João Bosco Machado de Almeida

Competência concorrente entre agências reguladoras e entidades de

defesa do consumidor para aplicação de sanções em casos de falhas
na prestação de serviços regulados e o termo de ajustamento de
conduta como alternativa às sanções administrativas.

Instituto Nacional de Telecomunicações – INATEL

Brasília/DF
2010
 João Bosco Machado de Almeida

Competência concorrente entre agências reguladoras e entidades de

defesa do consumidor para aplicação de sanções em casos de falhas
na prestação de serviços regulados e o termo de ajustamento de
conduta como alternativa às sanções administrativas.

Monografia apresentada ao Instituto Nacional de

Telecomunicações – INATEL como parte dos requisitos para a
conclusão do Curso Avançado de Especialização em Regulação de
Telecomunicações.

Orientadora: Cláudia Domingues Santos

Brasília/DF
2010
 Agradecimentos

À minha esposa e minha filha, sempre presentes em todos os momentos da minha vida,
sendo minha referência, apoio, e freio, quando necessário.
Sumário

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS .........................................................................I

RESUMO............................................................................................................................III

ABSTRACT ....................................................................................................................... IV

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 2

2 DESENVOLVIMENTO................................................................................................... 3
2.1 O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR – SNDC –
ÓRGÃOS E COMPETÊNCIAS.................................................................................... 3
2.1.1 O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – Instituição e Objetivo ... 3
2.1.2 Os órgãos e entidades que compõem o SNDC e as respectivas
competências ............................................................................................................ 4
2.1.3 A competência concorrente entre os órgãos e entidades integrantes do
SNDC e a Agência Nacional de Telecomunicações, na aplicação de sanções
administrativas....................................................................................................... 12
2.1.4 A eficácia das sanções administrativas previstas no artigo 56 do Código
de Defesa do Consumidor ..................................................................................... 15
2.2 O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – TAC................................. 18
2.2.1 Introdução em nosso ordenamento ............................................................. 18
2.2.2 Natureza jurídica, conceito e características.............................................. 18
2.2.3 Legitimidade para sua aplicação................................................................. 20
2.2.4 Eficácia do TAC como solução alternativa às sanções administrativas .. 21
2.2.5 Caso concreto de celebração de Termo de Ajustamento de Conduta na
Agência Nacional de Telecomunicações............................................................... 23

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................................................... 24

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................... 26
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ACP - Ação Civil Pública

Anatel - Agência Nacional de Telecomunicações

Anvisa - Agência Nacional de Vigilância Sanitária

Art - Artigo

CDC - Código de Defesa do Consumidor

CF - Constituição Federal

DPDC - Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor

ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente

LGT - Lei Geral das Telecomunicações

MAPA - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

MJ - Ministério da Justiça

MP - Ministério Público

ONG - Organização não Governamental

OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

PADOS - Procedimento de Apuração de Descumprimento de Obrigações

PGMQ - Plano Geral de Metas de Qualidade

Procon - Procuradoria do Consumidor

SNDC - Sistema Nacional de Defesa do Consumidor

Sindec - Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor

STFC - Serviço Telefônico Fixo Comutado

STJ - Supremo Tribunal de Justiça

TAC - Termo de Ajustamento de Conduta

TCAC - Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta

Telesp - Telecomunicações de São Paulo

I
TRF - Tribunal Regional Federal

II
RESUMO

A insatisfação do consumidor em relação à prestação do serviço de telecomunicações

evidencia a ineficácia da aplicação de sanções administrativas quando desacompanhadas
do respectivo acompanhamento e fiscalização pela autoridade competente, uma vez que
nem sempre estimula a mudança de postura das empresas infratoras.
Neste cenário, como alternativa à aplicação dessas sanções que têm se mostrado uma
ferramenta de eficácia limitada para reprimir condutas lesivas ao consumidor de serviços
de telecomunicações, será avaliada a possibilidade de utilização de Termo de Ajustamento
de Conduta - TAC, tanto pela Agência Reguladora quanto pelo Ministério Público, além
das respectivas competências de cada entidade para tanto.

III
ABSTRACT

The consumer dissatisfaction regarding the provision of telecommunications service

highlights the ineffectiveness of sanctions when unattended monitoring and supervision of
their competent authority, since it does not encourage change of attitude of the offending
companies.
In this scenario, as an alternative application of these sanctions that have been shown to
have limited effectiveness to suppress detrimental conduct to the consumer, we suggest the
use of the “Termo de Ajustamento de Conduta – TAC” (agreement of practice adjustment),
by both the Regulatory Agency and the Prosecuting Authorities, whom have concurrent
jurisdiction to do so.

IV
1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho busca, de maneira pontual e específica, pontuar as competências legais

dos órgãos que compõem o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC, suas
finalidades e forma de atuação, bem como analisar as possibilidades e eficácia da aplicação
de sanções administrativas às Operadoras de Serviços Regulados, mais especificamente do
serviço de telecomunicações, e finalmente, abordar o Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) como alternativa mais eficiente a essas sanções.

Procuraremos apresentar os diversos órgãos e entidades que compõem o Sistema Nacional

de Defesa do Consumidor e suas respectivas competências, a fim de que melhor se
compreenda suas atuações.

Conceituaremos as competências concorrentes e discorreremos sobre sua ocorrência entre

agências reguladoras e entidades de defesa do consumidor na aplicação de sanções.

Abordaremos as sanções previstas nos artigos 56 do Código de Defesa do Consumidor e

173 da Lei Geral de Telecomunicações - LGT, as quais são aplicáveis nos casos de falhas
na prestação de serviços regulados, mais propriamente no setor de telecomunicações, e
analisaremos sua eficácia.

Após essa abordagem genérica, passaremos a um estudo mais específico acerca do Termo
de Ajustamento de Conduta – TAC, introduzido originalmente em nosso ordenamento
jurídico pelo Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, aprovado pela Lei 8.069, de 13
de julho de 1990, como alternativa às sanções administrativas.

Averiguaremos a natureza jurídica, conceito e eficácia do Termo de Ajustamento de

Conduta.

Finalmente, apresentaremos um caso concreto em que o referido instituto foi aplicado pela
Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL.

A relevância do presente estudo consiste em propor soluções alternativas para alcançar um

serviço de telecomunicações de qualidade, uma vez que a freqüente aplicação de sanções
2
pecuniárias tem se mostrado ineficaz no combate a práticas contrárias aos atos normativos
que regulam o setor, tais como o CDC, a LGT entre outros.

O exposto resume basicamente as intenções e o conteúdo do nosso trabalho.

2 DESENVOLVIMENTO

2.1 O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR – SNDC –

ÓRGÃOS E COMPETÊNCIAS

2.1.1 O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – Instituição e Objetivo

A defesa dos direitos do consumidor restou expressamente prevista no artigo 5° da

Constituição Federal de 1988:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;

Por sua vez, o Código de Defesa do Consumidor (CDC), aprovado pela Lei 8078/1990,
criado a partir de determinação expressa prevista no artigo 48 dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988, em seu Título IV, instituiu o Sistema
Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), sendo que em seus artigos 105 e 106, define
seus órgãos e entidades integrantes ressaltando a inexistência de hierarquia ou
subordinação entre eles.

