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A Pertinncia Temtica como Requisito da Legitimidade Ativa para o Processo Objetivo de Controle Abstrato de Normas

Luiz Vicente de Medeiros Queiroz Neto*

Introduo
A Constituio Federal de 1988 (CF/ 88) alterou substancialmente o modelo de controle abstrato de constitucionalidade vigente no direito brasileiro. Migrou-se de um modelo de legitimidade exclusiva, atribuio exercida pelo procurador-geral da Repblica, para um modelo de legitimidade concorrente. No art. 103, no se incluram apenas autoridades e rgos do Estado, mas tambm entes privados (IX), assegurando maior representatividade aos diversos setores da sociedade civil. mais uma demonstrao do mvel democratizante instalado no Pas. A legitimao atribuda a esses entes privados trouxe uma srie de dificuldades prticas. Primeiro, por no definir os conceitos de confederao e entidades de classe de mbito nacional; depois, por ampliar a legitimidade ativa para a propositura da ao para um sem nmero de entes privados. Esse incremento da legitimidade ativa redundou numa avalanche de aes diretas de inconstitucionalidade ADIns ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal (STF) a partir de 1988. A fim de solucionar a pletora de processos surgidos aps a CF/88, o STF procurou por diversas formas restringir a legitimidade

ativa. Interpretou literalmente os conceitos de confederao sindical e entidade de classe, aplicou critrios restritivos ao conceito de entidade de classe, entre estes, a aplicao analgica da Lei Orgnica dos Partidos Polticos e criou o instituto da pertinncia temtica, que se passar a analisar. Inicialmente, o presente estudo exige uma pequena incurso acerca do controle abstrato de normas. Aps, analisar-se- o tema da legitimidade, para, s ento, adentrar no assunto proposto.

Controle abstrato de normas


Natureza jurdica
A concepo inovadora trazida na Representao de Inconstitucionalidade2 700 (RTJ 45 (3):690-719 (AgRg), Rel. Min. Amaral Santos, julgada em 08/11/67 leading case) firmou o entendimento na doutrina e na jurisprudncia de que a ao direta de inconstitucionalidade genrica como instrumento de controle abstrato de normas processo objetivo de defesa da ordem jurdica constitucional. O processo abstrato de normas assume feio diferenciada, devido a essa natureza objetiva, o que representa seu trao marcante e distintivo do processo comum, tradicional.

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*Procurador Federal junto ao INSS e ps-graduado pela Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico e Territrios (FESMPDFT).

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Neste, no h litgio ou lide (sentido carneluttiano) com respeito a situaes concretas ou subjetivas, nem partes (salvo partes formais ou processuais). H apenas requerente e requerido. Defende-se a Constituio e no um bem da vida pretendido em casos concretos (Canotilho, 1987a:809). Os legitimados ativos do art. 103 da CF/88 atuam como substitutos processuais. O processo objetivo de controle de constitucionalidade tem forma jurisdicional, mas, na verdade, o exerccio de uma funo poltica do Supremo Tribunal Federal (ADIn 138-8-RJ, Rel. Min. Sydney Sanches, RTJ 133:1.019). O critrio fundamental para a caracterizao do processo objetivo a dispensabilidade de interesse de agir (Rechtsschutzbedrfnis) e no o fato de ser unilateral ou no-contraditrio (Gilmar Ferreira Mendes, 1990a:250; Pinto Ferreira, 1992:335).

sa da Constituio, apenas ocorrendo a defesa de interesses subjetivos sua segunda finalidade por via reflexa.

Conseqncias da natureza objetiva


Inaplicabilidade de normas prprias do processo comum: As regras prprias do processo ortodoxo (seja civil, penal, trabalhista, administrativo etc.) no se aplicam ao processo objetivo de controle abstrato de constitucionalidade. Ambos so regidos por princpios processuais distintos (ADIn 1.350-RO, Rel. Min. Celso de Mello, julgada em 27/06/96). Essa caracterstica do processo objetivo de suma importncia, da qual decorrem as demais, explicitadas nos outros itens componentes deste tpico. Irrelevncia da fundamentao jurdica deduzida na petio inicial: O STF encontra-se condicionado pelo pedido, mas no pela causa de pedir. Embora o Supremo no possa ampliar o pedido na ao, que se restringe ao exame dos dispositivos (ou parte deles) impugnados pelos entes constitucionalmente legitimados e, igualmente no pode alcanar outra lei4 ou correlata sob exame , no est, porm, adstrito fundamentao jurdica por eles invocada, cabendo-lhe, pois, examinar a constitucionalidade das normas atacadas em face de toda a Constituio Federal (Moreira Alves, 1993:9). Confira-se:
(...) 1. Na ao direta de inconstitucionalidade cujo processo objetivo, no inter partes, a causa petendi pode ser desconsiderada e suprida, por outra, pelo STF, segundo sua pacfica jurisprudncia. (ADInMC 1.358-DF, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 26/04/96).

Finalidade
A tendncia moderna do Direito Constitucional apontar a dupla funo do processo de controle abstrato de normas, consoante assevera Gilmar Ferreira Mendes (1998b: 295):
A amplitude do direito de propositura faz com que pleitos tipicamente individuais sejam submetidos ao Supremo Tribunal Federal, mediante ao direta de inconstitucionalidade. Assim, o processo abstrato de normas cumpre entre ns uma dupla funo: ele atua tanto como instrumento de defesa da ordem objetiva, quanto como instrumento de defesa de posies subjetivas.

