes. H ainda outra espcie caracterstica do manguezal: a Spartina, uma planta herbcea da famlia das gramneas, desempenhando importante papel nas bordas dos mangues, fixando a terra atravs de suas razes. Nas reas de transio para o continente percebem-se a diminuio do porte e da densidade arbrea, com a presena do algodoeiro-da-praia (hiscus sp), samambaias (Acrostichum sp), alm de plantas exticas como o lrio-do-brejo e a taboa, esta utilizada na confeco de artesanatos pela populao caiara. A vegetao arbrea serve de suporte para as plantas epfitas 41 como as bromlias, orqudeas, cactos, musgos, liquens etc. Outra alterao relativa aos vegetais dos mangues refere-se aos mecanismos de reproduo e disperso. Nas rizforas as sementes s se desligam da plantame, aps germinarem e tornarem-se plntulas. Estas demonstram grande capacidade de flutuao e de resistncia na gua. J no caso das avicenias, os frutos podem permanecer at seis meses flutuando na gua, antes de se fixarem. Isto facilita a disperso e colonizao de novos ambientes (ver figura 21).

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Plantas que vivem sobre outras plantas, apoiando-se sobre elas sem causar qualquer dano.

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Figura 21: Ilustrao artstica da reproduo vegetal nos manguezais. Fonte: Prefeitura de Santos (1994)

A fauna dos manguezais apresenta um conjunto complexo de animais, composta principalmente por caranguejos, ostras, siris, camares e muitas espcies de peixes. Podendo ser residentes, semi-residentes ou visitantes ocasionais do mangue (ver figura 22).

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Figura 22: Ilustrao artstica de cadeia alimentar dos manguezais. Fonte: Fundao Arquivo e Memria de Santos (1993)

Os crustceos e os moluscos (caranguejos, siris, ostras, mariscos etc.) so considerados como residentes. Os semi-residentes so os peixes que podem passar uma fase da vida no mangue, quando desovam entre as razes da vegetao do mangue seus alevinos, j que estes encontram ali um ambiente rico em nutrientes para seu crescimento e desenvolvimento. Dentre as espcies visitantes, podem ser citadas vrias aves migratrias ou no como os Martins - pescadores, garas, mergulhes, bem-te-vis, gaivotas etc. Quanto aos mamferos, destaque para os mos-peladas, gambs e capivaras. Os rpteis comumente mais encontrados so as cobras-dgua e os jacars-de-papoamarelo (ver figuras 23 e 24).

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Figura 23: Ilustrao artstica da fauna residente e semi-residente de rpteis, crustceos, moluscos e peixes dos manguezais. Fonte: Prefeitura de Santos (1994)

H uma grande variedade de nutrientes encontrados nos manguezais, todavia sua origem bsica so os detritos que foram transportados para essa rea, devido decomposio ou reduo a fragmentos, por meio de vrios organismos. Esses so essenciais para todas as formas de vida. Pode-se afirmar que os manguezais so os responsveis por sustentar a vida marinha e a atividade pesqueira.

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Figura 24: Ilustrao artstica da fauna residente e semi-residente de aves e mamferos dos manguezais. Fonte: Prefeitura de Santos (1994)

A regio estuarina e os manguezais da Baixada Santista encontram-se em um alto grau de degradao. O principal impacto ambiental o decorrente de aterros para loteamentos, construo de marinas, bem como a deposio de lixo e esgoto, comprometendo o equilbrio dinmico do ECOSSISTEMA e contaminando peixes e mariscos resultando em graves problemas de sade. Segundo diagnstico elaborado pela COHAB-ST, em 2007:
O primeiro impacto ao meio ambiente do manguezal, situado no Dique Vila Gilda, deu- se com a construo do Dique pelo DNOS, que foi um grande aterro hidrulico em toda extenso das margens do rio dos Bugres, em aproximadamente 3,00 m de altura, destruindo sua vegetao beira rio. (COMPANHIA DE HABITAO DA BAIXADA SANTISTA, 2007).

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A parte alta denominada crista do Dique era plana para possibilitar a entrada das mquinas na construo do Dique e do canal interno de drenagem. Essa parte seca e plana do Dique possibilitou as primeiras invases que se deram inicialmente em toda a crista e posteriormente em direo ao meio do rio em casas sob palafitas causando o segundo fator de impacto do meio ambiente. Essas moradias clandestinas contriburam para a destruio do que restou de vegetao nativa e, por no disporem de rede de coleta do esgoto, acabaram por despejar os detritos produzidos por seus moradores diretamente nas guas desse rio. O terceiro fator de agresso ambiental foi causado pela instalao do lixo Municipal do Sambaiatuba, em 1965, que ocupa boa parte da margem do rio, no lado de So Vicente. Por mais de 30 anos este foi o nico depsito de lixo do municpio de So Vicente, cerca de quatro mil toneladas de lixo eram depositados diariamente, nmeros que chegavam a dobrar nos perodos de temporada turstica. Essa verdadeira montanha de lixo no possua qualquer sistema de tratamento do chorume, cobertura e barreira para impedir que com o movimento das mars as guas levassem parte desse lixo para dentro do rio. Esse lixo trazido palas guas encontrava obstculos nos ps das casas construdas no rio e foram, durante anos, acumulando embaixo delas que tambm contriburam jogando seu lixo domiciliar (COMPANHIA DE HABITAO DA BAIXADA SANTISTA, 2007).

4.2 Histrico da ocupao

O assentamento humano subnormal do Dique Vila Gilda 42 localiza-se na Zona Noroeste, na divisa entre os municpios de Santos e So Vicente, onde passa a se chamar Dique Bugre e Dique Sambaiatuba. Desenvolve-se ao longo da margem do Rio dos Bugres 43 , em aproximadamente, 3.500 metros lineares de Diques, resultando numa rea ocupada total de aproximadamente 350.000 m. Suas
Segundo os moradores que construram suas casas no Dique, Gilda era uma moradora do Caminho da Capela, antes mesmo dele existir. Dizem que morou por ali, criou seus filhos e deu nome a Vila. 43 H muito tempo atrs, os ndios que moravam no sul atravessaram certo rio para chegar Ilha de So Vicente, mais tarde os brancos chamaram esse mesmo rio de Rio dos Bugres.
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principais vias de acesso so: Avenida Jovino de Melo, Avenida Hugo Maia e Avenida Brig. Faria Lima (ver figura 25).

Figura 25: Vista geral dos acessos para a rea ocupada no Dique Vila Gilda Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2006)

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Figura 26: Mapa de situao dos diferentes assentamentos do Dique Vila Gilda. Fonte: Prefeitura de Santos (1994)

A rea total da favela do Dique Vila Gilda divide-se em seis subreas (ver figura 26): Mangue Seco: nome escolhido em funo da novela Tieta da Rede

Globo; Vila Telma: homenagem ex-prefeita Telma de Souza;

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Caminho So Sebastio: homenagem ao Sr. Sebastio, conhecido

benzedeiro do local; Caminho So Jos: nome escolhido devido aos quatro moradores

homnimos do local, sendo um deles dono da venda; Caminho da Capela: nome dado devido existncia de marco religioso

local lindeiro ao caminho; Caminho da Divisa: nome dado por ser o ltimo caminho, at a divisa

com So Vicente (ver figura 27).

Figura 27: margem direita do Rio dos Bugres, encontra-se a ocupao do Dique da Vila Gilda, na Zona Noroeste de Santos, com destaque para a ocupao no Caminho So Sebastio. Fonte: Arquivo da Secretaria de Planejamento da Prefeitura de So Vicente (1999 apud

CARRIO, 2002) A rea objeto da interveno urbanstica inicial do projeto do Dique tem como marco divisrio o rio supracitado, um brao de mar que adentra as palafitas, contido por um dique de terra, construdo por volta de 1950 pelo Departamento Nacional de

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Obras Sanitrias, DNOS. As guas do Rio dos Bugres banhavam o terreno do atual Jardim Rdio Clube, tornando-o razoavelmente encharcado. Exatamente onde se situa o rio, construiu-se uma barragem para conter a influncia das mars. Com a baixa mar, cavou-se um canal e com o material retirado deste local, complementado com material de outras localidades, construiu-se um dique. Esse canal aberto tambm possua comportas em trs pontos de sua extenso para permitir o escoamento das guas pluviais e impedir a entrada da mar alta. As obras iniciaram-se pela Avenida Hugo Maia (onde hoje se encontra o conjunto habitacional Dale Coutinho) com o intuito de secar os terrenos encharcados do local, constitudo por manguezais. A construo do Dique 44 do Rio dos Bugres perfaz um total de 7.000 metros lineares, incluindo os mangues, o lixo e aterros. Abrangem 4.000 metros em Santos e 3.000 metros em So Vicente. Tinha-se por objetivo realizar a conteno das guas do Rio do Bugre, que causavam inundaes nos bairros Jardim Rdio Clube e Jardim Castelo, em Santos, e Vila Jquei, em So Vicente. Criava-se um sistema regulador de cheias e inundaes de toda esta poro da ilha de So Vicente, buscando tambm a implantao de atividades agrcolas prprias aos solos midos. Na rea reservada atividade agrcola, construiu-se um canal de maior dimenso, permitindo o armazenamento das guas de chuva de grande intensidade ou da mar alta. Contudo, a no colocao das comportas neste antigo canal acabou por descumprir sua funo de regulador das guas das chuvas e das mars, j que o canal enche e esvazia de acordo com o seu movimento natural. Na margem oposta ocupao do Dique Vila Gilda encontra-se o Lixo de Sambaiatuba, no municpio de So Vicente, que drena para o Rio dos Bugres grande quantidade de chorume produzido pelo lixo ali depositado, por mais de quarenta anos, exalando gases txicos e certa quantidade de fumaa. Toda a regio do Dique caracterizada pela predominncia de solos frgeis da plancie costeira e por ecossistemas delicados como o existente na costa da Mata
O dique uma construo que tem por finalidade represar as guas ou conter a invaso das guas de rios, mars ou enchentes.
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Atlntica (restingas e manguezais). Tal predominncia reduz as possibilidades de ocupao do solo, produzindo grandes prejuzos ambientais, em decorrncia das ocupaes irregulares, registradas desde 1964, o que leva a uma baixssima qualidade de vida e a elevados custos de investimentos urbanos para a recuperao ambiental destas localidades (ver figura 28).

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Figura 28: Mapeamento das ocupaes irregulares do Dique Vila Gilda e adjacncias em 1964. Fonte: Prefeitura de Santos (1994)

Os bairros que circundam esta favela encontram-se a 2,5 metros abaixo do nvel do mar, e, desta forma, sujeitos a constantes inundaes.

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A partir das dcadas de 1970 e 1980, intensificaram-se as ocupaes na rea do Dique, levando expanso dessa ocupao composta por edificaes em madeira e palafitas sobre as guas, com passarelas resolvendo de forma precria o sistema de circulao de pedestres nesta comunidade. Em 1973, foi possvel fazer uma faixa de aterro de 5 metros, em mdia, nos caminhos de So Sebastio e So Jos, o que facilitou o acesso de veculos por quase toda a extenso da favela (ver figura 29).

