1 Problemas e questões na análise da política externa Na introdução, argumentou-

se que, ao analisar a política externa, o elemento-chave era o foco nos governos

nacionais e em suas respostas às mudanças nas condições globais. Neste capítulo,
pretendemos identificar uma série de questões-chave na análise da política
externa e “problematizá-las”, ou seja, explorar suas implicações analíticas para a
avaliação e comparação das políticas externas. Este capítulo se divide em cinco
seções principais. Primeiro, identificamos uma série de 'quebra-cabeças' que há
muito preocupam os estudantes de política externa. Em segundo lugar,
consideramos algumas suposições convencionais sobre política externa.
Terceiro, examinamos as maneiras pelas quais a transformação global questionou
a relevância contínua de tais suposições. Quarto, oferecemos uma visão geral das
principais escolas de pensamento em análise de política externa. Finalmente,
resumimos os principais elementos da estrutura de análise desenvolvida neste
capítulo. Isso será levado adiante nos Capítulos 2-4 (que exploram áreas
específicas da própria política externa: a arena política, o processo de formulação
de políticas e a implementação de políticas) e também será usado como base para
estudos de caso na Parte Dois . Enigmas da política externa Em comum com
outras áreas de análise de política, a análise de política externa (FPA) começa
com uma série de questões centrais sobre a natureza do que deve ser estudado.
Talvez a questão mais fundamental seja a mais ampla: o que é política externa?
Na Introdução, apresentamos uma definição, e é útil repeti-la aqui como base para
avançar para uma investigação mais detalhada: A política externa é composta
pelos objetivos buscados, valores estabelecidos, decisões tomadas e ações
tomadas pelos Estados, e governos nacionais agindo de acordo com sua política
internacional: pressupostos tradicionais 11 II

Pagina.10
10 Capítulo 1 Problemas e questões na análise de política externa em nome, no
contexto das relações externas das sociedades nacionais. Constitui uma tentativa
de projetar, administrar e controlar as relações exteriores das sociedades
nacionais. Quão útil é essa definição? Considere o seguinte exemplo. No final
de 1997, houve uma grave crise financeira que afetou vários países do Leste
Asiático. O impacto da flutuação das moedas, da especulação financeira e das
instabilidades dentro dos governos da região causou mudanças violentas na
confiança e minou a capacidade dos governos nacionais de manter condições
econômicas estáveis. O primeiro-ministro da Malásia, Mahathir Mohammed, fez
uma série de ataques públicos agudos não contra os outros países da região, mas
contra as atividades de financiadores internacionais, que foram acusados de
desestabilização econômica deliberada em prol de ganhos financeiros privados .
Grandes compromissos foram assumidos por países líderes, como Estados
Unidos (EUA) e Japão, e por instituições financeiras internacionais, para o
restabelecimento da estabilidade econômica e para a contenção da crise. Este
último foi uma preocupação particular devido aos temores (em parte,
posteriormente percebidos) de que a 'infecção' pudesse se espalhar para os países
da América Latina, Europa Oriental e até mesmo nos Estados Unidos e na Europa
Ocidental. As respostas a esta crise constituem 'política externa'? Em muitos
aspectos, a resposta teria de ser "sim", no sentido de que as ações tomadas estão
claramente em conformidade com a definição de política externa apresentada
acima. Esforços foram feitos por governos nacionais com o objetivo de
identificar objetivos, definir valores e agir, tudo à luz de sua posição financeira
externa e das necessidades de suas sociedades nacionais. Houve também um
claro esforço para 'projetar, administrar e controlar' as relações exteriores dessas
sociedades, especificamente suas relações econômicas externas. Mas mesmo o
breve esboço do caso apresentado dá origem a alguns quebra-cabeças principais:
- Em primeiro lugar, os objetivos da política externa foram sempre claros e os
valores estabelecidos foram igualmente aceitáveis para todos os membros da
sociedade nacional? Embora o objetivo do crescimento econômico e da
estabilidade seja amplamente compartilhado nas sociedades nacionais em todos
os lugares, sempre haverá aqueles que veem seus interesses como estando na
especulação, no lucro e no ganho individual. Em outras palavras, existe uma
tensão entre o bem geral e um setor ou específico. - Em segundo lugar, são
sempre os governos nacionais que tomam decisões ou agem? A política externa
implica essencialmente que o governo atue em nome do país, mas parece que,
pelo menos ocasionalmente, pode haver dúvidas sobre a unidade ou estabilidade
do próprio governo. Durante a crise.