Por fim, a regulamentação do SNDC se deu pela publicação do Decreto Presidencial n°

2.181, de 20 de março de 1997, que criou o Departamento de Proteção à Defesa do

3
Consumidor (DPDC), órgão integrante da Secretaria Direito Econômico (SDE) do
Ministério da Justiça (MJ), e fixou suas competências enquanto órgão responsável pela
coordenação do SNDC.

A criação desse sistema tem como objetivos a implementação efetiva da defesa do

consumidor em adequação à legislação vigente, em especial, o CDC, reconhecendo sua
fragilidade diante de fornecedores, prestadores de serviços e comerciantes, bem como,
assegurar o respeito aos princípios constitucionais tácitos e expressos que regem a matéria,
tais como o da dignidade da pessoa humana, isonomia, dentre outros.

2.1.2 Os órgãos e entidades que compõem o SNDC e as respectivas competências

DPDC – Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor1:

O DPDC é o organismo de coordenação da política do SNDC e tem suas atribuições

estabelecidas no artigo 106 do CDC abaixo transcrito:
Art. 106. O Departamento Nacional de Defesa do Consumidor, da Secretaria
Nacional de Direito Econômico (MJ), ou órgão federal que venha substituí-lo, é
organismo de coordenação da política do Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor, cabendo-lhe:
I - planejar, elaborar, propor, coordenar e executar a política nacional de
proteção ao consumidor;
II - receber, analisar, avaliar e encaminhar consultas, denúncias ou sugestões
apresentadas por entidades representativas ou pessoas jurídicas de direito público
ou privado;
III - prestar aos consumidores orientação permanente sobre seus direitos e
garantias;
IV - informar, conscientizar e motivar o consumidor através dos diferentes
meios de comunicação;
V - solicitar à polícia judiciária a instauração de inquérito policial para a
apreciação de delito contra os consumidores, nos termos da legislação vigente;
VI - representar ao Ministério Público competente para fins de adoção de
medidas processuais no âmbito de suas atribuições;
VII - levar ao conhecimento dos órgãos competentes as infrações de ordem
administrativa que violarem os interesses difusos, coletivos, ou individuais dos

1
O antigo Departamento Nacional de Defesa do Consumidor foi substituído pelo Departamento de Proteção
à Defesa do Consumidor quando da aprovação do Decreto n.º 2.181/97.
4
 consumidores;
VIII - solicitar o concurso de órgãos e entidades da União, Estados, do
Distrito Federal e Municípios, bem como auxiliar a fiscalização de preços,
abastecimento, quantidade e segurança de bens e serviços;
IX - incentivar, inclusive com recursos financeiros e outros programas
especiais, a formação de entidades de defesa do consumidor pela população e
pelos órgãos públicos estaduais e municipais;
X - (Vetado).
XI - (Vetado).
XII - (Vetado)
XIII - desenvolver outras atividades compatíveis com suas finalidades.
Parágrafo único. Para a consecução de seus objetivos, o Departamento
Nacional de Defesa do Consumidor poderá solicitar o concurso de órgãos e
entidades de notória especialização técnico-científica.

Dentre as competências do DPDC transcritas, pode-se numerar como sendo as principais:

coordenação da política e ações do SNDC, incluindo a atuação em casos de relevância
nacional e em assuntos de maior interesse para a classe consumidora, para além do
desenvolvimento de ações voltadas ao aperfeiçoamento do sistema, à educação para o
consumo e para melhor informação e orientação dos consumidores.

Cabe ainda ao Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor - DPDC a organização

e manutenção do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SINDEC, que constitui:

programa que integra em rede as ações e informações da defesa do consumidor.

Ele representa o trabalho do Coordenador do Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor e dos Procons integrados, e forma um todo harmônico para proteção
estratégica e qualificada dos consumidores de nosso País [MJ - MINISTÉRIO
DA JUSTIÇA, 2009] 2

Nas palavras de Alberí Espíntula3:

O DPDC é órgão de consulta e apuração quanto a questionamentos que lhe sejam

encaminhados, devendo prestar constante e permanente orientação em matéria de
consumo, especialmente no tratamento de questões com repercussão nacional. (...)
A constatação de infração à legislação penal pelo DPDC dá ensejo ao
encaminhamento do fato para autoridade policial visando à apuração por inquérito
(ou termo circunstanciado) e até o exercício de representação perante o Ministério
Público, para que sejam adotadas as medidas processuais penais e/ou cíveis
cabíveis à proteção dos consumidores.

O DPDC fiscaliza, também, as práticas comerciais, cumprindo-lhe, se apuradas

irregularidades, a aplicação de sanções administrativas contidas no Código de Defesa do

2
Disponível em: <http//:www.mj.gov.br/dpdc/sindec/>
5
Consumidor. Para melhor exercer essa atividade, o citado Departamento age em parceria
com outros órgãos e entidades federais, estaduais, municipais e com o Distrito Federal.
Destacam-se, finalmente, as atividades do DPDC voltadas à educação para o consumo que
objetivam capacitar os integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, bem
como os demais atores.

Entidades Integrantes do SNDC:

Procons – Procuradorias do Consumidor:

Constituem-se em órgãos do Poder Executivo de defesa do consumidor em âmbito estadual

ou municipal, cujas funções incluem o acompanhamento e fiscalização das relações de
consumo entre fornecedores e consumidores e a aplicação de penalidades administrativas a
estes últimos quando violadores das regras de defesa do consumidor, consoante artigos 55
a 60 do Código de Defesa do Consumidor e Decreto n.º 2.181/1997.

A atuação dos Procons é de fundamental importância na elaboração, coordenação e

execução da política local de defesa do consumidor, incluindo a orientação e educação dos
consumidores.

O atendimento de consumidores no PROCON dispensa a presença de advogados, sendo

que dentre outras atividades, funciona como instância de instrução e julgamento, no âmbito
de sua competência e da legislação complementar, a partir de regular procedimento
administrativo.

Na oportunidade de intermediação dos conflitos, e dentro do processo administrativo,

compete ainda ao Procon a busca de acordos entre consumidor e fornecedor.

Os objetivos colimados pela norma de ordem pública reforçam o papel conciliador que
sempre desempenharam os Procons, contribuindo com a pacificação social e evitando que
um maior número de demandas sejam destinadas ao assoberbado Poder Judiciário.

3
ESPÍNTULA, Alberí. Capacitação em Direito do Consumidor – Módulo I. SENASP/MJ. 2009. p. 9-10.
6
É também o Procon que fiscaliza, no âmbito de suas atribuições, estabelecimentos
comerciais aplicando as sanções administrativas contidas no CDC (artigo 56) que vão
desde pena de multa até apreensão de produtos, interdição e intervenção administrativa no
estabelecimento.

Atualmente tem-se, em nível estadual, um total de 27 Procons, ou seja, um para cada

Unidade da Federação.

Ministério Público

O Ministério Público é instituição com independência funcional que zela pela aplicação e
respeito das leis, manutenção da Ordem Pública, além da defesa de direitos e interesses da
coletividade. Tem legitimidade exclusiva de promover ação penal pública relativa às
infrações penais de consumo (artigo 80, CDC) que, se não efetivada no prazo legal,
autorizará a oferta de ações penais subsidiárias por parte de órgãos públicos de defesa do
consumidor, inclusive as associações civis de defesa do consumidor legalmente
constituídas.