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Figura 29: Mapeamento das ocupaes em 1984. Fonte: Prefeitura de Santos (1994)

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Uma projeo da COHAB-ST, em 1991, apresentava um total de 3.123 famlias residentes concentradas em 2.963 imveis, ocupando, em mdia 30m2 de construo por famlia. A diviso por faixa etria revela que 30% dos moradores esto entre 0 a 11 anos de idade. A populao estimada pela Prefeitura de Santos, j em 2006, de, aproximadamente, 6.000 famlias, na rea de Santos, sendo que 85% das unidades ocupadas esto em palafitas sobre o Rio dos Bugres (ver figura 30). Conforme levantamento relatado por Lins (1999), as edificaes irregulares encontradas constituam-se em dois tipos bsicos: o primeiro tipo, representando 15% das unidades existentes em vias sem pavimentao, situava-se na testada das bordas deste virio, com padro construtivo regular de alvenaria. Estas constantemente so reformadas, aterradas, ampliadas, sobrepostas, contudo, sem respeitar padres de iluminao e ventilao mnimos de desempenho e higiene. O segundo tipo, representando 85% das unidades habitacionais, em geral em madeira, era construdo atrs das frontais que seguem agregadas at alcanar a calha do rio e, em face ao seu grande adensamento, aproximava-se das margens de So Vicente. A ocupao por favelas em manguezais ocorre, inicialmente, com casas em madeirite, com fundaes em estacas fincadas no mangue, conformando sua ocupao sobre palafitas. O aumento do perodo de permanncia das ocupaes em manguezais no admite a mudana da casa de madeira para as de alvenaria, j que as palafitas e o prprio solo tpico do mangue no comportam o peso dessa estrutura. As habitaes sobre palafitas desmontam-se e se reconstroem em perodos. Esta tipologia, configurada em forma de palafitas, apresenta pssimas condies de segurana e salubridade; sendo constantemente reparadas, com travamentos em suas bases, devido corroso provocada pelo movimento das mars.

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Figura 30: Vista da degradao ambiental resultante do acmulo de lixo sob as palafitas na rea do Dique sobre o Rio dos Bugres. Fonte: Meneses (2006) 45

A rea do projeto esta provida de energia eltrica e abastecimento de gua. Porm, a potabilidade dessa gua encontra-se extremamente prejudicada e com riscos sade, j que as tubulaes ficam submersas no Rio dos Bugres, onde h poluio pelo chorume do lixo de So Vicente e pelo esgoto das moradias irregulares, com exceo dos que residem na parte frontal do Dique (ver figura 30). No h esgotamento sanitrio, assim como tambm inexistente qualquer sistema de microdrenagem urbana. A maioria das moradias tem energia eltrica, porm, a exemplo das ligaes de gua, 50% destas so clandestinas, feitas a partir das ligaes feitas pela Companhia Bandeirantes, concessionria responsvel pelo fornecimento de energia eltrica no local.

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Foto de arquivo pessoal de Manuel de Meneses

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O perfil do trabalhador residente na rea do Dique mostrava uma predominncia de tipos semi ou sem qualificao profissional, trabalhadores de servios domsticos e um grande contingente de desempregados. A renda mdia estimada era de at trs salrios mnimos, alm daqueles que viviam da solidariedade dos vizinhos, sem renda computvel. Estudo da Universidade Catlica de Santos, encomendado pela CNBB, em 2003, indicava uma renda mdia per capita mensal de R$76,10 (setenta e seis reais e dez centavos), valor este inferior ao necessrio para o consumo de uma cesta bsica, segundo a Organizao Mundial de Sade (apud PREFEITURA DO MUNICIPIO DE SANTOS, 1994) Segundo a mesma pesquisa, somente 20,2% das famlias recebem doaes de alimentos. Do ponto de vista fundirio, a rea considerada como terra de marinha e de propriedade da Unio, estando aforada a terceiros, isto , com cesso de uso mediante pagamento de taxa de aforamento. Porm, as famlias detentoras jamais ocuparam estas reas. A celeuma referente regularizao fundiria das ocupaes em mangues est na questo da propriedade dos terrenos que se inserem em rea de marinha. Terrenos de marinha so faixas de terra de 33 metros de extenso, contados horizontalmente, a partir da linha da preamar mdia, para o interior das terras banhadas pelo mar, quer sejam continentais, costeiras ou de ilhas, ou pelos rios e lagos que sofram a influncia das mars, entendendo-se como oscilao peridica em seu nvel de guas, a qualquer perodo do ano, desde que no seja inferior a cinco centmetros e decorrentes da ao das mars, segundo o Decreto Lei n 970 (1946 art. 2, apud MINISTRIO DO PLANEJAMENTO ORAMENTO E GESTO, 2006) A lei estabelece claramente a inexistncia do direito de propriedade, independente do perodo de permanncia do posseiro ou das benfeitorias por ele executadas.

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4.3 Os planos de urbanizao do Dique

A criao do projeto de urbanizao integrado da favela do Dique iniciou-se ao final da gesto da prefeita Telma de Souza, em 1992, com o final das obras de urbanizao da Vila Telma (ver figura 31).

Figura 31: Situao de implantao do ncleo Vila Telma Fonte: Googleearth (2007)

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Localizada num dos extremos da Favela do Dique, a urbanizao da favela Vila Telma atendeu a 111 famlias e terminou por inspirar o governo municipal, em 1992, a dar continuidade ao Programa de Urbanizao de Favelas, embora a questo fundiria ainda no esteja equacionada at o presente momento. A urbanizao da Vila Telma apresentou um trabalho social com metodologia participativa, partilhando-se a responsabilidade com a comisso de moradores eleitos por ruas e vielas e com a mo de obra contratada no prprio local, inclusive com mestres-de-obra e apontadores. A discusso sobre o projeto de urbanizao, feita com os tcnicos sociais e com os moradores do local, estabeleceu ao projeto as seguintes diretrizes:

Todas as famlias teriam lotes com entrada individualizada; Todas as famlias deveriam ser contempladas no projeto; As casas de alvenaria, sem comprometimento estrutural, seriam

mantidas; Instalao de redes de gua e esgoto; Lotes com, no mnimo 40 m2; Contratos definitivos de compra para as famlias contempladas.

O Projeto de Urbanizao da Favela do Dique de Vila Gilda objetiva uma urbanizao definitiva da favela e de sua rea degradada com a construo de moradias, urbanizao dos lotes a serem preservados e relocao das famlias situadas em reas de risco ou de proteo ambiental, transformando a favela em um bairro (ver figura 32).

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Figura 32:Proposta inicial de urbanizao Integrado do Dique Vila Gilda e Sambaituba. Fonte: Prefeitura do Municpio de Santos (1994).

Dentro da COHAB-ST, frente aos demais projetos da Companhia, o projeto de urbanizao da favela do Dique adquiriu propores grandiosas em termos de recurso, pessoal e estrutura. O projeto atenderia a um total de 3.000 famlias, com previso de no primeiro ano de governo atender cerca de 1.000 famlias.

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A Metodologia de Interveno Integrada empregada no projeto de urbanizao da favela do Dique de Vila Gilda fundou-se sob dois princpios bsicos: A abordagem integrada do projeto urbanstico; A interdisciplinaridade.

A abordagem integrada extrapola o campo puramente formal da interveno e adquire uma dimenso mais social, poltica e econmica da realidade urbana. A forma constituda aponta valores positivos das relaes sociais na conformao espacial. O desenho urbano do Projeto de Urbanizao da Favela do Dique de Vila Gilda visa segundo os tcnicos da COHAB-ST, alm da melhoria da qualidade de vida individual, uma melhoria coletiva e aglutinadora, criando espaos sociais e culturais, buscando criarem locais de encontro (GOMES, 2000, p.22). A Metodologia de Interveno Integrada visa, ainda, contextualizar uma anlise morfolgica local, com base numa anlise de pesquisa scioeconmica, de ao social, de engenharia e de regularizao fundiria. Fato levantado nas pesquisas de campo, realizada pela COHAB-ST, indicava um perfil de moradores de 90% de migrantes da regio do nordeste brasileiro, sendo 60% destes provenientes do Estado do Pernambuco. Pesquisadores da UNISANTOS, em 1993, descobriram tambm que crianas e adolescentes com at 15 anos de idade so os que mais sofrem com a excluso social, j que esses correspondem cerca de 50% da populao, contra 21,3% dos residentes com idade entre 26 e 40 anos, a segunda maior faixa etria. Alm disso, cerca de 80% das crianas com idade entre zero e quatro anos no tm acesso a creches. No Dique Vila Gilda, 28,6% das mulheres so chefes de famlia. Por meio destes percentuais, estima-se que enquanto 1.250 mulheres trabalham, com cerca de 2.350 crianas morando sozinhas ou sendo cuidadas por terceiros. A proposta de urbanizao integrada da favela do Dique seguia cinco linhas bsicas: 1. Urbanizao e saneamento integrados;

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2. 3. 4. 5.

Recuperao ambiental; Regularizao fundiria; Gerao de emprego e renda e Participao popular e cidadania.

A distribuio das unidades entre 1995 e 1996 se deu da seguinte maneira: 170 unidades habitacionais na primeira etapa entre novas unidades e unidades consolidadas, no Caminho da Capela 120 casas, no Caminho da Divisa 50 casas, beneficiando 650 famlias.

4.3.1 O projeto do Dique Vila Gilda em 2001

Conforme informaes da gerncia de projetos da COHAB-ST, em entrevista concedida pela arquiteta Regina Del Cistia 46 , autora do projeto urbanstico, em junho de 2007, devido falta de recursos municipais por parte da Prefeitura de So Vicente e dada prioridade de urbanizao da favela do Mxico 70, situada neste municpio, o projeto de urbanizao do Dique passou a priorizar a urbanizao exclusiva da rea do Dique Vila Gilda, iniciando-se pelo Caminho da Divisa at o Caminho So Sebastio (ver figura 33). O projeto de urbanizao da favela do Dique de Vila Gilda, Projeto Vida Nova no Dique, foi pensado, em todos os momentos, a partir dos dados obtidos pelos moradores, verificando a dinmica de apropriao e funcionamento do espao urbano para subsidiar os tcnicos responsveis pelo projeto.

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Informao verbal concedida em 11 julho de 2007.

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Figura 33 Proposta de alterao do Plano de urbanizao do Dique Vila Gilda. Fonte: Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo (1998)

No Projeto apresentado, em 2001, ao GRAPROHAB, inclui-se a rea do mangue seco como passvel de ocupao, alm de propor uma rea de aterro hidrulico maior e com a retirada do solo contaminado. O conceito de moradia foi enfatizado do ponto de vista da infra-estrutura material e espacial, levando-se em conta o cenrio concreto no qual esta se estabelece, relacionando os espaos domsticos e sociais, englobando assim os espaos urbanos abertos imediatos, adjacentes e externos s residncias. O suporte dos dados obtidos na pesquisa scio-econmica forneceu subsdios para traar o perfil da populao, esclarecendo aspectos como faixa de renda e provenincia. A anlise da ao social contribuiu para a proposta morfolgica alvitrada para o local, j que verificou o roteiro dinmico das aes praticadas por seus moradores, como a rotina de trabalho e aspectos das atividades de lazer nos finais de semana.

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No intuito de se promover infra-estrutura fsica e alteraes de ordem espacial rea de interveno, prope-se garantir: Acesso aos servios urbanos essenciais de rede de abastecimento de

gua, rede coletora de esgoto, coleta de lixo, acesso virio e equipamentos sociais; Solues de macro-drenagem da rea, por meio de obras de

retificao e revestimento dos canais do Dique, com posterior tratamento e manuteno; Solues de cunho habitacional, com re-parcelamento total da rea,

preservao das edificaes em alvenaria que apresentassem bom estado de conservaes e dentro dos limites de salubridade, alm da transferncia das unidades precrias implantadas dentro do rio, em lugares insalubres, para reas aterradas a serem criadas em frente ao Dique.

