DIREITO CONSTITUCIONAL II

PODER LEGISLATIVO – SEGUNDA PARTE (ESTATUTO DOS PARLAMENTARES)

Professor: Fernando Guimarães

1. IMUNIDADES PARLAMENTARES
1.1. Introdução
O estatuto dos Congressistas tem como núcleo essencial as chamadas imunidades
parlamentares. As imunidades consistem em prerrogativas constituídas em favor do
livre exercício da função política desempenhada pelos representantes do Poder
Legislativo.
Não raro se defronta com a ideia de que essas imunidades, em verdade,
corresponderiam a “privilégios” criados com o único propósito de assegurar a eventual
impunidade de parlamentares quando do cometimento de eventuais ilícitos. Em que
pese, sobretudo em um passado não distante, algumas dessas prerrogativas terem
justificado tal impressão, deve-se ter em mente que o propósito das imunidades
parlamentares consiste na proteção ao cargo do parlamentar e à sua função, não à sua
pessoa.
Este é o sentido a que a jurisprudência do STF tem dado à própria extensão das
imunidades parlamentares. À guisa de exemplo, veja o que dispôs a ementa do
acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5526, de relatoria
do min. Alexandre de Moraes.
“(...)
Desde a Constituição do Império até a presente Constituição de
5 de outubro de 1988, as imunidades não dizem respeito à
figura do parlamentar, mas às funções por ele exercidas, no
intuito de preservar o Poder Legislativo de eventuais excessos
ou abusos por parte do Executivo ou Judiciário, consagrando-se
como garantia de sua independência perante os outros poderes
constitucionais e mantendo sua representação popular.
(...)”1
Portanto, o conteúdo e os limites das imunidades estão vinculados à sua finalidade: a
proteção da função parlamentar contra possíveis ingerências a seu livre exercício.
Doutrina e jurisprudência, de modo majoritário, reconhecem duas espécies de
imunidades: a) imunidades materiais; b) imunidades formais. Ambas formam o

1
ADI 5526 / DF - DISTRITO FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator(a): Min.
EDSON FACHIN. Relator(a) p/ Acórdão: Min. ALEXANDRE DE MORAES. Julgamento: 11/10/2017. Órgão
Julgador: Tribunal Pleno
arcabouço protetivo da função parlamentar. Cada qual delas, por sua vez, merece uma
análise em separado, dadas as suas particularidades.
É ao que se passa.
1.2. Imunidade material
Em que pese haver controvérsia na doutrina quanto à natureza jurídica da imunidade
material, o entendimento mais recorrente, alinhado às posições de José Afonso da
Silva, Pontes de Miranda e Nelson Hungria, é o de que se está perante a uma causa de
exclusão da ilicitude da conduta.
Em outras palavras, a imunidade material alberga condutas que, a priori, seriam
reputadas como ilícitos penais ou cíveis, mas, em razão de um permissivo
constitucional específico, o deixam de ser. E, com efeito, resta excluída a sua
responsabilidade por tal conduta.
O fundamento normativo da imunidade material se encontra contemplado no art. 53,
caput/CF.
Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente,
por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
As imunidades materiais, portanto, exibem as seguintes características.

