Direito ambiental

e a economia
Renata Zanin
 Direito ambiental
e a economia
Coordenação Geral
Nelson Boni
Coordenação de Projetos
Leandro Lousada
Professor Responsável
Renata Zanin
Revisão Ortográfica
Vanessa Almeida
Coordenadora Pedagógica de Curso- EAD
Eleonora Altruda de Faria
Projeto Gráfico, Diagramação e Capa
Ana Flávia Marcheti

1º Edição: julho de 2013

Impressão em São Paulo/SP
Copyright © EaD Know How 2013
Nenhuma parte desta publicação pode
ser reproduzida por qualquer meio sem
a prévia autorização desta instituição.

Z31d
Zanin, Renata.
Direito ambiental e economia. / Renata Zanin – São
Paulo : Know How, 2013.
000 p. : 22 cm..
Inclui bibliografia
ISBN :
1. Direito ambiental. 2. Meio ambiente. 3. Economia
ambiental. 4. Recursos naturais. I. Título.

CDD 344.046

Catalogação elaborada por Glaucy dos Santos Silva - CRB8/6353

 Sumário
Capítulo 5 .............................

A Sociedade industrial capitalista e a sua influência

no meio ambiente

Capítulo 6 .............................

Economia ambiental
6.1 Teoria do crescimento econômico, o desenvolvi-
mento sustentável e os recursos naturais.
6.2 Valoração ambiental. Teoria das externalidades.
6.3. Os instrumentos da política ambiental
6.3.1.Certificados ambientais
6.3.2. Licenciamento ambiental
6.3.3. Diferenças entre Certificação e Licencia-
mento Ambiental
Capítulo 5
A Sociedade industrial capitalista e a
sua influência no meio ambiente

A Revolução Industrial apresentou ao mundo

um novo formato de produção. Suas máquinas subs-
tituíam o homem; a força de trabalho era quantitati-
vamente elevada: turnos ininterruptos, produção em
série e em massa. Para alimentar o novo paradigma
da cadeia produtiva, os recursos naturais acabaram
por ser explorados na mesma intensidade.
Numa esteia comparativa, antes dela, ainda
no início do capitalismo, vigorava a atividade estri-
tamente artesã. O emprego das máquinas era feito
subsidiariamente; elas não substituíram o artesão,
mas sim, auxiliavam em seu trabalho. A atividade
produtiva era artesanal e manufatureira.
O início da Revolução Industrial, no século
XVIII, é fato histórico que marca, portanto, o declí-
nio desta forma de produção artesanal e a ascensão
da produção em massa. A sociedade rural vai sendo
substituída pela sociedade cuja atividade principal é
o consumo. O capitalismo denominado antes de co-
mercial passa a ser industrial.

Com o advento da Revolução Industrial a concepção

mecanicista e materialista de natureza se auto-realiza.
A idéia de progresso torna-se imperante. Todos os re-
cursos naturais passam a ser visto como matéria pri-
 ma geradora de novos produtos. Buscá-los onde quer
que se encontrassem, torna-se uma obsessão, em um
sistema econômico e social fundado na acumulação
constante. Paralelamente, uma perigosa e falsa idéia
é difundida, a de que a capacidade da natureza de
fornecê-los é desmedida, inesgotável. A sociedade
industrial consolidada na era contemporânea pau-
tada nos avanços técnico-científicos, e na expansão
do capitalismo industrial, promove efetivamente uma
dissociação entre sociedade e natureza, como resulta-
do, temos o acirramento da degradação do ambiente
natural. (SILVA. 2006)

O meio ambiente8 começa a sofrer agressão in-

tensa; as máquinas empregadas no processo de pro-
dução elevam a produtividade. Para que produzam
mais (para atender o crescente consumo) é necessá-
rio maior emprego de matéria-prima, isto é, recursos
naturais. No mesmo sentido, explica DERANI

Tomando-se o fato de que a espécie humana possui

um espaço limitado para a expansão de suas ativida-
des (a vontade incomensurável humana tem como
última barreira os limites da Terra), a delimitação do
que seria matéria (natureza) para o trabalho e matéria
(natureza) para o lazer é feita dentro de um universo
finito. A imanente necessidade de expansão produ-
 tiva da atividade econômica implica na subordina-
ção de toda a relação homem-natureza a uma única
e suficiente ação apropriativa. Aqui a natureza passa
a ser exclusivamente recurso, elemento da produção.
(1997, p.70):

O homem atinge agora níveis de poluição, de

degradação maiores do que aqueles que a natureza
tinha a capacidade de absorver e regenerar.
Além da maior exploração, da visão subserviente
ao homem, o meio ambiente ainda sofre com a polui-
ção – como consequência da atividade produtiva – com
adensamento populacional nos centros industriais, com
a necessidade veemente e crescente de aumento nos lu-
cros. A sociedade organiza-se em função do consumo
e o acúmulo de riqueza é o novo paradigma.
Neste contexto, o progresso humano estava (e
ainda está), sem as devidas medidas, destruindo o habi-
tat e, portanto colocando em risco a própria existência.
Os efeitos da poluição e da degradação ambien-

Apenas para ressalvar a ideia de que o sistema capitalista não é o úni-

8

co que necessita da exploração efusiva dos recursos naturais. Como

identificado por Cristiane Derani houve a destruição, quase por com-
pleta, das florestas primárias europeias durante a Baixa Idade Média,
e ainda “a destruição das florestas de cedro ainda pelos navegadores
fenícios de mil anos atrás” (2001, p. 73).
tal, desde então, já ultrapassam os limites do terri-
tório. O que se quer dizer é que os danos ao meio
ambiente “não respeitam mais a soberania”, os ga-
zes de efeito estufa lançados à atmosfera no ociden-
te, impactam no oriente. A pesca predatória de um
específico mamífero em um dado espaço oceânico
acaba por impactar todo o ecossistema marinho.
Preocupando-se com a exploração desmedida
dos recursos naturais vivenciada desde aquela época
até os dias atuais analisa MILARÉ:

Essa crise [ambiental] parece ser consequência da

verdadeira guerra que se trata em torno da apropria-
ção dos recursos naturais limitados para satisfação de
necessidades ilimitadas. E é esse fenômeno tão sim-
ples quanto importante – bens finitos versus necessi-
dades infinitas – que está na raiz de grande parte dos
conflitos que se estabelecem no seio da comunidade.
A corrida armamentista e as guerras, em regra, não
passam de dissensões entre países que buscam a
conquista da hegemonia sobre os bens essenciais e
estratégicos da natureza. [...] a possibilidade de con-
flitos tende a aumentar, já que o mundo, depois de ter
enfrentado a crise do petróleo na segunda metade do
século XX, prepara-se agora para enfrentar a crise da
água (2009, p.789).
 Esta crise poderá impactar antes, as próprias
condições sociais de existência do sistema produti-
vo. A falta de medidas, de limites, remeterá, se nada
for feito, à insustentabilidade do próprio sistema em
que se insere nossa sociedade de consumo.
A partir destas constatações é urgente a necessidade
de que a economia vincule-se ao pensamento ecológico.
Capítulo 6
Economia ambiental