O projeto de drenagem conecta-se ao bairro do Jardim Rdio Clube, com suas ruas interligadas ao Dique. Prope-se a construo de 850 metros de galerias de guas pluviais para o canal ao longo da Avenida Faria Lima, 150 metros de galerias do canal de sada da Avenida Hugo Maia, a dragagem do Rio dos Bugres e a construo de comportas para impedir a entrada das guas das mars na interligao dos sistemas de drenagem projetados. A limpeza do canal ao longo da Avenida Faria Lima e na margem do Rio dos Bugres atingiriam, aproximadamente, 15.000 metros quadrados de terreno degradado, devido a ocupaes irregulares, desprovidas de infra-estrutura. O material orgnico e inorgnico a ser transportado era de, aproximadamente, 5.000 metros cbicos. Planeja-se, tambm, o entroncamento da franja do aterro junto ao Rio dos Bugres. No que diz respeito proposta de tipologia e implantao das novas habitaes, a interveno props a remoo de todas as construes precrias, preservando as casas em bom estado de conservao, aterrando a rea excedente do canal, consolidando os aterros clandestinos e aterrando o solo entre as cotas 2,50 e 2,00 metros, ao longo do rio. Os lotes adotados teriam as dimenses entre 40 e 60 m, com um desenho urbano diferenciado preocupado em criar uma paisagem

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urbana com tipologias diversificadas, inter-relacionando as vias de passagem com as vias locais. A grande maioria das propostas neste projeto de casas sobrepostas, com dois dormitrios e demais ambientes, computando 42 m de rea construda. O total de unidades habitacionais novas construdas foi de 480 U.H., concludas ao final de 2006 (ver figura 29). As casas eram construdas em alvenaria de bloco aparente, com fundao em radie, devido fragilidade de suporte do solo local. Primeiramente era erigida uma estrutura de concreto para gabaritar a construo. A cobertura das unidades era executada em telhas de barro. Externamente a fachada recebeu pintura impermeabilizante. Seguindo um padro de modularidade e intercambialidade, para garantir um maior barateamento das construes e tambm uma melhor qualidade nas execues, j que mais de 70% da mo de obra era composta por moradores do Dique. O mdulo bsico era formado por quatro casas sobrepostas. A velocidade de produo das unidades habitacionais, em 1996, era de uma unidade por dia, com o propsito de se chegar produo de duas unidades por dia, com o custo da unidade habitacional em R$6.000,00. Todavia, o custo direto mdio das unidades construdas era de R$7.000,00/U.H. Gomes (2000) destaca a grande importncia da ocupao social dos espaos urbanos abertos, observados como espaos essenciais para o desenvolvimento das relaes sociais. O projeto urbanstico previu os mesmos espaos urbanos abertos por entre as quadras projetadas no projeto anterior, representando de forma ordenada os antigos becos da favela. Estes locais foram considerados pela COHAB-ST como pontos-chave de articulao entre as edificaes projetadas, j que representam focos centralizadores das atividades dirias, domsticas e sociais, principalmente de mulheres e crianas. Os espaos urbanos abertos projetados constituem-se em praas internas, protegidas do acesso de automveis e permeveis aos pedestres. O conjunto residencial do projeto urbanstico apresenta uma tipologia com baixo gabarito, determinada pela baixa capacidade de suporte do solo local. Tambm se buscou com esta tipologia de dois pavimentos dispostos ao redor de

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uma praa interna uma morfologia que no se contrasta com a realidade encontrada nos bairros limtrofes. Esta conformao respaldou-se por dois fatores determinantes, um tcnico e outro social. O fator tcnico est relacionado s condies geomorfolgicas do local, como j foi citado, j que habitaes com mais de dois pavimentos resultariam em fundaes mais onerosas. A determinante social que os moradores do local, pelo fato de estarem acostumados a viver em favela, tem maior afinidade com um perfil habitacional horizontal e de relaes sociais nos espaos urbanos abertos externos s residncias. As tipologias das casas sobrepostas procuraram estabelecer uma paisagem rica dentro de sua diversificao proposta. Dentro da proposta de desenho urbano, destaque-se a importncia dos becos e largos que surgiam dentro da malha da favela (ver figuras 34,35, 36 e 37)

Figura 34 Tipologia 1-T1-CASA TRREA Fonte: Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo (1998)

Figura 35 Tipologia 2:-T2-CASA EMBRIO Fonte: Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo (1998)

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Figura 36Tipologia 3 -T3- Sobrado geminado Fonte: Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo (1998)

Figura 37 Tipologia 4- USO MISTO Fonte:Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo (1998)

4.3.1.1 O projeto integrado de urbanizao do Dique Vila Gilda de 2007

A nova proposta defendida pela COHAB-ST mantm na rea do Dique Vila Gilda 1.654 unidades consolidadas, levando remoo de 2.402 unidades habitacionais precrias e insalubres, atendendo a 4.056 famlias (ver figura 38). Quanto s remoes, na primeira e segunda fase do projeto sero removidas 1.922 famlias para a rea do projeto do Conjunto Habitacional Tancredo Neves, em So Vicente, e na terceira fase sero removidas 480 famlias para a rea destinada segunda fase do projeto da Vila Pel, em Santos. Como j foi verificado, o assentamento subnormal do Dique Vila Gilda encontra-se sobre um mangue degradado e ocupado por palafitas, na sua maior parte, e por uma faixa de rea aterrada pelos prprios moradores. A faixa da Gleba compreendida pelo canal de drenagem que no conseguia desempenhar bem o seu

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papel vem sendo aterrada e o canal substitudo por uma galeria estreita, porm profunda, aliada a um sistema de comportas que regulam o fluxo da mar (COMPANHIA DE HABITAO DA BAIXADA SANTISTA, 2007).

Figura 38: Proposta de urbanizao do Dique Vila Gilda

Fonte: Elaborado pelo autor com dados da Companhia de Habitao da Baixada Santista (2007)

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Alm do solo bastante argiloso, existe ainda sobre a rea um grande acumulo de lixo oriundo do Lixo do Sambaiatuba, situado na outra margem do rio, e do despejo por parte dos prprios moradores da favela. Para ser ocupada regularmente, esta poro da Gleba, degradada e insalubre, vem recebendo tratamento de remoo do lixo, e posteriormente prope-se o aterro hidrulico, com areia. Existe ainda uma rede de transmisso de energia eltrica que atravessa a rea transversalmente, para a qual foi reservada faixa de domnio.

Critrios Urbansticos A partir da soluo definida pelo projeto de drenagem, o Projeto Urbanstico ocupa a rea do antigo canal aterrado, sobre o Caminho So Jos, para a construo das novas unidades habitacionais. Na faixa entre o Dique da Favela da Vila Gilda, e o Rio dos Bugres, dados das sondagens apontam a possibilidade da ocupao at a cota 2,00m, sendo prevista a consolidao de aterro existente, com cota final (projetado com largura total de 5,00m) de 3,00m. A anlise de Histograma de Freqncia 47 aponta que 51% das famlias ocupam a rea de at 40,00 m, 46% at 125,00 m e apenas 3% com mais de 125,00 m. Esses dados indicam um ganho objetivo para a maioria da populao com adoo de unidades habitacionais iguais ou maiores a 40,00 m, mas tambm a necessidade da utilizao da sobreposio de parte das unidades habitacionais como forma de propiciar espaos livres de circulao e lazer. Como nos projetos anteriores, no que diz respeito organizao espacial, buscaram-se referncias em elementos que fazem parte da cultura daquela populao. As quadras nem sempre tm conformao tradicional. As casas vm sendo implantadas de tal forma que ptios internos de convivncia sejam criados. Parte das unidades ter acesso diretamente pelas ruas, enquanto que outras pelos ptios internos. Tambm estaro previstas a incluso de praas, playgrounds e
47

Estudo de rea por amostragem que indicam quais as metragens quadradas com maior incidncia.

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reas verdes, que juntamente com as reas de circulao equivalem a aproximadamente 50% da quadra, reafirmando os conceitos dos projetos anteriores. O coeficiente de aproveitamento previsto para as quadras fica em torno de um (em dois pavimentos). Quanto aos recuos, o afastamento entre as edificaes no dever ser inferior a 1,20m. O projeto para as novas unidades habitacionais a serem implantadas no Dique apresenta cinco tipos de unidades habitacionais com 1,2 e 3 dormitrios, alm de unidades comerciais e de uso misto, adequadas ao perfil da populao. Quanto aos equipamentos urbanos, foram reservados espaos para a construo de centro comunitrio e creche, em locais de destaque nas quadras. No que diz respeito ao sistema virio, prope-se duas categorias de vias: as de uso exclusivo para automveis (5,00 m de leito) e as de uso misto (3,00 m de leito) que prev entrada de ambulncia, carros de polcia e trfego de pedestres. As vias de pedestres, alm de passagem, so tambm pontos de encontro e lazer. Apenas duas ruas percorrem toda a extenso da favela, com dimenso para uso freqente de veculos, interligando-se em alguns pontos. Por sua vez, essas ruas integram-se ao sistema virio do bairro, tanto atravs dos caminhos sobre o prprio Dique, quanto diretamente Avenida Brigadeiro Faria Lima. A Rua Beira Rio permite a passagem de pedestres e automveis e pretende funcionar como um limitador da rea, inibindo novas ocupaes irregulares. A regio onde se localiza a gleba j possui todas as redes de infra-estrutura, alm de coleta de lixo regular. Levantamento de reas disponveis para a implantao do projeto
rea resultante do aterro at a cota do projeto rea resultante das casas preservadas (rea construda + recuos) Caminhos Existentes Faixa non aedificandi (Eletropaulo) TOTAL 86.614,17 m 32.992,83 m 10.077,00 m 1.328,00 m 131.012,00 m

Quadro 1: Levantamento de reas disponveis para a implantao do projeto Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2007)

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Tabela 8: Distribuio dos lotes por tipo de uso

Natureza do Loteamento Lotes N. rea (m) % Lotes residenciais 2032 67.164,02 92,58 Lotes industriais Lotes comerciais 99 5.379,76 7,42 TOTAL 2131 72.543,78 100,00 Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2007)

Tabela 9 :Quadro de reas

Especificao reas (m) % 1. reas de lotes (n. 72.543,78 55,37 de lotes) 2. reas Pblicas 2.1 Sistema Virio 25.233,00 19,26 2.2 reas Institucionais (equipamentos urbanos 6.140,73 4,69 e comunitrios) 2.3 Espaos livres de Uso Pblico reas Verdes/Sistema 25.766,49 19,67 de lazer 3. rea non 1328,00 1,01 aedificandi 4. rea loteada 131.012,00 100,00 5. rea remanescente 6. TOTAL DA GLEBA 131.012,00 100,00 Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2007)

Nas quadras propostas, devido maneira como as casas foram implantadas, considerou-se os lotes como sendo a prpria projeo das unidades. No caso das casas sobrepostas, considera-se uma frao ideal, uma vez que a rea de projeo das edificaes dever ser dividida entre o nmero de unidades do pavimento trreo e do superior.

