PLANEJAMENTO BASEADO EM CAPACIDADES
CMG (RM1) Luiz Carlos de Carvalho Roth*
1. INTRODUÇÃO
Em 2008, a Estratégia Nacional de Defesa
(END), em sua Diretriz nº 181, prescrevia a adoção
da abordagem por capacidades no planejamento
da estrutura de defesa nacional.
Após algumas iniciativas sem sucesso,
visando ao estabelecimento de metodologia para o
Planejamento Baseado em Capacidades (PBC) no
processo de planejamento estratégico brasileiro, o
Ministério da Defesa (MD) iniciou, em março de
2016, novo estudo para sua viabilidade, conduzido
por um Grupo de Trabalho (GT-PBC) integrado
por representantes do MD e das três Forças
Singulares. Após nove reuniões (quatro em 2016 e
cinco em 2017) chegou-se a uma proposta final
dessa metodologia, a ser encaminhada às Forças
para apreciação.
Os principais entendimentos alcançados no
âmbito das reuniões promovidas pelo MD, os
quais deverão ser consolidados em um guia sobre
PBC, são apresentados abaixo, sendo que o foco
do primeiro tópico é, justamente, o que não deve
ser considerado como PBC.
2. O QUE NÃO É PBC
A ausência de um conceito doutrinário
consagrado para o processo de PBC, além da
ambiguidade semântica em torno do termo
“capability”, até mesmo no seu idioma de origem,
deu margem a distorções e interpretações erradas,
que devem ser inicialmente esclarecidas.
A primeira delas deve-se ao fato de o PBC
ter adquirido projeção incomum no âmbito das
forças armadas de diversos países. A falta de
consenso conceitual despertou o interesse de
pesquisa, tanto na área militar, quanto na
* Oficiais da EGN integrantes do GT-PBC do MD.
1
“Estruturar o potencial estratégico em torno de
capacidades. Convém organizar as Forças Armadas em
torno de capacidades, não em torno de inimigos
específicos. O Brasil não tem inimigos no presente. Para
não tê-los no futuro, é preciso preservar a paz e preparar-
se para a guerra.” (BRASIL-END, 2008, p. 16).
-1-
CMG (Ref) Eduardo Hartz Oliveira*
acadêmica, gerando imenso volume de trabalhos e
estudos sobre o tema. Essa projeção adquiriu tal
dimensão que o PBC começou a ser considerado,
equivocadamente, como uma forma independente
de planejamento estratégico. Na realidade, o PBC
é tão-somente um dos diversos métodos existentes
no âmbito da sistemática de Planejamento de
Forças a qual, por sua vez, constitui, apenas, uma
das etapas de um processo maior que vem a ser o
planejamento estratégico voltado ao preparo das
Forças Armadas. Portanto, colocar o PBC em sua
dimensão correta, constitui a primeira correção a
ser adotada.
Em segundo lugar, fruto das considerações
que foram feitas quando da divulgação da Diretriz
nº 18 (END - 2008), a percepção que se tornou
corrente foi a de que o PBC substituíra o processo
de Planejamento Baseado em Ameaças, que havia
vigorado durante o período da Guerra Fria, em
face de novo contexto, ainda atual, de ausência de
ameaças definidas. Tal interpretação errônea não
ocorreu apenas no Brasil, mas também em vários
outros países, inclusive nos Estados Unidos da
América (EUA). Ainda que esta tenha sido a ideia
inicial, o entendimento resultante dos estudos
posteriores - e confirmado pelo GT-PBC - é o de
que não se pode considerar o planejamento de
uma estrutura de defesa sem levar em conta as
ameaças e os desafios à segurança nacional.
As diferenças existentes entre o PBC e o
Planejamento Baseado em Ameaças não dizem
respeito à existência, ou não, de ameaças, as quais
ambos modelos consideram, mas, sim, a outros
aspectos e parâmetros. Em termos práticos, em
uma eventual necessidade de modernização de
uma força naval, a pergunta não seria “que meios
devem ser obtidos para substituir os atuais?”, mas
“que aptidões devem ser desenvolvidas para
garantir o cumprimento das respectivas
atribuições?”. Trata-se de uma mudança de
filosofia quanto ao preparo das Forças, que a END
de 2016, em sua nova redação, passou a
expressar2.
Por fim, o PBC, apesar de buscar aderência
às realidades orçamentárias e tecnológicas, não
resolve, como qualquer outro método, os
problemas de se ter e manter uma Força Armada,
sem contar com a “vontade política”. Entretanto,
ele auxilia na sistematização dos esforços para a
obtenção de meios e na argumentação para o
diálogo político a ser travado, ao explicar os
“porquês” de sua necessidade e os “riscos” de sua
não obtenção.