Assim, o processo de controle abstrato de normas3 consiste em instrumento de defe-

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Aplicao diferenciada do princpio do contraditrio (art. 5, LV, CF/88): Para o STF, a aplicao do princpio do contraditrio diferenciada, mas existe (ADInMC 1434-0SP, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 164:506). Consiste na oitiva do rgo responsvel pela edio do ato impugnado e na sua defesa pelo advogado-geral da Unio (art. 103, 3, CF/88), incumbido constitucionalmente da defesa do ato ou do texto impugnado, atuando como verdadeiro curador da presuno da constitucionalidade das leis. Enquanto o primeiro, embora notificado, pode deixar de se pronunciar sobre a norma atacada; o segundo dever, obrigatoriamente, defend-la com os argumentos disponveis, sendo-lhe vedado admitir a inconstitucionalidade da norma impugnada. A citao do advogadogeral da Unio e a respectiva defesa do ato atacado condio de validade da ADIn. Inadmissibilidade da interveno de terceiros: A Lei 9.868, de 10/11/99, nos arts. 7. e 18, incorporou o entendimento jurisprudencial do STF no sentido de no admitir os institutos processuais da assistncia e do litisconsrcio de terceiros juridicamente interessados (art. 50 do CPC, c/c art. 169, 2, do RISTF). Os interesses subjetivos podem ser defendidos por meio de outros mecanismos de defesa existentes no ordenamento jurdico brasileiro, no pelo processo abstrato. Mas, a natureza objetiva no impede a assistncia ou o litisconsrcio ativo entre os legitimados ativos para a instaurao do controle abstrato de normas, exceto quanto ao litisconsrcio entre o rgo responsvel pela feitura da norma objeto de controvrsia em processo j instaurado por outro ente legitimado (ADInQO 807-2, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 11/06/93). Excepcionalmente, admite-se a

manifestao de outros rgos ou entidades, na condio de amicus curiae (art. 7, 2, Lei 9.868/99), desde que investidos de representatividade adequada (ADIn 2.130-SC, Rel. Min. Celso de Mello, informativo 215). Contudo, o STF entende no ser possvel sustentao oral de terceiros admitidos no processo de ao direta na qualidade de amicus curiae, cuja manifestao h de ser feita por escrito (ADIn 2.223-DF, Rel. Min. Marco Aurlio, Informativo 246).5 Inadmissibilidade de desistncia da ADIn e do pedido de medida cautelar: O STF, seguindo o posicionamento adotado pela Corte Constitucional alem, decidiu que, proposta a ao direta, inadmite-se a sua desistncia, o que restou consignado nos arts. 5. e 16 da Lei 9.868/99. Igual concepo norteia o pedido de medida cautelar (ADInMC 892-7-RS, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 07/11/97). Inadmissibilidade da argio da suspeio e do impedimento: A argio da suspeio dos Ministros do STF revela-se incabvel no processo objetivo de controle abstrato de normas. Em relao ao impedimento, este pode ocorrer se o Ministro houver atuado no processo como requerente, requerido, advogado-geral da Unio ou procurador da Repblica (Clmerson Merlin Clve, 2000: 148). Em voto proferido sobre o tema, o Min. Celso de Mello pontificou:
(...) no se legitima a recusatio judicis, quer mediante argio de suspeio, quer mediante oposio de impedimento, ressalvada a situao, absolutamente excepcional, de Ministro da Corte que, na condio de procurador-geral da Repblica, haja recusado representao para ajuizar ao direta de inconstitucionalidade.(ADIn 55-1-DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, RTJ 146:3).

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Inocorrncia de preveno de processo subjetivo com processo objetivo: A prvia distribuio de ao mandamental perante a Corte no previne a jurisdio, apta a vincular o relator do processo subjetivo ADIn (ADInMC 950-8-DF, Rel. Min. Ilmar Galvo, DJ 27/10/93). Ressalte-se que se configura a preveno entre as aes diretas de inconstitucionalidade. O Min. Francisco Rezek esclareceu a posio do Tribunal a respeito do tema, afirmando que a configurao de preveno, nos processos de ao direta de inconstitucionalidade, opera-se em face da identidade do objeto (eadem res) e no por coincidncia da matria (ADIn 888-9, RTJ 151:69). Possibilidade de deciso com dispensa de informaes do legitimado passivo: O STF admite que se o relator, ao receber os autos ou no curso do processo, entender que a questo urgente, em decorrncia de relevante interesse pblico envolvido, poder, ad referendum do Tribunal, dispensar as informaes e, com prvia cincia das partes (em sentido formal), levar a ao a julgamento pelo Tribunal com os elementos de que dispuser (RISTF, art. 170, 3)6. Aplicao diferenciada de reclamao por descumprimento de deciso do STF: A reclamao um instituto tpico do controle concreto, disciplinada pela Lei 8.437/92. Ser proposta pelo procurador-geral da Repblica ou pelo interessado na causa, para preservar a competncia do Supremo Tribunal Federal ou garantir a autoridade de suas decises (RISTF, art. 156). A Corte admite, de forma excepcional, a reclamao em sede de controle abstrato, atribuindo-a somente ao autor da ao. Exige-se, ainda, que o rgo de

que emanara a norma tida por inconstitucional persista na prtica de atos concretos que lhe pressuporiam a validade (STF- Pleno, RT 715/305, dois votos vencidos; STF-RT 713/ 252, um voto vencido). Irrecorribilidade das decises: As decises proferidas pelo STF em sede de controle abstrato de normas so irrecorrveis, ressalvada a oposio de embargos declaratrios7, de acordo com o art. 26 da Lei 9.868/99. Contudo, essa regra excepcionada quando o procurador-geral da Repblica prope a ao, mas emite parecer no sentido de sua improcedncia, conforme o art. 169, 1, do RISTF. Julgada procedente, admite-se a interposio de embargos infringentes pelo procuradorgeral com o objetivo de ser reformulada a deciso prolatada (RTJ 109:880 e STF-RDA 158:173). Inadmissibilidade de qualquer espcie de execuo dos julgados do STF: Descabe qualquer espcie de execuo da deciso proferida pela Corte em sede de controle abstrato de constitucionalidade e, por este motivo, no h possibilidade de processo cautelar incidental, em razo de este processo destinar-se a assegurar o provimento jurisdicional a ser efetivado com ao futura ou em andamento (AGR 1.326-2-CE, Rel. Min. Maurcio Corra, RTJ 168:414). Eficcia contra todos (erga omnes) e efeito vinculante das decises: As declaraes de constitucionalidade e de inconstitucionalidade, inclusive a interpretao conforme a Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto, tm eficcia erga omnes e efeito vinculante em relao aos rgos do Poder Judicirio e Administrao Pblica federal, estadual

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e municipal (art. 28, pargrafo nico, Lei 9.868/99). Em conseqncia disso, o Tribunal no pode mais examinar as normas impugnadas para rever sua posio sobre elas8. Diferentemente do controle difuso-incidental, no h necessidade de comunicao ao Senado Federal (art. 52, X, CF/88) para a suspenso da norma do ordenamento jurdico. No cabimento da ao rescisria: O Supremo Tribunal Federal no admite o cabimento da ao rescisria em sede de controle abstrato de normas (AR 878-SP, Rel. Min. Rafael Mayer, RTJ 94:58), entendimento este encampado pelo art. 26 da Lei 9.868/99. Inexistncia de prazo recursal em dobro (AGRADI 2.130-SC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 14/12/01)

Canotilho (1993b:968) menciona dois tipos de legitimidade ativa: a universal e a restrita. Por legitimidade universal, entende-se a legitimidade para a impugnao da constitucionalidade reconhecida a qualquer pessoa (quisque de populo) na forma de ao popular. J a legitimidade restrita, entende-se a reconhecida s a determinadas entidades ou a certos e determinados cidados que se encontram em determinada relao com o processo. O modelo de legitimidade ativa implantado pela CF/88 de legitimidade concorrente, porque deferida a mais de um co-legitimado (arts. 103, I a IX e 4, CF/88), mas restrita, haja vista estar limitado aos entes legitimados constantes do rol.

