Instituições Políticas
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, influenciá-lo, tomá-lo ou reformá-lo.
.'Ii
i'l:
I.:
101
I, Instituicões
, Políticas
CLAUDIO GONÇALVES COUTO
iij
Instituições são estruturas social-
I! mente construídas, perenes, que con-
I: dicionam a ação de indivíduos e de
grupos. Em um grau crescente de so-
lidez, consideramos como instituições:
(1) as práticas interativas reiteradas, (2)
as regras sociais de conduta, (3) as nor-
mas formais e (4) as organizações.
Há instituições econômicas, tais
como os direitos de propriedade, que
se mostram fundamentais para o de-
senvolvimento econômico por prover
os indivíduos de incentivos ao inves-
timento. Há instituições sociais, como
a família, cujo desenvolvimento se dá
tanto em decorrência de processos in-
formais e pouco planejados de sociabi-
Instituições Políticas
lidade ao longo de gerações, co1110 d
processos formais estabelecidos Co e
propósitos muito específicos (corno:
regulação das relações familiares peI
legislação).
Enfim, há também instituições po~
líticas, as quais, de alguma maneira,
visam ao Estado ou dele fazem parte.
Têm o Estado em vista, sem propria_
mente o integrar, os partidos politicos,
os grupos de pressão e Outras organi-
zações sociais, que buscam operá-lo,
Todo Estado é também um conjunto
ou um sistema de _instituições, como
as leis, os 6rgãos da burocracia pública
e os ramos de governo.
A abordagem conhecida como
institucionalista caracteriza-se por ser
amplo campo de reflexão que toma
as instituições ou predominantemen-
te de forma descritiva, ou apenas em
seu funcionamento jurídico. Tal abor-
dagem influenciou diversos ramos da
sociologia, da economia e da ciência
política, especialmente em sua versão
estrutural-funcionalista, segundo a
qual as instituições determinam certoS
papéis para os indivíduos, restando a
eles uma amplitude de ação autônoma
bastante reduzida. Leva-se assim ao
extremo a ideia de que as instituições.
condicionam o comportamento dos
indivíduos, sendo eles tomados como
subproduto da operação institucional.
Uma critica aguda ao estrutural-
-funcionalismo supõe que os fenôme-
nos sociais são mais bem compreen-
Jido de uma perspectiva intencional, Ao agir em certos contextos institu-
s
ue capte o sentido das relações huma- cionais, os indivíduos são informados
qaS a partir das ações que os próprios sobre o que é adequado fazer em cada
~Ildil{íduos empreenderam com base situação, tendendo a se comportar
' nas escolhas disponíveis. As institui- previsivelmente em contextos institu-
ções são ~as mesmas construções q~e, cionais s~m~lha~tes. . .
em primelCO lugar, resultam das açoes A soclahzaçao pela qual os mdlví-
humanas ao longo do tempo e, em se- duas passam dentro de uma dada ins-
gundo, conformam a amplitude das tituição tende a moldar-lhes as prefe-
escolhas e/ou decisões de indivíduos e rências, as ideias, as percepções e até
coletividades, mas não -as determinam mesmo os afetos. Não somente insti-
de forma unívoca. Há considerável tuições presentes modulam a conduta
margem de variação para a ação au- individual, mas também instituições
tônoma de atores individuais ou cole- passadas - que, de alguma forma, per-
tivos, que, embora restringidos pelas _ ,manecem vivas nos indivíduos, mes-
instituições em Seus cursos de ação, mo que estes passem a atuar em outros
têm de tomar decisões - mesmo quan- contextos. Em uma situação em que
do são pouco refletidas ou baseadas indivíduos oriundos de certo ambiente
em crenças e hábitos interiorizados. institucional passam a atuar em can-
A perspectiva intencional se inscre- texto distinto, as lógicas de atuação
ve no individualismo metodológico, herdadas e neles introjetadas entram
que embora seja comumente associa- em choque com as novas condições
do à teoria da escolha racional, é mais institucionais vividas. Assim, ou bem
amplo que ela. As novas abordagens um grande número de indivíduos (ou
institucionalistas (o neoinstituciona- indivíduos influentes no novo contex-
lismo) valem-se bastante da perspectiva to) logram conferir ao contexto suas
compreensiva, segundo a qual os indi- características herdadas, modificando-
víduos interpretam o contexto em que -o, ou bem precisam se adaptar, pas-
agem, avaliando o curso mais adequa- sando por um aprendizado institucio-
do de ação a ser seguido. Historica- nal e atuando de acordo com as nOvas
rnente, essa perspectiva remonta a Max condições.