Frente Mnima: Embrio: 4,05 m Sobreposta: 5,30 m Taxa Mxima de Ocupao dos lotes: 100,00%

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(considerando-se que a rea do lote a projeo da casa) Taxa Mxima de Ocupao das quadras: 50,00%

Tabela 10: Descrio do Sistema Virio Identificao Largura do Largura Declividade das vias Leito do Mxima (%) (nome, n.) Carrovel Passeio (m) Caminho So 5.00 m 0,50 a 0,5 a 1% Jos 2,00 m Caminho So 5.00 m 0,50 a 0,5 a 1% Sebastio 2,00 m Caminho da 5.00 m 0,50 a 0,5 a 1% Capela 2,00 m Caminho da 3.00 m 0,50 a 0,5 a 1% Unio 2,00 m Ruas 6.00 m 1,50 a 0,5 a 1% Transversais 2,00 m Rua Mista 3.00 m -------0,5 a 1%

Tipo de Revestimento Asfalto Asfalto Asfalto Asfalto Asfalto

Bloco Intertravado Fonte: Companhia de Habitao da Baixada Santista (2007)

A Proposta de Recuperao Ambiental

Estabeleceu-se, nestes projetos, inicialmente, grande prioridade na questo da recuperao ambiental da ocupao subnormal do Dique, tanto no que diz respeito qualidade de vida desta populao, quanto necessidade de preservao de trechos de mangue, deliberando-se pelas seguintes linhas de ao, em 1993:

1. Desativao e recuperao do Lixo de So Vicente suspenso das atividades de depsito do lixo na rea, estabelecimento de alternativas de subsistncia para a populao local, aes que visem o tratamento ambiental, com a drenagem do chorume e dos gases produzidos pelo lixo depositado e o tratamento urbanstico do local e a transformao do local em Parque Pblico; 2. Recuperao e preservao dos mangues com o fim da ocupao da rea buscariam-se aes especficas para sua recuperao e conservao; 3. Recuperao do Rio despoluio, recuperao da flora e fauna e ocupao ordenada das margens. (SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE SO PAULO, 2001)

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O sistema de macro-drenagem, projetado em 2001, para suportar uma vazo de 19m3/s, foi concebido para compartimentar o sistema atual que envolve 3.000 metros lineares do Dique ao longo do Rio dos Bugres em trs sub-bacias. Desta forma, permite-se uma reduo nas dimenses dos canais de drenagem para melhorar o arranjo espacial de urbanizao. Na proposta de 2007 a interveno ambiental principal para a recuperao do Rio dos Bugres ser a construo de um aterro hidrulico e estrutura de conteno para a execuo da chamada Rua Beira Rio, numa rea de remanejamento habitacional da favela que abrange 86.614,17 m2. O lanamento do aterro hidrulico ser efetuado em etapas, com solo granular e com boas caractersticas de resistncia e drenagem, sendo que cada camada de aterro ser lanada sobre uma manta de Bidim, que ter sobreposio lateral de no mnimo 30 cm. A drenagem desse macio deve ser auxiliada com barbaas (tubo de PVC envolto em Bidim) distribudas ao longo da face da estrutura, de modo a ter contato com as vrias camadas de reforo. Para a COHABST, considerando que a vegetao de mangue leva bastante tempo para se regenerar naturalmente, consciente da importncia do manguezal e conhecedora da realidade da regio, prope-se um projeto de reflorestamento, visando a recuperao de aproximadamente 27.000,00 m2 de rea degradada compreendidas nas margens do Rio do Bugre, iniciando se na divisa dos municpios de Santos e So Vicente, chegando at a rea do prolongamento do canal da Avenida Jovino de Melo at o incio da Favela Butant. Prope-se o reflorestado de uma faixa de 10 m de largura ao longo da Rua Beira Rio (COMPANHIA DE HABITAO DA BAIXADA SANTISTA, 2007). Para a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo (2001) , segundo parecer tcnico n.090/2001-AT/97, encaminhado junto ao Parecer GRAPROHAB, de 2001, a regularidade do empreendimento vincula-se a algumas condicionantes para a aprovao do projeto urbanstico, dentre elas: 1. A reviso do perodo de retorno de dez anos utilizado para a

determinao de vazo do projeto de drenagem de guas pluviais;

143

2.

O projeto de aterro que envolve as reas do manguezal deve passar

por anuncia prvia das Autoridades Florestais, DPRN e IBAMA, inclusive indicando as formas de recuperao da vegetao nos canais marginais que compem o Rio dos Bugres; 3. As reas fonte do material de emprstimo, bem como as de bota-fora,

devem passar por regularizao do DPRN; 4. As escavaes realizadas no Rio dos Bugres no poderiam utilizar o

material arenoso proveniente do seu leito natural para a conformao do aterro projetado.

A proposta de regularizao fundiria

Quanto questo fundiria, a rea do Dique situa-se numa rea de manguezal, pertencente Unio, cedida sob regime de aforamento, em 1954, ao Senhor Jos Alberto de Luca, conforme Transcrio n. 2.271/53. (MENDES, 2002) Visto o carter precrio da posse, o aforamento representa um ttulo de direito sobre a rea, que deve seguir um rito especfico para a transmisso entre os foreiros que se sucedem. Em decorrncia do declnio da atividade agrcola e, conseqentemente, de no possurem valor imobilirio significativo, os foreiros desinteressaram-se pela sua posse. Portanto, estas se tornaram reas disponveis para habitao das classes mais pobres, ainda que sem qualquer infra-estrutura e de difcil acesso. Em vista situao de irregularidade legal-administrativa dos moradores e no intuito de conferir ao espao uma garantia de permanncia, o processo de regularizao fundiria inicialmente proposto pela Prefeitura de Santos, em 1993, buscava obedecer aos seguintes passos: Cesso da rea pelo SPU PMS; Instrumento especfico (concesso do direito real de uso/ CDRU) e Cesso dos lotes aos ocupantes pela PMS.

144

A Concesso do Direito Real de Uso, prevista na Lei de ZEIS, assim como no caso de Recife/PE, permite, a critrio da concedente, a um s tempo o uso fruto da rea pelos moradores e o controle pelo poder pblico do uso do solo. O cadastro fixado nos barracos e casas, por meio do levantamento scio-econmico dos moradores, corresponde a uma garantia de posse. Assim como foi verificado no terceiro captulo deste trabalho, o Servio de Patrimnio da Unio, SPU, em 2007, constatou que a rea solicitada pela Prefeitura de Santos para a regularizao fundiria do assentamento subnormal do Dique Vila Gilda encontra-se situada nas seguintes reas: m2; A totalidade da rea da Vila Telma (antiga quadra 25 do loteamento Parte do loteamento Bom Retiro, atualmente sob responsabilidade de

Flvio Soares Augusto, inscrito como ocupante, numa rea de 249.036,04

Bom Retiro), aforada a Prefeitura de Santos, com rea de 6.718,00m2; Parte do Registro Imobilirio Patrimonial (RIP 7071.0005342-66)

aforada em nome de Eliana Machado de Luca, com rea primitiva de 553.734,10 m2; Parte da rea do RIP 7071.0015032-40, em nome do Rdio Clube de

Santos S.A., com rea de 78.041,80 m2; Pelas reas Acrescidas de Marinha A, com 27.315,00 m2 e B, com

5.347,00 m2.

A rea total de 1.008.470,1455 m2, originalmente concedida sob regime de aforamento ao senhor Jos Alberto de Luca, foi ento identificada nos seguintes donatrios (ver figura 39): Nagib Salim Haddad 168.571,00 m2; Rdio Clube de Santos 78.041,80 m2 Loteamento Jd. Rdio Clube 651.811,20 m2

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Canal existente 11.696,1455 m2 rea remanescente (1, 2 e 3) 98.350,00 m2.

Figura 39: Mapeamento da situao fundiria na Zona Noroeste. Fonte: Mendes (2002)

No tocante s reas supracitadas, com inscrio de aforamento e ocupao, em sua maioria, apresentam-se, apenas, parcialmente ocupadas, todas com dbitos em aberto por mais de trs anos, exceto a rea da Vila Telma, aforada a Prefeitura de Santos e, portanto, isenta do pagamento do foro. Verifica-se, pela SPU, que a correo cadastral, com o cancelamento de inscries existentes na rea do assentamento do Dique Vila Gilda, um dos maiores entraves na conduo do processo de regularizao fundiria. Neste sentido, a incluso dos corretos fundamentos legais e dos nmeros de inscries dos Registros Imobilirios Patrimoniais, RIP, existentes fundamental para

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desencadear

processo

de

correo

da

situao

cadastral

(Mem.

N.141/2006/Gabinete/GRPU-SP). As razes alvitradas para o cancelamento dos direitos enfituticos so: a caducidade (art. 101, pargrafo nico, Decreto-lei n. 9.760/46) e o abandono (art. 103, IV, Decreto-lei n. 9636/98, com redao dada pela Medida Provisria n. 335, de 23 de dezembro de 2006) segundo entrevista com Julia Moretti 48 Os requisitos que caracterizam o abandono, quais sejam ocupao da rea por assentamento informal de baixa renda h mais de cinco anos sem contestao, esto definitivamente caracterizados nos autos do processo de regularizao na SPU, sendo que o mesmo foi autuado em 1993. No tocante aos direitos de ocupao, seu cancelamento motivado pelo interesse pblico (BRASIL, 1998, art. 17, pargrafo 2). No caso em tela, a declarao de interesse pblico para fins de regularizao fundiria est explcita nos termos da Portaria SPU/MP n. 284, de 03 de novembro de 2006. Alm disso, o ocupante encontra-se com pagamentos em haver e a ausncia de pagamento do foro, tambm enseja o cancelamento da inscrio (art. [1], Decreto-lei n. 1561/77 e ON-GEARP 05/2001). Contudo, alerta para que se o cancelamento da inscrio for por falta de pagamento atingir toda a rea de domnio. Como as reas inscritas no se encontrarem totalmente inseridas no assentamento subnormal do Dique, a SPU prope encaminhar a suspenso da indicao de interesse pblico indicada na Portaria supracitada, propondo o fracionamento do RIP para dele excluir a rea da favela e transcrever novo RIP. Desta forma a SPU pretende declarar a rea do assentamento subnormal do Dique Vila Gilda como rea de interesse pblico, com 336.491,29 m2, localizada nos bairros Jardim Rdio Clube e Jardim Castelo, no municpio de Santos, no qual se encontram inscritos terrenos sob registros imobilirios patrimoniais (RIP) de nmero: 7071.0005398-10, 7071.0014840-09, 7071.0005342-66 e 7071.001503240. A Prefeitura prope, a partir da deciso da SPU, conceder concesso de uso especial para fins de moradia para toda a rea da favela do Dique, respeitando-se
48

Informao verbal, concedida em 02 de maio de 2007

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os procedimentos estabelecidos pela Lei Federal n 11.481 (BRASIL, 2007). Conforme figura 40 a seguir.

Figura 40: Delimitao da rea para Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia. Fonte: Elaborado pelo autor com dados da Companhia de Habitao da Baixada Santista (2007)

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A Gesto Participativa

Segundo Lins (1999), as linhas de ao de induo da participao popular, a partir de 1994, seguiram pelas instncias do Conselho Municipal de Habitao, da Comisso Municipal de Urbanizao e Legalizao do Dique (COMUL), das reunies com grupos de lideranas formais e informais, reunies com grupos de moradores com objetivos especficos e Assemblias Gerais do Projeto. A participao popular utilizava-se de diversos meios de comunicao, seja pela Rdio Popular do Dique, seja pelo Jornal do Dique ou pela TV de Rua, alm das reunies, assemblias, seminrios e encontros propostos pelos agentes populares e seus respectivos representantes. A participao popular dava-se por meio de atividades de planejamento, execuo, acompanhamento e avaliao das propostas e aes para o Dique, nas suas relaes com outras secretarias e rgos metropolitanos. Entendia-se por um processo participativo aquele em que os agentes ativos agiam engajados s aes do projeto, de forma propositiva. Percebia-se uma ao mais coerente dos participantes mais ativos. Os agentes da COHAB/ST buscavam fazer da populao sujeitos-partcipes, evitando a cooptao e a manipulao das lideranas em favor dos interesses da COHAB/ST. O projeto inicial de urbanizao integrada da favela do Dique apresentou uma metodologia participativa elaborada e vivenciada nas duas gestes petistas. Devido extenso das reas, com 4.000 famlias, poca, o processo de convocao e participao ocorreu de forma separada, no intuito de atender as diferentes inseres e peculiaridades fsicas das subreas, dentro da lgica de urbanizao. Porm, a participao popular no aconteceu de forma ininterrupta no decorrer de todo o processo de elaborao do projeto. Destacam-se as seguintes esferas de participao:

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O Conselho Municipal de Habitao, onde os representantes atuavam

acompanhando o desenvolvimento da poltica municipal de habitao, desde 1994, deliberando sobre temas desencadeados em suas reunies; O Conselho Municipal de Urbanizao e Legalizao do Dique

COMUL, local onde seus representantes e suplentes se reunio mensalmente, discutindo e deliberando junto com o poder executivo municipal os encaminhamentos e aes do processo de urbanizao, de responsabilidade da COHAB-ST, mas com a presena de representantes de diversas secretarias envolvidas no projeto, em situao de paridade.

