O SERVIDOR PÚBLICO E O DIREITO DE GREVE

Marcos Rohling1

RESUMO
O presente trabalho tem por propósito apresentar algumas breves ideias a respeito do direito
de greve do servidor público no seara do Direito Administrativo. Neste ínterim, o texto é
articulado como se segue: num primeiro momento, apresentam-se as ideias concernentes à
caracterização do servidor público como agente público; em segundo lugar, indica-se a
previsão constitucional do direito de greve do servidor público, bem como um suscinta
determinação do que é a greve; finalmente, indica-se a decisão do STF diante de mandato de
injunção impetrado em face da inércia do Poder Legislativo.
PALAVRAS-CHAVE: Direito Administrativo. Servidor Público. Direito de Greve. Brasil.

SUMÁRIO
1. Introdução. 2. O Servidor Público como Agente Público. 3. A Previsão Constitucional do
Direito de Greve do Servidor Público. 4. O Direito de Greve do Servidor ante a Inércia do
Legislador: a Ação dos Tribunais. 5. Considerações Finais.

1. Introdução

O Direito do Administrativo é um dos Ramos do Direito, que se volta à compreensão e

ao estabelecimento de normas e preceito relacionados a todos aqueles elementos que orbitam
a Administração Pública – ou, aquilo que os romanos chamavam de res publica. Entre esses
elementos, encontra-se aquele do Agente Público, que é o conjunto de pessoas que exercem
algum tipo de função pública preposta pelo Estado, a qual pode ser remunerada ou gratuita,
definitiva ou transitória, política, jurídica ou administrativa. O gênero do Agente Público pode
ser dividido em três grupos, a saber, (i) os agentes políticos; (ii) os agentes particulares cola-
boradores; e (iii) os servidores públicos.
Com efeito, a Constituição Federal de 1988, através do artigo 37, inciso VII, assegurou
a todos os servidores públicos o direito de greve, considerado como direito social fundamental
dos trabalhadores na busca por melhores condições de trabalho, o qual seria estabelecido em
lei específica, até hoje nunca editada. É precisamente sobre o direito de greve do servidor pú-
blico que este breve artigo se volta. Para tanto, o texto será estruturado da seguinte forma: na
primeira parte, argumentar-se-á sobre a caracterização do servidor público; em segundo lugar,
sobre a previsão constitucional do direito de greve do servidor público; e, finalmente, em ter-
ceiro lugar, sobre a inércia do legislador e as decisões nos tribunais superiores, que vem orien-
tando esse direito.

2. O Servidor Público como Agente Público

Consoante o que leciona Pires (2009, p. 375), deve-se entender por Agente Público todo
aquele que, de algum modo, transitória ou permanentemente, gratuita ou remuneradamente,
exerce alguma função pública, de modo a expressar a vontade do poder estatal. No mesmo
sentido, Cunha Júnior testifica que

1
Professor da Carreira do EBTT do Instituto Federal Catarinense – IFC, Campus Videira. Doutor em Educação
(UFSC), Mestre em Filosofia (UFSC), Graduado em Filosofia, Bacharel e Licenciado (UFSC) e Graduando em
Direito (UNOESC). Seus principais interesses são postos na confluência de três áreas: Filosofia, Direito e
Educação. Lattes: http://lattes.cnpq.br/1426156565430729. E-mail: marcos_roh@yahoo.com.br. A elaboração
desse trabalho contou, à época, com o auxílio do CNPq, mediante bolsa para o doutorado. O autor agradece,
também, à FAPESC pela concessão posterior de bolsa para o seguimento dos estudos doutorais.

1
 [...] o Estado é uma organização dotada de atribuições, responsabilidades e de uma
estrutura mínima instituída para servir a sociedade e o cidadão. Para desempenhar as
suas funções, concretizar as suas escolhas políticas e promover o bem comum, o Es-
tado se vale de um conjunto de pessoas físicas ou humanas, que agem em seu nome
e por isso mesmo são denominadas de agentes públicos. (CUNHA JÙNIOR, 2016,
p. 843).