Weber. Nas correntes contemporâneas Já no neoinstitucionalismo da es-
da análise institucional, enquadra- colha racional (TSEBELIS, 2009),
-Se no neoinstitucionalismo sociológico as instituições operam como uma es-
(PETERS, 1999), tendo como notáveis trutura de incentivos que permitiria a
representantes contemporâneos os es- certos indivíduos (munidos da infor-
tudiosos da ação política em contextos mação necessária) optar pelos cursos
organizacionais March e Olsen (1989). de ação mais eficientes, descartando
 Institui ções Política s
os demais. Tais indivíduos calculam
como atingir seus objetivos maximi - grupos, ensejando regras não escritas de
zando utilidades e adotam uma racio- relacionamento e padrões de conduta;
nalidade estratégica para a consecução os resultados de SUa operação são não
de fins. Nessa abordagem, as institui- antecipados, ainda que eventuais forma_
ções tendem a ser vistas Como «cons- lizações a postenori possam ajustá-las a
truções com propósitos" (ORLA NDI, determi nadas preferências. Instituições
1998, p. 15), que podem ser moldadas informais se desenvolvem inclusive no
com a finalida de de obter os compor- interior de instituições formais, COluo
tamento s individu ais desejados. Afi- em uma casa legislativa. que é Uma ins_
nal, se os indivídu os são racionais e as tituição política formal (organização),
instituiç ões lhes fornecem parâmet ros estrutur ada com base em um regimen_
para a ação, ao modificarem-se tais pa- to e na constituição (normas formais),
râmetro s pela construção de novas ins- mas pode desenvolver costumes e tradi_
ções que se tornam imperativos (práti-
tituiçõe s ou pela reforma das existen-
cas interativas reiteradas).
tes) alteram-se os cálculos individuais
Instituiç ões surgem e modificam.:-
e as ações deles decorrentes.
-se por acidente , evolução e intenção
A perspectiva compreensiva, con-
(GOOD IN, 1996, p. 24-25). Os dois
tudo, não abdica de considerar os
primeiro s modos correspondem às
cálculos racionais dos indivíduos na
instituiç ões informa is; já o terceiro, às
explicação de suas ações; apenas não
formais - «construções com propósi-
os toma como explicação exclusiva, tal
tos". Estas resultam de decisões cons-
qual o instituci onalism o da escolha
cientes de indivídu os e grupos que, de
racional. Se os atores avaliam contex-
tualmen te qual o curso de ação ade- forma volUntária e/ou planejada, ela-
boram regimentos normativos, regras
quado, podem conduir que o mais
escritas e constroe m organizações. Os
apropriado em uma situação seja a
resultad os prováveis de sua operação
ação racional-estratégica (a ação ra-
são antecipa dos, mas seus resultados
cional com relação a fins de Weber),
efetivos nem sempre correspondem
ao passo que, em Contexto distinto ,
ao esperado . Ê possível que reformas
a conduta adequad a é outra. Em al-
instituci onais apresent em resultadOS
guns ambient es institucionais (como
distinto s dos pretend idos por seus pro-
a famIlia» a açao calculadora utilitária
pugnado res. seja porque eles não fo-
pode-se mostrar bastante imprópr ia e
ram capazes de calcular todos os possí-
até mesmo contraproducente.
Imtituiçóes informais resultam de veis efeitos das reformas) seja porque a
forma involuntária ou não planejada estas podem se agregar transformaço'es
das interações sociais entre indivíduos e ocorrida s por acidente e evolução - oU
seja, de modo informal.
482
Instituiç ões POlítica s
Nenhum a instituição política opera
eOl um vácuo: ela funciona em um con-
[e:<(O mais amplo) que engloba mudan-
ças incontroláveis) deriva~a: de ou.tr~s
instituições ou de condlçoes SOCIaIS,
econômicas e culturais. Uma alteração
institucional demorad a pode não surtir
OS efeitos esperados se ocorre em um
ambiente já modificado em relação ao
previsto. Mudanç as ambientais fazem
-os atores notar as instituições de forma
distinta. É o caso de partidos que na
origem são organizações de oposição
e tornam-se governo) ou vice-versa.
Os propósitos inicialmente traçados
-'deixam ,de fazer sentido no novo con-
texto, ainda que a organização preser-
ve muito de seu modelo originário de
funcionamento. De algum modo, ela
passa por adaptações e transformações,
alterando seus objetivos.