A economia ambiental analisa os problemas ambien-

tais a partir do pressuposto de que o meio ambiente
– precisamente a parte dele que pode ser utilizada nos
processos de produção e desenvolvimento da socie-
dade industrial – é limitado, independentemente da
eficiência tecnológica para sua apropriação.
O esgotamento dos recursos naturais, responsável
pela assim chamada crise do meio ambiente, é iden-
tificado em duas clássicas tomadas: com o crescente
consumo dos recursos naturais (minérios, água, ar,
solo, matéria-prima) como bens livres (free gifts of
nature) e com efeitos negativos imprevistos das tran-
sações humanas.
(...) a fim de equacionar o problema da escassez dos
recursos naturais e da melhoria da qualidade de vida,
mantendo o processo produtivo, procura a economia
ambiental incorporar ao mercado o meio ambiente,
adotando a teoria da extensão do mercado (atribuição
de preços). (DERANI. 1997, p.107)

Empregado o paradigma o crescimento econô-

mico, os países dividiram-se em desenvolvidos e sub-
desenvolvidos de acordo com critérios quantitativos
de apreciação. Essa forma de diferenciação criou um
panorama propício para a implantação e aperfeiçoa-
mento do processo desenvolvimentista, pois quanto
mais alto estiver na escala de desenvolvimento, maior
a influência e poder do país em escala internacional.
Portanto, até aqui podemos vislumbrar a busca
incessante do desenvolvimento econômico9.
Neste período, não se percebia (propositada-
mente ou não) os impactos causados diretamente
a um dos principais vetores do desenvolvimento
econômico: os recursos naturais, ou meio ambiente
apropriado. Sim, vetor. Porque é através destes re-
cursos naturais que o homem retira seu sustento e
a sociedade o seu enriquecimento, seu desenvolvi-
mento. E será neste mesmo meio ambiente que a so-
ciedade descartará todo o dejeto final da produção.
De acordo com Silva (2004), o modelo de de-
senvolvimento econômico era aquele praticado nos
EUA; era o desenvolvimento puro e simples e para
alcançá-lo de forma plena não havia nenhum critério
extrafinanceiro capaz de influenciar seu modus ope-
randi, o único juízo de valor empregado era aumento

Desenvolvimento econômico deve ser entendido “como o processo

9

que se traduz pelo incremento da produção de bens por uma econo-

mia, acompanhado de transformações estruturais, inovações tecnoló-
gicas e empresariais, e modernização em geral da mesma economia”.
(Silva. 2004, p.80)
nos lucros, aumento no consumo.
Não existe crescimento sem a exploração dos
recursos naturais; o lucro necessita do consumo, que
por sua vez influencia e é influenciado pela produção
e a produção só poderá acontecer através da utiliza-
ção dos recursos naturais, ou seja, de matéria-prima.
A preocupação com meio ambiente, em prote-
gê-lo da exploração desmedida até já existia, mas era
um questionamento que se fazia em razão da econo-
mia. Isto quer dizer que esforçava-se no cuidado ao
meio ambiente, contudo essa proteção advinha da
própria manutenção do sistema: se não houvesse um
mínimo de regulamentação para as atividades eco-
nômicas, o que era possível hoje, amanhã não seria
mais em razão da escassez ou extinção da matéria-
-prima (recurso natural).
Durante a Primeira Grande Guerra, ainda estão
presentes as decisões que discutem o meio ambiente
dentro do viés antropocêntrico: “estavam embasa-
das sempre em considerações de ordem sanitária, de
estratégia econômica, de turismo, de preservação do
patrimônio público e histórico e de segurança nacio-
nal.” (Carvalho. 2000).
Conforme visto no capítulo em que se desen-
volveu o tema Recursos Naturais, temos que, na
segunda metade do século XX, esta ideologia entra
em declínio; esse foi um importante período para o
pensamento ambiental, para a alteração do espaço
que suporta tudo, que é infinito e infindável, para
meio que inspira cuidados, que é necessário para a
vida no planeta.
Laureado pelo Prêmio Nobel da Paz, em 1952,
Albert Schweitzer, médico e missionário, foi um dos
precursores a vincular a ética com o respeito pelo
ambiente; foi o responsável por popularizar, o que
ficou conhecido, por ética ambiental.
Em 20 de outubro de 1952, o Nobel da Paz,
proferiu um discurso, na Academia Francesa de Ci-
ências (Paris), sobre o tema “O problema da ética na
evolução do pensamento”, em que declarou:

Uma ética que nos obrigue somente a preocupar-nos

com os homens e a sociedade não pode ter esta signi-
ficação. Somente aquela que é universal e nos obriga
a cuidar de todos os seres nos põe de verdade em
contato com o Universo e a vontade nele manifesta-
da. (Albert Schweitzer)

Nos anos 1960, outra voz em matéria de meio

ambiente, Rachel Carson, bióloga marinha norte-
-americana que escreveu a obra “Silent Spring” (Pri-
mavera Silenciosa), publicada em 1962.
Carson foi atacada pela indústria química como
uma alarmista. Em depoimento ao Congresso dos EUA
em 1963, a bióloga pediu novas políticas para proteger
 a saúde humana e o meio ambiente; corajosamente ex-
pressou sua preocupação com o desenvolvimento da
sociedade industrial, inserindo o homem numa posição
de vulnerabilidade perante o ecossistema.
Em 1967, o embaixador de Malta, Arvid Pardo,
discursou durante a XXII sessão da Assembleia Ge-
ral das Nações Unidas, no sentido de assegurar que
a exploração dos fundos marinhos fosse feita a par-
tir do respeito ao princípio do “Patrimônio Comum
da Humanidade”. Este preceito engloba questões de
sustentabilidade e igualdade entre as nações.
A preocupação ambiental, mesmo em seu ápi-
ce, mesmo diante dos discursos efusivos de seus
defensores, não conseguiu influenciar, impactar no
crescimento econômico. A sociedade já havia estru-
turado seu modus operandi, e um viés deste sistema
era o acúmulo de capital.
Contudo, apesar de não atingir seus objetivos
imediatamente, aqueles expoentes acabaram, ao me-
nos, por influenciar as novas doutrinas ambientalistas e
reverberaram seus ideais nas demais ciências humanas.

6.1 Teoria do crescimento econômico, o

desenvolvimento sustentável e os
recursos naturais.
 Não é nossa intenção esgotar todos os aspectos
da Teoria do Crescimento Econômico, nosso intuito
é tangenciar essa matéria no que é relevante ao tema
do curso10. O que nos importa aqui é a introdução
dos recursos naturais como um dos fatores de cres-
cimento econômico.
No paradigma clássico da teoria existiam ape-
nas dois fatores: capital e trabalho. Inclusive, alguns
economistas inseridos nesta teoria clássica, tais
como Jean Baptiste Say, afirmavam que os recursos
naturais estariam sempre disponíveis a qualquer in-
teressado, eram considerados fonte inesgotável de
exploração e, desta forma, o seu estudo não fazia
sentido dentro das ciências econômicas.
Por certo que tal desimpedimento não se mostrou
tão mágico e infindável assim; novos economistas co-
meçaram a tratar o assunto com maior cautela, qualifi-
cando os recursos naturais como um fator de produção
capaz de influenciar o crescimento econômico.