Art. 80. No processo penal atinente aos crimes previstos neste código, bem como
a outros crimes e contravenções que envolvam relações de consumo, poderão
intervir, como assistentes do Ministério Público, os legitimados indicados no art.
82, inciso III e IV, aos quais também é facultado propor ação penal subsidiária, se
a denúncia não for oferecida no prazo legal.

Quando houver lesão a direitos coletivos dos consumidores, o Ministério Público deverá
ajuizar ação civil pública para proteção de interesses difusos, coletivos e individuais
homogêneos, encaminhando à análise do Poder Judiciário, lesões aos direitos dos
consumidores em busca de decisões judiciais que alcancem a proteção dos mesmos,
inclusive com pedido de reparação de danos materiais ou morais.

Logo, o Ministério Público não possui atribuição para representar, perante o Poder
Judiciário, casos individuais, diferentemente da Defensoria Pública.

O Ministério Público tem também o poder de firmar termos de ajustamento de conduta no

âmbito de demandas consumeristas, conforme disposição expressa da Lei n.º 7.347/85,
bem como de instaurar inquérito civil para apuração de infrações à legislação de consumo
e, para tanto, pode requisitar informações e o auxílio de outros órgãos integrantes do
SNDC para o alcance de seus objetivos.
7
O Ministério Público deve se organizar, em sua estrutura interna, de modo a contar com
promotoria especializada na defesa dos consumidores (artigo 5º, II, CDC).

Vale lembrar que, além do Ministério Público Estadual – competente para atuar em crimes
comuns de consumo, em se tratando de fornecedores de direito privado e, ainda, se
existente na relação órgãos públicos estaduais ou municipais –, existe também o Ministério
Público Federal – competente para atuar quando se envolve na relação de consumo órgão
da Administração Pública Federal.

Defensoria Pública

Sua existência encontra previsão legal no artigo 134 abaixo transcrito da Constituição
Federal:

Art. 134 - A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do

Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos
necessitados, na forma do art. 5.º LXXIV.
§ 1.o - Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito
Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos
Estados, em cargos de carreira, providos na classe inicial, mediante concurso
público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia da
inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições
institucionais.
§ 2.o - Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e
administrativa, e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art.
99, § 2.º.

A Defensoria Pública é instituição do Poder Público com a função de prestar assistência e

orientação jurídicas, em todas as instâncias, às pessoas necessitadas, assim consideradas as
pessoas que não possuem recursos econômicos para contratar advogado particular.

A defesa dos interesses dos necessitados será efetivada no âmbito judicial, conforme
definiu o texto constitucional. Vale destacar que perante os Procons, o atendimento dos
consumidores dispensa o acompanhamento de advogado ou defensor, como dito
anteriormente.

O Poder Público deve manter defensorias públicas para permitir que seja implementado o
direito que os cidadãos necessitados têm à assistência jurídica gratuita (artigo 5.º, LXXIV,
CF). É de destaque o papel exercido pelos defensores públicos nas mais variadas relações
sociais, em especial em matéria de direito do consumidor, tendo em vista a impossibilidade
8
de boa parte da população brasileira arcar com custos para contratação de advogados para
defesa de seus direitos.

Delegacia de Defesa do Consumidor

Inicialmente, cabe esclarecer que nem toda violação a direito do consumidor caracteriza
crime ou infração penal.

É importante destacar que o CDC também contém normas penais. Assim, se o fornecedor
praticar qualquer das condutas previstas nos artigos 61 ao 75 do CDC, ficará sujeito, além
de penalidade administrativa, à sanção penal.

É direito do consumidor registrar boletim de ocorrência para documentar fatos com ele
ocorridos, os quais deverão ser apurados (investigados) pela autoridade policial a partir de
um inquérito policial.

Se um agente do Procon, em ato de fiscalização ou a partir de informações recebidas pelos

consumidores, toma conhecimento do fato ou denúncia que configura crime contra o
consumidor (de acordo com o CDC), deve noticiá-lo à Delegacia de Defesa do
Consumidor ou, em sua falta, qualquer delegacia de polícia não especializada, para
abertura de inquérito ou ao Ministério Público para que seja ofertada denúncia contra o
fornecedor.

A criação de delegacias de polícia especializadas no atendimento de demandas de

consumidores (vinculadas com infrações penais de consumo) está expressamente indicada
no artigo 5º, III, do CDC, e faz parte dos instrumentos que o Poder Público detém para
executar a Política Nacional das Relações de Consumo. Entretanto, a inexistência de
delegacia especializada não retira a obrigação da delegacia de competência geral do
Estado, Município ou Distrito Federal conhecer e aplicar a lei de consumo, dando pronto
atendimento aos cidadãos.

Juizados Especiais Cíveis

Boa parte das lesões sofridas pelos consumidores importa em prejuízos econômicos de
pequeno valor que, anteriormente, passariam despercebidos à apreciação do Poder
Judiciário ou, pelo menos, não ensejariam o uso de ação judicial.

9
Todavia, estão à disposição dos consumidores os Juizados Especiais Cíveis, órgãos dos
Tribunais de Justiça Estaduais (ou do Distrito Federal) com atribuição específica de
processar e julgar casos de menor complexidade cujo valor envolvido não exceda a
quarenta salários mínimos vigente. Caso o fornecedor seja ente público e haja interesse da
Fazenda Pública, a causa será processada junto às Varas de Fazenda Pública. No caso de a
entidade ser integrante da Administração Pública Federal, a causa poderá ser processada
junto à Justiça Federal.

Vale ressaltar que os Juizados Especiais primam pela realização de acordo entre as partes
envolvidas nas demandas, devendo sempre ser respeitados os princípios da simplicidade,
oralidade e celeridade.

Em causas inferiores a 20 salários mínimos, a atuação perante os Juizados Especiais Cíveis

dispensa a participação de advogados.

A utilização de processo judicial no âmbito dos juizados especiais independe do

pagamento de custas, taxas ou despesas e demanda a exposição circunstanciada dos fatos
ocorridos com o consumidor, bem como a formulação do pedido pretendido à luz da
legislação pertinente. Para a interposição de recurso contra decisão desfavorável, porém,
são devidas custas e taxas judiciárias inclusive se o recorrente for o consumidor, exceto em
caso de gratuidade de justiça reconhecida.

Entidades civis de defesa do consumidor

Não só diretamente de entidades e instituições públicas é formado o SNDC. As entidades

civis de proteção e defesa do consumidor desenvolvem importante papel na proteção e
defesa do consumidor.

Estruturadas sob as mais variadas formas (Organizações Não-Governamentais – ONGs,

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, associações e fundações),
tais entidades representam o conjunto organizado de cidadãos em torno de uma instituição
devidamente registrada e com função estatutária de proteção e defesa dos consumidores,
preferencialmente sem fins lucrativos.

No mundo atual, as entidades civis organizadas têm desenvolvido importante papel na

defesa de direitos sociais representando os interesses gerais e setoriais da sociedade perante
10
o poder econômico e a Administração Pública. O CDC conferiu poderes especiais para as
associações regularmente constituídas há mais de um ano de existência: representar,
concorrentemente ao Ministério Público, os consumidores em juízo coletivamente (artigo
82, IV, CDC).