 1ª característica – imunidade penal e civil: a redação original da Constituição

não aludia à natureza da responsabilidade jurídica a que os parlamentares não
estariam sujeitos. A doutrina, até então, se inclinava a restringir a imunidade
material aos ilícitos penais. Todavia, com a EC nº 35/2001, a imunidade passou
a abranger, expressamente, tanto a responsabilidade penal quanto à civil.
 2ª característica – natureza das manifestações: a imunidade material abrange
manifestações tanto orais quanto por escrito. A atividade parlamentar, pela sua
função política, recobre todos os âmbitos de manifestação aptos a expressar as
suas opiniões e convicções.
 3ª característica – objeto da imunidade: o art. 53 é expresso ao restringir a
imunidade às “opiniões, palavras e votos”. A contrario sensu, quaisquer
condutas dos parlamentares que não estejam circunscritas a opiniões, palavras
e votos não se encontram albergadas pela imunidade material. Há
responsabilidade penal e cível do parlamentar a todas as condutas que não
estejam vinculadas ao exercício da atividade parlamentar. Exemplo: se um
parlamentar vier a praticar o crime de corrupção ativa (art. 333/CP), ele
responderá por esse crime, uma vez que se trata de conduta desvinculada ao
exercício da função parlamentar.
 4ª característica – extensão da imunidade: a jurisprudência do STF consolidou
o firme entendimento que a extensão da imunidade dos parlamentares do
Congresso Nacional é amplíssima. Ou seja, ela abrange não apenas as opiniões
proferidas no Parlamento, mas, igualmente, em qualquer lugar do território
 nacional. A imunidade, portanto, não está adstrita ao espaço físico do
Congresso Nacional.
Quanto à extensão da imunidade, a jurisprudência do STF tem decisões que têm lhe
limitado em razão de um exame de compatibilidade entre o conteúdo da manifestação
e a natureza da função parlamentar. Mais claramente, para a jurisprudência do STF,
nem sempre as opiniões dos parlamentares serão abrangidas pela imunidade material,
caso reste demonstrado que esta opinião exorbitou os limites válidos de manifestação
que são próprios do mandato parlamentar.
Uma vez reconhecido que a imunidade parlamentar é um direito, o ordenamento
jurídico não admitiria o seu abuso. O limite do abuso é delimitado pela conexão entre
a manifestação e a função parlamentar. A jurisprudência do STF, desse modo, se afina
ao entendimento consolidado de que as imunidades visam proteger o cargo, não a
pessoa do parlamentar.
1.3. Imunidades formais
Como fora mencionado anteriormente, a imunidade material não abrange todas as
condutas passíveis de responsabilização. Há, portanto, casos em que os parlamentares
virão a cometer condutas no curso do mandado que ensejarão a sua responsabilidade.
Diante desse contexto, a Constituição conjugou um corpo de prerrogativas processuais
que visam balizar o modo como os parlamentares virão a responder penalmente por
condutas por ele cometidas.
1.3.1. Foro por prerrogativa de função
§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma,
serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
A concentração do foro em razão da prerrogativa da função tem como principal
objetivo assegurar a proteção das liberdades dos exercentes de tais funções. Não há
como negar, todavia, que o foro de prerrogativa de função tem provocado efeitos
deletérios para o combate à corrupção. Os tribunais superiores não têm estrutura para
efetuar de forma qualificada e adequada a persecução criminal. Basta dizer que o
primeiro caso de condenação de um deputado por tribunais superiores não tem 10
anos.
Ciente dessa insuficiência, o STF, capitaneado, nesse tocante, pelo min. Luís Roberto
Barroso, consolidou o entendimento que o foro por prerrogativa de função apenas
pode vir a ser evocado em relação a atos praticados no exercício da função. Se as
imunidades se vinculam à função, e não à pessoa, parece razoável assim supor que a
extensão protetiva também no âmbito processual se vincula ao exercício de tal função.
Em suma, o mero fato de ser parlamentar não basta (atualidade do mandato) para se
evocar a prerrogativa do foro de função.
Findo o mandato, cede-se o foro de prerrogativa de função. Não pode vir o
parlamentar a ser processado por crime no exercício de função caso ele não mais a
exerça. Nesses casos, se o processo já tiver sido iniciado no foro especial, ele será
redistribuído para a justiça comum.
Assevere-se que esse entendimento veio a ser modificado. Anteriormente, o STF
assegurava o foro de prerrogativa de função aos ex-detentores do mandato. Inclusive
tendo consolidado esse entendimento com a súmula 394. Contudo, a Corte modificou
o seu entendimento e veio a cancelar a súmula então editada.
Contudo, deve-se destacar que, mesmo com a superação do antigo entendimento,
admite-se que, excepcionalmente, o ex-detentor do cargo com foro privilegiado possa
vir a continuar sendo processado. Exemplo: fraude processual. Se o processo já está
em fase de conclusão, pronto para ser sentenciado, e o mandatário renuncia ao cargo
com o único propósito de forçar a redistribuição do seu processo para uma instância
inferior, o STF tem admitido a possibilidade de remanescer competente para o
julgamento daquela causa.
Evita-se assim que, em razão do decurso do tempo, possa-se suscitar uma prescrição
intercorrente em relação ao crime ali impugnado. Barroso delimita esse momento em
que já não mais se pode preterir o foro privilegiado com o fim da instrução processual.
Isto é, uma vez já produzida todas as provas necessárias ao processo, consolida-se o
foro.
Por outro lado, o STF entendeu que o foro por prerrogativa não se aplica às ações de
improbidade administrativa. O foro por prerrogativa de função se aplica
exclusivamente a ações criminais. Ações de improbidade têm natureza cível-
administrativa.
1.3.2. Imunidade de prisão
§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso
Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime
inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e
quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de
seus membros, resolva sobre a prisão. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 35, de 2001)
O art. 53, § 2º/CF abrange as prisões processuais. Não se refere assim às prisões
devidas após a sentença condenatória transitada em julgado. A exceção se refere à
prisão em flagrante de crime inafiançável. Neste último caso, caberá à Casa a que
pertence ao parlamentar deliberar, por maioria de votos, se resolve ou não a prisão
efetuada em flagrante, após os autos terem-lhe sido remetidos dentro de 24 horas.
1.3.3. Imunidade formal relativa ao processo
§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime
ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará
 ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela
representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a
decisão final, sustar o andamento da ação. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
Essa é uma imunidade que assegura ao parlamentar a possibilidade de a ação penal
não tramitar enquanto ele estiver no exercício do cargo eletivo. A EC nº 35/2001
reduziu substancialmente o espectro de incidência dessa norma, ao reduzi-la apenas
aos casos de crimes ocorridos após a diplomação. Antes quaisquer crimes poderiam
acarretar a sustação do andamento da ação.
Note-se que a emenda modificou o procedimento em relação a essa emenda também.
Anteriormente, a Constituição aduzia que a ação somente poderia ter prosseguimento
caso assim deliberado pela Casa respectiva após requerimento do STF. Nesse sentido,
era comum que tais pedidos da Corte restavam engavetados pela Presidência,
evitando o ônus político de uma sustação de um processo criminal contra um
parlamentar e, por outro lado, evitando que o andamento da ação prosseguisse.
Doravante, o STF apenas dará ciência à Casa respectiva a fim de que esta delibere
sobre o prosseguimento ou não da ação. Ou seja, como regra, a condição suspensiva
ao processo apenas se implementa caso assim a Casa legislativa expressamente
delibere após iniciativa de partido político nela representado. Enquanto a Casa não se
pronunciar, a ação criminal prossegue.
Como não há expressa reserva de voto fechado, a doutrina e a jurisprudência são
uníssonas em afirmar que o voto será aberto.
O processo será sustado assim com os seguintes requisitos.