Apenas para traçar um panorama geral da temática, e, para aqueles

10

que desejarem aprofundarem-se no assunto, apresentaremos as prin-

cipais correntes que buscam explicar a Teoria do Crescimento Eco-
nômico. São elas: a corrente clássica (Smith, Ricardo, e Malthus. Mais
tarde, por contemporâneos como Ramsey, Young, Knight e Schum-
peter), a corrente Keynesiana (Teoria Geral de Keynes) ou neoclássica
(Harrod-Domar e Solow), crescimento endógeno (Paul Romer e Ro-
bert Lucas). Conf. PESQUISA & DEBATE, SP, volume 12, n. 2(20),
p. 119-140, 2001, http://www.pucsp.br/pos/ecopol/downloads/edi-
coes/(20)antonio_moraes.pdf – Acesso em 01.12.2011
 Assim afirma Cristiane Derani:

Ao procurar-se inserir o fator natureza na ciranda

do capital, de forma que ela deixasse de ser utilizada
como um bem livre; ao mesmo tempo, porém, fa-
zendo com que o recurso natural obtivesse um valor
monetário, para, assim, receber um tratamento mais
comedido, a fim de que não seja apropriado como
coisa de ninguém (...) (2003, p. 102/103).

Até que tal posicionamento se positivou mun-

dialmente; fato este que ocorreu em 1972 na cidade
de Estocolmo, durante a Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente Humano. As conclu-
sões desta Conferência deram ensejo a 26 princípios,
segundo Carvalho (2000), foi ela a responsável por
lançar bases programáticas para um novo entendi-
mento político-social e jurídico relativo à relação ao
homem e o meio ambiente.
De mais concreto, podemos conferir à Conferên-
cia de Estocolmo a influência na criação do Programa
das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA.
O próximo grande marco foi a RIO/92, reali-
zada no Rio de Janeiro, que acabou por positivar e
delimitar o conceito de desenvolvimento sustentável.
Na verdade, esta definição foi trazida pelo Re-
latório Brundtland ou Nosso Futuro Comum, do-
cumento que condensa o resultado das discussões
travadas durante os trabalhos da Comissão Mundial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em âmbi-
to da Organização das Nações Unidas.
As conclusões do Relatório Brundtland e da
Rio/92 possibilitaram o surgimento da “Declaração
do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”,
documento este que, segundo Milaré:

busca estabelecer um novo modelo de desenvolvi-

mento, fundado na utilização sustentável dos recur-
sos ambientais, no respeito à capacidade do Planeta
de absorção de resíduos e de efluentes líquidos e ga-
sosos poluentes (2007, p. 1146).

Sustentável seria, a partir de então, o desenvol-

vimento “que atender às necessidades do presente
sem comprometer a possibilidade de as gerações fu-
turas atenderem às suas necessidades”.
Aquele ideal de desenvolvimento econômico
clássico, “puro e simples” já não satisfaz os interes-
ses da sociedade atual.
A rejeição do conceito de desenvolvimento aci-
ma disposto, identificado como puramente econô-
mico, incita a aplicação do novo paradigma – da sus-
tentabilidade, mas será que ele é factível na proteção
dos recursos naturais? Quais são os limites e a efeti-
vidade do desenvolvimento sustentável quando nos
deparamos com a exploração dos recursos naturais?
Assegurar que as próximas gerações também
possam atender suas necessidades importa em deixar
a elas, no mínimo, o mesmo nível de riqueza natural
que é concedido à geração atual, isto quer dizer que:

(...) toda vez que o desenvolvimento estiver baseado

na utilização de um recurso natural ou na degradação
do meio ambiente, a sociedade deverá utilizar parte
do resultado dessa operação na reconstrução do am-
biente e na formação de estoques de ativos produti-
vos (Silva. 2004, p.83.)

Assim, quando se atrelou ao conceito de desen-

volvimento sustentável a ideia de satisfação das ne-
cessidades, percebe-se que a utilização do meio am-
biente (na forma de exploração ou depositário dos
dejetos da produção) somente será remida:
(i) para manutenção da vida humana, (ii) para
a proteção de algum valor humano básico ou (iii)
quando for justificada a capacidade de se apropriar
dos meios sem danificar a sua reprodução. (conf.
Derani. 2000)
Isto porque, conforme já apresentado com o
tema do sopesamento ou máxima da proporciona-
lidade, o conceito “desenvolvimento sustentável”
teve sua estruturação a partir da aplicação daquela
técnica; os contornos do termo foram delimitados
através da utilização das três regras: adequação, ne-
cessidade e proporcionalidade.
Sendo assim, unindo o que já foi explanado aqui
e com o conceito de desenvolvimento sustentável:
então só poderemos explotar11 validamente o meio
ambiente quando não for atividade que comprometa
o futuro. Será que a explotação de qualquer minério
(ouro, cobre, calcário), de combustíveis fósseis, enfim
de qualquer recurso considerado não renovável pode
ser feita validamente? Será que poderemos afirmar
que esta exploração para fins econômicos atende às
premissas do desenvolvimento sustentável?
Acreditamos, portanto, que não há possibili-
dade de aplicação do conceito de desenvolvimento
sustentável, em sua inteireza, numa atividade de ex-
plotação de recurso não renovável – a não ser que
possamos enquadrar tal ação em uma das hipóteses
remissórias aventadas por DERANI: para manuten-
ção da vida humana ou para a proteção de algum
valor humano básico.
E, mesmo assim, devemos levar em considera-
ção que tais afirmativas carregam em sua formação
termos abertos, abstratos, conceitos que não são ob-
jetivos. Por exemplo, o que seria de fato “manuten-

Vide nota de rodapé 11

11
ção da vida humana” ou “valor humano básico”? São
conceitos de conteúdo histórico e cultural, portanto,
que variam de acordo com o tempo e o espaço.
Isso também demonstra a fragilidade de se as-
segurar os recursos naturais necessários para a exis-
tência das futuras gerações; não há previsibilidade
das necessidades que surgirão e, ainda, o que englo-
ba o conceito de necessidade?
Aliado a isso, não se pode desprezar que o sis-
tema econômico atual (conforme já descrito antes)
se baseia no lucro ou em sua expectativa e que, para
atingir seu ideal, investe no consumo, chegando a ser
dele dependente.
Estratégias publicitárias influenciam e estabele-
cem novos patamares de consumo.