Agências reguladoras

Algumas atividades econômicas que alcançam os consumidores são exercidas por

empresas particulares a partir de outorgas especiais do Poder Público, incluindo
concessões, autorizações e permissões, a exemplo dos serviços de telecomunicações,
distribuição de energia elétrica, saúde, entre outros.

Os prestadores desses serviços, além de respeitarem o CDC, ainda estão submetidos a

regulação emitida pelas agências reguladoras, normalmente autarquias federais,
responsáveis pelo controle, fiscalização e gestão de políticas específicas desses setores.

A inclusão ou não das Agências Reguladoras no SNDC é tema que suscita controvérsias,
entretanto, para a maior parte dos doutrinadores que trabalham o assunto, as Agências não
integram esse Sistema, eis que não cabe a elas a resolução de conflitos individuais
atinentes às relações consumo, sendo responsáveis pela regulação, em âmbito coletivo, de
um setor regulado. Nesse sentido se posicionou recentemente o Superior Tribunal de
Justiça conforme se verifica no julgado transcrito no item subseqüente.

Sobre as empresas fornecedoras ou prestadoras que atuam no setor regulado, as agências

têm, além do poder de fiscalização, a atribuição de intervenção, fixação de preços e até a
determinação de extinção de outorgas (Lei Federal nº 8.987/95).

11
2.1.3 A competência concorrente entre os órgãos e entidades integrantes do SNDC e a
Agência Nacional de Telecomunicações, na aplicação de sanções administrativas

Inicialmente, cabe esclarecer que as competências a serem desempenhadas pelas agências

reguladoras encontram-se definidas nas leis específicas que as instituem.

Da leitura das normas especiais instituidoras das agências reguladoras verifica-se que
dentre suas diversas atribuições, uma delas se destaca: a atividade fiscalizadora do
mercado.

O Decreto Federal 2.338/97, que aprova o Regulamento da Anatel, em seu artigo 19 e

parágrafo único, dispõe:

Art. 19. A Agência articulará sua atuação com a do Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor, organizado pelo Decreto nº. 2.181, de 20 de março de 1997, visando
à eficácia da proteção e defesa do consumidor dos serviços de telecomunicações,
observado o disposto nas Leis nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990, e nº. 9.472,
de 1997.
Parágrafo único. A competência da Agência prevalecerá sobre a de outras
entidades ou órgãos destinados à defesa dos interesses e direitos do consumidor,
que atuarão de modo supletivo, cabendo-lhe com exclusividade a aplicação das
sanções do art. 56, incisos VI, VII, IX, X e XI da Lei nº. 8.078, de 11 de setembro
de 1990.(grifo não constante do original)

De acordo com o Regulamento acima citado, à primeira vista poder-se-ia entender que o
poder de polícia administrativo da Anatel se sobrepõe aos dos órgãos específicos de defesa
do consumidor, contrariando a norma prevista no artigo 7° do Decreto 2.181/97, que
revogou o Decreto 861/93, versando este último sobre a organização do SNDC e
estabelece as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas na lei
8078/90, como se verifica a seguir:

Art. 7º Compete aos demais Órgãos Públicos Federais, Estaduais, do Distrito

Federal e Municipais que passarem a integrar o SNDC, mediante convênios,
fiscalizar as relações de consumo no âmbito de sua competência e autuar, na
forma da legislação, os responsáveis por práticas que violem os direitos do
consumidor.

Assim, considerando que o Decreto 2338/97 é posterior ao Decreto 2181/97, pode-se

entender que estariam revogados os artigos deste último que contrariam o citado artigo 19.
Visando a dirimir as dúvidas apresentadas, e com o objetivo de fazer valer a primazia da

12
legislação de defesa do consumidor, o Ministério Público Federal ajuizou, em 2002, Ação
Civil Pública4 pedindo a anulação do Parágrafo único do art. 19, do Decreto 2338/97, a
qual se encontra em grau de recurso, em segunda instância, em trâmite junto ao Tribunal
Regional Federal da 3ª Região. Diante do exposto, percebe-se que ainda há controvérsia
acerca da competência para aplicação de sanções administrativas em caso de ofensa a
direito do consumidor em relação às prestadoras de serviço de Telecomunicações. A leitura
do Decreto 2.883/97 nos leva a concluir, a princípio, que a Anatel deve atuar de forma
articulada com os órgãos do SNDC; entretanto, sua competência prevalecerá sobre estes,
que atuarão de modo supletivo.

Marcelo Gomes Sodré5, ao dissertar sobre o tema, conclui que:

(...) A legislação de telecomunicações não fixa de forma explícita qual a posição

institucional da Anatel em relação ao Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.
Porém, na exata medida em que o art. 19 do citado Decreto informa que a Anatel
deve se articular com este Sistema Nacional, fica, aparentemente, fixado o
pressuposto de que a Anatel não faz parte do próprio Sistema Nacional. E o
parágrafo único deste artigo afasta a atuação do DPDC e Procons quanto à
aplicação das sanções administrativas. Ou seja, esta Agência Federal, que
aparentemente não faria parte do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor,
acaba por afastar a aplicação de diversas sanções pelos órgãos que fazem parte do
Sistema Nacional, retirando-lhes atribuições que detinham originariamente.

De acordo com a recente decisão do STJ, a seguir transcrita, os Procons possuem sim
competência para aplicação de sanções relativas a relações de consumo individuais quanto
a condutas infratoras dos direitos dos consumidores de serviços de telecomunicações; a
mesma decisão afirma, ainda que à Anatel compete a regulação da política específica para
o setor de telecomunicações, senão vejamos6:

Processo REsp 1138591 / RJ

RECURSO ESPECIAL 2009/0085975-1
Relator(a) Ministro CASTRO MEIRA (1125)
Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA
Data do Julgamento 22/09/2009
Data da Publicação/Fonte DJe 05/10/2009

4
TRF 3ª Reg., 25ª Vara São Paulo/SP, Quarta Turma, autos do Processo n° 2002.61.00.009029-1
5
SODRÉ, Marcelo Gomes. Formação do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. São Paulo: Ed. RT,
2007. v. 32. p. 217-234.
6