Pagina 11

Política externa: premissas tradicionais 11 descritas acima, não apenas um

governo na região (o da Tailândia) mudou, mas o país em questão também estava
em processo de adoção de uma nova constituição que levaria a grandes mudanças
políticas. Portanto, os governos nacionais não precisam ser considerados
monolíticos. - Terceiro, os governos nacionais são os únicos atores no cenário
internacional? Como o exemplo acima deixa claro, vários governos foram
atacados pelas atividades de especuladores internacionais. Em outras
circunstâncias, eles foram desafiados por cartéis criminosos internacionais,
organizações terroristas e fluxos migratórios de população. 1 Quarto e
relacionado aos pontos acima, quanto poder para 'projetar, gerenciar e controlar'
os governos nacionais realmente têm? Parece claro que em muitas transações
econômicas internacionais, os governos nacionais são apenas uma parte da
história, e os fluxos de finanças internacionais, juntamente com as atividades de
empresas ou empresas individuais, podem ter efeitos importantes na restrição ou
enfraquecimento da autoridade ou 'capacidade de gestão' dos governos em
questão. Cada um dos elementos em nossa definição inicial está, portanto, sujeito
a questionamento. Dito isso, como uma conveniência analítica, alguma definição
deve ser oferecida. O exposto acima nos fornece um check-list das características
para observar as implicações da definição nos alerta para o fato de que, ao buscar
definir o significado de política externa, surgem algumas questões inquietantes.
No entanto, para qualquer política externa, as perguntas simples 'o que está
acontecendo aqui?' E 'quem está fazendo o quê a quem?' 'São um ponto de partida
essencial. Passamos agora a considerar as maneiras pelas quais os analistas
tentaram lidar com esses tipos de questões no passado e as maneiras pelas quais
eles podem precisar de reformulação. em qualquer política externa nacional.
Mas provocando algumas das políticas externa: suposições tradicionais
Tradicionalmente, a política externa tem sido vista como inextricavelmente
ligada ao "mundo dos estados", no qual os principais atores são os estados-nação
e seus governos, e no qual uma série de problemas de política emergem para
refletir a natureza competitiva e insegura da política internacional. Isso deu à
política externa uma imagem muito poderosa no estudo das Relações
Internacionais. Em outras palavras, a política externa é frequentemente vista
como "especial" ou "privilegiada" em virtude do respostas dadas aos tipos de
questões levantadas.

Pagina.12

acima: Quais são os objetivos e valores da política externa? Quem faz a política
externa? Como é feito? Como a ação é realizada? Sob essa luz, vamos primeiro
examinar as ligações entre a política externa, o estado e o mundo dos estados. O
estudo das Relações Internacionais por muitos anos foi conduzido dentro do
contexto do que foi denominado "realismo centrado no estado". Central para esta
perspectiva era a suposição de que os estados eram os principais atores na política
mundial (se não os únicos), que a política externa era perseguida por governos
em nome do estado e que existia uma nítida distinção entre a formulação de
políticas internas e externas. elaboração de políticas. Os objetivos da política
externa por essa visão estavam relacionados à busca de soberania e
independência. O principal valor defendido foi o 'interesse nacional', definido
em termos de independência e segurança. Mas o fato de o interesse nacional ser
perseguido em um mundo onde todos os Estados perseguiam o mesmo objetivo
teve várias consequências importantes. Especificamente, isso significava que a
política internacional era caracterizada pela competição e insegurança e a
principal tarefa dos formuladores de política externa era se proteger contra
ameaças e ações dos concorrentes. Este estado de coisas foi exacerbado ainda
mais pelo que alguns realistas viam como uma força motriz central da motivação
humana, ou seja, uma busca pelo poder (Aron, 1962: 21-93; Morgenthau, 1960:
3-15). Dadas essas suposições básicas sobre o mundo dos Estados e o lugar da
política externa nele, havia, em princípio, pouca dificuldade em estabelecer as
principais características da política externa. Durante a era da Guerra Fria, havia
uma forte tendência em muitos países de identificar a política externa de perto
com a "política de segurança nacional" e de ver a segurança militar da sociedade
como o principal, senão o único, objetivo da formulação de políticas. Isso teve
implicações diretas e importantes para a questão 'quem faz a política externa? "A
resposta era simplesmente que a política externa era feita por uma elite
especializada definida pela educação, treinamento e experiência. Essa elite tinha
o papel - na verdade, o dever - de estabelecer e a prossecução do interesse
nacional e de falar em nome da sociedade nacional. No que diz respeito à
formulação de decisões e ações, este contexto elitista teve outros efeitos. A
tomada de decisão estava necessariamente confinada a um pequeno círculo e era
caracterizada mesmo em sociedades democráticas por um sigilo generalizado. A
partir disso, pode-se razoavelmente inferir que a política externa não era apenas
especializada, mas também perigosa. As apostas eram altas, em última análise,
expressas em termos de independência nacional ou sobrevivência nacional. A
competição de outros estados pode geralmente ser silenciada e pacífica, mas em
princípio pode sempre se tornar desagradável e levar a conflitos, se não à guerra.
Considerando que as sociedades nacionais podem ser descritas como 'securi
comunidades ', o mundo mais amplo era uma' comunidade de insegurança ', na
qual não havia universalmente

Pagina.13

regras aceitas e nas quais existiam riscos constantes de danos. Mas esta não foi
uma 'guerra de todos contra todos'. O que salvou o sistema de um conflito
constante em todo o sistema foi a própria instituição do Estado, por meio da qual
as autoridades responsáveis podiam praticar a diplomacia, ajustar suas diferenças
e cooperar tácita ou abertamente para evitar os piores riscos e custos da
competição internacional (Hobson, 2000: 50 -5; Morgenthau, 1960: 167-223).
A política externa na visão tradicional, portanto, era conduzida não apenas dentro
de um mundo de Estados, mas também dentro de uma sociedade de Estados, na
qual havia uma série de regras não escritas poderosas sobre as maneiras pelas
quais os governos nacionais deveriam se comportar (Bull, 1977 : 13-16, 23-52).
A essência do 'Estado responsável' estava na condução de políticas externas
responsáveis - não fugindo da competição internacional ou da defesa do interesse
nacional, mas usando a prática da diplomacia para conduzir os negócios da nação.
Somente em circunstâncias extremas o uso da força ou uma declaração de guerra
poderiam ser justificados. Os governos que desrespeitassem essa regra poderiam
facilmente descobrir que um grande número de outros se agruparia para retaliar
ou contê-los, como no caso da França napoleônica, da Alemanha nazista ou
(durante a Guerra Fria) da União Soviética. Mas afirmar essa 'regra' é levantar
outras questões. Os governos nacionais enfrentariam, em tal contexto, escolhas
delicadas constantes, e as consequências dessas escolhas eram, por definição,
incertas. A política externa, portanto, dependia, em última análise, do julgamento
e das decisões de um pequeno número de especialistas cujo conhecimento das
consequências de suas ações era imperfeito; se as coisas dessem muito errado,
isso poderia significar perda ou extinção nacional. Segundo essa visão, a ação da
política externa é um dos atos políticos mais exigentes. A tentativa de influenciar
o comportamento além das fronteiras nacionais onde não há nenhum dos apoios
fornecidos pela legislação nacional, cultura ou hábitos de obediência, onde o
conhecimento é restrito e onde as consequências das ações são muito difíceis de
estimar, fornece um elemento fundamental de delicadeza e risco que está ausente
de quaisquer outras áreas de formulação de políticas. Mesmo sendo o mais
próximo dos aliados nacionais, existe potencial para confusão, recriminação,
escalada e, em última instância, guerra. Embora as práticas de 'estoque
responsável' possam conter muitas dessas incertezas e riscos, elas não podem
eliminá-los. Além de elitista, secreta e ligada à segurança nacional, a política
externa é, consequentemente, arriscada. Até agora, estabelecemos que a essência
da política externa, como tradicionalmente vista, é a mesma para todos os estados.
O problema, entretanto, como você deve ter suspeitado, é que as políticas externas
são caracterizadas por uma variedade considerável. As visões tradicionais da
política externa não