O condicionamento do desenvolvimento sustentável

ao abstrato e genérico suprimento de necessidades
das presentes e futuras gerações ignora por completo
a determinação social do que seja necessário e a va-
riação de seus elementos no tempo e no espaço. (...)
Exibe-se em total desprezo à sua origem nas socie-
dades e ao seu movimento moderno, eficientemen-
te manipulado pelo desenvolvimento do marketing.
Este instrumento da sociedade moderna é responsá-
vel por criações surpreendentes de “necessidades”,
e sem ele a sociedade de consumo não sobreviveria.
(DERANI. 1997, p.134)
 É a própria indústria, o próprio mercado que
cria novas necessidades. O avanço tecnológico faz
um celular tornar-se obsoleto com 1 ano e meio de
uso. O marketing vincula a felicidade com aquilo que
se usa ou compra. Atualmente a felicidade é materia-
lizada pelo “cheiro de carro novo” ou “pelo sonho
da casa própria”!
Sendo assim, a pragmática do termo “desen-
volvimento sustentável” para o atendimento apenas
das necessidades desta geração sem comprometer as
da futura, mostra-se ineficiente para a proteção do
meio ambiente.
Na sociedade atual não há razoabilidade vincu-
lar a proteção dos recursos naturais ao atendimento
das necessidades humanas. Diante do que foi apre-
sentado, será que poderemos vislumbrar o tempo
em que todas estas necessidades estariam satisfeitas?
Conclusão que não é nossa, nos dizeres de Derani:

(...) julgo que uma proposta de redirecionamento da

economia visando à satisfação das necessidades de
todos os sujeitos da sociedade, vinculando o con-
sumo ao apenas “necessário”, inibindo o aumento
do consumo, para, assim, finalmente alcançar-se o
almejado desenvolvimento sustentável é apenas um
modelo de discurso apaixonante que se esgota nas
palavras do interlocutor (1997, p.136).
 E não é tudo, pior (ou melhor) seria se, numa
visão utópica de mundo, realmente alcançássemos a
saciedade das necessidades, como sobreviveria a so-
ciedade capitalista?
Outra solução apontada pela doutrina seria pre-
ocupar-nos, não com o atendimento das necessida-
des futuras, mas simplesmente criar mecanismos que
limitem o acesso aos recursos naturais. As grandes
empresas se empenhariam em buscar alternativas –
menos dependentes do meio ambiente – quando, de
alguma forma, disto depender sua lucratividade.

Criar valores, taxas quando da exploração do meio

ambiente, seria uma forma eficaz que garantiria uma
previdência ao ato da exploração. Por esta prática, o
desenvolvimento sustentável deixa a questão subje-
tiva da necessidade e ganha outro patamar. De ma-
neira mais condizente com a realidade, a orientação
do desenvolvimento sustentável passa a ser tratada
como um problema de escolha, uma opção política
(...). (Derani. 1997, p.137)

Vejamos de que forma a seguir.

6.2. Valoração ambiental. Teoria das externalidades.

Diante de todos os problemas advindos da

produção industrial apontados ao longo do texto e,
principalmente no tópico anterior, a economia não
poderia quedar-se inerte.
A atividade econômica utiliza recursos naturais
como matéria-prima e tem, como o meio que nos
cerca um receptáculo de dejetos, isto é fato incon-
teste. Outro fato incontestável é aquele que traz o
desenvolvimento econômico como algo necessário
e essencial para a própria manutenção do sistema ca-
pitalista atual.
Se de um lado somos obrigados a conviver com
a poluição gerada pelo processo produtivo (externa-
lidades negativas) – que degrada o meio ambiente e
impacta negativamente na qualidade de vida –, por
outro, nos beneficiamos dos avanços científicos, tec-
nológicos (externalidades positivas). Enfim, do con-
junto destes fatores que influenciam positivamente a
saúde e bem-estar do ser humano.
Desta forma, torna-se impossível aniquilar o
desenvolvimento econômico no interesse de bem-
-estar social, porque também nos beneficiamos dos
produtos gerados por ela. E essa paralisação afetaria
diretamente aquilo que foi objeto inicial de proteção:
qualidade de vida, bem-estar social.
Tratando-se as ciências econômicas do estudo
da atividade econômica e a relação desta com a so-
ciedade, no caso em que discorremos – a economia
ambiental – uma das suas ferramentas para solucio-
nar o impasse de meio ambiente equilibrado versus
desenvolvimento econômico é o estabelecimento de
padrões monetários, de valores pré-fixados para os
recursos naturais.
Ao criar padrão monetário, a economia am-
biental limitará o acesso privado aos recursos natu-
rais e, portanto, restringirá a atividade produtiva cuja
matéria-prima seja o bem natural que, conforme vis-
to, são bens escassos.
Os critérios para esta fixação estão baseados
nos riscos assumidos pela atividade econômica com
a degradação ambiental inicial – surgida em razão da
exploração – e, também, com a poluição gerada pos-
teriormente – advinda do próprio processo de indus-
trialização, de transformação daquele recurso natural.
Esta seria a finalidade imediata alcançada pela va-
loração dos recursos – impedir a exploração desmedi-
da; enquanto em longo prazo, atingirá a finalidade me-
diata: criar limites aceitáveis de poluição/degradação.
Para entender o processo de fixação, de valoração
destes recursos é necessário trazer alguns apontamentos.

a) As falhas de mercado (externalidades).

A principal ideia envolvida neste aspecto da

teoria pode ser resumida pela seguinte frase: “priva-
tização dos lucros e socialização das perdas”. Estas
externalidades, ou efeitos externos da produção serão
sentidos por toda a coletividade, inclusive pela parte
que não participou da relação econômica. Para exem-
plificar tal conceito, vejamos o caso da poluição.
Qualquer atividade econômica tem um custo:
para produzir ou prestar serviço será necessário a
utilização dos fatores de produção – capital, recur-
sos naturais e trabalho. Haverá compensação pecu-
niária destes custos a partir da contraprestação da
utilização destes serviços: pagamentos de impostos,
de salários em virtude da força de trabalho, pelo alu-
guel em razão do imóvel utilizado. O produtor usu-
frui e paga. Este é o custo privado da produção.
Quem adquire o produto ou utiliza-se dos ser-
viços pagará pelos custos que envolvem tal ativida-
de: o produtor ou prestador repassará ao consumi-
dor, através do preço a ser pago pela coisa, aquilo
que gastou durante sua atividade.
Contudo, há custos que não possuem compen-
sação. A poluição da água não gerava, até um tempo
não muito passado, qualquer ônus para o produtor.
Despejar os resíduos da produção no leito do rio
não impactava, a não ser positivamente, tendo em
vista a gratuidade, nos custos do produto.
E pior, esta poluição envolverá parcela da so-
ciedade que nem faz parte da relação econômica.
Imaginemos que não somos consumidores de fral-
das descartáveis e moramos ao lado de uma indús-
tria que produz tal bem; não participamos da relação
econômica, mas, mesmo assim, conviveremos com a
poluição gerada pela produção. Este é o custo social
da produção.
E agora, a frase inicial ganha transparência: “pri-
vatização dos lucros e socialização das perdas” – o que
é custo privado está exatamente onde deveria, no inte-
rior da relação econômica, na relação entre o produtor/
prestador e o consumidor, enquanto os custos sociais
são suportados por todos, indiscriminadamente.
Há outro aspecto da teoria que precisa ser abor-
dado antes de avançarmos: a concorrência num sis-
tema capitalista de produção. Veremos que não são
somente os custos da produção que influenciam na
formação dos preços, a própria concorrência tam-
bém tem sua parcela de persuasão.
O mercado concorrencial impulsiona o pro-
dutor/prestador em busca sempre da redução dos
custos e, muitas vezes, o preço se adequará ao valor
oferecido pelo concorrente, inclusive sem diminui-
ção dos custos. Diante disto:

a possibilidade de incorporar produtos naturais sem

preço e/ou a geração de desperdícios em espaços pú-
blicos são modalidades de depredação e/ou poluição
que, constituindo efeito negativo para a sociedade em
seu conjunto, significam, paradoxalmente, uma van-
tagem normal individual no capitalismo (Foladori.
2001, p.170).
 Algumas teorias procuram corrigir os efeitos
nocivos das Externalidades.