Duas relativizações devem ser fei-
tas à criação ou à reforma de institui-
ções como fruto da intencionalidade.
. Primeiramente, nas interações sociais
e, particularmente, nas po1fticas) não
há só uma lntencionalidade presente,
lUas várias) correspondentes aos di-
versos atores, que dissentem entre si.
MOdificações institucionais, se ocor-
lerem, resultarão de interações que
sUpõem conflitos e cooperação, con-
Ye •
J nClInento recíproco, barganh as etc.
~ a preservação de um status quo ins-
titu·
ClonaI pode decorrer de que os ato-
dres pol' . .
trlcos são lficapaze s de escapar
e Um equilíbrio de interesses que lhes
aprisiona. D a í
porque certas reformas
institucionais tão reclamadas - como
as reformas políticas - dificilmente
ocorrem.
A segunda relativização diz respeito
às próprias restrições imtitucionais à mu-
dança imtitucional. Instituições condi-
cionam não apenas o comportamento
dos atores para tomar decisões e agir no
seu interior, mas também a forma como
podem modificd-las. Em um contexto
institucional. criar ou reformar insti-
tuições significa comtruir ou reconstruir
dentro de uma construção existente.
As restrições institucionais à ação
dos atores são tema caro ao neoínsti-
tucionalismo histórico, sintetizado na
ideia de path dependence, ou "depen-
dência da trajetória": decisões tomadas
pelos atores no passado e cristalizadas
em determi nadas estruturas limitam
as possibilidades de ação no futuro
(PIERS ON, 2004, p. 17 e ss.). O pas-
sado captura o futuro mediante ins-
tituições herdadas) condicionando a
ação humana ao longo do tempo.
As restrições também são cruciais
para o neoinstitucionalismo empfrico
(PETER S, 1999, p. 123 e ss.), pteo-
cupado em entende r como o desenho
de instituições governamentais mo-
dela a conduta dos atores políticos, e
para o neoinstitucionalismo da escolha
racional - ocupado com as estrutur as
instituci onais que obstaculizam a ação
política (pontos de veto) ou com os
atores institucionalmente habilitados
a fazê-lo (atores com poder de veto)
(TSEBELIS, 2009).
 Insulam ento Burocrá tico
Instituições se consolidam ao ga-
nhar perenidade, resistindo aos de-
safios à sua sobrevivência. Há certa
circularidade nisso, pois se a institui-
ção é uma estrutur a social perene, ela
se consolida justamente quanto mais
perene se torna, menos sujeita a rup-
turas, ao desaparecimento e mais ca-
paz de sobreviver de forma autônoma.
Uma instituição, ao consolidar-se e
passar a ser vista por seus membros
como tendo valor em si mesma, cria
condições de adaptação aos desafios
do ambiente, redeFinindo seus fins
i'.: de a<;ordo com as novas condições. "A
organização triunfa sobre sua função"
'Ii"
(HUNT INGTO N, 1975, p, 27),
Instituições poUticas afetam não só
o compor tamento imediato dos indi-
víduos, mas os resultados de sua inte-
L,:! ração. Se diferentes instituições geram
produtos distintos, evidencia-se a po-
'I:!
:.j!: tencial não neutralidade dos desenhos
I,". institucionais. Tal fato torna a mudan-
'I" ça institucional uma estratégia menos
'li!,
i
I!,'
custosa e certamente mais efetiva do
que tentar alterar as preferências dos
indivíduos para com isso modificar os
resultados do processo poHtico.
Ver: Economia Polltica; Estado; Governo; Partidos
Polfticos; Sistema Polftico
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Insulamento Burocrático
MARIA RITA LOUREIRO
A expressão insulamento burocrá-
tico costuma ser usada na literatura es-
pecializada para exprimir uma situação
em que altos funcionários do governo
envolvidos com o processo decisório
de políticas públicas encontram-se
protegidos (ou insulados, como em
uma ilha) por uma autoridade política
superior. Por exemplo, quando o ple~
sidente da República ou um ministro
forte os isola de eventuais pressões do
restante do sistema político (padamen~
tares, partidos, governadores etc.).
Duas ideias estão implícitas nO iw
sulamento burocrático. A prlm , e1ra
' é
que a alta burocracia precisa ser pro~
tegida contra pressões porque elas são
ilegítimas, originando-se de grupOS
privados ou "clientelas" que esperafll
receber recompensas de políticos oU