A participao das lideranas seguia por dois objetivos: o primeiro era dar seqncia participao no plano de obras e segundo viabilizarem a transparncia dos trabalhos na Comul. Outros grupos com objetivos especficos foram os de moradores com frente para as reas comerciais, participando de forma parcial na deliberao sobre o projeto de urbanizao de 1993. As assemblias gerais do projeto de urbanizao da favela do Dique transformaram-se num dos instrumentos mais importantes para a efetivao do trabalho social, tcnico, informativo, poltico e pedaggico; para satisfazer as expectativas referentes ao projeto. A ao participativa dos moradores contribuiu sobremaneira para o desenvolvimento e anlise do projeto, em face ao grau de conhecimento da comunidade sobre o local e sua cultura. Contudo, a gesto municipal capitaneada pelo Prefeito Beto Mansur interrompeu a comunicao participativa na COMUL do Dique, por mais de oito anos. Dona Lucinia, tambm conhecida por Dona Nia, presidente da sociedade de melhoramentos da Vila Gilda, uma das mais antigas moradoras deste assentamento. Em entrevista a Mendes (2002), ela diz que mora no Dique desde o incio de sua ocupao, sendo seu pai um dos fundadores desta comunidade h mais de 40 anos. Moradora do Caminho da Capela, ela cita que, aps o assentamento da sua famlia neste local, e a posterior ocupao de um senhor conhecido por Benedito, deu-se incio a toda invaso, com, aproximadamente, dez

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pessoas. Nesta poca, no havia compra de lotes, quem chegava construa sua moradia. Dona Nia ressalta que, em 1969, apesar da ocupao j apresentar um grande contingente populacional, no havia provimento de gua e luz. A gua era captada em So Vicente, onde existia uma torneira da Sabesp que servia ao abastecimento dos reservatrios individuais das unidades habitacionais irregulares. J entre 1975 e 1976, com a falta de espaos para ocupao, comea a comercializao dos barracos, loteando-se o espao dos quintais e mesmo sobre o prprio brao de mar do Rio dos Bugres. A mdia dos valores das moradias gira entorno de R$ 4.000,00, variando o custo conforme a proximidade mar. Segundo ela, a deciso pelo melhor local para o incio do projeto partiu de uma comisso formada pelos moradores, que considerou apropriado dar partida s obras a partir do Caminho So Jos e Caminho da Divisa, onde comearam as primeiras remoes. Estes moradores foram deslocados para a igreja, onde permaneceram por dez meses at que as primeiras novas unidades estivessem prontas para moradia. Os princpios e diretrizes deliberados no Projeto do Dique, aps as diversas reunies, podem ser assim elencados: Estabelecimento de critrios de acesso s diferentes tipologias

habitacionais, atingindo um sistema de distribuio de unidades conforme cada tipo de famlia; Apresentao e discusso dos alojamentos provisrios e organizao

de sua ocupao.

Um dos grandes problemas, apontados por Dona Nia, refere-se prestao para a aquisio das novas unidades habitacionais que, poca, era igual ao valor de cinco cervejas, com prazo de financiamento em cinco anos. Na proposta de 2007, as prestaes esto por volta de oitenta e sete reais, fora os custos do consumo de gua e luz. Segundo Dona Nia, a maioria destes novos moradores no capaz de arcar com estes custos e acabam retornando para os barracos.

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Dona Nia tambm identifica a falta de um trabalho social. A COHAB-ST entregou as novas unidades para apenas 30% da populao cadastrada, porm as ocupaes no param de crescer para cima da mar. A gesto administrativa do Prefeito Papa retomou o processo participativo, com a retomada da COMUL do Dique Vila Gilda.

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5 ANLISES E CONSIDERAES FINAIS

Nesta seo apresentam-se as anlises e consideraes finais deste estudo.

5.1 Anlise urbanstica

No intuito de equacionar o caos habitacional, a Constituio Federal do Brasil, em 1988, determina que a poltica de desenvolvimento urbano nos municpios deve ter por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, conforme diretrizes gerais fixadas em leis municipais. Define tambm o Plano Diretor como instrumento bsico de polticas para a regulamentao do desenvolvimento e expanso urbana. A Carta Magna cria ainda instrumentos legais para regulamentar o uso do solo urbano, tais como: A edificao e parcelamento compulsrios; O imposto territorial urbano progressivo no tempo; A desapropriao de propriedades no edificadas, subutilizadas ou

no utilizadas, de forma sucessiva. (BRASIL, 1988, artigo 182).

Embora a Constituio Federal de 1988 busque encontrar solues para o equilbrio no uso e ocupao legal do solo urbano, respeitando o princpio da funo social da propriedade, s em 2001, por meio do Estatuto da Cidade, importantes instrumentos previstos na Constituio Federal de 1988, como o parcelamento ou edificao compulsria, o imposto progressivo no tempo e a desapropriao mediante pagamento de ttulos da dvida pblica, encontraram respaldo legal para sua aplicao. Alm disso, as outorgas onerosas do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas, que tambm permaneciam longe de sua aplicao, por falta de regulamentao federal, passaram a ter fora para seu emprego legal.

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Porm, na dcada anterior promulgao da CF de 1988, a Lei Lehman 49 j regulava o parcelamento do solo urbano no pas, facultando aos locais definidos como de interesse social o estabelecimento de parmetros de parcelamento diferenciados. Isto possibilitou Prefeitura do Recife, no Estado de Pernambuco, a decretar, em 1981, 27 reas Especiais de Interesse Social (AEIS), que, posteriormente, passaram a ser identificadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), visando incluso desses ncleos irregulares cidade legal. O processo de regularizao urbanstica e fundiria nas ZEIS do Recife gerou a Lei Municipal dos Planos de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) 50 . Esta lei complementar estabelece normas, procedimentos e modelos de gesto participativa para promover a urbanizao e a regularizao fundirias nas ZEIS, reconhecendo que o direito moradia prevalece ao direito de propriedade. O principal instrumento de regularizao fundiria utilizado foi a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU). Cabe destacar que este instrumento de regularizao fundiria uma prerrogativa exclusiva do Poder Pblico. J em 1993, a Prefeitura de Diadema, no Estado de So Paulo, com a reformulao de seu Plano Diretor, buscou ofertar, de forma compatvel, a utilizao adequada dos vazios urbanos municipais (BOSSI, 1998 apud MOURAD, 2000). Devido intensa organizao dos movimentos populares, o Plano Diretor incorpora vrios instrumentos urbansticos para a distribuio da renda urbana, buscando o exerccio da funo social da propriedade, por meio da gesto direta entre o poder pblico e os diversos agentes interessados na produo do espao urbano municipal. Dentre estes instrumentos destaque para: O parcelamento e edificao compulsrios; As operaes urbanas; O consrcio imobilirio; A transferncia de potencial construtivo

49 50

Lei Federal n . 6766/79 Lei Municipal n. 14.947/87.

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As reas Especiais de Interesse Social (AEIS).

A aplicao das AEIS 1 (vazios urbanos), em Diadema, estabelece um novo modelo de planejamento urbano, quando desenvolve o levantamento cadastral dos vazios urbanos e a identificao de seus proprietrios. Os proprietrios destes vazios urbanos do municpio foram chamados para negociar alternativas possveis para a produo de habitao de interesse social, visando a venda e compra dessas reas para os movimentos de moradia, em parceria com o poder pblico, por meio de consrcios imobilirios na produo de habitao de interesse social, com recursos prprios ou financiados pelos rgos pblicos do Estado e da Unio. Em Santos, desde 1968, promoveu-se, por meio de suas leis municipais de uso e ocupao do solo, com ndices de aproveitamento do solo diferenciados, uma oferta imobiliria potencial para a Zona Leste do municpio. Isto acabou por dificultar o interesse por parte dos agentes imobilirios em ofertar empreendimentos habitacionais populares, na regio. A demanda crescente do mercado popular, em contraste com a falta de oferta, acabou por encaminhar esta populao para os locais onde as restries de uso eram menores, principalmente na Zona Noroeste de Santos, onde a legislao ambiental restringia qualquer tipo de ocupao. Porm, ao mesmo tempo, no inibia as ocupaes irregulares, devido falta de uma fiscalizao adequada. A gesto de governo da prefeita Telma de Souza, aps participar do seminrio Plano Diretor e Gesto Democrtica, com base na Carta de Angra, que ressalta a importncia da criao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), como instrumento de regularizao fundiria e de acesso moradia, inicia um processo de participao popular, com a instituio da Lei Complementar n53/92 (LEI DE ZEIS). Ao final desta gesto, com a experincia do plano de regularizao urbanstica do ncleo Vila Telma, situado no complexo habitacional subnormal do Dique Vila Gilda, a COHAB-ST buscou equacionar a situao urbanstica e habitacional de 111 famlias, por meio de um processo de regularizao urbanstico participativo.

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Com a seqncia administrativa do Governo Municipal do Prefeito Davi Capistrano, em 1993, iniciou-se um Plano Integrado de Regularizao Urbanstica e Fundiria da favela do Dique, utilizando-se de uma metodologia urbanstica integrada entre o Dique Vila Gilda, em Santos, e Dique Sambaiatuba e Dique Bugre, em So Vicente, buscando-se sua urbanizao e saneamento ambiental. Em 1993, o primeiro projeto urbanstico apresentado pela COHAB-ST buscava o equacionamento do impacto ambiental gerado pela situao urbana do local, alvitrando-se a desativao do Lixo do Sambaiatuba e a descontaminao da rea ocupada por ocupaes irregulares em palafitas sobre o manguezal. Tal projeto urbanstico buscava consolidar a situao fundiria de 600 ocupantes iniciais da crista do aterro hidrulico, realizado pela DNOS, por volta de 1950 e a instituio legal da participao popular de seus moradores. Este plano global buscava atender 3.000 famlias cadastradas. Ao final da gesto de governo do prefeito Davi Capistrano, apenas 343 famlias haviam sido contempladas com novas unidades habitacionais construdas no Caminho da Divisa, Caminho da Capela e Caminho So Jos, sobre o antigo canal de drenagem construdo pela DNOS, segundo o plano de remanejamento da COHAB-ST. Porm, a partir de 1998, com a descontinuidade administrativa das polticas habitacionais participativas, nas duas gestes administrativas capitaneadas pelo prefeito Beto Mansur, inicia-se um processo de desestruturao dos conceitos participativos estabelecidos na Lei de ZEIS em Santos. Interrompe-se o processo participativo realizado no frum da COMUL do Dique, gerando grande instabilidade na populao moradora do local, o que agravou o processo de ocupaes irregulares nas reas de risco ambiental s margens do Rio dos Bugres. Os instrumentos de poltica urbana regulamentados pelo Estatuto da Cidade e institudos no Plano Diretor do governo Mansur, a partir de 2001, ofertam um excessivo aumento do coeficiente de bsico de aproveitamento dos terrenos, o que gerou um aumento da demanda por abastecimento de gua, incompatvel com a oferta de servios de infra-estrutura urbana disponvel na Ilha de So Vicente. Cabe destacar que o reservatrio de abastecimento de gua potvel da poro insular dos municpios de Santos e So Vicente tem capacidade de armazenar at

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110 milhes de litros, conforme dados da SABESP. Levando-se em considerao um consumo mdio individual de gua potvel de 170 litros por dia, alm de considerar a populao residente atual do municpio de Santos, na ordem de 430.000 habitantes, temos um consumo dirio de 73.100.000 litros por dia para esta populao. O sistema de abastecimento de gua potvel do reservatrio da SABESP tem capacidade para atender capacidade mxima de apenas 647.058 habitantes em toda a ilha de So Vicente. Valor este j ultrapassado pela populao atualmente atendida pelo mesmo. O sistema ainda no entrou em colapso permanente devido aos imveis passveis de ocupao na rea insular no estarem habitados permanentemente, j que a grande maioria serve a uma populao sazonal, que usufrui destas moradias principalmente na poca da alta temporada de vero. A outorga onerosa do direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico, instituda a partir do governo Mansur, no apresenta um ganho significativo de recursos para definir uma maior oferta de infra-estrutura urbana projetada para o municpio. Isto porque o coeficiente de aproveitamento bsico gratuito dos terrenos pode chegar at dez vezes rea do lote, pois a lei de uso e ocupao do solo urbano 51 do municpio de Santos exclui as reas de uso comum do cmputo de rea construda. No Dique Vila Gilda, ao final da gesto Mansur, foram implantadas mais 165 unidades habitacionais no Caminho So Jos, na rea sobre o antigo canal do Dique. Conforme figura 41 a seguir, com dados fornecidos pelo Ministrio das Cidades, em 2006, o dficit habitacional bsico na cidade de Santos, clculo da somatria dos domiclios improvisados com as habitaes rsticas, era inferior ao nmero de domiclios vagos. Sendo que o dficit habitacional, em Santos, representava, at o ltimo levantamento feito pelo Ministrio das Cidades, cerca de 10,05% do total, contra 14,20% dos domiclios vagos.