Legitimados para a propositura9 de ADIn


No sistema ptrio, os entes10 previstos no art. 103 da Constituio Federal de 1988 tm legitimidade ativa para propor ao direta de inconstitucionalidade de leis e atos normativos federais e estaduais em face da Constituio de 1988. So eles: I o presidente da Repblica; II a mesa do Senado Federal; III a mesa da Cmara dos Deputados; IV a mesa da Assemblia Legislativa; V o governador de Estado; VI o procurador-geral da Repblica; VII o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII partido poltico com representao no Congresso Nacional; e IX confederao ou entidade de classe de mbito nacional11. Como se v, o constituinte de 1988 conferiu o poder de propor a ao direta a autoridades e a rgos do Estado, mas tambm estendeu a representatividade aos diversos

Legitimidade ou legitimao
Feito o estudo sobre o processo objetivo de controle abstrato de normas, cumpre a anlise do instituto da legitimao no Direito Constitucional brasileiro.

Conceitos de legitimidade ativa e passiva no Direito Constitucional


Importando os conceitos processuais civis para o processo constitucional, pode-se afirmar que tem legitimidade processual ativa
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quem pode requerer a apreciao e declarao de inconstitucionalidade/constitucionalidade (Canotilho, 1987a:811) e tem legitimidade processual passiva, aquele contra quem se deve dirigir o pedido de apreciao de inconstitucionalidade/constitucionalidade (idem).

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setores da sociedade civil. Alis, os entes ou rgos constantes dos tens I a VIII compreendem entes especificamente determinados pela Carta Poltica de 1988, ao passo que o item IX constitui um nmero indeterminado, na medida em que representa inmeras confederaes sindicais e entidades de classe de mbito nacional.

b) a necessidade de proteger os direitos sociais, legitimando confederaes e entidades de classe; c) a no-obrigatoriedade de propor a representao de inconstitucionalidade por parte do procurador-geral da Repblica, j assentada na jurisprudncia do STF e solucionada definitivamente com a Constituio de 1988; d) a natureza do cargo ocupado pelo procurador-geral da Repblica: cargo de confiana do presidente da Repblica, demissvel ad nutum.

Ampliao do rol do inciso IX do art. 103 da CF/88


vital a deciso sobre os entes legitimados para o controle abstrato normativo, pois o seu nmero determinante para a garantia e a efetividade da jurisdio constitucional (Kelsen, apud Gilmar Ferreira Mendes, 1998c:87). Em boa hora, assim, a CF de 1988 inovou o sistema de controle de constitucionalidade de 67/69, notadamente em tema de legitimao. Primeiro, previu a ampliao considervel da legitimidade (art.103 da CF/ 88); segundo, determinou a instituio pelos Estados da representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face das Constituies Estaduais, proibindo a atribuio da legitimao para agir a um nico rgo (art. 125, 2, da CF/88). O esprito democrtico da Constituio de 1988, que determinou a ampliao dos entes ou rgos legitimados para a propositura da ao, sofreu influncia de vrios fatores, dentre estes:
a) o processo de abertura democrtica institudo no Pas com a CF de 1988, com o fim do regime militar;

Pertinncia temtica
Em virtude do amplo rol de legitimados ativos criado com a nova Carta, o STF construiu jurisprudncia no sentido de diferenciar o tratamento dado aos legitimados, o que levou a doutrina a identificar os legitimados universais e os especiais (Clmerson Merlin Clve, 2000:165). Os primeiros o presidente da Repblica, o procurador-geral da Repblica, as mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, os partidos polticos com representao no Congresso Nacional e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil12 tm legitimidade para preservar a supremacia da Constituio por fora de suas prprias atribuies institucionais (Milton Flaks, 1992: 69). Quanto aos legitimados especiais governadores de Estado e mesas das Assemblias Estaduais, confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional , h restries para a propositura da ao. O STF s admite a ao por parte desses entes, se a lei impugnada disser respeito, de algum
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modo, s respectivas unidades federadas; e, por parte das confederaes e entidades de classe, se a norma em causa ferir os interesses dos respectivos filiados ou associados (idem). Os legitimados universais podem impugnar qualquer norma, independentemente do seu contedo material. No h de demonstrar interesse jurdico a fim de instaurar o controle de constitucionalidade. O seu interesse deriva de uma necessidade pblica de controle, assim como idealizado por Shn e exposto por Gilmar Ferreira Mendes (1990a: 250). Os legitimados especiais, por sua vez, s podem impugnar uma determinada norma se esta tiver relao com as suas finalidades institucionais. Portanto, a jurisprudncia do STF erigiu o vnculo da pertinncia como requisito objetivo qualificador da prpria legitimidade ativa ad causam do requerente para a instaurao do controle abstrato de normas, importando a sua falta em carncia de ao13. A exigncia, todavia, faz-se somente s aes ajuizadas por confederaes sindicais, entidades de classe de mbito nacional, mesas das Assemblias Legislativas estaduais ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal e governadores dos Estados-Membros e do Distrito Federal (ADIn 1.096-4RS, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 158:442). Mas, que se h de entender por pertinncia temtica? Em sede de aes coletivas, aqui entendidas no sentido amplo, a doutrina entende que o requisito de pertinncia temtica significa que: a) as entidades e rgos da Administrao Pblica direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica, devem estar especificamente destinados defesa dos interesses transindividuais, objetivados