3. O QUE É PBC?
Para compreender o que é PBC, é preciso
entender o que vem a ser “capacidade”.
Após alguns anos de controvérsias em vários
foros internacionais, (EUA, OTAN, Austrália,
etc.) chegou-se a um consenso de que o termo
“capability” – capacidade - expressa uma “aptidão
para a realização de uma tarefa ou consecução de
uma meta ou objetivo”. Assim, é importante frisar,
“capacidade” não se refere a um meio ou recurso
material específico. Ou seja, navios, aeronaves,
unidades de tropa não constituem “capacidades”.
Eles contribuem para a materialização de
“capacidades”.
Capacidade é, portanto, uma aptidão obtida
da sinergia de um conjunto de fatores que
compreende: Doutrina, Organização, Pessoal,
Educação, Material, Adestramento e Infraestrutura
(DOPEMAI).
Esse entendimento de “capacidade” adere
ao conceito de “aprestamento”, conforme definido
no Glossário das Forças Armadas: conjunto de
medidas de prontificação ou preparo de uma força
ou parte dela, especialmente as relativas à
instrução, ao adestramento, ao pessoal, ao material
ou à logística, destinado a colocá-la em condições
de ser empregada a qualquer momento. (BRASIL-
MD35-G-01, 2015, p. 30)
Neste contexto, pode-se afirmar que
“capacidade é a aptidão proporcionada pelo
aprestamento para atingir um efeito desejado, sob
condições específicas, por meio de um conjunto
de tarefas”.
2
“Em face da análise dos atuais cenários, nacional e
internacional, torna-se essencial adaptar a configuração
das expressões do Poder Nacional às novas circunstâncias
e, por conseguinte, buscar estruturar os meios de defesa em
torno de capacidades”. (BRASIL-END, 2016, p. 18)
-2-
Definido o conceito de “capacidade”, o GT-
PBC apresentou seu entendimento de PBC:
conjunto de procedimentos voltados ao preparo
das Forças Armadas, mediante a aquisição de
capacidades adequadas ao atendimento dos
interesses e necessidades militares de defesa do
Estado, em um horizonte temporal definido,
observados cenários prospectivos e limites
orçamentários e tecnológicos.
A abordagem do PBC caracteriza-se por
uma visão holística do processo de estruturação
das forças de defesa, deslocando o enfoque de
uma antiga concepção em que uma Força era o
resultado do somatório de seus meios e recursos
humanos, para considerar uma Força como a
resultante de um conjunto de efeitos desejados
que ela deve atender em decorrência de seu
emprego. A visão voltada para os efeitos desejados
a serem atendidos possibilita a existência de
opções e alternativas para a consecução de metas
ou objetivos de defesa nacional.
De acordo com o consenso estabelecido
pelo MD, as capacidades de defesa3 são
desdobradas nos níveis político, setorial e
subsetorial. De modo que as capacidades
estabelecidas em determinado nível são
expandidas e explicitadas no nível seguinte, de
acordo com a seguinte taxonomia:
- nível político: capacidades nacionais de
defesa, normalmente, estabelecidas na END;
- nível setorial: capacidades militares de
defesa - aptidões para emprego conjunto das
Forças – normalmente, estabelecidas na Estratégia
Militar de Defesa (EMiD);
- nível subsetorial: capacidades militares de
Forças Singulares e capacidades operativas –
emprego das Forças Singulares na condição de
Força isolada e como constituinte das capacidades
militares de defesa - no caso da MB, estabelecidas
no Plano Estratégico da Marinha (PEM).
Da análise decorrente dessas capacidades é
que serão identificados os meios necessários a
atendê-las. No caso da MB, estes virão, ao término
do processo, a constituir o Plano de Articulação e
Equipamento da Marinha (PAEMB), que irá
subsidiar o da Defesa (PAED).
3
Capacidades que o País dispõe para gerar efeito
dissuasório e respaldar a preservação dos interesses
nacionais, compatíveis com sua estatura político-estratégica
e com as atribuições de defesa do território, das águas
jurisdicionais, da plataforma continental e do espaço aéreo
brasileiros.
4. O PBC NO ÂMBITO DO PROCESSO
DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
O diagrama em blocos, a seguir apresentado,
procura sintetizar como se processa um
planejamento estratégico, seja no âmbito da
Defesa ou de uma Força Singular.
Como pode ser observado no diagrama, não
existe nada muito diferente do processo com que a
MB, desde os anos 1970, trata o planejamento
estratégico: elaborar conjunturas e promover suas
análises (Inteligência Estratégica), a partir de dados
disponíveis e dos Documentos Condicionantes4.