A gesto Mansur isenta as reas comuns, de lazer e de circulao dos edifcios do cmputo de rea construda. Isto, na prtica, aumenta o coeficiente de aproveitamento bsico gratuito em patamares ainda mais elevados do que o j estabelecido, elevando de sete para at dez vezes o aproveitamento na rea do terreno. Isto eleva a demanda por abastecimento de gua em at dez vezes atual (SANTOS, 1998, artigo 19.)

51

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150000 100000 50000 0 1

Figura 41: Grfico Habitacional da cidade de Santos/SP Fonte: Ministrio da Cidades (2006) Legenda: Total de moradias Dficit Habitacional Domiclios Vagos

A Prefeitura de Santos ainda no realizou o levantamento dos terrenos e imveis abandonados, em runas e/ou desocupados, com dbitos tributrios, visando sua desapropriao para projetos habitacionais de interesse social, solicitado na 6 Conferncia Municipal de Habitao de 2007. Neste escopo, o terreno do Estrado, com rea aproximada de 250.000m, permanece em o gravame das ZEIS 2. No Dique Vila Gilda, ao final de 2007, na gesto do Prefeito Joo Tavares Papa foram implantadas mais 64 unidades habitacionais no Caminho So Sebastio, na rea sobre o antigo canal do Dique, totalizando o provimento de aproximadamente 600 unidades habitacionais novas em toda a rea do Dique Vila Gilda. Nesta mesma administrao retomou-se o processo participativo, com a eleio da nova COMUL do Dique Vila Gilda.

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PARMETROS URBANSTICOS ESPECIAIS

Tabela 11: Parmetros urbansticos de uso e ocupao nas ZEIS , em Santos/SP.

PARMETROS URBANSTICOS Recuo Recuo Lateral Taxa de Recuo de Lateral e Coeficinte de e de Ocupao Frente de Fundos Aproveitamento Fundos Mxima Mnimo acima de Mximo (CO) at 03 (TO) 03 pav. pav. rea Mxima de Lote (m2) rea de Terreno Mxima (m2)

CATEGORIA DE Frente rea USO Mnima Mnima de PERMITIDAS (m) Lote (m2)

rea Mxima total Privatva por Unidade (m2)

Residencial, em edificaes unihabitacional

3,6 5

40 40

125 125

15000 15000

60 60

1,5 1,5

ZI=6 ZC=6 ZN=4

Residencial, em edificaes plurihabitacionais

Comrcio e Prestao de Servios Soluo em condomnio Soluo com parcelamento do solo

15000

60

1,5

1,50+0,3m a cada pavimento acima do 3

3,6

40

125

60

1,5

rea Mnima de uso comum (Institucional, Lazer e reas Verdes) rea Institucional reas Verdes

1,50 m2 por Unidade Habitacional 5% da rea Total do Terreno ou Gleba (mnimo de 2000m2) 10% da rea Total do Terreno ou Gleba (10m2 por lote)

Fonte: Elaborado pelo autor com dados de Moretti (1997); Santos (2003)

Na Lei Municipal Complementar n. 479 (SANTOS, 2003), que estabelece os parmetros urbansticos de parcelamento e ocupao nas ZEIS, no que se diz respeito s reas livres destinadas aos equipamentos comunitrios, deve-se avaliar a necessidade de reviso de seus parmetros. Acrescendo-se dos atuais 5% da rea total da gleba destinada ao uso institucional rea mnima de 2000m, conforme constata Moretti (1997). Pois, embora a rea do Dique enquadre-se nas propores percentuais estabelecidas pela Lei supracitada, apenas terrenos com mais de 100.000m poderiam apresentar metragens de lotes compatveis com os modelos de unidades educacionais e hospitalares bsicas. No que diz respeito s reas verdes e de lazer, o percentual de 10% da rea total a urbanizar, como reza a lei municipal de parmetros para o parcelamento nas ZEIS, estes esto em desacordo com os parmetros da Organizao das Naes Unidas, que estabelece 10 m2 por habitante. As reas verdes, no projeto do Dique, por falta de um maior

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acompanhamento e fiscalizao dos assistentes sociais da COHAB-ST, tambm sofreram apropriaes indevidas.

Tabela 12: Diretrizes de Projeto Virio nas ZEIS do Dique Vila Gilda
Caractersticas Via principal Via local Acesso aos lotes Viela de passagem 1,50

Largura mnima 13,00 9,00 3,40 3,00 Faixa carrovel 8,00 6,00 2,80 Passeio lateral 2,50 1,50 Fontes: Elaborado pelo autor com dados de Moretti (1997); Santos (2003)

O padro virio para o leito carrovel, conforme planilha acima, referente aos parmetros urbansticos do sistema virio, da mesma lei complementar supracitada, tambm se apresenta excessivamente dimensionado, j que, segundo Moretti (1997), o leito carrovel de vias locais pode ser reduzido em at 2,80 metros de largura para vias com uma nica direo de trafego. Quanto aos bolses de estacionamento, os parmetros estabelecidos pela lei complementar n.479 (SANTOS, 2003), indicam uma maior compatibilidade com os padres verificados em Moretti (1997), j que uma vaga a cada cinco unidades habitacionais mostra-se um padro compatvel com a renda dos moradores do Dique Vila Gilda. A densidade bruta da ocupao subnormal sobre o leito do Rio do Bugre apresenta valores semelhantes ao encontrados nos padres estabelecidos como definidores de assentamentos passveis do gravame de ZEIS na Lei do PREZEIS do Recife. No Dique a densidade bruta est prxima de 1000 habitantes/hectare. Nota-se que a possibilidade do gravame das ZEIS em Santos, utiliza-se de uma metodologia equivocada quando probe sua demarcao na Zona da Orla, quando se poderia pautar pelos ndices de densidade habitacional e aproveitamento dos imveis na cidade. A ao do Poder Pblico municipal, mesmo com a incluso de determinaes legais na Lei Orgnica do Municpio, onde obrigava o governo municipal a destinar um gasto mnimo de 5% do oramento em habitao de interesse social, nunca teve o efeito desejado pela Lei. Nem mesmo pela gesto petista, que em suas duas

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gestes nunca ultrapassou gastos superiores a 3% do oramento geral do municpio. A gesto Mansur, com base na Lei de Responsabilidade fiscal, revogou tal dispositivo legal, constante da Lei Orgnica do Municpio, argumentando inconstitucionalidade da vinculao de receita. Isto dificultou ainda mais a alocao de recursos do oramento municipal, direcionados ao FINCOHAB, para se implantar um plano capaz de suprir a demanda por habitao popular. O comprometimento financeiro para aquisio de novas unidades habitacionais pelos moradores do Dique que se encontram em situaes de risco passveis de remoo da rea do Dique Vila Gilda, pelos moldes estabelecidos pela COHAB-ST, de aproximadamente 30% da renda familiar. Somado aos custos de moradia, como as contas de gua e luz, estes valores podem comprometer a sustentabilidade do processo de regularizao fundiria, haja vista o baixo nvel de remunerao dos ocupantes desse assentamento. A proposta de locao social apresentada pela Prefeitura de So Paulo indica uma situao menos onerosa para famlias de baixa renda, no momento em que a contraprestao do aluguel social respeita as situaes financeiras do beneficirio, variando sua capacidade de endividamento entre 10% e 15%. O projeto de urbanizao da rea do Dique Vila Gilda, em 2007, prope: A remoo de 2.402 famlias para novas reas prximas ao

assentamento em terrenos onde a malha urbana j se apresenta consolidada e servida de infra-estrutura urbana; Consolidar 608 famlias residentes em unidades habitacionais

construdas em alvenaria pelos prprios moradores, na faixa sobre a crista do antigo Dique da DNOS construdo em 1950, alm da regularizao fundiria das 600 unidades habitacionais construdas pela COHAB-ST, durante o perodo entre 1993 e 2007; Remanejar aproximadamente mais 2000 famlias numa rea de

86.614,17m proposta para ser aterrada no Dique Vila Gilda, s margens do Rio dos Bugres, sobre rea de preservao permanente, em solo de mangue.

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A proposta de remanejamento de 2000 famlias numa nova rea a ser criada pelo aterro hidrulico sob a rea de mangue, degradado pela ocupao subnormal do Dique Vila Gilda, dever passar pelo licenciamento ambiental dos rgos de licenciamento ambiental do Estado e da Unio, segundo regulamenta a Resoluo n 369 (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, 2006)

5.2 Anlise ambiental

Buscando-se conciliar essa nova viso ambiental com o crescimento econmico e com o correto ordenamento territorial no acelerado processo de urbanizao em curso no Brasil, a partir de 1988, a Constituio Federal define que a propriedade, seja ela pblica ou privada, deve cumprir uma funo scioambiental. (BRASIL, 1988, artigo 225) Na seo referente poltica de Meio Ambiente, preceitua-se que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo (AKOUI, 2003. p. 25 apud MARTINS, 2006, p.35). A Constituio Federal ainda determina que a proteo ambiental competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (BRASIL, 1988, artigo 23). A partir de 1989 o Cdigo Florestal passa a ser aplicado tambm s cidades, regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, observando-se as disposies de seus respectivos planos diretores e leis de uso do solo, porm devendo respeitar os princpios e limites a que se refere o Cdigo Florestal (BRASIL, 1989). O conflito de idias entre as vrias vises ambientalistas fica explcito no texto do Decreto Lei n. 750, de 10 de fevereiro de 1993, que tambm probe o corte e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata Atlntica. Podendo, excepcionalmente, ser autorizada a supresso desta vegetao, mediante autorizao do rgo Estadual competente, aps aprovao de Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental, EIA/RIMA, e com anuncia do

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IBAMA, quando da execuo de obras, planos ou projetos de utilidade pblica ou de interesse social. No Estado de So Paulo institui-se a Poltica Estadual de Meio Ambiente, estabelecendo a Secretaria de Estado do Meio Ambiente como rgo competente para a elaborao do licenciamento ambiental, tambm para projetos urbansticos (SO PAULO, 1997, art. 19). As batalhas entre as polticas ambientais ante as diversas vises sobre as faixas de preservao nas margens de cursos dgua levam, em 2001, definio de APP passou a ser a seguinte:
[...] rea protegida nos termos dos artigos 2 e 3 dessa lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas (BRASIL, 1965, artigo 1 2, modificada pela M.P. n. 2.166/2001).