na ao civil pblica ou coletiva que, como legitimados ativos, pretendam propor; b) as associaes civis, fundaes privadas, sindicatos, corporaes etc. devem incluir entre seus fins institucionais a defesa dos interesses objetivados na ao civil pblica ou coletiva por elas propostas, dispensada, embora, a autorizao de assemblia. (Hugo Nigro Mazzilli, 2000:189-190). dizer, a pertinncia temtica seria a exigncia de adequao temtica entre a ao que se pretende propor e os fins institucionais da entidade. Disso no discrepa o Supremo Tribunal Federal, de cuja jurisprudncia so hauridos os seguintes conceitos:
o elo entre os objetivos visados e a norma que se impugna (ADIn 1.139-1-DF, Rel. Min. Marco Aurlio, LEX-STF 196: 78; ADIn 1.519-2-AL, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 16/05/97); o elo entre os objetivos sociais da confederao e o alcance da norma que se pretende ver fulminada (ADIn 1.151-MG, Rel. Min. Marco Aurlio, RTJ 158:790); a relao de pertinncia entre a finalidade da associao autora ( ou os fins sociais) e o contedo da norma impugnada (ADIn 1.115-4-DF, Rel. Min. Nri da Silveira, LEX-JSTF 206:64-735; ADIn 1.096-4-RS, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 158:443); a relao de pertinncia temtica entre o objeto social da instituio da entidade de classe e o tema da Constituio (ADIn 305-4-RN, Rel. Min. Paulo Brossard, RTJ 153:434); adequao entre as finalidades estatutrias e o contedo material da norma (ADIn 1.114-6-DF, Rel. Min. Ilmar Galvo, RTJ 159:756);

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o nexo de afinidade entre os objetivos institucionais da entidade que ajuza a ao e o contedo material da norma impugnada (ADIn 1.096-4-RS, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 158:443).

lao s confederaes e entidades de classe de mbito nacional:


a) na rea sindical, s as confederaes, excludas as federaes, mesmo de mbito nacional, mediante interpretao literal do art. 103, IX, da CF, c/c art. 535 da CLT (ADIn 488, DJ 12/06/92; ADIn 505-7-DF, RTJ 139:468); b) em respeito a entidades de classe, s reconhece como tais as de mbito nacional que possuam associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federao, por aplicao analgica dos partidos polticos, alm de exigir que esses associados ou membros estejam ligados entre si pelo exerccio da mesma atividade econmica ou profissional (ADIn 79-9, RTJ 147:3; ADIn 386, LEX STF 169:40).

Os conceitos mencionados so sinnimos. Por pertinncia temtica entende-se o elo, a adequao, o nexo de afinidade, a pertinncia entre as finalidades estatutrias e o contedo ou alcance da norma impugnada. Passa-se, assim, anlise especfica do instituto da pertinncia temtica, agrupandose em um tpico as confederaes sindicais e entidades de classe e, noutro, os governadores de Estado e as mesas das Assemblias Legislativas, em vista de suas similitudes. No obstante o art. 103 da CF/88 traga a mesa da Assemblia Legislativa (IV) e o governador de Estado (V) antes das confederaes e entidades de classe de mbito nacional (IX), inverteu-se a ordem de anlise, em face de seu desenho estar melhor formulado em relao s confederaes sindicais e entidades de classe. Afinal, o STF teve mais oportunidades de discutir situaes concretas envolvendo essas entidades.

No configuram entidades de classe para fins do art. 103, IX, da CF/88:


a) organizao formada por associados pertencentes a categorias diversas; b) associao de associao (ADIn 799, RTJ 147:3); c) pessoa jurdica de direito privado que rena como membros integrantes associaes de natureza civil e organizaes de carter sindical (ADIn 79-9, RTJ 147:3); d) associao civil voltada finalidade altrusta de promoo e defesa de aspiraes cvicas de toda a cidadania (ADIn 61, DJ 28/09/90);

Confederaes sindicais e entidades de classe


Conceito
Uma das primeiras dificuldades impostas pelo inciso IX do art. 103 da Constituio foi precisar os conceitos de confederao sindical e entidade de classe de mbito nacional. Vrios julgados da Corte Suprema trataram da matria. Com base no inventrio de Milton Flaks (1992:69), afirma-se com re-

ciados, rgos pblicos sem personalidade jurdica e categorias diferenciadas de servidores (ADIn 67, DJ 15/06/90); f) classe no sentido de simples segmento social, mas de categoria profissional (ADInMC 894-3-DF, RTJ 155:406).

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e) associao que rene, como asso-

Fundamento jurdico
A fundamentao utilizada pelo STF, para justificar a exigncia do requisito da pertinncia temtica em relao s confederaes sindicais e s entidades de classe de mbito nacional (art. 103, IX, da CF), partiu da natureza jurdica dessas entidades. Sendo pessoas de direito privado, no dispem de interesse genrico de defesa da supremacia constitucional, mas da defesa de seus interesses particulares. Aplica-se, ento, o princpio da especialidade aos fins institucionais dessas entidades. Esses fundamentos exsurgem do voto do Min. Seplveda Pertence na ADInMC 305-4-RN, verbis:
(...) J se disse que a personalidade jurdica, especialmente a de direito privado, uma tcnica de realizao de interesses determinados, que tem os limites de sua atuao demarcados por suas finalidades institucionais. (...) (RTJ 153:434). (destacou-se)

no mbito normativo do diploma impugnado. Se o texto compreender diversas categorias, qualquer delas poder impugn-lo (ADIn 1.282-SP, Rel. Min. Seplveda Pertence, Informativo 292).