http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=resp+1138591&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=
2 - acesso em 11/10/2010, às 20:55
13
 Ementa
PROCESSO CIVIL. CONSUMIDOR. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL.
MULTAAPLICADA PELO PROCON. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.
AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA. NÃO CONHECIMENTO. OMISSÃO.
INEXISTÊNCIA. DOSIMETRIA DA SANÇÃO. VALIDADE DA CDA.
REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 07/STJ. COMPETÊNCIA DO
PROCON. ATUAÇÃO DA ANATEL. COMPATIBILIDADE.
1. A recorrente visa desconstituir título executivo extrajudicial correspondente à
multa aplicada por Procon municipal à concessionária do serviço de telefonia. A
referida penalidade resultou do descumprimento de determinação daquele órgão
de defesa do consumidor concernente à instalação de linha telefônica no prazo de
10 (dez) dias.
2. No que concerne à alegação de divergência jurisprudencial, o recurso não
preenche os requisitos de admissibilidade, ante a ausência de similitude fática
entre o acórdão paradigma e o acórdão impugnado. Com efeito, o exame da
razoabilidade e da proporcionalidade das multas aplicadas nos acórdãos cotejados
foi apreciado sob o contexto específico de cada caso concreto, que retratam
condutas diversas, com peculiaridades próprias e potenciais ofensivos distintos.
3. Não se conhece do recurso no tocante à apontada contrariedade aos arts. 17, 24,
25, 26 e 28 do Decreto Federal 2.181/97; e ao art. 57 do CDC, pois realizar a
dosimetria da multa aplicada implica no revolvimento dos elementos fáticos
probatórios da lide, ensejando a aplicação da Súmula 07/STJ. Verifica-se o mesmo
óbice quanto à aferição da certeza e liquidez da Certidão da Dívida Ativa - CDA,
bem como da presença dos requisitos essenciais à sua validade e regularidade.
4. Não há violação ao art. 535, II, do CPC quando o acórdão recorrido examina
todos os pontos relevantes à resolução da lide, apenas não acolhendo a tese
sustentada pela recorrente.
5. Sempre que condutas praticadas no mercado de consumo atingirem
diretamente o interesse de consumidores, é legítima a atuação do Procon para
aplicar as sanções administrativas previstas em lei, no regular exercício do
poder de polícia que lhe foi conferido no âmbito do Sistema Nacional de
Defesa do Consumidor. Tal atuação, no entanto, não exclui nem se confunde
com o exercício da atividade regulatória setorial realizada pelas agências
criadas por lei, cuja preocupação não se restringe à tutela particular do
consumidor, mas abrange a execução do serviço público em seus vários
aspectos, a exemplo, da continuidade e universalização do serviço, da
preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e da
modicidade tarifária.
6. No caso, a sanção da conduta não se referiu ao descumprimento do Plano Geral
de Metas traçado pela ANATEL, mas guarda relação com a qualidade dos serviços
prestados pela empresa de telefonia que, mesmo após firmar compromisso, deixou
de resolver a situação do consumidor prejudicado pela não instalação da linha
telefônica.
7. Recurso conhecido em parte e não provido. (o grifo não consta do original)

Vale a pena ressaltar, ainda, que no julgamento do Recurso Especial acima transcrito, o
Relator, Ministro Castro Meira, ao proferir seu voto, ponderou o seguinte:

O Código de Defesa do Consumidor estabeleceu um microssistema normativo,

cercando-se de normas de caráter geral e abstrato e contemplando preceitos
normativos de diversas naturezas: direito civil, direito administrativo, direito
processual, direito penal.

14
 A infraestrutura protetiva do consumidor, dessa feita, denomina-se de Sistema
Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC e consiste no conjunto de órgãos
públicos e entidades privadas responsáveis direta ou indiretamente pela promoção
da defesa do consumidor.
Os Procons foram concebidos como entidades ou órgãos estaduais e municipais de
proteção ao consumidor, criados no âmbito das respectivas legislações
competentes para fiscalizar as condutas infrativas, aplicar as penalidades
administrativas correspondentes, orientar o consumidor sobre seus direitos,
planejar e executar a política de defesa do consumidor nas suas respectivas áreas
de atuação, entre outras atribuições.
Portanto, o exercício da atividade de polícia administrativa é diferido
conjuntamente a órgãos das diversas esferas da federação, sujeitando os infratores
às sanções previstas no art. 56 do Código de Defesa do Consumidor,
regulamentadas pelo Decreto 2.181/97.

2.1.4 A eficácia das sanções administrativas previstas no artigo 56 do Código de

Defesa do Consumidor

O CDC prevê em seu art. 56 as sanções administrativas a serem aplicadas nos casos de
inobservância aos direitos consumeristas, quais sejam:

Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas,

conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de
natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:
I - multa;
II - apreensão do produto;
III - inutilização do produto;
IV - cassação do registro do produto junto ao órgão competente;
V - proibição de fabricação do produto;
VI - suspensão de fornecimento de produtos ou serviço;
VII - suspensão temporária de atividade;
VIII - revogação de concessão ou permissão de uso;
IX - cassação de licença do estabelecimento ou de atividade;
X - interdição, total ou parcial, de estabelecimento, de obra ou de atividade;
XI - intervenção administrativa;
XII - imposição de contrapropaganda.
Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela
autoridade administrativa, no âmbito de sua atribuição, podendo ser aplicadas
cumulativamente, inclusive por medida cautelar, antecedente ou incidente de
procedimento administrativo.

No mesmo sentido, o art. 173 da Lei 9.472/1997 prevê as seguintes sanções

15
administrativas:

Art. 173. A infração desta Lei ou das demais normas aplicáveis, bem como a
inobservância dos deveres decorrentes dos contratos de concessão ou dos atos de
permissão, autorização de serviço ou autorização de uso de radiofreqüência,
sujeitará os infratores às seguintes sanções, aplicáveis pela Agência, sem prejuízo
das de natureza civil e penal: (Vide Lei nº 11.974, de 2009)
I - advertência;
II - multa;
III - suspensão temporária;
IV - caducidade;
V - declaração de inidoneidade

Ocorre que a simples aplicação das sanções acima transcritas tem se mostrado insuficiente
para impedir o abuso das operadoras de serviços de telecomunicações que
reincidentemente vêm adotando condutas lesivas aos consumidores destes serviços.

Como demonstração dessa ineficácia basta uma simples consulta ao sítio eletrônico dos
Procons que apresentam as empresas de telefonia como líderes nos rankings de reclamação
dos consumidores, ao lado das instituições bancárias, senão vejamos:

Sábado - 11/09/2010 - 11h33

São Paulo – Os serviços de telecomunicações e financeiros são os principais alvos
das reclamações dos consumidores no país. Do total de queixas fundamentadas
nos Procons no ano passado, seis em cada dez eram relacionadas a empresas de
celular, telefonia fixa, fabricantes de aparelhos telefônicos, bancos, companhias de
cartão de crédito e financeiras.
Pelo levantamento mais recente do DPDC (Departamento de Proteção e Defesa
do Consumidor), do Ministério da Justiça, as duas áreas concentraram 63.744
reclamações, entre as 104.867 registradas de 1º de setembro de 2008 a 31 de
agosto de 2009.
Do total de reclamações, 73.342 foram atendidas e 31.525 não foram atendidas. O
levantamento analisa as críticas de 21 cadastros estaduais e de 18 municipais. 7
Ranking de Reclamações 2009 - 12 de MARÇO de 2010
Telefônica, Itaú, Eletropaulo, Sony Ericsson e Tim são as campeãs. O secretário
da Justiça e da Defesa da Cidadania, Luiz Antonio Marrey, e o diretor-executivo
da Fundação Procon-SP, Roberto Pfeiffer, apresentaram nesta sexta-feira, 12 de
março, o Cadastro de Reclamações Fundamentadas e o ranking das empresas mais
reclamadas em 2009.
Os fornecedores Telefônica, Itaú, Eletropaulo, Sony Ericsson e Tim são os cinco
primeiros colocados do ranking de reclamações 2009. A lista contém apenas
reclamações fundamentadas, ou seja, demandas de consumidores que não foram