Mesmo ratificando a regulamentao da Lei Federal n. 750 (BRASIL, 1993), ao se estender o carter de rea de preservao permanente quelas "cobertas ou no por vegetao nativa", atribuiu-se ao Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA - enquadrar por resoluo obras, planos, atividades ou projetos como aceitvel excepcionalmente nessas reas, por se tratarem de casos de utilidade pblica e interesse social (MARTINS, 2007). Finalmente o CONAMA regulamenta por meio da Resoluo n 369 (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, 2006) em casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, possveis intervenes ou supresses de vegetao em rea de Preservao Permanente (APPs). Por meio desta resoluo firma-se que o rgo ambiental competente, em deciso motivada, excepcionalmente, poder reduzir as restries, em funo das caractersticas da ocupao, de acordo com as normas definidas pelos conselhos ambientais competentes, observadas necessidade de melhorias ambientais no Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, 2006, pargrafo 1, alnea i, inciso VI, artigo 9, ). Sendo vedada a regularizao de ocupaes que, no Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel,

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sejam identificadas como localizadas em reas consideradas como de risco de inundaes (CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE, 2006, pargrafo 2, inciso VI, artigo 9). A Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, em 2001, estabeleceu algumas condicionantes para a aprovao do projeto urbanstico do Dique Vila Gilda, dentre elas:
A reviso do perodo de retorno de dez anos utilizado para a determinao de vazo do projeto de drenagem de guas pluviais; O projeto de aterro que envolve as reas do manguezal deve passar por anuncia prvia das Autoridades Florestais, DPRN e IBAMA, inclusive indicando as formas de recuperao da vegetao nos canais marginais que compem o Rio dos Bugres; As reas fonte do material de emprstimo, bem como as de botafora, devem passar por regularizao do DPRN; As escavaes realizadas no Rio dos Bugres no poderiam utilizar o material arenoso proveniente do seu leito natural para a conformao do aterro projetado. (SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE SO PAULO, 2001)

A proposta de recuperao ambiental, em 1993, constante no primeiro projeto de urbanizao integrada, buscava a desativao do Lixo do Dique Sambaiatuba, um imenso depsito de 47 mil m2, 17 metros de altura de detritos compactados e que recebe 240 toneladas/dia de lixo produzidas pelos 302 mil habitantes, e a transformao do local num grande parque pblico. Segundo a Prefeitura de So Vicente (2007), o Lixo do Sambaiatuba foi desativado em 1 de abril de 2002, encaminhando os resduos slidos do municpio a um aterro sanitrio situado no municpio de Mau. A prefeitura de So Vicente transformou o local em um parque pblico, alm de implantar um sistema de drenagem do chorume e dos gases produzidos pelo lixo acumulado por mais de trinta e dois anos. O Plano Diretor aprovado em 2005 incentiva a atividade pesqueira. Esta diretriz definida pelo Plano Diretor de Santos coaduna com a necessidade de preservao do ecossistema degradado pela ocupao do Dique Vila Gilda, haja vista a importncia deste ecossistema na manuteno da produtividade pesqueira,

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como criadouro e berrio de espcies marinhas. Conforme destacou a Dr. Iara Novelli 52 , (FABIANO, 2007) especialista neste tipo de ecossistema, um dos principais impactos ambientais no manguezal so os aterros hidrulicos realizados nos projetos de loteamentos habitacionais. Cabe destacar ainda que os movimentos sociais, por meio de representao, podem acionar o Ministrio Pblico. Sendo assim, o Ministrio Pblico pode, com base na Lei Federal n 6.938 (BRASIL, 1981), que dispe sobre a poltica Nacional de Meio Ambiente, considerando ainda a Lei federal n. 7.347 (BRASIL, 1985), que estabeleceu a Ao Civil Pblica, apurar e coibir prticas que atinjam a preservao ambiental e os ecossistemas naturais, no mbito da CUEM. Sendo que, desta forma, no possvel estabelecer concesses de uso especial para fins de moradia em situaes que possam causar danos ambientais, sobretudo em condies de moradia indignas, sob pena de crime de responsabilidade e crime ambiental (BORBA; AGUIAR, 2007).

5.3 Anlise fundiria do Dique

Com o fim do perodo escravagista e com as novas exigncias do mercado internacional, por mo-de-obra barata e aumento do mercado consumidor no Brasil, aliadas instituio da Lei de Terras e da Lei de Registros, as concesses de domnio nas transferncias imobilirias passaram a ser vinculadas aos ttulos de compra e venda. Sendo assim, excluram-se a posse da terra e seu aproveitamento como instrumentos legtimos de aquisio. Ao mesmo tempo, iniciam-se movimentos migratrios do campo para os novos centros urbanos industriais. Uma grande massa de trabalhadores ocupou as regies centrais dos grandes centros urbanos nacionais, morando em cortios e habitaes insalubres. O Governo do Brasil, nesse perodo, instituiu uma poltica que buscava o provimento de infra-estrutura urbana bsica na rea central, alm de incentivar a implantao de vilas operrias. O aluguel constituiu-se como a principal forma de
Entrevista concedida em maro de 2007, mencionada no curta-metragem documentrio elaborado pelo autor
52

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financiamento habitacional, entre famlias de baixa renda. Contudo, esse regime tornou-se insuficiente, a partir de 1942, com a instituio da Lei do Inquilinato. Apesar da Lei do Inquilinato ter congelado os lucros obtidos pelo pagamento de aluguis, facilitou o processo de despejo de famlias inadimplentes. Assim, estimularam-se os surgimentos de favelas, loteamentos perifricos e outros assentamentos informais, novas formas de moradia popular, com base na autoconstruo. Seus principais focos de ocupao foram reas pblicas e de proteo ambiental, sem valor comercial para o mercado imobilirio. Segundo Mike Davis, o big bang da pobreza tem sua origem entre os anos de 1974 e 1975, quando o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial reorientam as polticas econmicas do Terceiro Mundo, abalados pelos preos do petrleo. Aliado a este fato, ocorre um forte declnio nos investimentos em habitao popular, por parte do governo brasileiro, a partir de 1982, contribuindo para o acentuado crescimento de ocupaes subnormais (MARICATO, apud 2006). Os assentamentos subnormais irregulares, por muitos anos, vm sofrendo com a baixa qualidade de vida de seus ocupantes, alm de se encontrarem excludos pela ordem jurdica. Muitas vezes devido falta de leis municipais especficas de parcelamento e uso e ocupao do solo, ou quando estas leis estabelecem parmetros urbansticos elitistas, sem considerar os impactos socioeconmicos das normas legais de seu parcelamento do solo urbano. Em 1967, o Decreto-lei federal n. 271, devido ocupao de reas pblicas e de preservao ambiental, busca garantir a concesso de direito real de uso como o primeiro instrumento de regularizao fundiria, nessas reas. No intuito de coibir a apropriao de espaos pblicos concedidos s comunidades de baixa renda, por meio de concesses de direito real de uso, o instrumento legal das ZEIS no Recife/PE (Lei Municipal n.14.947/87) e sua regulamentao por meio de Planos de Regularizao das Zonas de Especial Interesse Social, o PREZEIS (Lei n. 16.113/95), criam normas de parcelamento urbano especficos, com procedimentos e modelos de gesto para as ZEIS, dificultando a apropriao indevida de reas de interesse social por especuladores DAVIS,

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imobilirios. Estabelecem-se reas mximas para os lotes e o controle nas transferncias das concesses por comisses onde h a participao efetiva das comunidades interessadas, por meio de Comisses de Urbanizao e Legalizao dessas reas, as COMULs . Graas a sua forma legal participativa de controle dos assentamentos, tanto no que diz respeito aos investimentos quanto no que se refere ao controle dos contratos de Concesso de Direito Real de Uso, CDRU. A gesto participativa apresentou-se como a melhor forma de manter o controle cadastral sobre os imveis nas reas de ZEIS, com o apoio na fiscalizao efetiva das famlias de moradores nestes assentamentos. No Recife, a CDRU apresentou-se como um instrumento de regularizao fundirio efetivo para o controle dos assentamentos subnormais em reas pblicas. O Poder Pblico Municipal facultou, sem a necessidade de abertura de procedimento licitatrio, o estabelecimento dos termos administrativos de concesso gratuitos aos imveis para uso de interesse social com at 150 metros quadrados. Nota-se, tambm, que no houve bice burocrtico para o desaforamento dos bens de uso comum ou especial, irregularmente ocupados quando o poder pblico no destina estas reas ao seu uso efetivo. Quando este objeto for de uso comum ou especial. Segundo a lei do PREZEIS, pde ser feita a desafetao dessas reas, legalmente, por meio de Decreto Municipal. Todavia, devido s controvrsias existentes quanto necessidade de processo licitatrio ou no para a utilizao do instrumento de concesso, muitos cartrios de registro de imveis recusam-se de registrar tais contratos administrativos, ocorrendo apenas por via judicial. Buscando-se equacionar esses conflitos, a Constituio Federal de 1988 confere aos municpios a responsabilidade pela formulao de polticas pblicas para promover a democratizao das formas de acesso ao solo urbano e moradia, relegando a este nvel da federao a responsabilidade pela definio legal da funo social da propriedade, definida genericamente pela Carta Magna. O Estatuto da Cidade, ao regulamentar, em 2001, os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, estabelece as diretrizes gerais de poltica urbana e os

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instrumentos de regularizao fundiria a serem aplicados nos Planos Diretores Municipais. Buscando-se democratizar a utilizao das concesses de uso de reas pblicas, que at ento eram prerrogativas exclusivas do Poder Executivo, o Governo Federal institui a Medida Provisria n. 2.220 (BRASIL, 2001c), que dispe sobre a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM). Basicamente, este instrumento de regularizao fundiria cria um direito subjetivo dos ocupantes de reas pblicas, quando estes tenham j cinco anos de posse sobre terreno urbano de at 250m e o utilizem para fins de moradia, sem serem proprietrios de outro imvel urbano ou rural. O dispositivo prev que a concesso ser gratuita. Porm, se a interveno de regularizao fundiria se fizer acompanhar de obras de urbanizao, nada impede que a administrao municipal estabelea e cobre uma contribuio por essas melhorias. Esta norma legal, estabelecida pela Medida Provisria supracitada, torna-se uma garantia ao direito de ttulo de domnio, outorgado aos possuidores de imvel pblico, auxiliando os processos de regularizao fundiria. Em 2007, buscando-se a regularizao fundiria dos assentamentos precrios situados em bens imveis da Unio, a Lei Federal n. 11.481/07 altera o procedimento retificatrio do registro imobilirio. Esta lei cria um rito especial para a demarcao de terrenos destinados regularizao fundiria de interesse social, condicionando a demarcao de terrenos para regularizao fundiria de interesse social s operaes que visem atender famlias com renda familiar mensal no superior a cinco salrios mnimos (artigo 18-A, pargrafo 1). Esse diploma legal possibilitou a aplicao de novos procedimentos s regularizaes fundirias de interesse social em imveis de propriedade dos Estados, Distrito federal e Municpios. A definio de populao de interesse social pela Lei de ZEIS em Santos, quando estabelece a renda familiar de at doze salrios mnimos, pode levantar dificuldades regularizao fundiria. Isto porque a Lei Federal n 11.481 condiciona a demarcao de terrenos para regularizao fundiria de interesse social s operaes que visem atender famlias com renda familiar mensal no superior a cinco salrios mnimos (BRASIL, 2007, artigo 18-A, pargrafo 1).