 1º requisito: crime posterior à diplomação

 2º requisito: o processo deve estar em curso
 3º requisito: deve haver provocação de partido político representado na
própria Casa legislativa.
 4º requisito: prazo de 45 dias para deliberar a partir de recebimento do pedido
de sustação pela Mesa Diretora (art. 53, § 4º/CF)
 5º requisito: quórum de maioria absoluta
 6º requisito: votação aberta
Observação: essa sustação não se aplica a inquéritos criminais ou medidas cautelares
relativas ao inquérito.
Uma vez suspenso o processo, resta igualmente suspensa a prescrição (art. 53, §
5º/CF).
1.3.4. Imunidade quanto a testemunhar em processos
§ 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar
sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do
mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles
 receberam informações. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 35, de 2001)
O direito ao sigilo das informações recebidas no exercício de mandato é outra medida
assecuratória às liberdades parlamentares. Como os deputados e senadores são
representantes da sociedade, a eles são confiadas informações que muitas vezes não
podem ser divulgadas sem grave prejuízo para sua incolumidade pessoal e de quem as
forneceu. Exemplo: notícia-crime que pode ensejar a abertura de uma CPI.
1.3.5. Imunidades em Estado de Sítio
§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o
estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois
terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos
praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam
incompatíveis com a execução da medida. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 35, de 2001)
Note-se o cuidado que se teve em relação à preservação das imunidades
parlamentares mesmo no Estado de Sítio. Ainda que elas possam vir a ser suspensas,
isso apenas se admitirá conforme a aprovação de quórum qualificado de dois terços e
apenas abrangerá atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, se necessária
para a execução da medida.
1.4. Imunidades de parlamentares estaduais e municipais
Por fim, convém destacar algumas observações sobre as imunidades de parlamentares
estaduais e municipais.