Critrios para aferio da pertinncia temtica


Adequao temtica: Este o critrio bsico, que, por ser flexvel, comporta um grande nmero de julgados. Prende-se idia de adequao entre as finalidades estatutrias da instituio e o contedo da norma impugnada. Todos os acrdos que foram utilizados para conceituar a pertinncia temtica se enquadram neste critrio. Prejuzo: A conotao de prejuzo (efetivo ou potencial) constitui critrio de incidncia mais rara, sendo sua fonte principal os votos do Min. Nri da Silveira. Na ADInMC 305-4-RN, Rel. Min. Paulo Brossard (RTJ 153:429), a Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) suscitou a inconstitucionalidade de dispositivos da Constituio do Estado do Rio Grande do Norte ( 4 do art. 82; 2 dos arts. 87, 89 e 90; art. 160 do texto constitucional e art. 12 do ADCT) e o art. 3 da Lei Complementar Estadual 77/90. Estas disposies assemelhavam as funes do Ministrio Pblico s de membros do Poder Judicirio e vinculavam vencimentos de procuradores, defensores pblicos, delegados de polcia aos de procuradores de justia. Em seu voto, o Min. Nri da Silveira (RTJ 153: 435) enfatizou:
(...) O certo que numa situao como noutra do inciso IX em exame, h de se entender que a Constituio quer dar, a essas entidades de representao das diferentes

Alcance da exigncia
Primeiramente, exigiu-se a pertinncia apenas das entidades de classe de mbito nacional (ADIn 396-6-DF, Rel. Min. Paulo Brossard; ADIn 138-RJ, Rel. Min. Sydney Sanches; e ADIn 838-PR, Rel. Min. Carlos Velloso). Todavia, a partir do julgamento da ADIn 1.114-6-DF, Rel. Min. Ilmar Galvo, o STF adotou postura mais rgida tambm quanto a confederaes sindicais (ADIn 1.096-4RS, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 158:444). Ressalte-se que a pertinncia temtica no depende de que a categoria respectiva seja o nico segmento social compreendido

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categorias profissionais, uma via, para que todas essas categorias possam, tambm defender seus interesses, diante da lei ou do ato normativo inconstitucional, perante o Supremo Tribunal Federal, em ao direta. Penso que no cabe emprestar origem diferente ao dispositivo. Ora, se no se pode conferir sentido diverso, sem dvida, deve existir vinculao entre o interesse, a destinao da entidade, aquilo que compe os seus fins e a norma que possa prejudicar esses interesses e fins. (...) (destacou-se).

Interesse indireto: A norma pode no afetar diretamente os fins institucionais das confederaes ou das entidades de classe, mas pode afetar os seus interesses por via reflexa. Esse critrio foi expressamente enunciado na ADInMC 1.464-1-DF, Rel. Min. Moreira Alves, LEX-JSTF 224:50, proposta pela Associao dos Delegados de Polcia do Brasil (Adepol), da qual se depreende da respectiva ementa:
Ao direta de inconstitucionalidade. Falta do requisito da pertinncia temtica. Tm razo as informaes quando sustentam que, no caso, falta um dos requisitos da ao direta de inconstitucionalidade que o da pertinncia entre a classe que a autora representa a dos delegados de polcia e o diploma legal impugnado que a essa classe no diz respeito. Com efeito, para que haja essa pertinncia necessrio que as normas impugnadas se apliquem, direta ou indiretamente, classe representada pela entidade autora. Ora, no caso, isso no ocorre. Ao direta de inconstitucionalidade no conhecida (LEX-JSTF 224:50). (destacou-se)

A associao argiu a inconstitucionalidade, com pedido de liminar, da Lei 2.465, de 24/11/95, do Estado do Rio de Janeiro, que revogara parcialmente a Lei 2.216, de 18/01/ 94. O diploma questionado cuidou, dentre outras coisas, de restabelecer to-s para os agentes e auxiliares da Polcia Civil, proibio estatutria anterior, consistente no exerccio de quaisquer outras atividades que no as concernentes funo policial, vedando-lhes, especialmente, o desempenho de funes de vigilncia privada. O STF entendeu que as disposies legais no se aplicam aos delegados de polcia, uma vez que se encontram enquadrados, por fora da legislao estadual, na categoria Autoridade Policial, portanto, categoria distinta dos agentes e auxiliares da Polcia Civil. Dessa forma, o Tribunal, por votao unnime, no conheceu da presente ao direta, sob a alegao de falta de pertinncia temtica. Enquanto o interesse indireto justificou a atuao da entidade de classe (AMB) na ADIn 138-8-RJ (Rel. Min. Sydney Sanches, RTJ 133:1.011), em outras decises encontradas na jurisprudncia do Tribunal, este interesse no foi suficiente para justificar o requisito da pertinncia temtica (ADInMC 1.151-MG, RTJ 158:790; ADInMC 1.519-2AL, DJ 16/05/97). Nota-se que a jurisprudncia da Corte Suprema no tem adotado uma uniformidade, aferindo a pertinncia temtica caso a caso. Por isso, o Min. Paulo Brossard (RTJ 133: 1.021) indaga acerca dos limites dos interesses das confederaes ou entidades de classe em impugnar determinada norma.
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Dada a impreciso desse critrio, constata-se que as decises do STF contm uma grande margem de discricionariedade, podendo originar decises casusticas. O Supremo j reconheceu a legitimidade de uma determinada organizao, para neg-la em um momento seguinte. A Federao Nacional dos Servidores da Justia do Trabalho teve sua legitimidade reconhecida na ADIn 37-3, relativa Medida Provisria 44, de 30/03/89, com medida liminar deferida, e, em seguida, veio a ter sua legitimidade infirmada nas ADIns 433-6, 526-1 e 530-8. Casos especiais: Insere-se nesse contexto dois casos especiais de legitimidade: o relacionado com motivos cvicos ou altrustas e a legitimidade supletiva. Matrias condizentes com objetivos cvicos ou defesa de posies altrustas, embora legtimos, no dilargam a legitimidade ativa das confederaes e entidades de classe de mbito nacional para a propositura da ADIn, quando a norma tachada de inconstitucional no guarda pertinncia com a rea especfica de sua essencial destinao corporativa (ADInMC 1.151-MG, Rel. Min. Marco Aurlio, RTJ 158:794). Como mencionado, s os legitimados universais tm legitimidade concorrente, j que atuam em defesa da Constituio e da ordem jurdica. Quedando-se inertes, no cabe aos legitimados especiais uma atuao supletiva, por melhores que sejam os propsitos (ADInMC 1.114-6-DF, Rel. Min. Marco Aurlio, RTJ 159:758; ADInMC 1.139-1-DF, Rel. Min. Marco Aurlio, LEX-JSTF 196: 80). necessrio o requisito da pertinncia temtica a fim de se configurar a legitimidade do ente.

importante dizer que este requisito, de observncia obrigatria para os legitimados especiais, no excetuado em nenhuma hiptese.