Os agentes públicos, com efeito, como uma categoria genérica de pessoas físicas, exer-
cem as funções estatais, independentemente da natureza ou do tipo de vínculo que têm com o
Estado, de modo que “basta que desempenhem funções estatais, agindo em nome do Estado,
para serem qualificadas como agentes públicos” (CUNHA JÚNIOR, 2016, p. 843).
Tendo-se em vista a exemplar classificação ofertada por Hely Lopes Meirelles, entre as
muitas dadas pela doutrina, tem-se que o gênero dos agentes públicos é repartido em cinco
espécies, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes de-
legados e agentes credenciados (MEIRELLES, 2016, p. 80). Meirelles conceitua do seguinte
modo as cinco espécies apontadas, brevemente apresentadas: (i) os agentes políticos são aque-
les que integram os primeiros escalões investidos em cargos, funções, mandatos ou comis-
sões, por nomeação, eleição, designação ou delegação, para o exercício de atribuições consti-
tucionais, dentro das quais estão os chefes do executivo e os seus auxiliares imediatos, os
membros das corporações legislativas, os membros do Poder Judiciário, entre outros; vale
dizer que, diferentemente do que entende Meirelles, conforme Pires, entende-se que entre os
agentes políticos devem se encontrar apenas aqueles que têm vínculo político e não profissio-
nal (PIRES, 2009, p. 376); (ii) os agentes administrativos são aqueles que se vinculam ao
Estado em virtude de relações profissionais, seguindo uma estrutura de hierarquia; (iii) os
agentes honoríficos são todos aqueles que, transitória, gratuita ou remuneradamente, prestam
serviços ao Estado, em virtude de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notó-
ria capacidade profissional; fazem parte dela os jurados, os mesários e os conscritos; (iv) os
agentes delegados são todos aqueles que recebem uma incumbência do Estado para executar
um serviço público, através do seu próprio nome, por sua conta e risco, sujeitando-se ao con-
trole do Estado e das suas normas; contam-se entre eles os tutores juramentados, leiloeiros
oficiais, entre outros; e (v) os agentes credenciados são aqueles que a atribuição de represen-
tar a Administração Pública em determinado ato ou praticar certa atividade específica, através
de remuneração do Poder Público delegante (MEIRELLES, 2016, p. 79-86).
Os servidores públicos, muito embora não integrem, em termos de expressão, a defini-
ção clássica de Meirelles, fazem parte dos agentes administrativos. Nesse sentido, pautando-
se pela dicção de Cunha Júnior, consideram-se agentes ou servidores do Estado todos aqueles
agentes públicos que mantêm com o Estado ou suas entidades da Administração indireta rela-
ção de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual. Segue-se, daí, a seguinte clas-
sificação: (i) servidores públicos; (ii) servidores empregados; (iii) servidores temporários; e
(iv) servidores militares (CUNHA JÚNIOR, 2016, p. 844).
O servidor público, nesse sentido, são aqueles agentes que entretêm relação de trabalho
profissional e permanente, portanto, de caráter não eventual sob o vínculo de dependência,
com as entidades de direito público, isto é, são aqueles que mantêm vínculos profissionais
com a Administração Pública direta das Entidades Estatais ou as suas Autarquias e Fundações
de Direito Público.2 Sobre esse ponto, Conceição explica que

O trabalho profissional do servidor público pode ser definido como aquele exercido
de maneira habitual em benefício de outrem, mediante uma contrapartida. A não

2
Vale dizer que a Administração Pública direta abarca os seguintes entes, a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, ao passo que a Administração Pública indireta é comporta pelas autarquias, fundações públicas,
sociedade de economias mistas e empresas públicas.

2
 eventualidade é caracterizada pelo vínculo a uma fonte de trabalho que o aproveita
de maneira constante, permanente. Quanto à dependência, pode-se afirmar que é a
subordinação, onde o trabalhador transfere para um terceiro o poder de direção do
seu trabalho e, conseqüentemente, sujeita-se ao seu poder de organização, controle e
disciplinar (CONCEIÇÃO, 2008).