7
http://wwww.folhadaregiao.com.br/noticia?265757&PHPSESSID=b5ce4abaa97e325356aca8b893f5d2b7 -
acesso em 30/10/2010, às 12:13am
16
 solucionadas, sendo necessária a abertura de processo administrativo para serem
trabalhadas pelo órgão junto aos fornecedores.
A Fundação Procon-SP agrupou os fornecedores de uma mesma marca para
facilitar a leitura dos dados por parte do consumidor. O parâmetro aplicado foi o
modo como a empresa é apresentada ao público.
A área de Serviços (água, telefonia, luz, escola, clubes, oficina mecânica, etc.) foi
a que registrou o maior número de reclamações, 57%, seguida pela de Assuntos
Financeiros (bancos, cartões de crédito, financeiras etc.), 22%. As áreas de
Produtos (móveis, eletrônicos, vestuário, etc.), Saúde (planos de saúde, cosméticos
medicamentos, etc.), Habitação e Alimentos concentraram, respectivamente, 18%,
3%, menos de 1% e menos de 0,1% das reclamações fundamentadas.8

No ranking de 2009, chama a atenção o fato de que as empresas de telefonia (fixa e móvel)
e de energia elétrica, que são serviços de prestação contínua e essenciais ao dia a dia do
consumidor, somaram 49% do total de reclamações fundamentadas, dado que revela que as
empresas, que atuam praticamente de forma monopolística no mercado (exceto no caso da
telefonia móvel), não estão conseguindo dar solução para problemas que elas mesmas
causam aos seus clientes, obrigando-os a procurar um órgão de defesa do consumidor.
Outro setor que se destaca é o das instituições financeiras que apresenta quatro empresas
entre as dez primeiras colocações quanto a reclamações consumeristas.

A Fundação Procon-SP notificou as vinte primeiras empresas colocadas do ranking, assim

como as três primeiras de cada área, questionando o alto índice de reclamações
fundamentadas e exigindo metas de redução das demandas.9

Dessa maneira, diante da ineficácia da aplicação de sanções administrativas sem o devido

acompanhamento e exigência de compromisso de mudança de conduta das operadoras,
outra saída não há no afã de se alcançar a melhor qualidade na prestação do serviço senão a
busca por soluções alternativas como, por exemplo, a celebração de Termos de
Ajustamento de Conduta tanto pela Agência Reguladora quanto pelo Ministério Público.

8
http://www.procon.sp.gov.br/noticia.asp?id=1454 - acesso em 05/10/2010, às 08:19 am
9
http://www.procon.sp.gov.br/, acesso em 30 de outubro de 2010
17
2.2 O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – TAC

2.2.1 Introdução em nosso ordenamento

O Termo de Ajustamento de Conduta - TAC foi introduzido no nosso ordenamento

jurídico através do art. 211 da Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente) e do
art. 113 da Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), que acrescentou o § 6º ao
art. 5º da Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública).

Art. 211. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados

compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá
eficácia de título executivo extrajudicial.
Art. 113. Acrescente-se os seguintes §§ 4°, 5° e 6° ao art. 5º. da Lei n.° 7.347, de
24 de julho de 1985:
(..)
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante combinações, que
terá eficácia de título executivo extrajudicial.

2.2.2 Natureza jurídica, conceito e características

A natureza jurídica do TAC tem gerado controvérsia entre os estudiosos do tema, sendo
que há quem entenda tratar-se de uma transação, assim disciplinada no Código Civil
Brasileiro, enquanto outros doutrinadores defendem a idéia de tratar-se de um contrato.
Entretanto, devido às suas peculiaridades e à sua maior proximidade aos princípios que
regem o direito administrativo, parece mais adequado o posicionamento do jurista
Carvalho Filho10·, que o considera como um reconhecimento implícito da ilegalidade da
conduta e promessa de que esta se adequará à lei.

10
Compromisso de Ajustamento de Conduta; Inquérito Civil. In: ___. Ação Civil Pública: comentários por
artigo (Lei 7.347, de 24.7.85). 3. Ed. ver., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2001. p.199-218 e 241-
18
O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta pode ser entendido como uma
forma de composição de conflitos no âmbito dos direitos de natureza coletiva indisponível.

Hugo Nigro Mazzili11 aponta como sendo as principais características do compromisso de

ajustamento de conduta:

a) é tomado por termo por um dos órgãos públicos legitimados à ação civil
pública;
b) nele não há concessões de direito material por parte do órgão público
legitimado, mas sim por meio dele o causador do dano assume obrigação de fazer
ou não fazer, sob cominações pactuadas;
c) dispensa testemunhas instrumetárias;
d) gera título executivo extrajudicial;
e) não é colhido nem homologado em juízo

E ainda acrescenta:

(...) se o compromisso de ajustamento versar apenas a adequação da conduta do

causador do dano às exigências legais, mas descuidar-se de prever multa
cominatória, mesmo assim passa a ensejar execução por obrigação de fazer ou não
fazer. Na parte em que comine eventual sanção pecuniária, permitirá execução por
quantia líquida em caso de descumprimento da obrigação de fazer.

Vale destacar, por fim, que eventuais multas previstas nos TACs procuram forçar o
cumprimento da obrigação, não guardando relação com uma proporcionalidade em face do
dano causado. Diferem-se, portanto, de multas de caráter sub-rogatório, as quais procuram
ressarcir na mesma medida o dano eventualmente causado por uma dada infração.

Neste ponto é oportuno transcrever a súmula 23 do Conselho Superior do Ministério

Público de São Paulo, que assim dispõe: “A multa fixada em compromisso de ajustamento
de conduta não deve ter caráter compensatório, e sim, cominatório, pois nas obrigações
de fazer ou não fazer normalmente mais interessa o cumprimento da obrigação pelo
próprio devedor que o correspondente econômico”.

255.
11
“A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo”. 15ª edição. Pág. 309
19
2.2.3 Legitimidade para sua aplicação

Os dispositivos legais abaixo transcritos, extraídos respectivamente da Lei 7.347/85, Lei

9.472/97 e do Decreto 2.338/97, legitimam a Anatel a celebrar Termo de Compromisso de
Ajustamento de Conduta – TCAC.

Lei n.º 7.347/85:

Art. 5º. Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação
dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
(...)
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
(Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
(...)
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei
nº 8.078, de 11.9.1990) (Vide Mensagem de veto) (Vide REsp 222582 /MG -
STJ)

Lei n.º 9.472/97

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do
interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras,
atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e
publicidade, e especialmente:
(...)
XVIII - reprimir infrações dos direitos dos usuários;
(...)

Decreto n.º 2.338/97

Art. 19. A Agência articulará sua atuação com a do Sistema Nacional de Defesa
do Consumidor, organizado pelo Decreto nº. 2.181, de 20 de março de 1997,
visando à eficácia da proteção e defesa do consumidor dos serviços de
telecomunicações, observado o disposto nas Leis nº. 8.078, de 11 de setembro de
1990, e nº. 9.472, de 1997.

À vista dos dispositivos transcritos tem-se que, ao passo em que se reconhece a

legitimação de outros entes para propor Ação Civil Pública (ACP), além do Ministério
Público (MP), também se lhes reconhece a legitimação para tomar, junto aos

20
administrados, um TAC. Nas palavras do já citado Hugo Nigro Mazzili12:

a doutrina tem aceito a validade do compromisso de ajustamento, que vem sendo

aplicado sem maiores transtornos pelo Ministério Público e pelos demais órgãos
legitimados à ação civil pública, com grande proveito social, já que são
consensuais, evitam milhares de ações individuais, e não impedem que os co-
legitimados13 e os lesados individuais, caso dele discordem, compareçam a juízo
em busca do que entenderem devido.