Pagina.14

negligencie essa variedade. Central a grande parte do pensamento tradicional é a

noção de poder. Muitas vezes descrito em termos de poder militar, isso pode ser
visto como uma forma essencial de discriminar as políticas externas, não apenas
em termos. de suas características-chave, mas também em termos de perspectivas
de sucesso. Assim, as descrições de países como 'Grandes Potências', 'Potências
Médias' ou Pequenos Estados 'pretendem dar uma indicação do escopo e das
responsabilidades da política externa; também fornecem uma ampla descrição
do potencial de ação e de sucesso em qualquer empreendimento (Berridge, 1992:
9-25). Durante o período da Guerra Fria, a descrição dos EUA e da União
Soviética como "superpotências" pretendia transmitir a impressão de que eram
diferentes de quaisquer potências globais anteriores e, portanto, por extensão, que
suas políticas externas eram moldadas por um conjunto distinto, senão único, de
influências. As décadas de 1960 e 1970 testemunharam não apenas a
consolidação desse status de superpotência para os dois estados em questão, mas
também o surgimento no Terceiro Mundo de um grande número de novos
estados, muitas vezes pequenos e pobres, que em grande parte maior variedade
dentro do mundo dos estados. Outro elemento na variedade de políticas externas
explicado pelas visões tradicionais diz respeito aos próprios formuladores de
políticas. A política, possivelmente, não é formada até que o compromisso de
perseguir uma meta seja equilibrado com as capacidades necessária para a sua
implementação. Nem todos os formuladores de políticas ou governos serão
igualmente competentes em realizar este ato de equilíbrio, e muito do esforço da
APF tradicional tem sido dedicado entenda as maneiras pelas quais o
desempenho pode ficar abaixo das expectativas ou do potencial. Uma das
principais distinções entre as políticas externas é, portanto, a eficiência e eficácia
da “máquina de política externa”, e um dos principais problemas é que a
“máquina” é na verdade uma coleção de seres humanos um tanto imperfeitos.
Tamanho, status, recursos e fatores humanos são, portanto, elementos-chave no
estudo tradicional de política externa. Outra é o que pode ser descrito como
'circunstâncias': tanto a situação geopolítica de longo prazo de um país quanto os
desafios de curto prazo que ele enfrenta. Por muito tempo, as políticas externas
foram descritas em termos de localização - o 'estado insular', o 'estado-tampão' -
e em termos do contexto político geral dentro do qual os governos operam -
democracia, ditadura, estabilidade e instabilidade (Wallace , 1971). Esses fatores
são claramente importantes para moldar as escolhas disponíveis para os
formuladores de políticas estrangeiras e para influenciar as formas pelas quais as
ações são realizadas. Mais do que qualquer outra coisa, eles afetam as
expectativas e percepções, tanto por parte dos formuladores de política externa
em um país quanto por parte de seus pares em outros países. Mas esses fatores
de longo prazo também podem ser complementados, se não suplantados, por
fatores de curto prazo, como aqueles contidos em situações de ameaça ou de crise.

Pagina 15

Esperamos que fique claro com essa discussão que o que descrevemos como
visões 'tradicionais' da política externa com base no realismo centrado no Estado
não eliminam a complexidade ou a variedade do estudo do processo de
formulação de políticas. Também é claro, no entanto, que tais pontos de vista
parecem mais apropriados para as condições da Guerra Fria e não abrangem
felizmente os processos de mudança e desenvolvimento que eram já aparentes no
período da Guerra Fria, mas que se tornaram muito mais proeminentes com o seu
morte. Discutimos agora vários desses processos e, em seguida, examinamos as
maneiras como eles geraram novas abordagens para o estudo da política externa.
Um mundo transformado Um dos rótulos descritivos mais comuns da política
mundial nos últimos anos tem sido o de transformação (Held et al., 1999). Nesta
seção, discutimos vários processos de mudança de longo alcance que foram
identificados nos assuntos globais e os vinculamos às idéias sobre política externa
delineadas anteriormente. Um ponto importante deve ser feito desde o início.
Embora o período do final da década de 1980 em diante tenha sido
freqüentemente apresentado como constituinte de um divisor de águas em muitos
sentidos, é necessário manter uma perspectiva histórica. A mudança na política
mundial não ocorre da noite para o dia. Muitas das mudanças aparentemente
repentinas e radicais que ocorreram em pontos-chave da história refletem
tendências de desenvolvimento mais longas, às vezes ocultas. Por exemplo, o
surgimento das duas superpotências após a Segunda Guerra Mundial foi a
consumação de processos que vinham acontecendo nos últimos cinquenta anos -
não apenas a ascensão das duas novas potências mundiais, mas o declínio de
outras, como a Grã-Bretanha e França. Da mesma forma, embora os anos 1989-
91 parecessem testemunhar uma revisão repentina do mapa político do mundo
(com o colapso da União Soviética e da Iugoslávia mais notavelmente), deve ser
lembrado que esse processo foi gestado por um período considerável de tempo
devido aos problemas estruturais de longo prazo dos sistemas políticos
comunistas. Além disso, fixar nesses eventos como de alguma forma
característicos de desenvolvimentos globais mais amplos também é enganoso,
uma vez que tende a minimizar processos autônomos, mas ainda importantes de
mudança que ocorrem em áreas fora da Europa e na região do Atlântico Norte,
na Ásia e na América Latina. por exemplo. Essas notas de advertência não são
apenas para o benefício dos alunos; os próprios formuladores de políticas são,
em muitos aspectos, menos bem ajustados se eles.