 Parlamentares estaduais: com fundamento no art. 27, § 1º/CF, os

parlamentares estaduais gozarão de regime jurídico de imunidades análogo ao
dos deputados federais, guardado o respeito à simetria. Com efeito, o foro
originário por prerrogativa de função dos parlamentares estaduais não é o STF,
mas o Tribunal de Justiça dos estados a que estejam vinculados, ou o Tribunal
Regional Federal, no caso de crimes de competência da Justiça Federal.
 Parlamentares municipais: os parlamentares municipais gozam de imunidade
material apenas em relação à circunscrição do município a que estejam
vinculados (art. 29, VIII/CF). Ou seja, diferentemente de parlamentares federais
ou estaduais, a extensão da imunidade material não abrange a integralidade do
território nacional. Quanto ao foro por prerrogativa de função (imunidade
formal), em regra, os vereadores dele não gozam. Seus crimes serão
processados e julgados pela Justiça Comum de 1ª instância. Contudo, não há
óbice a que a Constituição Estadual estabeleça em favor dos vereadores foro
por prerrogativa de função. Todavia, conforme jurisprudência consolidada por
força da Súmula Vinculante nº 45, não pode a Constituição estadual
 estabelecer tal foro nos casos de crime de competência do Tribunal do Júri 2.
Como a competência do Tribunal do Júri tem assento na Constituição federal,
ela exclui, ipso facto, a competência dos estados para dispor de forma diversa.
2. DAS VEDAÇÕES AOS PARLAMENTARES
A Constituição prevê um conjunto de vedações aos parlamentares, cujo propósito é
assegurar o bom exercício da função parlamentar. Se, de um lado, a função
parlamentar requer imunidades que lhe assegurem o livre exercício, por outro, essas
funções, por sua própria natureza, são incompatíveis com o livre exercício de algumas
atividades, descritas no art. 54/CF.
Vamos a elas.

 Incompatibilidade contratual (art. 54, I, a/CF): não poderão os deputados e

senadores “firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público,
autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa
concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a
cláusulas uniformes”. Ou seja, nenhum parlamentar poderá celebrar contratos
com a Administração Direta (União, Estado ou Município), Administração
Indireta (Autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista) ou
concessionárias de serviço público, pessoas jurídicas privadas que prestam
serviços públicos. A ressalva se dá em relação aos contratos de adesão
(“...quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes”). São contratos os quais
a vontade do contratante não interfere sobre a fixação das cláusulas vigentes.
Exemplo: o contrato de fornecimento de energia elétrica celebrado entre a
concessionária e o usuário.
 Incompatibilidades funcionais: são duas as modalidades de incompatibilidades
funcionais.
a) Aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os
de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades constantes da
alínea anterior; (art. 54, I, b/CF).
b) Ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis "ad nutum", nas
entidades referidas no inciso I, "a";
Os cargos “demissíveis ‘ad nutum’” são também denominados cargos em
comissão, aqueles que são livremente nomeados e exonerados pela autoridade
pública para atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V/CF).
 Incompatibilidade política (art. 54, II, d/CF): desde a posse não podem os
deputados ou senadores serem titulares de mais de um cargo ou mandato
público eletivo. O ordenamento jurídico brasileiro não permite que o exercente
de um cargo eletivo possa exercer outro cargo de forma simultânea. É o que se
dá, de forma expressa, em relação aos deputados federais e senadores, e, por
extensão, a todos os exercentes de cargos eletivos no Poder Legislativo.