Com efeito, conforme a autora, existem três espécies de servidores públicos que atuam
na Administração Pública Direta e Indireta, a saber: (i) o estatutário; (ii) o empregado público;
e (iii) o temporário. Sobre isso, o primeiro é regido pelo estatuto do ente do qual faz parte e
tem cargo público; o segundo é contratado sob o regime da legislação trabalhista (CLT e de-
mais normas), de forma que tem emprego público; e o terceiro é aquele é contratado para
prestar serviços por prazo determinado, de modo que detém uma função pública (CONCEI-
ÇÂO, 2008).3 Vale recordar que os entes da Administração Pública Direta, bem como as au-
tarquias e as fundações públicas podem contratar servidores através de qualquer um desses
regimes, ao passo que as empresas públicas e as sociedades de economia mista podem somen-
te contratar por meio do regime da legislação trabalhista.4

3. A Previsão Constitucional do Direito de Greve do Servidor Público

O § 3º do artigo 39 da CRFB/88 determinada a aplicação aos servidores públicos de al-

guns direitos reconhecidos aos trabalhadores da iniciativa privada. Entre eles, conta-se o direi-
to de greve. Consoante o que explica Conceição, a greve “[...] é um ato social que ocorre a
partir do momento em que o Estado deixa de cumprir a sua obrigação de pacificador social. É
um fenômeno que existe em decorrência das forças invisíveis de coerção social” (CONCEI-
ÇÂO, 2008). Ainda mais, a greve é

[...] um direito de coerção que visa à solução de um conflito coletivo. Pode ser con-
siderada um direito potestativo dos empregados. Assim, a parte contrária deve sub-
meter-se à situação. A greve tem um único objetivo: fazer a parte contrária ceder sob
um determinado ponto da negociação (CONCEIÇÃO, 2008).

Do ponto de vista da natureza jurídica, amparando-se em Delgado, a greve pode ser de-
finida como “[...] um direito fundamental de caráter coletivo, resultante da autonomia privada
coletiva inerente às sociedades democráticas” (DELGADO, 2015, p. 230). A par disso, tem-se
que o legislador constituinte estendeu aos servidores públicos, porque agentes públicos de
uma sociedade democrática, o direito de greve. Assim, o direito de greve no setor público está
previsto no artigo 37, inciso VII, da CRFB/88, em redação dada pela E.C. nº 19, de 1998, nes-
tes temos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de lega-
lidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

3
Importa ter presente que os cargos “[...] são apenas os lugares criados dentro dos órgãos para serem providos
por agentes que exerceram as suas funções na forma legal. O cargo é lotado no órgão e o agente é investido no
cargo. [...] As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes”, atribuídas e delimitadas por
norma legal (MEIRELLES, 2016, p. 79).
4
Sobre a questão do Regime Jurídico Único, originalmente previsto pela CRFB/88, segue-se Cunha Júnior
(2016, p. 847). Segundo a explicação do autor, até 1998, todos os servidores públicos faziam parte do Regime
Jurídico Único, de forma que todos eram estatutários. A Emenda Constitucional nº 19/98, com efeito, ao alterar o
artigo 39 da CRFB/88, permitiu que os servidores fossem contratados sob a perspectiva de outros regimes. No
entanto, através do julgamento da ADIN nº 2135/2000, restabeleceu-se a redação do caput do artigo 39, com
efeitos ex nunc, de modo que, em razão da decisão do STF, não podem mais as entidades estatais adotar regimes
jurídicos distintos para seus servidores públicos, exceto se houver legislação específica para isso, como é o caso
da Lei nº 9.962/2000, na esfera federal.

3
 [...]
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei espe-
cífica (BRASIL, 1988).

Como explica Pires, o direito de greve do servidor público, por se concentrar no âmbito
do serviço público, não pode desbordar do interesse público, de forma a pôr em perigo e risco
o direito à vida, à liberdade e à segurança do administrado, em obediência ao princípio da
continuidade do serviço público (PIRES, 2009, p. 385). É oportuno deixar claro que, em vista
disso, o legislador constitucional vetou o direito de greve aos militares (art. 142, IV,
CRFB/88).