Pagina 16

ignore o prazo mais longo e o histórico ou opere com base em "antolhos"

culturais. Deixando de lado essas qualificações, há, no entanto, uma visão
comum de que desde a década de 1980 temos testemunhado mudanças radicais,
generalizadas e em muitos sentidos irreversíveis na política mundial e na
economia mundial, e que essas devem ser levadas em consideração ao estudar a
política externa (Light, 1994). Além do 'mundo dos Estados' Já vimos que as
visões tradicionais da política externa dependem fortemente de suposições sobre
o 'mundo dos Estados'. Este não é visto como um mundo imutável ou
indiferenciado: sempre houve um lugar para a discussão da variedade de estados
e estados. Mudanças mais recentes, entretanto, parecem ter ido muito além dos
pressupostos da visão tradicional. Dois desenvolvimentos são particularmente
importantes neste contexto: primeiro, o súbito aumento durante a década de 1990
do número de estados, muitos dos quais são frágeis e fonte de instabilidade. E,
segundo, o desenvolvimento acelerado de redes políticas e econômicas que
parecem exigir mais do que a mera condição de Estado para sua operação e
regulamentação. Tomando o primeiro deles, a expansão do 'mundo dos estados'
- deve-se notar que este não é um processo sem precedentes. Durante o início
dos anos 1960, o desmantelamento dos impérios coloniais britânico e francês
levou a um grande influxo de novos participantes no cenário internacional, e
muitos desses novos Estados trouxeram consigo novos problemas de
desenvolvimento político e econômico, bem como importantes conflitos
domésticos (Jackson, 1990). Eles também trouxeram consigo novos problemas
para a FPA, no sentido de que agora ela tinha que abranger não apenas estados
bem desenvolvidos (e, portanto, previsíveis) "ocidentais" ou "do norte", mas
também frágeis, menos desenvolvidos (e, portanto, imprevisíveis) "sulistas"
também (Calvert, 1986). Esse surto de criação do Estado foi, no entanto,
equilibrado pelo fator estabilizador da Guerra Fria que, por meio da criação de
esferas de influência entre as superpotências (e, em certa medida, também pela
China), aproveitou (mas não eliminou) muitas das instabilidades do sistema
causadas por esse influxo. A Guerra Fria também trouxe uma certa arrumação
analítica, permitindo uma análise da política externa em termos de onde um
estado se posicionava na competição bipolar entre as duas superpotências. O
colapso da Iugoslávia e da União Soviética alterou esse quadro de estabilidade.
Quinze estados surgiram das ruínas da União Soviética.

Pagina 17

e mais cinco surgiram até agora dentro do que já foi a República Federativa
Socialista da Iugoslávia. Isso trouxe consigo tensões econômicas, políticas,
étnicas e outras, resultando nos Balcãs e nas regiões da Transcaucásia em
violentas guerras locais e intervenções externas. Mesmo onde os estados não são
"novos", no sentido de que tinham anteriormente uma existência independente
(como no caso da maioria dos estados da Europa Oriental uma vez submetidos ao
poder soviético), esses mesmos estados foram frequentemente atacados por uma
variedade de políticas e instabilidades econômicas. Tais desenvolvimentos são
claramente um desafio significativo para a ideia bastante aconchegante de uma
sociedade de estados 'baseada no' estado responsável '. Muito simplesmente, há
menos perspectiva de uma sociedade funcional 'onde há conflitos amplos e
fundamentais sobre território, bens e ideias; e há menos probabilidade de “um
Estado responsável”, onde os Estados são novos, frágeis e sujeitos a pressões
conflitantes de mudança global. É importante lembrar, no entanto, que esses tipos
de problemas não são totalmente novos. O século XX foi caracterizado por
conflitos nos Bálcãs, tanto na segunda quanto na última década. Os primeiros
espasmos da "sociedade de estados" ocorreram em um mundo onde não havia
desafios realmente substanciais ao domínio do estado. A 'ideologia' do Estado
soberano tem sido o símbolo mais poderoso do século XX, responsável por
muitos de seus conflitos mais terríveis, bem como por muitos de seus ganhos
econômicos e políticos. Durante as décadas de 1970 e 1980, houve um
reconhecimento crescente de que essa imagem de domínio do Estado, embora não
tenha desaparecido, foi contestada pelo desenvolvimento de novas forças, o
segundo dos dois desenvolvimentos mencionados acima (Keohane e Nye, 1977;
Mansbach et al ., 1976). Um produto do surgimento de novos e frágeis estados
foi o aumento da incidência de desafios subnacionais ao estado, seja por meio de
ameaças de secessão e guerra civil resultante (como na república nominalmente
russa da Chechênia) ou por meio de movimentos mais pacíficos para o
regionalismo ou federalismo (como no caso da União Europeia (UE)). Ao
mesmo tempo, o desenvolvimento da economia mundial levou a um novo
enfoque nas forças transnacionais, como aquelas incorporadas em corporações
poderosas como a Microsoft e a Nestlé e em uma variedade de movimentos
políticos, como aqueles que se mobilizaram contra a percepção injustiças no
comércio mundial e nos arranjos financeiros globais. Argumentou-se que tais
forças representam um movimento poderoso em direção à globalização, no qual
atividades sociais, econômicas e políticas em todos os lugares estão conectadas
com tais atividades em todos os outros lugares. As opiniões diferem muito se tais
forças são arautos de uma nova riqueza e propriedade global, ou de novas
desigualdades e formas de exploração (Hutton e Giddens, 2000).