Pertinncia temtica em relao aos governadores de Estado e s mesas das Assemblias Legislativas
O requisito em relao a governadores e mesas das Assemblias Legislativas das unidades da Federao pode ser estudado em 3 (trs) planos, a depender de o texto impugnado ser norma local, norma federal ou norma originria de outro Estado ou do Distrito Federal. normas locais: Com relao s leis locais, evidente que as cpulas dos Poderes Executivo e Legislativo estaduais tm interesse na compatibilidade das normas elaboradas nos seus Estados com a Constituio Federal e na preservao da ordem e da segurana jurdicas nestas unidades, seja porque o poder constituinte dos Estados decorrente dos mandamentos da Carta Poltica de 1988, seja porque as leis locais tm influncia direta na regulao das questes internas das unidades da Federao. Sobre o tema, comum aes diretas propostas pelo governador de Estado que questionam a edio de leis pela respectiva Assemblia Legislativa, ferindo a sua iniciativa exclusiva (ADIn 1.677-DF, Rel. Min. Moreira Alves, Informativo 296; ADIn 1.730-RN, Rel. Min. Moreira Alves, Informativo 296; e ADIn 1.487-SC, Rel. Min. Sydney Sanches, Informativo 297). normas federais: Em relao s normas federais, satisfaz-se o requisito em foco quando os efeitos destas normas repercutirem

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na esfera de autonomia estadual. A ADInMC 1.307-MS (Rel. Min. Francisco Rezek, DOU 1/08/95, RTJ 159:771) questionou diretamente14 a impugnao de leis federais por parte de uma mesa de Assemblia Legislativa estadual. A ao, movida pela mesa da Assemblia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul, impugnou o art. 2 da Medida Provisria 1.023, de 08/06/95, e algumas resolues do Conselho Monetrio Nacional, tendo como contedo material discusses sobre o crdito rural. O Supremo no conheceu da ao por falta de pertinncia temtica entre o contedo material das normas impugnadas crdito rural e a competncia ou os interesses da Assemblia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul. As normas atacadas, cujo contedo material diz respeito a crdito rural, podem no imprimir efeitos Assemblia Legislativa do Mato Grosso do Sul, entretanto, podem afetar os interesses do Estado. Caso a norma federal repercuta em um Estado da Federao ou traga efeitos negativos em sua esfera, acreditase que assiste razo s autoridades estaduais a sua impugnao. normas originrias de outros Estados ou Distrito Federal: Nestas, para que haja pertinncia, a norma deve produzir efeitos negativos na esfera do Estado impugnante. A ADInMC 902-SP (Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 22/04/94, RTJ 151:444) tratou diretamente do tema, figurando como requerente o governador do Paran e como requeridos o governador de So Paulo e seu secretrio da Fazenda. Na ocasio, questionou-se o Decreto 33.656, de 16/04/93, do Estado de So Paulo, que conferira indstria de informtica e automao incentivo fiscal consistente

no crdito de 50% do valor do ICMS, fato que acabaria provocando o xodo das empresas do setor, por no poder competir com os preos oferecidos pelas indstrias paulistas. A Corte assim reconheceu pertinncia temtica:
(...) Na espcie, o que se nota que, mediante decreto, o Estado de So Paulo introduziu benefcio fiscal que tem inegvel repercusso na poltica de incentivo de outros Estados, objetivando manuteno e o alargamento do prprio parque industrial. O teor do decreto mostra-se, neste primeiro exame, com autonomia suficiente a ensejar esta ao direta. Por outro lado, a inicial permite a compreenso da espcie, exsurgindo das conseqncias da norma, no campo dos incentivos, a pertinncia da presente medida, considerada a atuao do requerente. (...) O risco decorre da desigualdade estabelecida e, portanto, da possibilidade do prejuzo para o Estado do Paran, relativamente extenso do respectivo parque industrial (destacou-se).

Mais recentemente, o STF afastou a alegada falta de pertinncia temtica na ao proposta pelo governador do Estado de Gois contra a Lei 2.210/2001 do Estado do Mato Grosso do Sul que vedava a fabricao, o ingresso, a comercializao e a estocagem de amianto ou de produtos nele baseados, destidamento de que, sendo Gois um dos maiores produtores de amianto, seu interesse reside na necessidade de preservar sua economia, inclusive quanto arrecadao tributria estadual (ADInMC 2.396-MS, Rel. Min. Ellen Gracie, Informativo 243).
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nados construo civil no Estado, sob o fun-

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A Lei 9.868/99 e a pertinncia temtica


No obstante a Constituio de 1988 tenha previsto o controle abstrato de normas, seguia-se, procedimentalmente, a ao direta interventiva regida pela Lei 4.337/64. Somente com a Lei 9.868, de 10/11/99, o legislador tratou especificamente da ADIn e da ADC. Todavia, no alterou o sistema ento vigente, apenas consolidou a doutrina e a jurisprudncia construda sobre o tema15. O pargrafo nico do art. 2. da Lei 9.868/99 reconheceu a necessidade de demonstrao de pertinncia de alguns dos entes legitimados. No entanto, o presidente da Repblica vetou o dispositivo que tinha a seguinte redao: Art. 2. (....)
Pargrafo nico. As entidades referidas no inciso IX, inclusive as federaes sindicais de mbito nacional, devero demonstrar que a pretenso por elas deduzida tem pertinncia direta com os seus objetivos institucionais. (destacou-se).

da CF/88), a manuteno do mencionado pargrafo nico tornar-se-ia incompatvel com a jurisprudncia do STF, construda para sufragar a praxe legislativa usual no perodo da ditadura consistente em alterar palavras do dispositivo, de modo a lhe alterar todo o sentido. Optou-se, ento, por manter a matria tratada a nvel jurisprudencial, vetando o pargrafo. Assim procedendo, manteve-se exigncia da pertinncia temtica. a

Crtica ao instituto da pertinncia temtica


Como visto, o processo objetivo de controle abstrato de normas de natureza essencialmente poltica, o que imprime as caractersticas bsicas de sua constituio e desenvolvimento. No h no processo objetivo: partes (salvo em sentido formal), lide (no sentido carneluttiano), perseguio de interesses individuais ou busca de qualquer grau de subjetividade. Destina-se defesa da Constituio, tendo por advogado como qualifica Gilmar Ferreira Mendes (1998c:91) os entes constitucionalmente legitimados. A Corte Suprema atua como legislador negativo e suas decises gozam de eficcia erga omnes. Em verdade, a Constituio Federal de 1988, em nenhum dispositivo, restringiu a legitimidade dos entes autorizados para a instaurao do controle abstrato de normas. A rigor, estabeleceu paridade de tratamento aos entes legitimados. Porm, devido ao acmulo de processos advindos principalmente da ampla legitimidade conferida16, o STF estabeleceu uma srie de restries. Uma destas foi a construo jurisprudencial do instituto