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A rea do Dique Vila Gilda, objeto deste trabalho, caracteriza-se por uma ocupao situada em rea pblica, pertencente ao Patrimnio da Unio, com rea global aforada inicialmente com 1.008.470,14m2, sendo um bem dominial aforado, originalmente, em 1954, ao Senhor Jos Alberto de Luca. A rea inicialmente aforada foi transmitida a terceiros e a poro onde se situa o assentamento subnormal do Dique Vila Gilda encontra-se na rea de domnio dos seguintes foreiros: Parte do loteamento Bom Retiro, em nome de Flvio Soares Augusto,

numa rea de 249.036,04m2; A totalidade da Vila Telma, aforada Prefeitura de Santos, com rea

de 6.718m2; Parte de uma rea primitiva de 553.734,10m2, aforada em nome de

Eliana Machado de Luca; Parte de uma rea de 78.041,80m2, aforada em nome do Rdio Clube

de Santos S.A.; Parte da rea de acrscimo de marinha A, com 27.315,00m2 Parte da rea de acrscimo de marinha B, com 5.347,00m2.

Verificou-se que as reas supracitadas foram parcialmente ocupadas e todas apresentam dbitos fiscais, por mais de trs anos, com a Secretaria de Patrimnio da Unio, exceto a rea aforada Prefeitura de Santos, j que esta isenta do pagamento do foro. A falta de conservao da posse e sua devida utilizao para o uso agropecurio resultou na ocupao dos terrenos pelas famlias de baixa renda, que ocupam a rea por mais de quarentas anos. A falta de uso caracteriza uma das razes para o cancelamento do ttulo de aforamento, assim como a ausncia de pagamento de foro (BRASIL, 2007). Porm, o cancelamento do domnio resultaria numa situao de irregularidade ainda maior dado que as reas aforadas j se encontram parceladas e sob domnio de diversos outros moradores da regio da Zona Noroeste.

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Por no se encontrar totalmente inserida nas reas aforadas, a alternativa apresentada pelo SPU encaminhar o fracionamento dos Registros Imobilirios Patrimoniais (RIP) para excluir a rea da favela do Dique Vila Gilda, declarando o interesse pblico da rea com 336.491,29m2 localizada nos bairros do Jardim Rdio Clube e Jardim Castelo. Aps a transferncia do domnio da rea Prefeitura de Santos, a Prefeitura de Santos prope estabelecer, por meio de um contrato administrativo com os moradores cadastrados, a concesso de uso para fins de moradia a todas as famlias situadas na rea da favela, para que, posteriormente execuo do projeto urbanstico, possam-se estabelecer as concesses de forma individualizada e conforme seu uso especfico.

5.4 Consideraes finais

O planejamento urbano, segundo Moretti 53 , articula suas aes por meio de polticas, planos, programas e projetos. Busca-se neste trabalho apresentar alternativas para subsidiar o plano de regularizao fundiria sustentvel do Dique Vila Gilda, tomando por base projetos urbansticos apresentados entre 1993 e 2007. Programas de regularizao fundiria sustentvel no devem apresentar carter essencialmente curativo, precisando buscar polticas sociais e urbansticas que gerem opes adequadas e acessveis de moradia social para os grupos de menor poder aquisitivo. Historicamente, as polticas urbanas implantadas em Santos tm

desconsiderado as realidades dos sistemas scio-econmicos de produo da moradia. Acabam por determinar altos custos da terra urbana e reservam reas nobres e providas de infra-estrutura para o mercado imobilirio destinado classe mdia e alta. Este processo agrava-se pela falta de polticas urbansticas e fiscais efetivas de combate especulao imobiliria e de captura de mais-valias produzidas pela ao pblica.

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Informao verbal, apresentada em aula PUCCAMP, 2000

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Programas de Regularizao Fundiria aplicados de forma isolada no acarretam automaticamente na integrao scio-espacial, podendo causar efeitos indesejados, trazendo novos encargos financeiros para seus ocupantes. A ilegalidade urbana tem sido provocada por uma ordem jurdica elitista e excludente que tem pautado muitas leis municipais, permissivas com a dinmica dos mercados de terras e seu sistema de poltica urbana. Em contrapartida, a criao de zonas especiais de interesse social (ZEIS) tem permitido que diversos governos municipais controlem, em alguma medida, as condies de uso e ocupao em reas de assentamentos subnormais, por meio de regulamentaes urbansticas especficas. Este instrumento, combinado com a participao das comunidades locais, tem dificultado que os investimentos pblicos sejam apropriados de forma indevida pelos promotores imobilirios privados. Aliado ao instrumento urbanstico das ZEIS, a utilizao de concesses de direito real de uso tm promovido condies jurdicas efetivas e mais sustentveis, em termos urbansticos e sciopolticos, de assegurar a posse de terras aos mais pobres. Um fator fundamental para que os programas regularizaes fundirias plenas sejam efetivamente inseridos num contexto mais amplo de agendas de polticas sociais e urbansticas a participao popular em vrias instncias de seus planos, com a discusso, formulao e gesto. A falta de continuidade na aplicao dos instrumentos de gesto participativa nos planos de regularizao urbanstica e fundiria na ZEIS do Dique, ligada s descontinuidades administrativas, falta de um programa persistente de regularizao fundiria e insuficincia de recursos pblicos para se efetivar a realizao de uma poltica habitacional para estas reas, est entre as principais dificuldades encontradas para o sucesso nas aes de planejamento urbano em Santos. A metodologia participativa da COMUL do Dique, desestruturada pela gesto Mansur, agravou o processo de ocupaes irregulares no leito do Rio dos Bugres. Tal situao nos leva a crer na importncia da reestruturao deste mecanismo de gesto, para se restabelecer o exerccio e a vivncia desta comunidade no controle do projeto urbanstico, readquirindo uma cultura participativa, com o objetivo

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estratgico de se construir um novo conceito de cidadania para a comunidade do Dique. Destaque, neste sentido, para o processo participativo realizado na cidade do Recife/PE e na cidade de Diadema/SP. Nestes locais, graas ao incentivo de Fruns participativos mais democrticos, articulados com os instrumentos urbansticos e fundirios do Estatuto da Cidade, a poltica urbana ocorreu de forma a pressionar os especuladores imobilirios e os latifundirios urbanos. da COMUL, restitudos pela administrao municipal do governo Papa. Ao mesmo tempo, o poder pblico de Santos, ao buscar uma ao mais sustentvel, deve, em seu Plano Diretor, equacionar suas dificuldades financeiras para implementar uma poltica urbana mais ampla, utilizando-se dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Isto poder ocorrer por meio de aporte de recursos municipais que podero ser acrescidos das outorgas onerosas do direito de construir, acima do coeficiente bsico gratuito assumido pelo municpio. O atual coeficiente de aproveitamento gratuito estabelecido com ndices superiores rea do terreno indica uma perda de arrecadao e merece uma reavaliao, respeitando a atual capacidade de suporte do sistema. A Lei de ZEIS em Santos, embora se apresente como um instrumento de regularizao urbanstica eficiente, deve sofrer revises de seus ndices urbansticos, de forma a estabelecer a proviso de reas institucionais com rea mnima de mil metros quadrados, compatveis s reas dos equipamentos comunitrios urbanos pblicos de sade e educao, padronizados pelo Estado. Alm disso, parmetros de largura de vias podem ser mais flexveis para facilitar a regularizao desses assentamentos. O conceito de populao de baixa renda estabelecido nesta lei municipal em at doze salrios mnimos no se apresenta compatvel com a realidade econmica do Brasil. Ao mesmo tempo, podem-se gerar conflitos com o registro imobilirio, no momento em que a Lei Federal n. 11.481 condiciona a demarcao de terrenos para regularizao fundiria de interesse social s operaes que visem atender famlias com renda familiar mensal no superior a cinco salrios mnimos (BRASIL, 2007, artigo 18-A, pargrafo 1). Neste sentido, cabe destacar o reconhecimento da importncia dos fruns de participao

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Maria Lucia Refinetti Martins (2007), no Seminrio Nacional sobre o Tratamento de reas de Preservao Permanente em Meio Urbano e Restries Ambientais ao Parcelamento do Solo, realizado em setembro na FAU-USP, reconhece que, ao mesmo tempo, duas leis federais (BRASIL, 1979; 1989) 54 , desde 1989, ficaram aplicveis simultaneamente com disposies distintas (largura e uso do solo) sobre a mesma matria: faixa de rea non edificandi junto aos corpos d'gua. Essa situao se tornou ainda mais conflitante aps 2001, dada a aplicao do disposto s APPs em reas cobertas ou no por vegetao nativa, o que pode significar reas j ocupadas por assentamento urbano. Surgem questionamentos legais aos programas de regularizao quando h reas de preservao permanente dentro do permetro de projetos habitacionais, ou quando os rgos financiadores tratam como novos empreendimentos obras de urbanizao de assentamentos pr-existentes e exigem licenciamento urbanstico e ambiental (MARTINS, 2007). A proposta de aterro hidrulico da margem do Rio dos Bugres, na rea ocupada pela favela do Dique, apresenta-se como uma soluo extremamente polmica e onerosa, podendo inviabilizar a comercializao das novas unidades habitacionais a serem implantadas neste local. A soluo alvitrada pela COHAB-ST poder causar danos a todo o ecossistema estuarino, podendo prejudicar populao que vive da pesca, nesta regio. As atuais leis de preservao do meio ambiente, em todos os nveis da federao, criam diversos obstculos para o licenciamento ambiental. Esta situao pode retardar ainda mais o processo de regularizao fundiria sustentvel do Dique Vila Gilda. Aliadas ao fato de que possivelmente movimentos sociais, por meio de representao, podem acionar o Ministrio Pblico, com base na Poltica Nacional de Meio Ambiente, podem mover Ao Civil Pblica, para que se apure e pretenda coibir prticas que atinjam a preservao ambiental e os ecossistemas naturais do manguezal. No possvel estabelecer concesses de uso especial para fins de moradia em situaes que possam causar danos ambientais, sobretudo
54

Lei Federal n 6766/79 e Lei Federal n 7803/89.

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em condies de moradia indignas, sob pena de crime de responsabilidade e crime ambiental (BORBA: AGUIAR, 2007). A realizao de um levantamento cadastral das reas vazias no municpio e a negociao com seus proprietrios, em especial a rea do terreno do Estrado, com mais de 250.000 m, na mesma regio da Zona Noroeste de Santos, como no exemplo da poltica urbana implementada pela Prefeitura de Diadema, podem indicar uma possvel soluo para as remoes que se fazem necessrias pela inadequada ocupao da margem de um rio, definida por Lei Federal como rea de preservao permanente. Neste sentido, a proposta de remoo de 2402 famlias da rea do Dique pode ser ampliada para a remoo de mais de 4000 famlias, consolidando-se urbanisticamente aproximadamente 1.200 famlias que ocupam a rea (600 unidades novas construdas pela COHAB-ST sobre o antigo canal do Dique, entre os anos de 1993 e 2007 e mais 600 moradias autoconstrudas sobre a crista do aterro hidrulico, construdo pela DNOS, em 1950). Ao mesmo tempo, com o cadastro dos vazios urbanos e sua possvel utilizao por meio de Consrcios Imobilirios, a regularizao fundiria poder ser concedida a todos os moradores do Dique Vila Gilda, por meio de CUEM, quando esta define a possibilidade de concesses gratuitas, garantindo ainda seu direito de moradia em outro local, onde haja condies de moradia adequada. Aliados a estes instrumentos, as novas unidades habitacionais a serem concedidas em reas urbanas consolidadas e com infra-estrutura urbana j implantada podem se adequar s condies socioeconmicas de seus moradores com a utilizao de uma poltica de locao social, seguindo o exemplo da poltica implantada pela Prefeitura de So Paulo, onde pode ser ter apenas 10% de comprometimento da renda familiar. Esta poltica social parece mais vivel se comparada proposta de aterro hidrulico de uma rea considerada pela Constituio Federal e Estadual como de preservao permanente e de uso comum do povo. Neste sentido, a adequao de uso na rea do Dique Vila Gilda como um parque ecolgico atende ao uso estabelecido pela Constituio Federal de 1988 e a sua funo social.

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