2
Súmula 721 - "A competência constitucional do Tribunal do Júri prevalece sobre o foro por prerrogativa
de função estabelecido exclusivamente pela Constituição estadual."
  Incompatibilidades profissionais: o exercício do mandato parlamentar é uma
posição de poder. E, como tal, determinadas funções ou profissões podem dar
margem a um conflito de interesses, deletério ao bom exercício da atividade
parlamentar. A fim de assegurar a maior isenção da atividade parlamentar, a
Constituição estabeleceu duas hipóteses de vedação a exercício de funções
profissionais ou econômicas, havidas como incompatíveis com a posição
assumida pelo parlamentar ao tomar a posse.
a) Não poderão ser proprietários, controladores ou diretores de empresa
que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito
público, ou nela exercer função remunerada (art. 54, II, a/CF)
b) Não poderão patrocinar causa em que seja interessada qualquer das
entidades a que se refere o inciso I, “a” (art. 54, II, a/CF)
3. DA PERDA DO MANDATO
3.1. Cassação
A cassação é uma espécie de perda de mandato com natureza sancionatória. Por essa
razão, a cassação do parlamentar apenas será aplicada após deliberação e votação da
Casa Legislativa a que ele pertença. A cassação exige o quórum de maioria absoluta, ou
seja, um parlamentar apenas será cassado caso assim votem metade de todos os
parlamentares pertencentes àquela Casa Legislativa + 1.
Desde a EC nº 76/2013, o voto das sessões legislativas em que se delibera sobre a
cassação será aberto. O STF, por sua vez, entendeu que essa disposição se aplica, de
forma obrigatória, a cassação no âmbito do Poder Legislativo de Estados e Municípios.
Ademais, o STF também tem entendimento no sentido de que o mérito da cassação,
isto é, as razões que justificam decisão do Parlamento ao decidir por cassar ou não um
parlamentar, não pode ser controlada pelo Poder Judiciário. Trata-se de uma decisão
de natureza política, insuscetível, portanto, de ser anulada por intervenção judicial.
As hipóteses de cassação as seguintes, ora contempladas no art. 55/CF.

 Violação às vedações contidas no art. 54/CF (art. 55, I/CF)

 Quebra de decoro parlamentar (art. 55, II/CF)
 Condenação criminal em sentença transitada em julgado (art. 55, VI/CF)
3.2. Extinção
Diferentemente dos casos de cassação, a extinção do mandato do parlamentar
prescinde de prévia deliberação dos demais parlamentares para ser efetivada. Ao
revés, entende-se que essa perda de mandato tem natureza ope legis, isto é,
independente de qualquer decisão do Congresso. Nesse sentido, cabe à Mesa Diretora
apenas declarar a extinção do mandato, através de procedimento próprio previsto no
Regimento Interno de cada Casa legislativa.
O procedimento pode ser deflagrado de ofício pela Mesa Diretora ou por qualquer
partido político com representação congressual. Assegura-se em favor do parlamentar
o direito à ampla defesa e ao contraditório ao longo do procedimento de
reconhecimento da extinção do mandato.
As hipóteses de cassação as seguintes, também contempladas no art. 55/CF.

 Deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões

ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada
(art. 55, III/CF).
 Perder ou tiver suspensos os direitos políticos (art. 55, IV/CF).
 Quando assim decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos na Constituição
(art. 55, V/CF).
3.3. Infidelidade partidária
A infidelidade partidária é uma hipótese de perda do mandato do parlamentar, cuja
disciplina legal se encontra delimitada nos art. 25 e 26, ambos da lei 9.096/1995 3.
Deve-se ter em mente que a legislação não impede ao parlamentar que ele troque de
partido. O que se lhe impõe é o risco de vir a ser sancionado com a perda do mandato,
mediante ação proposta perante a Justiça Eleitoral pelo partido titular da vaga.
Convém salientar que, conforme já estudado, a vinculação da fidelidade partidária tem
uma íntima conexão com o sistema proporcional de votos. Uma vez que neste sistema
o voto se dirige, de modo simultâneo, tanto ao partido como ao parlamentar, de fato
seria incongruente supor que o mandato eletivo pertencesse apenas ao parlamentar.
Por essa razão, a jurisprudência do STF é pacífica ao entender que o parlamentar infiel,
que troca de partido, poderá perder o mandato eletivo em favor do partido pelo qual
se elegeu, que o preencherá com o suplente pertencente a tal partido prejudicado.
As exceções dizem respeito aos períodos excepcionais dispostos pela legislação
eleitoral (as chamadas “janelas”) para a trocar de partido sem ônus para o
parlamentar. Note-se que é prática corriqueira que, durante período admitido na
forma da legislação, o Congresso Nacional aprove leis excepcionais que assegurem
durante um curto período a troca de partidos sem que se acarrete sanção quanto a
isso.
Em que pese as críticas feitas a essa prática, não houve qualquer pronunciamento das
cortes superiores contra a sua constitucionalidade.

3
Art. 25. O estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares básicas de caráter
partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão
do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça
em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao
parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos
órgãos partidários.

Art. 26. Perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva Casa Legislativa, em
virtude da proporção partidária, o parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.