Pagina 18

Relacionado ao desenvolvimento de forças não estatais, está o surgimento de

novas formas de organização internacional. Uma das principais reivindicações
feitas pelos Estados para dominar os assuntos internacionais é que eles estão
melhor organizados em geral para atender às necessidades dos cidadãos de
ordem, prosperidade e desenvolvimento. Pode-se questionar até que ponto essa
afirmação foi confirmada em muitos casos. Como indicado acima, a 'sociedade
de estados' é diversa. Durante os últimos vinte ou trinta anos, entretanto, tem
havido uma imensa proliferação (ou consolidação) de formas de organização cujo
funcionamento prejudicou as competências dos Estados. Estes variam de
organismos globais como a Organização das Nações Unidas (ONU) ou a
Organização Mundial do Comércio (OMC) a instituições regionais ou sub-
regionais, como o Conselho da Europa e a Associação de Livre Comércio da
América do Norte (Keohane e Martin, 1995) . O efeito líquido desses processos
é uma transformação substancial, mas incompleta, não apenas do “mundo dos
estados”, mas também do mundo em que os estados existem. Isso não quer dizer
que os estados estão em vias de extinção, muitos deles estão mais vigorosos, ricos
e poderosos do que nunca. Mas é para argumentar que os governos nacionais têm
que lidar com uma realidade nova e mais complexa, o produto de muitos anos de
evolução, que parece em aspectos importantes ser irreversível. Discutiremos as
implicações dessas mudanças mais detalhadamente no Capítulo 2. Novas
questões A imagem tradicional da política externa depende muito de uma certa
visão da "agenda" da política externa. Conforme observado acima, as
reivindicações concorrentes dos estados em assuntos internacionais criaram
insegurança e, como resultado, a busca pela segurança nacional estava
indiscutivelmente à frente das prioridades nacionais. Embora tenha aspectos
econômicos e sociais, a expressão máxima da segurança nacional era a
capacidade de garantir a segurança militar do território e de seus cidadãos. Daí
surgiram muitas das reivindicações dos Estados para projetar, administrar e
controlar não apenas suas relações externas, mas também as atividades de seus
cidadãos, tanto em casa como no exterior. Até os detalhes aparentemente
mundanos dos passaportes nacionais e dos controles alfandegários são, nesse
sentido, um símbolo poderoso da reivindicação de domínio do Estado. Como
essa agenda tradicional foi afetada pelas mudanças na era contemporânea?
Novamente, é importante ter alguma perspectiva histórica. Mesmo durante a
Guerra Fria, a capacidade da maioria dos estados de prover sua própria segurança
nacional foi muitas vezes desafiada: ou os estados eram inerentemente fracos,
como muitos no Terceiro Mundo, ou tinham que depender de.

Página 19

Relacionado ao desenvolvimento de forças não estatais, está o surgimento de

novas formas de organização internacional. Uma das principais reivindicações
feitas pelos Estados para dominar os assuntos internacionais é que eles estão
melhor organizados em geral para atender às necessidades dos cidadãos de
ordem, prosperidade e desenvolvimento. Pode-se questionar até que ponto essa
afirmação foi confirmada em muitos casos. Como indicado acima, a 'sociedade
de estados' é diversa. Durante os últimos vinte ou trinta anos, entretanto, tem
havido uma imensa proliferação (ou consolidação) de formas de organização cujo
funcionamento prejudicou as competências dos Estados. Estes variam de
organismos globais como a Organização das Nações Unidas (ONU) ou a
Organização Mundial do Comércio (OMC) a instituições regionais ou sub-
regionais, como o Conselho da Europa e a Associação de Livre Comércio da
América do Norte (Keohane e Martin, 1995) . O efeito líquido desses processos
é uma transformação substancial, mas incompleta, não apenas do “mundo dos
estados”, mas também do mundo em que os estados existem. Isso não quer dizer
que os estados estão em vias de extinção, muitos deles estão mais vigorosos, ricos
e poderosos do que nunca. Mas é para argumentar que os governos nacionais têm
que lidar com uma realidade nova e mais complexa, o produto de muitos anos de
evolução, que parece em aspectos importantes ser irreversível. Discutiremos as
implicações dessas mudanças mais detalhadamente no Capítulo 2. Novas
questões A imagem tradicional da política externa depende muito de uma certa
visão da "agenda" da política externa. Conforme observado acima, as
reivindicações concorrentes dos estados em assuntos internacionais criaram
insegurança e, como resultado, a busca pela segurança nacional estava
indiscutivelmente à frente das prioridades nacionais. Embora tenha aspectos
econômicos e sociais, a expressão máxima da segurança nacional era a
capacidade de garantir a segurança militar do território e de seus cidadãos. Daí
surgiram muitas das reivindicações dos Estados para projetar, administrar e
controlar não apenas suas relações externas, mas também as atividades de seus
cidadãos, tanto em casa como no exterior. Até os detalhes aparentemente
mundanos dos passaportes nacionais e dos controles alfandegários são, nesse
sentido, um símbolo poderoso da reivindicação de domínio do Estado. Como
essa agenda tradicional foi afetada pelas mudanças na era contemporânea?
Novamente, é importante ter alguma perspectiva histórica. Mesmo durante a
Guerra Fria, a capacidade da maioria dos estados de prover sua própria segurança
nacional foi muitas vezes desafiada: ou os estados eram inerentemente fracos,
como muitos no Terceiro Mundo, ou tinham que depender de.