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Questiona-se, assim, se o requisito da pertinncia restou abolido ou se ainda se mantm. A resposta encontra-se nas razes do veto presidencial. Em primeiro lugar, o dispositivo estendeu s federaes a legitimao para a propositura de ADIn, o que como visto, chocava-se frontalmente com a jurisprudncia do STF, que somente legitimara as confederaes sindicais, mediante interpretao literal do art. 103, inciso IX, da Constituio, c/c o art. 535 da CLT (ADIn 488, DJ 12/06/92; ADInMC 1.003, Rel. Min. Celso de Mello). Em segundo lugar, como o veto parcial s pode alcanar inteiro teor de artigo, pargrafo e alnea (art. 66, 2.,

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da pertinncia temtica, o qual tem sofrido bastantes crticas da doutrina. Flvia Piovesan (1995:102) entende que a exigncia da pertinncia temtica a converso de um instrumento de defesa objetivo em verdadeiro instrumento de defesa subjetivo. J o Min. Paulo Brossard, no obstante reconhea as razes de utilidade e convenincia, no o aceita por entender que a Constituio Federal colocou no mesmo plano jurdico todos os legitimados no art. 103, sendo descabida a exigncia do vnculo temtico (RTJ 153:431-432). Por sua vez, Arthur Castilho Neto (1993:39) sustenta que a legitimidade para o controle abstrato de normas deveria restringir-se apenas aos entes estatais:
Merece reparos o dispositivo constitucional que define o elenco de entidades ou pessoas legitimadas para ajuizar a ao direta. Creio eu que se deva restringir seu uso ao procurador-geral da Repblica e aos Poderes do Estado, evitando-se a sobrecarga do Judicirio com excessivas aes, intentadas fao aqui as honrosas ressalvas por esprito de emulao ou por razes polticas.

ou liberais no que tange possibilidade de instaurao do controle abstrato de normas. Tambm de uma perspectiva rigorosamente prtica, pode-se afirmar-se que dificilmente alguma questo constitucional relevante deixar de ser suscitada por um desses rgos ou entes legitimados. legtimo concluir, portanto, que o legislador constituinte no cometeria nenhum ato censurvel se deixasse de contemplar as confederaes sindicais e entidades de classe de mbito nacional dentre os detentores de direito de propositura da ao direta de inconstitucionalidade.

Realmente, a demonstrao de adequao temtica entre a norma e os objetivos da entidade, da possibilidade de prejuzo ou do interesse, seja direto ou indireto, por parte das entidades corporativas, e a demonstrao de que certa norma fere os interesses de um Estado, por parte de seu governador ou da mesa da sua Assemblia Legislativa, denota carter nitidamente individual. Quando est se perseguindo alguma correlao entre a norma e o ente legitimado (legitimidade ativa ad causam), implica a imposio de um interesse de agir por parte do legitimado. No entanto, no se pode chegar ao extremo de, sob a pecha de incompatibilidade como processo objetivo, afastar a legitimao a entes privados. Afinal, a previso de legitimidade a esta categoria consistiu em uma das mais democrticas inovaes da Constituio de 1988 e merece ser respeitada. Assim, dois extremos conflitam: a) uma limitao do direito de propositura pode retirar a eficcia do controle abstrato, restringindo, assim, a possibilidade de impugnao de atos normativos; b) uma ampliao des-

Adotando posicionamento semelhante, Gilmar Ferreira Mendes (1998c:144-145) defendeu a supresso da legitimidade ativa das confederaes e entidades de classe de mbito nacional:
A outorga de ampla legitimao aos partidos polticos com representao no Congresso Nacional, aos governadores de Estado, s mesas das Assemblias Legislativas, Ordem dos Advogados do Brasil, ao procurador-geral da Repblica, dentre outros, j seria suficiente para colocar o nosso sistema entre os mais benevolentes

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mensurada do leque de legitimados ativos pode provocar uma sobrecarga de processos no Tribunal, conduzindo baixa qualidade de suas decises, abalando a ordem e a segurana jurdica, e a obrigao de o Tribunal ocupar-se de questes de menor relevncia. Em verdade, a exigncia idealizada pelo Supremo Tribunal Federal para limitar a legitimao no controle abstrato de normas demonstrou equilbrio entre a necessidade poltica de assegurar ao STF condies de julgamento mediante diminuio do volume de processos e a garantia constitucional de legitimao de entes privados.

dencial do requisito da pertinncia temtica. 4. Trata-se de vnculo exigido de confederaes sindicais, entidades de classe de mbito nacional, mesas das Assemblias Legislativas ou da Cmara Legislativa do DF e governadores de Estados e do DF (legitimados especiais), verdadeiro requisito qualificador da legitimidade ativa ad causam. Os legitimados especiais necessitam demonstrar interesse em impugnar a norma, por esta repercutir em sua esfera jurdica. De conseguinte, a ausncia de pertinncia temtica implica carncia de ao. 5. Extraem-se da jurisprudncia do STF critrios para aferio da pertinncia temtica em relao s confederaes sindicais e entidades de classe (art. 103, IX, CF/88): adequao temtica, prejuzo e interesse indireto. J em relao aos governadores de Estado e s mesas das Assemblias Legislativas, constata-se que estes entes apenas so legitimados para a propositura da ADIn quando a lei ou o ato impugnado produzir efeitos negativos na esfera do Estado impugnante. 6. A demonstrao de pertinncia temtica por parte dos legitimados especiais implica a transposio de situaes subjetivas para o processo objetivo de controle abstrato de normas. No obstante incompatvel com a natureza do processo objetivo, a pertinncia temtica constitui-se em importante instrumento democrtico do controle abstrato de constitucionalidade de leis, na medida em que equilibra a necessidade poltica de assegurar ao STF condies de julgamento mediante diminuio do volume de processos e a garantia constitucional de legitimao de entes privados.