2.2.4 Eficácia do TAC como solução alternativa às sanções administrativas

Através das celebrações de TAC pretende-se inibir falhas na prestação de serviços bem
como práticas abusivas das empresas de telecomunicações, objetivo esse que, como dito
alhures, não tem sido alcançado com a mera imposição de sanções que acabam se tornando
um “pedágio” pago pela empresa permitindo-lhe a continuação da prestação do serviço de
maneira insatisfatória.

De acordo com o notável Hugo Nigro Mazzili14:

(...) a eficácia do compromisso de ajustamento surge, nos termos da Lei da Ação

Civil Pública, no momento em que é tomado, por qualquer um dos órgãos
públicos legitimados a tomá-lo.

Daniel Roberto Fink15 destaca ainda que:

A composição negociada pelo ajustamento de conduta é a realização do possível,

e as partes têm consciência disso. Respeitados os contornos possíveis da
transação, cujo limite é o interesse público, todas as demais cláusulas e
condições serão resultado de um processo psicológico de apreensão de cada uma
das obrigações assumidas, de tal forma que, ao final, cada parte terá a certeza de
que cada obrigação é resultado daquilo que cada um pode dar e na forma como
pode dar. É a realização do possível. Celebrado o termo em prosseguimento a
esse processo psicológico, cada parte saberá que participou efetivamente de um
processo de composição do conflito e não foi um mero contratante. Assumiu
voluntariamente obrigações possíveis. Ao assumi-las, em geral, terá passado por
um processo de consolidação mental da importância dessas obrigações, de tal

12
Inquérito Civil. Pág. 366
13
Quanto a isso vale destacar a importante observação de Jugo Nigro Mazzili no sentido de que “se um outro
órgão legitimado tomar um compromisso, isso não obstará a que o Ministério Público ajuíze ação civil
pública, caso não se satisfaça com a solução obtida no compromisso”. O Inquérito Civil. Pág. 387
14
O Inquérito Civil. Investigações do Ministério Público, compromisso de ajustamento de conduta e
audiências públicas. 2000. Pág. 384.
15
Artigo intitulado “Alternativa à Ação Civil Pública Ambiental (reflexões sobre as vantagens do Termo de
Ajustamento de Conduta). Ação Civil Pública. Lei 7.347/1985 – 15 anos. 2ª edição. Pág.132/133.
21
 forma que, ao cumpri-las em seu vencimento, o fará sem traumas. Não mais
contra a sua vontade, mas pela sua vontade.
[...] sua posterior execução, que pelo compromisso será um ao de vontade e não
mais um ato de imposição, se realizará de forma mais fácil com ganhos na
qualidade das medidas implementadas.

A Anatel, ao celebrar o TAC, vincula-se à obrigação de fiscalizar o seu cumprimento, não

apenas parcialmente, durante sua vigência, mas também ao final desse período, quando
concluirá definitivamente sobre a adequação da conduta do administrado. As situações de
fato passíveis de ocorrer são três:

a) fiel cumprimento do conteúdo, o que será percebido tanto das fiscalizações durante sua
vigência quanto no momento da fiscalização final;

b) o descumprimento integral ou parcial verificado durante a vigência do instrumento; e

c) o descumprimento parcial verificado ao fim da vigência do TAC.

É indispensável, portanto, que se procedam fiscalizações regulares para verificação do

cumprimento do conteúdo do TAC, que ao concluírem pela existência de indícios de
descumprimento acarretarão não a instauração de Processo de Apuração de
Descumprimento de Obrigação - PADO, uma vez que como já mencionado, aquele
instrumento tem natureza jurídica de título executivo extrajudicial, mas sim, a propositura
de ação de execução civil junto ao Poder Judiciário, já que a obrigação encontra-se
devidamente reconhecida e legitimada, cumprindo ao administrado apenas seguir fielmente
o conteúdo ajustado e sujeitando-o às penalidades previstas no instrumento, no caso de
descumprimento.

O que se busca, dessa forma, é a correção do problema detectado e não a simples

arrecadação de valores pagos em decorrência da aplicação de multas pecuniárias, que,
aliás, nem sempre são quitadas, permanecendo sem solução não só a problemática
demandada, mas também a penalidade aplicada por sua inobservância. E é nesse sentido
que se pode e deve pensar no TAC como forma de assegurar a correção de condutas
inadequadas na prestação de serviços de telecomunicação como meio mais eficaz e célere
para tanto.

Assim, o termo de ajustamento de conduta pode ser considerado uma alternativa às sanções
administrativas aplicáveis, que têm se mostrado ferramentas de eficácia limitada para
22
reprimir condutas lesivas ao consumidor praticadas por prestadoras de serviços de
telecomunicação.

2.2.5 Caso concreto de celebração de Termo de Ajustamento de Conduta na Agência

Nacional de Telecomunicações

No ano de 2000, foram instaurados Procedimentos para Apuração do Descumprimento de

Obrigações (PADOs), em desfavor das Concessionárias Telemar Norte Leste S/A, Brasil
Telecom S/A e Telecomunicações de São Paulo S/A – Telesp, devido ao fechamento de
lojas de atendimento existentes à época da privatização16. Concluídos os processos
administrativos entre os anos de 2002 e 2003, além da aplicação de multa, determinou-se
às empresas que estabelecessem integralmente o atendimento pessoal ao usuário em todas
as localidades que dispusessem de acessos individuais ao Serviço Telefônico Fixo
Comutado – STFC, conforme previsão do art. 32, do PGMQ.

Efetivadas as determinações e transcorrido o prazo mencionado no cronograma,

realizaram-se fiscalizações no ano de 2003, para verificar o cumprimento das obrigações
em questão. O resultado das fiscalizações, conforme se verifica no Informe GT-TAC,
n° 001, de 14/10/2005, revelou, em todas as Concessionárias, um nível de serviço
altamente insatisfatório.

Nesse contexto, considerando os poderes e faculdades previstas nos instrumentos

normativos legais, a Agência acatou as propostas apresentadas pelas Concessionárias de
ajustamento de suas condutas. A Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel, por
meio do Parecer n° 586-2004, reconheceu a legitimidade da Anatel e concordou com a
tomada de compromisso, uma vez que as sanções até então impostas às Concessionárias
não tiveram o condão de solucionar os problemas relacionados aos pontos de atendimento
pessoal de usuários. Assim, celebrou-se junto a cada Concessionária Termos de
Compromisso de Ajustamento de Conduta.

16
Termo de compromisso de ajustamento de conduta (TCAC) Grupo de Trabalho 14/10/2005- Disponível na
biblioteca da sede da Anatel.
23
O Instrumento em foco teve vigência durante todo o ano de 2005, ao longo do qual a
Anatel realizou fiscalizações periódicas para verificar seu fiel cumprimento, identificar
eventuais indícios de desconformidades com as obrigações estabelecidas nos TACs para
eventualmente propor a devida ação de execução civil.

Os TACs obtiveram resultados satisfatórios, uma vez que a principal obrigação ajustada,
ou seja, a implantação de postos de atendimento em todos os municípios que contavam
com acessos individuais do STFC, foi devidamente cumprida, objetivo esse que não havia
sido alcançado anteriormente com a mera aplicação de sanção de multa pecuniária.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A utilização do instituto do termo de ajuste de conduta pode efetivamente contribuir para

ampliar o acesso à justiça a toda a sociedade. O ajustamento de conduta é uma solução
alternativa de conflito eficaz e compatível com os desafios apresentados pela satisfação dos
direitos transindividuais, conforme demonstrado neste trabalho.