Decorrentes desses estudos, e fazendo uso
de metodologias específicas5, são elaborados
cenários, dentre os quais um é selecionado para
ser empregado como Cenário de Planejamento
(seleção feita por um Conselho Diretor –
Conselho Militar de Defesa ou Almirantado,
conforme o caso).
Desse cenário é extraída uma Concepção
Estratégica que procura apresentar, dentro de uma
visão mais ampla, como a Instituição (Defesa ou
MB) pretende enfrentar as ameaças vislumbradas
e explorar as oportunidades detectadas,
empregando suas Forças de modo a explorar os
respectivos “fatores de força” e resguardar os de
“fraquezas”. Tal concepção é consolidada em um
documento denominado Conceito Estratégico.
4
Nas décadas de 1970/80 existia o Conceito Estratégico
Nacional, que apresentava as Hipóteses de Guerra. Na
ocasião, a grande dificuldade residia na classificação desses
documentos condicionantes (normalmente
ULTRASSECRETOS). Hoje encontram-se em vigência as
Políticas e Estratégias Nacional de Defesa, Setorial de
Defesa e Militar de Defesa
5 7
Prospectiva (décadas de 1970 a 1990); Cenários
Prospectivos (1990 até hoje).
-3-
Com base no Conceito Estratégico e nos
Eventos que constituem o Cenário de
Planejamento, são elaborados os Conceitos
Estratégicos Operacionais (CEO) para cada
Evento.
Estes CEO serão utilizados nas duas
vertentes do planejamento estratégico. No campo
do “emprego” da Força, possibilitarão o
desenvolvimento dos planos estratégicos de
emprego, que procurarão responder ao seguinte
questionamento: como resolver determinado
problema militar empregando os meios
disponíveis? A metodologia a ser empregada é a
do Processo de Planejamento Conjunto (PPC) /
Processo de Planejamento Militar (PPM). Os
resultados das simulações (jogos de guerra e
exercícios) servirão de realimentação para a
identificação de capacidades necessárias.
Já no campo do “preparo” da Força, os
CEO auxiliarão a responder: que capacidades será
preciso ter no futuro, de modo a orientar o
preparo da Força para enfrentar determinados
desafios? Na impossibilidade de se obter as
capacidades almejadas no espaço temporal
estabelecido, soluções no ambiente político-
estratégico, tais como alianças militares, acordos
econômicos, etc., poderão ser adotadas.
É neste aspecto que a “ferramenta” PBC se
torna mais útil. Diferentemente dos processos
anteriormente empregados, o PBC foca,
prioritariamente, nas capacidades necessárias para,
depois, selecionar a melhor plataforma para
atendê-las (operacional, tecnológica e
economicamente). 6
Pretende-se que o documento final do PBC
seja um plano de capacidades (de Força ou da
Defesa) que orientará a elaboração do PAEMB /
PAED7.
5. CONCLUSÃO
O PBC, em essência, não modifica o
Processo de Planejamento Estratégico da MB
praticado ao longo dos anos. Entretanto, apresenta
6
Toda a sequência apresentada na área delimitada pela
linha tracejada do diagrama foi fruto do estudo realizado,
em 2015, pelos oficiais alunos do C-PEM, sendo sua
implementação no processo de planejamento estratégico da
MB determinada pelo Comandante da Marinha, em 2015
(Mensagem R-181853Z/NOV/2015 (RES) DE COMMAR).
O conhecimento produzido foi a base do posicionamento da
MB no GT-PBC.
Já existe, no âmbito do MD, outro GT que busca conciliar
os projetos do PAED com os do Plano Plurianual (PPA).
importante mudança de filosofia: a de não mais se
raciocinar com meios que devem ser repostos,
hoje ou em curto prazo, mas com a definição das
capacidades que será preciso possuir para
enfrentar problemas futuros.
Tal filosofia também é aplicável à obtenção
de meios de oportunidade para solucionar
problemas de curto prazo. Exemplificando: o
HMS “Ocean” não pode ser visto como a mera
substituição do NAe “São Paulo”; a despeito de
contribuirem para a materialização de algumas
capacidades militares semelhantes, elas não são
necessariamente iguais. Entretanto, conceitos
como ciclo de vida, “DOPEMAI”, capacitação
tecnológica incorporada, risco de não se possuir
determinada capacidade, entre outros, podem e
devem ser considerados na obtenção por
oportunidade.
Por fim, ao se discutir de forma integrada as
capacidades operacionais, analisando-as à luz da
DOPEMAI e condicionando-as à tecnologia,
orçamento e risco, ações que abrangem atividades
dos ODS, possibilitar-se-á a elaboração de Planos
Setoriais da Marinha decorrentes, coadunados aos
objetivos estratégicos estabelecidos no PEM.

*****

-4-
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
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Estratégico Prospectivo de Aprestamento e
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