b) Internalização da externalidade (Teoria de

Pigou e Teoria de Coase)

Se as externalidades significativas existem, o que pode

corrigir este equilíbrio de mercado ineficiente? Inter-
nalizar externalidades pode ocorrer de várias formas.
Um exemplo seria uma taxa sobre os automóveis. Po-
demos chamar isto de taxa de poluição, cujo objetivo
não é primeiramente aumentar a receita do governo
(embora seja um dos resultados), mas transferir para
os compradores de automóveis os custos ambientais
reais de suas ações.12

Diante dos custos não compensados, diante

dos custos que são distribuídos por toda a sociedade
– e não somente entre aqueles que participam da re-
lação econômica – procurou-se trazê-los novamente
para dentro da produção.
Tal preocupação fez com que se desenvolves-

Harris, Jonathan M. Environmental and Natural Resource Econo-

12

mics: A Contemporary Approach. Teoria das Externalidades Ambien-

tais. http://www.neema.ufc.br/GERNPA_HARRIS4.pdf Acesso em
20.07.2012
se internacionalmente a figura do poluidor pagador
(princípio do poluidor pagador).
Ambos os estudiosos, Arthur C. Pigou e Ro-
nald Coase, debruçaram-se sobre o tema: internali-
zação da externalidade.
Para Arthur C. Pigou haveria de ser cobrado
um “imposto”, uma taxa estatal cujo fato gerador
seria a quantidade de poluição emitida (quantifica-
da por unidade de emissão). Segundo sua teoria o
valor da taxa cobriria o montante daqueles custos
sociais impostos à sociedade. Haveria compensação
por toda a degradação ambiental sofrida por aqueles
que não participam da relação a partir do pagamento
da taxa pré-fixada ao Estado.

A modalidade de internalização proposta por Pigou é

preencher o desvio custo social (...). A internalização
da externalidade, fenômeno exterior ao mercado, tra-
duz-se por um pagamento que, de algum modo, vem
atribuir um preço à nocividade. O preço do bem pro-
duzido é então igual ao custo marginal social do bem
(custo marginal privado + taxa). Este processo de
internalização através de uma taxa, preconizada por
Pigou, é conhecida pelo nome de solução pigoviana
da externalidade (...) (Faucheux e Noel. 1995, p.218).

Segundo Francisco de Souza Ramos, as taxas pi-

govianas buscam reprimir o produtor poluidor. E seu
ideal pode ser compreendido da seguinte forma: as
taxas são vistas como um “instrumento de financia-
mento da luta coletiva contra a poluição”, ou como
um incentivo que imprime ao poluidor uma mudança
de hábito, principalmente se analisarmos que tal mu-
dança em seu comportamento nocivo (poluir menos)
causará diminuição nos custos da produção.
A teoria de Pigou recebeu importantes críticas;
pensemos numa aplicação das taxas estatais que one-
ram aquele que polui, será que esta taxação poderia
impedir a hipótese abaixo?

um fazendeiro drena um pântano em sua propriedade

para criar um campo adequado para agricultura. Seu
vizinho no curso baixo do rio reclama que sem o pân-
tano para absorver as pesadas precipitações, sua terra
agora está alagando – danificando suas culturas. O pri-
meiro fazendeiro teria o direito de fazer o que quisesse
em suas terras, ou deve ser obrigado a pagar ao segun-
do fazendeiro o valor de seus cultivos danificados?13

Harris, Jonathan M. Environmental and Natural Resource Econo-

13

mics: A Contemporary Approach. Teoria das Externalidades Ambien-

tais. http://www.neema.ufc.br/GERNPA_HARRIS4.pdf Acesso em
20.07.2012
 O que se questionou a seguir é que somente im-
putar a responsabilidade por uma externalidade cau-
sada não resolve todos os problemas ambientais.
No exemplo apresentado, o segundo fazendei-
ro foi diretamente afetado; provavelmente terá que
abandonar sua propriedade em razão de uma atitude
unilateral do primeiro fazendeiro. Vemos que mesmo
que o fazendeiro poluidor tenha pago a taxa estatal,
o pagamento não o impediu de continuar poluindo.
A teoria de Ronald Coase busca solucionar o im-
passe com uma solução mais privada. Numa aborda-
gem econômica-liberal ele aposta na autorregulação
do mercado.
Segundo Coase, e o “O Problema do custo
social”, para internalizar eficazmente a externalidade
produzida pelo primeiro fazendeiro, esse deveria in-
denizar o fazendeiro prejudicado. Esse, por sua vez,
através de uma negociação feita bilateralmente, po-
derá barganhar a indenização devida a tal ponto que
poderá persuadir o fazendeiro causador do dano para
que não drene seu pântano. De que forma? Requeren-
do uma indenização alta de tal monta que obrigue o
fazendeiro a rever sua forma de produção (buscando
novas alternativas de plantio).
Neste caso, a teoria de Coase fará, pela própria
característica de bilateralidade da negociação, com
que o produtor pense em outras técnicas de produ-
ção que não importem em externalidades negativas. A
livre negociação conduzirá, indiretamente, à diminui-
ção das externalidades.
Na primeira teoria temos uma taxa fixada pelos Ad-
ministradores públicos, na segunda temos a ideia de livre
mercado. A escolha pública versus a escolha privada.
Os economistas entendem esta diferenciação
como processo de escolha social (em que o governo
decreta o grau de taxação para esta ou aquela ativi-
dade degradadora) ou como processo de escolha pri-
vada (em que um processo de bem-estar individual
comanda o nível de poluição).
No exemplo apresentado, o segundo fazendei-
ro foi diretamente afetado; provavelmente terá que
abandonar sua propriedade em razão de uma atitude
unilateral do primeiro fazendeiro. Vemos que mesmo
que o fazendeiro poluidor tenha pago a taxa estatal,
o pagamento não o impediu de continuar poluindo.
A teoria de Ronald Coase busca solucionar o im-
passe com uma solução mais privada. Numa aborda-
gem econômica-liberal ele aposta na autorregulação
do mercado.
Segundo Coase, e o “O Problema do custo
social”, para internalizar eficazmente a externalidade
produzida pelo primeiro fazendeiro, esse deveria in-
denizar o fazendeiro prejudicado. Esse, por sua v
ez, através de uma negociação feita bilateral-
mente, poderá barganhar a indenização devida a tal
ponto que poderá persuadir o fazendeiro causador do
dano para que não drene seu pântano. De que forma?
Requerendo uma indenização alta de tal monta que
obrigue o fazendeiro a rever sua forma de produção
(buscando novas alternativas de plantio).
Neste caso, a teoria de Coase fará, pela própria
característica de bilateralidade da negociação, com
que o produtor pense em outras técnicas de produ-
ção que não importem em externalidades negativas. A
livre negociação conduzirá, indiretamente, à diminui-
ção das externalidades.
Na primeira teoria temos uma taxa fixada pelos Ad-
ministradores públicos, na segunda temos a ideia de livre
mercado. A escolha pública versus a escolha privada.
Os economistas entendem esta diferenciação
como processo de escolha social (em que o governo
decreta o grau de taxação para esta ou aquela ativi-
dade degradadora) ou como processo de escolha pri-
vada (em que um processo de bem-estar individual
comanda o nível de poluição).
Na pragmática brasileira é de se ratificar que
nossa Constituição Federal elevou o meio ambiente
equilibrado a um direito por ela protegido e garantido
e, além disso, também fixou expressamente em seu
texto o direito à propriedade, limitado à sua função
social, ambos já analisados em capítulos anteriores.
Portanto, a junção das teorias ora analisadas com
nossa Constituição Federal ocupando-se dos temas
ambientais, ao menos no plano teórico, no mundo do
 “dever-ser”, estar-se-á protegendo o meio ambiente.
A seguir traremos para o mundo do “ser” esta
proteção ambiental. Com instrumentos públicos efica-
zes de controle prévio e posterior fecharemos o ciclo
de proteção ambiental – o certificado e licenciamento
ambientais são importantes instrumentos de política
pública utilizados em defesa do meio ambiente.