4. O Direito de Greve do Servidor ante a Inércia do Legislador: a Ação dos Tribunais

No entanto, diante da inércia do Poder Legislativo, através da não elaboração de lei

complementar regulamentando, o direito de greve está sem disciplinamento legal. Em face
disso, mediante a propositura de Mandato de Injunção nº 20-DF, impetrado pela Confedera-
ção dos Servidores Públicos do Brasil, tendo como requerido o Congresso Nacional, o STF
decidiu pela exortação do Poder Legislativo para disciplinar tal direito. Como explica Lima,

Neste julgamento histórico, que declarou a mora legislativa e culminou com decisão
exortando a Casa Legislativa a propor a necessária lei complementar, restaram ven-
cidos os Ministros Marco Aurélio e Carlos Velloso que já anunciavam a necessidade
de estender os efeitos da Lei nº. 7.783/89 até que fosse disciplinada a greve no servi-
ço público. Este julgamento foi concluído em 19/05/1994 (LIMA, 2010, 1999).

No entanto, o Poder Legislativo permaneceu ainda inerte diante dessa exortação. E,

por isso, em 2007, o STF conclui o julgamento de três mandatos de injunção impetrados,
respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Espírito Santo – SINDI-
POL, pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa – SIN-
TEM, e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará – SINJEP,
que tinham em vista garantir os direito de greve previsto no supracitado inc. VII, do art. 27
da CRFB/88. Em face disso, o Tribunal tomou a seguinte decisão:

Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu do mandado de injunção e propôs a so-

lução para a omissão legislativa com a aplicação da Lei nº 7.783, de 28 de junho de
1989, no que couber, vencidos, em parte, o Senhor Ministro Maurício Corrêa (Rela-
tor), que conhecia apenas para certificar a mora do Congresso Nacional, e os Senho-
res Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurélio, que limita-
vam a decisão à categoria representada pelo sindicato e estabeleciam condições es-
pecíficas para o exercício das paralisações. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gra-
cie. Lavrará o acórdão o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Não votaram os Senhores
Ministros Menezes Direito e Eros Grau por sucederem, respectivamente, aos Senho-
res Ministros Sepúlveda Pertence e Maurício Corrêa, que proferiram voto anterio-
mente. Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Cármen Lúcia, com voto pro-
ferido em assentada anterior. Plenário, 25.10.2007 (BRASIL, 2007).

Por ela, o STF decidiu que a Lei. Nº 7.783/89, que disciplina o direito de greve dos
trabalhadores do setor privado, no que couber, valha e seja aplicada aos servidores públicos.
No entanto, deve-se dizer que essa é ainda uma medida paliativa, que viabiliza o direito de
greve do servidor, pois que, na mora do Poder Legislativo em disciplinar lei específica, o
dispositivo do art. 37 permanece com eficácia limitada: o direito de greve do servidor públi-
co somente será, efetivamente, usufruído quando da vigência de lei específica para a matéria
(LIMA, 2010, 1999).

4
5. Considerações Finais

O trabalho buscou apresentar algumas breves ideias concernentes ao direito de greve do

servidor público no âmbito do Direito Administrativo, considerando a evidente inércia do
Legislador pátrio em disciplinar a matéria. Para tanto, tratou-se de caracterizar, de forma bre-
ve, sinteticamente conduzida, a figura do servidor público no âmbito dos agentes públicos.
Em seguida, afirmou-se o que é o direito de greve e a sua previsão constitucional como um
direito do servidor público, seguindo a determinação do inc. VII, do art. 37, da CRFB/88. Fi-
nalmente, tratou-se da ação do STF, diante de mandatos de injunção que tinham por fito reti-
rar da inércia o Poder Legislativo. A decisão do STF estendeu a aplicação da Lei nº 7.783/90,
que disciplina o exercício ao direito de greve ao servidor público. Nesse sentido, é inegável o
avanço, pois que, ainda que não regulamentado, o direito de greve do servidor público não
pode ser anulado por conta da inércia do Poder Legislativo. Assim, crê-se que se deve cobrar
o Poder Legislativo na direção de disciplinar o direito de greve, sem que se precise fazer
adaptações daquelas injunções que tem em vista os trabalhadores da iniciativa privada.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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