Página 20

patronos poderosos, especialmente as superpotências com seus arsenais

nucleares. Este é um estado de coisas que pouco mudou. Muito poucos Estados,
mesmo após o fim da Guerra Fria, afirmaram sua autossuficiência nos assuntos
de segurança nacional; e aqueles que têm Coréia do Norte, Iraque, Líbia, Cuba
e, até certo ponto, China - tendem a ser considerados incomuns. O padrão
contínuo é, de fato, colaboração, uma condição para a qual até mesmo o mais
poderoso dos estados - os EUA (por meio da Organização do Tratado do Atlântico
Norte [OTAN] ou a Rússia (por meio de acordos com parceiros na Comunidade
de Estados Independentes [CEI) ]) - ainda recurso. A segurança nacional
permaneceu, então, um objetivo fundamental da política externa, de fato, o fato
de que algumas das transformações da política mundial foram tão perturbadoras
torna isso uma necessidade aparente. A provisão e o significado da segurança
nacional, entretanto, mudaram nos últimos anos. A ênfase que a Guerra Fria deu
aos instrumentos militares de segurança (e, por extensão, à política externa) foi
diminuída tanto pelos governos quanto pelos analistas de política externa. Para
muitos estados, a Guerra Fria impôs um custo de oportunidade considerável na
forma de perdas de despesas com o desenvolvimento econômico e social. Com
o desaparecimento da ameaça soviética ", isso levou no Ocidente à exploração de
um" dividendo da paz "- o desvio de recursos das forças armadas (aparente em
uma queda nas despesas de defesa como proporção do produto interno bruto)
para as necessidades civis. Esse padrão não é, entretanto, uniforme. Muitos
estados em outros lugares não sentem esse luxo em sua situação de segurança.
De fato, em grandes áreas da África, o Oriente Médio e os instrumentos militares
e ameaças do subcontinente asiático continuam a fixar as lideranças nacionais.
Mesmo aqui, no entanto, o significado de segurança não é mais visto como fixo.
O 'setor militar' de segurança pode ser o mais premente para alguns, mas é
apoiado por ameaças a estados, populações nacionais e indivíduos que derivam
de outros 'setores' econômicos, ambientais, políticos e sociais (Buzan et al.,
1998). Este também é o caso nos estados mais colonizados da Europa e da
América do Norte. Aqui, as ameaças ao meio ambiente humano, os fardos da
migração e dos refugiados ou a tarefa de promover a prosperidade econômica
chegaram a muitos governos para aparecer muito mais dentro da agenda de
política externa. Não é que as prioridades econômicas e sociais nunca tenham
tido um lugar; em vez disso, é que, historicamente, eles sempre foram
"superados" pela primazia da segurança nacional. Desde a década de 1980, não
tem sido tão fácil jogar a carta da segurança nacional em sua forma tradicional.
Novas questões tornaram-se mais imediatas e, de maneira importante, muitas
dessas questões são inerentemente transnacionais ou globais em suas
implicações. itens complexos e desafiadores em.

Quanto de uma transformação? O quadro que pintamos até agora é

necessariamente um esboço, que será desenvolvido mais completamente nos
próximos capítulos. É importante, porém, estar ciente desse contexto geral para
o estudo da política externa contemporânea. Identificamos uma série de áreas-
chave nas quais as pressões da mudança foram sentidas. Mas quanto de
transformação isso representa? Embora o contexto da política externa tenha sido
claramente sujeito a grandes mudanças, isso significa que nossa definição inicial
de política externa, com sua ênfase nos Estados e seus governos nacionais, é de
alguma forma menos apropriada? Nós diríamos que a definição é, de fato, ainda
relevante. Ainda é o caso que os governos nacionais procuram 'projetar,
administrar e controlar' as relações exteriores das sociedades nacionais, que a
instituição do Estado permanece central para o ordenamento da vida internacional
e, portanto, que as políticas externas dos Estados gozam de uma influência que
os privilegia acima de atores não-estatais. Claro, há variedade. Seria
manifestamente obtuso sugerir que as políticas externas de todos os estados
gozam desse grau de importância (a política externa dos EUA é claramente mais
significativa em um sentido global do que, digamos, do Sri Lanka ou do Nepal)
ou que todos os estados, na prática , são mais influentes do que outros atores na
vida internacional (os EUA podem ser mais importantes do que as Nações Unidas
em muitos casos, mas a ONU é mais importante em muitos outros casos do que
o Sri Lanka ou o Nepal). Além disso, como deixamos claro ao longo deste
capítulo, a política externa é feita e conduzida em um contexto caracterizado por
uma série de características mutáveis. Em suma, constituem o seguinte: 1
Mudanças nos números, recursos e status de atores estatais e não-estatais,
incluindo o surgimento de 'políticas externas não-estatais'. - Mudanças na
natureza da segurança nacional e outros objetivos e valores nacionais. -
Mudanças nos processos de formulação de políticas, incluindo a nova relevância
dos processos interdepartamentais e transnacionais. - Mudanças na natureza do
poder e influência e na eficácia de métodos específicos de implementação de
políticas. Isso não significa que a política externa seja marginalizada ou
desinteressante. Nós diríamos que não é apenas central para a vida nacional e
internacional, mas também interessante de maneiras novas e desafiadoras.