6.3. Os instrumentos da política ambiental

Para superar os problemas ecológicos, não há uma

receita padrão, mas existem muitas particularidades
locais e regionais que precisam ser consideradas.
Em muitos países semi-industrializados do Terceiro-
-Mundo, os instrumentos público-ambientais discu-
tidos são conhecidos. Na realidade, porém, aplica-se
somente a proteção ambiental corretiva. Isto quer
dizer: em caso extremo executam-se as dispendiosas
medidas corretivas para melhorar a qualidade am-
biental às custas dos cofres públicos, portanto às cus-
tas dos contribuintes (socialização dos custos). Nes-
ses países há muita liberdade para se poluir à vontade
e os responsáveis ficam impunes. (O fim visual do
século XX e outros textos críticos. Por Ernesto Ma-
nuel de Melo e Castro).
 Foi visto que o direito ao meio ambiente equi-
librado, considerado bem comum do povo, é direito
fundamental do homem constitucionalmente reco-
nhecido. A fórmula encontrada pela ciência para al-
cançar (ou manter) o meio ambiente equilibrado é
aliar o desenvolvimento econômico com a proteção
aos bens ambientais explorados.
Neste momento, verificam-se dois direitos
constitucionalmente protegidos que entram em co-
lisão diante do caso concreto, a saber: o direito à
liberdade econômica – presente no caput do artigo
170 da Constituição Federal –, e o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado – presente no
artigo 225 também da Constituição Federal.
No intuito de sopesar e harmonizar tais inte-
resses coube ao Poder Público criar instrumentos de
fiscalização que ao mesmo tempo fossem capazes de
proteger os bens ambientais da exploração predatória
e assistir ao inevitável desenvolvimento econômico.
Os instrumentos da política ambiental, segundo
Ernesto Manuel de Melo e Castro, dividem-se em:
(a) não-fiscais: prescrições com proibições ou
exigências (regulamentação para produtos e a emis-
são de poluentes), instrumentos de planejamento
ambiental (estudos e relatórios de impactos ambien-
tal), alterações jurídicas (legislação ambiental, alvarás
ambientais, licenciamentos), soluções de cooperação
(convênios, uniões) e instrumentos livres (educação
ambiental, atuação espontânea, soluções negociadas);
(b) de gastos: oriundos de financiamentos de
impostos, taxas e contribuições. Compreende os ins-
trumentos de proteção ambiental públicas, subven-
ções, apoio à pesquisa e desenvolvimento relevantes
para o meio ambiente. Inclusive, este instrumento de
política ambiental tem propriedades semelhantes às
de receita abaixo relacionada.
Ambas fornecem a mesma espécie de incenti-
vo para reduzir as emissões, mas com a vantagem
de que esta, a de gastos, possui maior receptividade
dentro do setor empresarial. Por certo que, as em-
presas preferem dividir as obrigações a arcar sozinha
com os custos de controle da poluição.
(c) de receitas: advêm de alvarás, taxas, impos-
tos e multas.
Em todos eles podemos identificar os concei-
tos tratados anteriormente: princípio do poluidor
pagador, internalização dos custos sociais. Vimos
que em todos eles impera o ideal de punir os polui-
dores e prevenir novos danos ambientais. Para tanto,
a Administração Pública estruturou-se, delegando
funções, estabelecendo objetivos claros, principal-
mente a partir de 1981.
Neste ano, 1981, foi promulgada a Lei n.º 6.938
estabelecendo a Política Nacional do Meio Ambien-
te (PNMA) ratificando as pretensões da sociedade
e pormenorizando aqueles objetivos, princípios, in-
dicação dos órgãos responsáveis, enfim, todos os
fundamentos que definem a proteção ambiental em
nosso país.
Incorporando a responsabilidade da preserva-
ção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental,
visando assegurar, no país, condições ao desenvolvi-
mento socioeconômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade da vida huma-
na, os órgãos executores da PNMA fazem parte de
um Sistema maior de proteção, Sistema Nacional do
Meio Ambiente (SISNAMA) são eles:
(i) órgão superior: o Conselho de Governo, com
a função de assessorar o Presidente da República na
formulação da política nacional e nas diretrizes go-
vernamentais; (ii) órgão consultivo e deliberativo: o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao
Conselho de Governo, diretrizes de políticas gover-
namentais e deliberar, no âmbito de sua competência,
sobre normas e padrões compatíveis com o meio am-
biente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia
qualidade de vida, é presidido pelo Ministro do Meio
Ambiente; (iii) órgão central: a Secretaria do Meio
Ambiente da Presidência da República, com a finali-
dade de planejar, coordenar, supervisionar e contro-
lar, como órgão federal, a política nacional e as diretri-
zes governamentais fixadas para o meio ambiente; (iv)
órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Am-
biente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA),
com a finalidade de executar e fazer executar, como
órgão federal, a política e diretrizes governamentais
(v) Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estadu-
ais responsáveis pela execução de programas, projetos
e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de
provocar a degradação ambiental; (vi) Órgãos Locais:
os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo
controle e fiscalização dessas atividades, nas suas res-
pectivas jurisdições
Positivados, ainda pela Política Nacional do
Meio Ambiente, estão diversos instrumentos que
asseguram o equilíbrio entre desenvolvimento eco-
nômico e a proteção do Meio Ambiente. O artigo 9º
da Lei enumera treze deles:

Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do

Meio Ambiente:
I - o estabelecimento de padrões de qualidade am-
biental;
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras;
V - os incentivos à produção e instalação de equipa-
mentos e a criação ou absorção de tecnologia, volta-
dos para a melhoria da qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente
 protegidos pelo Poder Público federal, estadual e
municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de
relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio
ambiente;
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e
Instrumentos de Defesa Ambiental;
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao
não cumprimento das medidas necessárias à preserva-
ção ou correção da degradação ambiental.
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio
Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Reno-
váveis - IBAMA; (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989).
XI - a garantia da prestação de informações relativas
ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a
produzi-las, quando inexistentes;
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades po-
tencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recur-
sos ambientais.
XIII - instrumentos econômicos, como concessão flo-
restal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.