Verificamos que o ajuste é realmente um meio breve e seguro de resolução de conflitos,

pois proporciona maior celeridade do que a tutela judicial, com a vantagem de evitar os
riscos típicos de uma contenda, cujo desfecho nem sempre é previsível, além de se mostrar
mais eficaz do que a mera aplicação de sanções administrativas, como por exemplo, a pena
de multa pecuniária desacompanhada do comprometimento da empresa infratora e
respectiva fiscalização pelo órgão competente. A tomada de TAC pelos órgãos
competentes busca alcançar a mudança de comportamento do infrator, a fim de se evitar a
continuidade da prática da conduta lesiva.

O ajuste de conduta melhor desempenha seu papel quando previne a ocorrência do dano,
ou quando é firmado enquanto a reparação integral é possível. O seu sentido de tutela
preventiva deve, portanto, ser enfatizado. O princípio da tutela preventiva preconiza que
sempre que possível, o sistema jurídico deve evitar a ocorrência dos atos ilícitos e seus
respectivos danos. Como muito bem assevera Marinoni “trata-se da tutela preventiva, a
única capaz de impedir que os direitos não patrimoniais sejam transformados em pecúnia,
24
através de uma inconcebível expropriação de direitos fundamentais para a vida humana.”

Dessa forma, o compromisso foi concebido como um mecanismo de solução extrajudicial

de conflito justamente para propiciar esta prevenção.

O TAC deve ter uma redação bem clara e explícita, evidenciando as obrigações de cada
compromissário. Devemos privilegiar a enumeração de todas as obrigações no próprio
corpo do título, deixando para os eventuais anexos apenas algum detalhamento que não
seja fundamental para sua função de título executivo judicial.

Consideramos, outrossim, que a eficácia do ajuste de conduta como título executivo

extrajudicial não deve ser menosprezada, pois tem o condão de tentar evitar a propositura
de uma ação cognitiva por meio de solução pacífica para um conflito. Por isso, ao elaborar
o ajuste, deve-se tomar todo cuidado com a determinação precisa de quem deva assumir a
responsabilidade pelo cumprimento das obrigações, as obrigações do compromissário, a
definição de prazo para o cumprimento destas e a previsão de multa pecuniária. Vale
enfatizar que referida multa não se confunde com a sanção administrativa de multa, nem
tampouco com a reparação civil pelos danos eventualmente causados à coletividade, assim
como não substitui tais possibilidades, tendo em vista que objetiva garantir que o
compromissário cumprirá integralmente o ajustado. Dessa forma, deve ter essencialmente
um caráter cominatório, e não compensatório.

A decisão participativa daqueles que se comprometem pelo ajuste é essencial para a

eficácia do TAC, uma vez que estimula seu cumprimento ao mesmo tempo em que
incentiva a adequação da conduta pelas empresas infratoras às normas regulamentadoras
dos serviços por elas prestados, bem como àquelas estabelecidas no Código de Defesa do
Consumidor.

A utilização do instrumento de solução de conflitos ora explorado (TAC) ainda é tímida no

âmbito da Anatel, como abordado anteriormente neste trabalho, que busca estimular a
difusão de seu emprego no afã de garantir uma maior qualidade do serviço prestado pelas
prestadoras dos serviços de telecomunicações, e conseqüentemente, assegurar o respeito
aos direitos dos consumidores desses serviços, contribuindo para o exercício pleno da
atividade regulatória por parte da Anatel.

25
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Agência Nacional de Telecomunicações, na forma do Anexo a esta Resolução, ficando
revogada a Resolução nº 197, de 16 de dezembro de 1999. Diário Oficial da União.
Brasília, 14 ago. 2001.

ANATEL. Resolução Nº 344, de 18 de Julho de 2003. Aprova o Regulamento de

Aplicação de Sanções Administrativas. Diário Oficial da União. Brasília, 21 jul. 2003.

ANATEL. Resolução Nº 488, de 03 de Dezembro de 2007. Aprova o Regulamento de

Proteção e Defesa dos Direitos dos Assinantes dos Serviços de TV por Assinatura. Diário
Oficial da União. Brasília, 05 dez. 2007.

ANATEL. Resolução Nº 516, de 30 de Outubro de 2008. Aprova o Plano Geral de

Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil. Diário Oficial da União.
Brasília, 12 nov. 2008.

ANATEL. Resolução Nº 528, de 17 de Abril de 2009. Altera o art. 2°, inciso IV; o art. 3°,
incisos XXIII e XXIV; o art. 13; a alínea "b", do § 1°, do art. 14; o parágrafo único do art.
15; o art. 16; o art. 29 e o art. 30; inclui os incisos XIII e XIV no art. 2°; o § 4° no art. 16;
os §§ 1° e 2°, no art. 27; e o art. 41; e revoga o art.32 do Regulamento de Proteção e
Defesa dos Direitos dos Assinantes dos Serviços de Televisão por Assinatura, aprovado
pela Resolução nº 488, de 3 de dezembro de 2007. Diário Oficial da União. Brasília, 22
abr. 2009.

Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado,

1988.

27
Decreto nº 2.181, de 20 de Março de 1997. Dispõe sobre a organização do Sistema
Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC, estabelece as normas gerais de aplicação das
sanções administrativas previstas na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, revoga o
Decreto nº 861, de 9 julho de 1993, e dá outras providências. Diário Oficial da União.
Brasília, DF, p. 5644, 21 mar. 1997, Seção 1.

Decreto nº 2.338, de 07 de Outubro de 1997. Aprova o Regulamento da Agência Nacional

de Telecomunicações e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, p. 22529,
08 out. 1997, Seção 1.

Decreto nº 91.469, de 24 de Julho de 1985. Cria o Conselho Nacional de Defesa do

Consumidor e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, p. 10653, 25 ago.
1985, Seção 1.

Lei nº 7.347, de 24 de Julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade

por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Diário
Oficial da União. Brasília, p. 1, 25 jul. 1985, Seção 1.

Lei nº 8.078, de 11 de Setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá

outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, p. 1, 12 set. 1990, Seção 1.

Lei nº 8.987, de 13 de Fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão

da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras
providências. Diário Oficial da União. Brasília, p. 1, 14 fev. 1995, Seção 1.

Lei nº 9.295, de 19 de Julho de 1996. Dispõe sobre os serviços de telecomunicações e sua

organização sobre o órgão regulador e dá outras providências. Diário Oficial da União.
Brasília, p 13477, 20 jul. 1996, Seção 1.

Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá

outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, 12 set. 1990, Edição Extra.

Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente

e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, 19 jul. 1990, Retificada em 27
set. 1990, Seção 1.

Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Código de Processo Civil. Diário Oficial
da União. Brasília, 17 jan. 1973.

28
Lei nº 7.347, de 25 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade
por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Diário
Oficial da União. Brasília, 25 jul. 1985, Seção 1.

Lei nº 9.472, de 16 de Julho de 1997. Dispõe sobre a organização dos serviços de

telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos
institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995. Diário Oficial da
União. Brasília, p. 15081, 17 jul. 1997, Seção 1.

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30