Pagina 21

Mudança de perspectivas sobre a política externa Diante do que dissemos até

agora, não é de se estranhar que uma das características centrais do estudo da
política externa tenha sido a competição entre diferentes perspectivas. O estudo
da Internationa! As relações em geral foram diferenciadas por tensões entre uma
variedade de abordagens, e a FPA compartilhou esse processo de
desenvolvimento. Já apontamos as características centrais de uma visão realista
da política externa, centrada no estado, ou o que também descrevemos como a
visão "tradicional". Esta é uma imagem convincente de política externa, que
coloca o governo nacional como o representante de uma sociedade contra o
mundo e projeta o sucesso ou o fracasso em termos manceanos de triunfo ou
desastre. Como todas essas imagens, não é representativo de todos os eventos ou
processos do dia-a-dia da política externa, embora seja claro pelo que dissemos
que ainda há muito quilometragem nessa perspectiva. Na verdade, pode-se dizer
que a proliferação de novos estados, cada um com sua própria identidade nacional
e papel a desenvolver, e confrontados por um ambiente internacional muitas
vezes incerto e às vezes hostil, deu-lhe uma nova vida (Goldgeier e McFaul,
1992). Uma abordagem relacionada é a do 'Neco-Realismo'. Embora ainda dê
um papel central ao estado, esta abordagem atribui o comportamento do estado
menos a qualidades inerentes ao próprio estado (como a qualidade da liderança
ou a busca de líderes por poder e glória) e mais aos efeitos condicionantes da
estrutura anárquica do sistema (ou, em outras palavras, a ausência de governo
mundial). A anarquia cria condições de suspeita e competição entre os estados e,
conseqüentemente, impõe a eles uma motivação convincente, a de
autopreservação. Isso não significa necessariamente que os estados estejam
envolvidos em uma rodada constante de guerras e conquistas. Na verdade, o neo-
realismo sugere que os estados são limitados em seu comportamento pela
'distribuição de capacidades' dentro do sistema internacional. As manifestações
mais óbvias disso incluem a dissuasão baseada em armas nucleares e também
formas mais tradicionais de equilíbrio de poder. Kenneth Waltz, o mais
conhecido Neo-Realista, deixou claro em seus escritos que essa perspectiva não
constituía uma teoria de política externa; entretanto, certas inferências
importantes podem ser tiradas. A política externa, de acordo com essa visão,
pode ser vista como guiada, em última instância, pela sobrevivência nacional, o
objetivo relacionado de explorar oportunidades que aumentem as capacidades do
Estado e uma predisposição geral contra tudo que não seja formas convenientes
de cooperação com outros Estados (Waltz, 1979). Embora haja quem possa
apresentar a política externa essencialmente como uma questão de competição,
insegurança e ameaça, a realidade é que grande parte da política externa é sobre
cooperação entre Estados. Trabalhando com base nessa suposição,
Pagina22

talvez o desafio mais constante às concepções Rcalista e Neo-Realista de política

externa tenha vindo do que é freqüentemente denominado a perspectiva Pluralista
(Viotti e Kauppi, 1993b: 7-8). De muitas maneiras, essa abordagem é uma
resposta direta às inadequações percebidas da abordagem tradicional,
especialmente à luz das mudanças na política doméstica e mundial. As
abordagens pluralistas consideram essas mudanças como influências centrais na
política externa e, portanto, exigem novos conceitos e métodos de análise. Os
pluralistas identificaram uma série de tendências globais generalizadas que
tiveram o efeito de reduzir o "isolamento" dos governos e sociedades nacionais.
Uma abordagem influente nesse sentido é a noção de 'interdependência complexa'
de Keohane e Nye (1989). De acordo com essa visão, a política mundial tem,
desde pelo menos os anos 1970, se tornado cada vez mais caracterizada por uma
agenda de 'questões múltiplas' e, assim, a política externa tem se afastado de sua
preocupação tradicional com questões militares e de segurança para questões
econômicas, sociais e ambientais. e outras preocupações. Conseqüentemente, os
vínculos entre governos se multiplicaram à medida que surgiram novos temas e
áreas de cooperação, e muitos deles deram origem a novas formas de organização
internacional. De muitas maneiras, embora ainda não haja um governo mundial,
a política mundial e a economia mundial são cada vez mais "governadas" por
conjuntos intrincados de regras e instituições. Assim, o "elenco de personagens"
no cenário mundial se expandiu, e nem sempre está claro que os governos
nacionais individuais têm o controle sobre as questões políticas ou econômicas.
Outra característica fundamental deste novo contexto é que as questões
internacionais afetam muito partes mais amplas das populações domésticas e,
portanto, que uma série de organizações "privadas" ou não governamentais
podem se tornar interessadas na formulação da política externa. Grupos de
pressão, interesses organizados e outras forças domésticas podem ganhar um
papel na formulação da política externa, particularmente em questões
econômicas e sociais. Na implementação de políticas, igualmente, uma ampla
gama de organizações pode se envolver, por meio de sistemas de atividades
políticas interdepartamentais e transnacionais. Noções de poder e coerção
tornam-se menos proeminentes do que noções de influência, acesso e
comunicação. Um desenvolvimento lógico desta linha de argumentação é ver a
política externa como, em muitos aspectos, a "dimensão internacional" da política
interna políticas e, de fato, implantar muitas das ferramentas analíticas de Política
Comparada ou Análise de Política de forma mais geral para explorar o processo
de política externa (Evans et al., 1993; Risse-Kappen, 1995). Uma outra vertente
no estudo da política externa é o que pode ser denominado a perspectiva da
dependência. Isso tem uma relação particular com o surgimento observado acima
de muitos novos estados no Terceiro Mundo. Embora esses estados possam
reivindicar as propriedades clássicas de statchood -