Comparar-se-ão abaixo dois dos instrumentos

ambientais. A saber, certificações e alvarás ambientais.
Ambos os instrumentos, segundo Viana (2003,
p.588): “funcionam como meio de proporcionar e
 garantir o comportamento ambientalmente correto
de uma determinada organização, embora possuam
fins e princípios diversos”. Desta forma, ao mesmo
tempo em que possuem característica, forma e com-
petência diferentes e especiais, a finalidade última é
garantir o equilíbrio entre meio ambiente e produ-
ção econômica.

6.3.1. Certificados e alvarás ambientais

Ao analisar estes dois instrumentos, veremos

que suas semelhanças são patentes. Ambos buscam
o bem agir ambiental, mas o ponto que os distancia
é bem interessante e demonstra como a sociedade
busca alternativas no momento em que a máquina
estatal se mostra deficitária (corrupção, morosidade,
burocracia excessiva).
Isso é assim porque, enquanto o Licenciamento
Ambiental é estruturado e regulamentado pelo Po-
der Público, a Certificação Ambiental é de responsa-
bilidade da sociedade civil.
Segundo Eder Cristiano Viana (2003, p.587), a
Certificação Ambiental, via de regra, tem interferência
privada, enquanto o licenciamento está submetido às
regras de direito público – portanto e, infelizmente,
em ambiente corrupto, moroso e burocrático.
 A certificação ambiental surge no contexto em que a
variável ambiental se insere no campo organizacional
da empresa, tanto por uma pressão de mercado quanto
pelo desenvolvimento crescente dos movimentos am-
bientalistas e da pressão das instituições políticas. Assim,
passa-se a exigir que as empresas tenham um compro-
misso efetivo de proteção e conservação da natureza,
o que servirá, igualmente, para informar ao mercado
sobre a origem do produto e as técnicas de produção.

E, contextualiza que:

[o] licenciamento, associado à sua morosidade e ao ar-

gumento de que o próprio mercado pode se incumbir
de eleger, através da certificação ambiental, instrumen-
tos que garantam a credibilidade ambiental das empre-
sas e, assim, a proteção ambiental. Garantia que, para
muitos, suplanta a do próprio Poder Público, desgas-
tado pelos processos de corrupção e ineficiência que
assolam as estruturas administrativas estatais.

6.3.2. Certificados ambientais

Está no senso comum a conclusão de que

o mercado atual exige sempre mais das empresas,
seja qualitativa ou quantitativamente; os “selos” ou
“certificados especiais” garantem uma visibilidade
comercialmente atrativa dentro de um mercado fe-
rozmente competitivo.
Preocupando-se em garantir regulamentação e
controle público numa área basicamente privada, o
Poder Público trouxe como um dos instrumentos da
Política Nacional do Meio Ambiente, a certificação
ambiental. Ela está expressamente disposta no in-
ciso I do artigo 9º: através do estabelecimento de
padrões de qualidade ambiental.
A possibilidade de emitir um certificado am-
biental passa por um sistema de padrões e critérios
normatizados por instituições e organismos nacio-
nais ou internacionais privados, chamados de enti-
dades certificadoras.
Ao cumprir estes padrões e/ou critérios esta-
belecidos, as empresas recebem o aval daquelas en-
tidades certificadoras e alcançam reconhecimento
da sociedade, do consumidor. Desta forma, o mo-
tivo que as leva para a certificação é a sobrevivência
no mercado, é ganhar competitividade perante seus
concorrentes.
Indiretamente, contudo, a sociedade é premiada
com produtos e serviços de maior qualidade, menos
agressivos ao meio ambiente, socialmente responsáveis.

Como exemplos de sistemas de certificação podem ser ci-

tados o FSC (Forest Stewardship Council); as normas da
 série ISO 14000 da International Organization for Stan-
dardization (ISO), conforme seu processo de gestão am-
biental; e o CERFLOR, da ABNT (Associação Brasileira
de Normas Técnicas), através da NBR 14.789 (Carvalho,
2002). Estes últimos voltados para o setor florestal.
(...)
Há vários sistemas de certificação ambiental, como ro-
tulagem, selo e auditorias ambientais. No Reino Unido,
por exemplo, existe a norma BS 7750, nos Estados Uni-
dos, a SGA NSF 110 DA NSF Internacional (Souza,
2000). No Brasil pode-se citar, além dos já apresenta-
dos, a certificação agrícola para o setor canavieiro, do
Instituto de Certificação e Manejo Florestal e Agrícola
– Imaflora/CAN, associado ao Instituto de Agricul-
tura – CAN, cuja certificação possui grande aceitação
no mercado internacional, com o selo socioambiental
ECO-O.K.® (VIANA, E.C. et al. 2003, p.589/590)

A eficácia social alcançada por tais normas pri-

vadas não poderá nunca afastar o sistema regulatório
governamental, nem evidenciar que a base institucional
para o tratamento da questão ambiental deva permane-
cer sob a responsabilidade única e exclusiva dos agen-
tes privados, do mercado ou da economia: “Embora as
entidades certificadoras assumam este papel, atuando
com neutralidade – o que lhes proporciona credibilida-
de –, cuidar das questões ambientais é dever do Poder
 Público (Viana. 2003, p. 590).”
Sendo assim, no próximo ponto, faremos o estu-
do das normas e regras cogentes (portanto de natureza
obrigatória e válida em todo território nacional) que
impulsionam o assunto na esfera pública. São, dentro
das prerrogativas do Poder Público, decorrentes de seu
poder de polícia.

6.3.3. Licenciamento ambiental

Conforme dito, o licenciamento é instrumen-

to utilizado pelo Poder Público, através do poder de
polícia, para fiscalização ambiental.

O papel do Poder Público origina-se da necessidade

de uma regulamentação que, atualmente, reveste-se
das características de imposição de normas e meca-
nismos, sobretudo de fiscalização, que interferem na
atuação das empresas e de particulares cujas ativida-
des repercutem no meio ambiente, principalmente
gerando impactos negativos. Entre os vários instru-
mentos legais instituídos com este intuito pode-se
citar o licenciamento ambiental. Este é praticado no
Brasil em vários Estados, por exigência da Constitui-
ção Federal e da Lei no 6.938/81, que o elege como
instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente
(PNMA). (VIANA, E.C. Et al.)
 Também está presente na Política Nacional do
Meio Ambiente (PNMA) em seu artigo 9º, inciso IV,
“o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras”.
Através do estabelecimento de limites, padrões,
especificações, - seja de ruídos, de emissão de gases
poluentes, de reciclagem do material, etc. – definidos
por algum dos órgãos do SISNAMA (Sistema Na-
cional do Meio Ambiente), geralmente pelo IBAMA
(Instituto brasileiro do Meio Ambiente e dos Recur-
sos Naturais Renováveis) ou pelo CONAMA (Con-
selho Nacional do Meio Ambiente) a Administração
Pública garante atingir patamar aceitável em busca
pelo meio ambiente sadio.
Atualmente, dentro do setor público, temos es-
tabelecidos padrões ambientais para a qualidade do
ar, fundamentada pela Resolução CONAMA 5/89
– através do Programa Nacional de Qualidade do
Ar (PRONAR); padrões de qualidade da água, tanto
para as superficiais ou para as subterrâneas, através
das Resoluções do CONAMA n.º 357/ 05 e 39608
respectivamente; e, também pelo CONAMA, em
sua Resolução 01/90 em que há preocupação com
os níveis de ruídos em áreas habitadas.
Estes são alguns exemplos do que podería-
mos chamar de “certificados públicos”, nos dizeres
de VIEIRA, pelos quais “a Administração Pública
confere ao empreendedor, atestando que todas as
normas ambientais estão sendo obedecidas e que os
padrões técnicos exigidos pelo Poder Público estão
sendo cumpridos” (591, 2003).
O Licenciamento Ambiental, no artigo 1º da Re-
solução 237/97 do CONAMA, foi definido como:

procedimento administrativo pelo qual o órgão ambien-

tal competente licencia a localização, instalação, am-
pliação e a operação de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efeti-
va ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