Concluso
1. A CF/88 trouxe inovaes em tema de controle de constitucionalidade, dentre as quais se destaca a ampla legitimidade para a propositura da ADIn, atribuda a entes pblicos e privados. 2. No controle abstrato de normas, o processo tem forma jurisdicional, mas na verdade, o exerccio de uma funo poltica do STF. Caracteriza-se por sua natureza objetiva, em que no h partes (formais) nem lide, atuando os legitimados em interesse da coletividade, como substitutos processuais. Destas decorrem as demais caractersticas, notadamente processuais como a impossibilidade de desistncia, de interveno de terceiros, de execuo do julgado, de propositura de ao rescisria etc.. 3. No obstante a Constituio Federal de 1988 tenha ampliado o elenco de legitimados, o STF tem restringido a legitimidade ativa. Uma das formas foi a criao jurispru-

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Notas:
1

A ntegra do presente trabalho encontra-se na biblioteca da Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios FESMPDFT, embora Atual ao direta genrica de inconstitucionalidade (ADIn). So instrumentos de controle abstrato de normas a ao direta de inconstitucionalidade genrica (ADIn), ao direta de inconstitucionalidade por omisso (ADIn por O Direito Constitucional portugus admite a inconstitucionalidade por arrastamento ou conseqencial de outras normas do mesmo diploma legal que o requerente

sem as atualizaes aqui realizadas.


2 3

omisso), a ao declaratria de constitucionalidade (ADC) e a argio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF). no tenha determinado, justificada pela conexo e interdependncia de certos preceitos com os dispositivos legais especificamente impugnados (Jorge Miranda, 1996:461; Canotilho, 1987a:788). Isto no implica a admisso generalizada desse tipo de inconstitucionalidade, sobretudo se houver um limite material inequvoco. Somente admissvel relativamente a preceitos contidos no ato normativo impugnado, no devendo alargar-se a preceitos fora do ato normativo sujeito fiscalizao constitucional (Canotilho, 1987a:788). Entretanto, o Supremo Tribunal Federal no admite a inconstitucionalidade conseqencial (Clmerson Merlin Clve, 2000:155; Gilmar Ferreira Mendes, 1990a:272).
5 6

Uma peculiaridade interessante que na ADC no se admite o amicus curiae, tendo em vista o veto presidencial ao 2 do art. 18 da Lei 9.868/99. Rodrigo Lopes Loureno (1999:31/32 ) e Clmerson Merlin Clve (2000:148) entendem que este dispositivo no foi recepcionado pela Carta Poltica de 1988, porque

pode eliminar a defesa do ato impugnado pelo advogado-geral da Unio e o parecer do procurador-geral da Repblica, peas exigidas no art. 103, 3 e 1, da

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CF/88, respectivamente.
7

Legitimado exclusivo para oposio de embargos declaratrios o requerente da ao (ADIN ou ADC), consoante reiterada jurisprudncia do STF (ADIn 2.323, Rel. O sistema brasileiro se afasta do controle concentrado europeu, no qual, via de regra, a sentena de rejeio de inconstitucionalidade no impede que a Corte

Min. Ilmar Galvo, DJ 24/08/01; ADIn 1.105, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 16/11/01; e ADIn 2.098, Rel. Min. Ilmar Galvo, DJ 19/04/02).
8

Constitucional reexamine a norma impugnada em outra ao (Moreira Alves, 1993:9).


9

Os legitimados passivos na ADIn so as autoridades ou os rgos legislativos de que emanaram o ato atacado. As autoridades referidas no art. 103, incisos I a VII, da Carta Poltica, possuem capacidade postulatria em processo de controle abstrato de normas (ADIn 127-2-AL, A ADC poder ser proposta pelo presidente da Repblica, pela mesa do Senado, pela mesa da Cmara dos Deputados ou pelo procurador-geral da Repblica (art. No se aplica o instituto da pertinncia temtica ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (ADIn 3, RTJ 142:363; ADInMC 305-4-RN, RTJ 153:432

10

Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 144:3), o que significa no precisarem de contratar advogado para subscrever a petio.
11

103, 4, CF/88).
12

e ADInMC 1.114-DF, RTJ 159:758) e aos partidos polticos com representao no Congresso Nacional (ADIn 1.096-4-RS, RTJ 158:441; ADIn 109-4-DF, RTJ 130: 522; ADInMC 1.250-DF, DJ 30/06/95, ADIn 1.626-DF, DJ 26/09/97; ADIn 1.996-1-DF, DJ 27/06/99). A essencialidade destes entes para o Estado de Direito foi fator determinante para sua legitimidade universal (RTJ 158:441). Ressalte-se que a perda de representao parlamentar no Congresso Nacional caracteriza ilegitimidade ativa superveniente do partido poltico para prosseguir no processo (ADIn 2.202-DF, ADIn 2.465-RJ, ADIn 2.723-RJ, Rel. Min. Celso de Mello, Informativo 299).
13

Tratando-se de aes diretas, a ausncia das condies da ao13 leva o Supremo a decidir pelo no cabimento da ao direta, que no caso dela ou ainda

que no conhece da ao. Tecnicamente, diz-se incabvel (ou no se conhece) um recurso que no atende aos pressupostos recursais genricos, de modo que ele no ultrapassar o juzo de admissibilidade. A rigor, todavia, a no-satisfao das condies da ao de controle de constitucionalidade por via direta e a deciso que no a admite significa carncia de ao (Barbosa Moreira, 1964:74).
14 15

Discutiu-se superficialmente o tema em algumas aes propostas por outros entes. Uma inovao importante consistiu no acrscimo do art. 8 Lei 8.125/91 do Distrito Federal, regulamentando a ao direta inconstitucionalidade de lei ou ato

normativo do Distrito Federal em face de sua lei orgnica (art. 30). O modelo de controle de constitucionalidade adotado para o Distrito Federal guarda simetria com o insculpido pela Carta Poltica de 1988 para a Federao. Legitimou, inclusive, entidades sindicais ou de classe, de atuao no Distrito Federal, e exigiu a deduo do requisito da pertinncia temtica entre a norma impugnada e os seus objetivos estatutrios.
16

Outros fatores tambm so apontados para o crescimento do nmero de ADIns ajuizadas perante o STF, tais como: a) a Constituio de 1988 uma Constituio

analtica; b) a supervenincia de Constituies estaduais a partir de 1988; c) a inflao legislativa nos Estados contemporneos, especialmente recm-industrializados (Clmerson Merlin Clve, 2000:162). Fala-se ainda em aes propostas por emulao, motivos polticos, temerrios ou por m-f

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