Página 22

soberania, reconhecimento, controle do território - ficou claro desde o início que

muitos deles eram incapazes de exercer sua independência. Segundo essa visão,
o mundo era (e ainda é) um mundo de profundas desigualdades entre os estados
e dentro das sociedades, o que significa que os pequenos, os pobres e os instáveis
estão efetivamente subordinados aos grandes, aos ricos e aos estáveis. Para a
FPA, essa percepção leva à conclusão de que os países menos desenvolvidos têm
poucas opções políticas realistas - eles sucumbem a uma forma de servidão
econômica aos estados ricos e às instituições financeiras internacionais e, em
termos regionais, ficam preocupados com ameaças imediatas aos seus países
segurança que surge de fronteiras arbitrárias (um legado do período colonial) e
reivindicações territoriais não resolvidas (Thomas, 1987). Seus processos de
formulação de políticas, por sua vez, são frequentemente caracterizados por uma
falta de estruturas estáveis, uma grave falta de recursos humanos e
administrativos e por uma estreita ligação entre disputas políticas internas e ações
de política externa. Para tais estados, a formulação e implementação da política
externa é muitas vezes uma questão de reflexos, no sentido de que as ações são
exigidas, se não forçadas diretamente, pela necessidade e dependência nacionais
de terceiros. Para que não se pense que essas características estão de alguma
forma no passado, deve-se lembrar não apenas que ainda há um grande número
de países menos desenvolvidos do tipo 'clássico', mas também que a década de
1990 viu (como já foi observado) o surgimento de um grande número de 'novos'
estados, muitas vezes com essas mesmas características de dependência e
vulnerabilidade. Desde a década de 1990, as abordagens (Neo) Realismo,
Pluralismo e Dependência foram unidas pelo que pode ser denominado
abordagem Globalista. Nas Relações Internacionais, o processo de 'globalização'
tem sido notado de forma mais dramática na área da economia política, com o
crescimento dos processos transnacionais de produção, troca e comunicação.
Alguns argumentariam que este é um fenômeno muito antigo, começando com o
crescimento do comércio marítimo na Idade Média e prosseguindo através do
crescimento dos grandes impérios do século XIX. Da mesma forma, na área de
segurança global, o século XX testemunhou uma atenção consistente ao processo
pelo qual a segurança e a integridade de diferentes países ou regiões se tornaram
vinculadas. O que é dito ser distinto nos processos de globalização mais
contemporâneos é o seu desenraizamento: em outras palavras, eles são menos
limitados por divisões territoriais ou nacionais, ou pela autoridade dos governos
nacionais, do que anteriormente (Sasken, 1996). Esta é claramente uma base
distinta para abordar a política externa, uma vez que efetivamente desafia as
credenciais dos governos nacionais no nível mais fundamental, e tenta minar
alguns dos elementos mais queridos da segurança nacional e da ação nacional. A
globalização pode, em princípio, significar que a 'política externa' é muitas vezes
impotente em face de uma multiplicidade.

Página 24

de influências externas. Enquanto as abordagens Realista, Pluralista e

Dependente contam todas com fortes pressupostos sobre poder, influência e as
regras às quais eles dão origem, uma visão globalista não pressupõe tais
estruturas. Para a tomada de decisões e ações de política externa, isso produz um
mundo muito indeterminado; na verdade, alguns definiram tal mundo como
essencialmente 'pós-moderno', no qual não há estruturas estabelecidas de
autoridade e no qual indivíduos ou grupos não detêm posições estabelecidas
(Devetak, 1996). Esta revisão mostra que o próprio conceito de 'política externa'
tem sido sujeito a um debate considerável, e que esse debate se cruzou com
desenvolvimentos mais amplos de caráter global. Não é possível traçar linhas
simples de causa e efeito entre o 'mundo real' e a análise da política externa, mas
é claro que a relativa certeza e previsibilidade do 'mundo dos estados' que se
poderia dizer caracterizou os anos 1950 e 1960 desapareceu. Também é evidente
que as teorias da política externa não são simplesmente descrições mecânicas de
processos e eventos, mas incorporam suposições carregadas de valor sobre o que
é ou não significativo. Assim, por exemplo, as abordagens Realistas e Neo-
Realistas podem ser descritas como essencialmente "conservadoras", as
abordagens Pluralistas como "reformistas" e as teorias de Dependência e
Globalistas como "radicais", no sentido de que cada uma assume uma posição
sobre a aceitabilidade do status quo que implica ações para manter, emendar ou
transformar as estruturas da política mundial. Outra distinção feita, e que é
particularmente relevante para o estudo da política externa, é aquela entre 'teorias
de solução de problemas' e 'teorias críticas'. O primeiro considera a ordem
existente como dada e procura fazê-la funcionar de maneira mais eficaz, enquanto
o último vê a ordem existente como um reflexo das relações de poder e ideologias
que representam agrupamentos dominantes particulares nos assuntos
internacionais. Neste contexto, tanto o Realismo quanto o Pluralismo podem ser
vistos como abordagens de 'resolução de problemas', enquanto as abordagens
Dependência e Globalista conteriam fortes elementos de teoria crítica (como, por
exemplo, as abordagens à política externa e à política mundial de forma mais
geral, como feminismo e ambientalismo). Para fácil referência, as abordagens
que identificamos estão resumidas na