E, ao final deste procedimento, ao final do licen-

ciamento ambiental é possível, caso o administrado te-
nha atendido a todos os requisitos e condições impos-
tas pela lei, a expedição do ato administrativo Licença
Ambiental. No mesmo dispositivo legal acima identifi-
cado, o seu conceito foi assim declarado:

ato administrativo pelo qual o órgão ambiental com-

petente, estabelece as condições, restrições e medidas
de controle ambiental que deverão ser obedecidas
pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para
localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos
 ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras
ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental.

A exteriorização do licenciamento ambiental se

dará na figura do alvará ambiental, dentre os quais
estão o Alvará de Licença e o Alvará de Autorização.
Contudo, mesmo possuindo características diferen-
tes, as normas que tratam do licenciamento utilizam-
-se destas nomenclaturas de forma indiscriminada.
Exemplos:

(...) nos arts. 14, "b", 26, "h", "i", "o" e "q", e 45, da
Lei nº 4.771/65 (Código Florestal), e nos arts. 4º, 12,
13, 14, 20 e 22 da Lei nº 5.197/67 (Código de Caça);
ou, ainda, há hipóteses em que a sua manifestação,
porquanto impregnada de características e princípios
peculiares ao Direito Ambiental, se distanciará da
acepção clássica da doutrina administrativa (Antunes.
2011, p.171)

Segundo Marçal Justen Filho (2011, pp.

385/386), “licença é ato administrativo editado no
exercício de competência vinculada, por meio do qual
a Administração Pública formalmente declara terem
sido preenchidos os requisitos legais e regulamenta-
res exigidos (...)”, enquanto a autorização, segundo o
mesmo autor é: “é ato administrativo editado no exer-
cício de competência discricionária, tendo por objeto
o desempenho de uma atividade privada”.
O alvará de licença é um ato vinculado e o al-
vará de autorização é um ato discricionário. Esta é a
primeira grande diferença.
O direito gerado a partir do cumprimento das
exigências legais não será subjetivo para o adminis-
trado que solicita o procedimento do Licenciamento
e recebe, ao final, uma autorização: pois se trata de
poder discricionário, a Administração, se achar con-
veniente ou oportuno, aceitará o pedido.
Bem diferente será a situação daquele que rece-
be uma licença, pois, sendo ato vinculado – portanto
não tem espaço para juízo de valor – se o adminis-
trado cumprir o que a lei manda e, mesmo assim, a
Administração não expedir o Alvará de Licença, o
indivíduo poderá ser indenizado.
Os conflitos terminológicos podem ser identifi-
cados pela fusão de disciplinas jurídicas que regem o
tema. O Direito Ambiental, em seu viés público, ne-
cessita subsidiariamente do Direito Administrativo;
o poder público quando manifesta a vontade – num
ato discricionário – ou declara, constitui – num ato
vinculado – a exteriorizará mediante a expedição do
ato administrativo correspondente.
 De qualquer forma, é necessário analisar a fi-
nalidade do ato administrativo expedido. A sua utili-
zação/nomenclatura pode variar entre as regiões do
Brasil e, uma forma segura de apropriar-se de algo é
verificar sua essência, no nosso caso, verificar dois
requisitos do ato administrativo expedido: a finalida-
de e o motivo.
A finalidade sempre aparecerá identificada na
lei – é requisito vinculado, que está estabelecido a
priori na lei – para quê? enquanto o motivo – requi-
sito vinculado ou discricionário – busca responder a
pergunta: por quê?

6.3.4 Diferenças entre Certificação e

Licenciamento Ambiental

Mesmo comparando o licenciamento com a

certificação, em razão da proteção ao meio ambien-
te, por certo que há diferenciações importantes que
devem estar fixadas.
A Certificação Ambiental, como vimos, é ati-
vidade de cunho privado, regulado, procedimentali-
zado, instituído por organizações particulares. Seus
destinatários deverão cumprir as normatizações se
assim desejarem, isto quer dizer, suas regras são de
cumprimento facultativo.
No que tange ao Licenciamento Ambiental,
por ser atividade pública, tem origem em normas
cogentes, de cumprimento obrigatório por todo o
território nacional. Sua competência é privativa e de-
finida por lei.
Quanto à competência vemos que, enquanto a do
Licenciamento Ambiental é repartida entre os entes da
federação (União, Estados, Distrito Federal e Municí-
pios), a competência para emissão do Certificado Am-
biental é das empresas privadas certificadoras.
No artigo 23 da Constituição Federal temos que:

É competência comum da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios:
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição
em qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora.

Portanto, caberá administrativamente todos

os entes agirem conjuntamente para resguardar o
meio ambiente.
O artigo 24 da Constituição Federal define a
competência para legislar.

É competência legislativa concorrente entre a União,

os Estados e o Distrito Federal:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natu-
reza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção
 do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artísti-
co, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estéti-
co, histórico, turístico e paisagístico.

Enquanto na Certificação Ambiental a competên-

cia é definida pelos próprios órgãos normatizadores e/
ou reguladores. Por sua vez, quanto à finalidade ime-
diata é conceder às empresas certificadas maior credi-
bilidade no mercado comercial. Com a certificação, os
consumidores, a sociedade como um todo reconhecerá
um diferencial naquele produto/serviço oferecido.
No licenciamento ambiental o que se preza ime-
diatamente é preservar o meio ambiente, de forma a
limitar as atividades da iniciativa privada que são con-
sideradas poluidoras ou degradantes ao meio.
Vejamos que a atividade das empresas certifi-
cadoras é receptiva – elas agem por opção e desejo
daquele que as procura, elas aguardam a vontade da-
queles que desejam certificar-se.
Bem diferente é a situação do administrado pe-
rante a Administração: a atividade é receptiva num
primeiro momento, mas torna-se ativa logo após – o
administrado deve obediência à lei e quem garante
este cumprimento é o órgão competente definido
 pela Lei.
Aqui, no licenciamento, o cumprimento é obri-
gatório, lá, na certificação, é facultativo.
Segue um quadro comparativo de ambos
os instrumentos:

Fonte:http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0100-67622003000400019. Acesso em 12.12.2011

Referências Bibliográf icas

ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Funda-

mentais. Tradução Virgílio Afonso da Silva. São Pau-
lo: Editora Malheiros. 2008

ANJOS FILHO, Robério Nunes dos. A FUN-

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TITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. Disponível em
http://www.juspodivm.com.br/novo/arquivos/ar-
tigos/agrario/roberio-a_funcao_social.pdf, último
acesso em 10.02.2012

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental.

4.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p.171.

ARRUDA, Domingos Sávio de Barros. A ca-

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