Nota11 - Governança, Governabilidade e Accountability

Super Apostila - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
07 – Governança,
Governabilidade e
Accountability
Prof. Everton Ventrice

Sumário
1. Introdução e objetivos desta apostila................................................................................................. 2
2. Governança ........................................................................................................................................ 2
3. Governabilidade ................................................................................................................................ 3
3.1. Intermediação de interesses ............................................................................................................. 5
3.2. Não governabilidade ......................................................................................................................... 8
4. A relação entre Governança e Governabilidade e a evolução dos conceitos..................................... 10

5. Accountability .................................................................................................................................. 15
6. DICA DE OURO ................................................................................................................................. 27
7. Principais pontos a serem fixados .................................................................................................... 27
8. Lista de questões que resolvemos .................................................................................................... 29
9. Gabarito ........................................................................................................................................... 40
1. Introdução e objetivos desta apostila
Nesta apostila trataremos dos conceitos de governança, governabilidade e

accountability, e da forma como eles se relacionam.
É um tema que exige atenção pelo fato de que não há, no caso da
governança, uma definição única. É um conceito que tem evoluído, e às vezes
é preciso analisar qual escopo se “encaixa” melhor em cada situação. E tudo
é agravada pelo fato de que, quando a estudamos mais a fundo, a governança
engloba também os conceitos de governabilidade e accountability.
Mas não se preocupe! Com as dicas da apostila, e após resolver todos os
exercícios, você verá que tudo ficou fácil, perdendo (ou melhor, diminuindo
rs) aquela sensação de que “cada hora as bancas falam uma coisa”.
Vamos em frente!
2. Governança
Governança refere-se à capacidade que um governo tem de cumprir suas

funções, bem como formular e colocar em prática suas políticas públicas. É,
portanto, uma medida da capacidade de gestão.
A governança envolve as capacidades financeira, gerencial e técnica, bem
como a de prover um bom relacionamento entre os setores público e privado
no processo de elaboração e implementação das políticas públicas.
A principal fonte da governança são os agentes e servidores públicos, já que
são eles os responsáveis pela formulação e implementação das políticas
públicas.
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Vamos ver essa definição numa questão:
1. (FCC/Anal. Jud.: Administrativa – TRE/MS). Considere as

afirmativas abaixo.
I. É o conjunto de condições necessárias ao exercício do poder.

II. É a capacidade do governo de implementar as decisões tomadas.
III. Compreende a forma de governo, relações entre os poderes,
sistema partidário e equilíbrio entre as forças políticas de oposição e
situação.
IV. Diz respeito à capacidade de decidir.
V. Envolve arranjos institucionais pelos quais a autoridade é exercida
de modo a viabilizar as condições financeiras e administrativas
indispensáveis à execução das decisões que o governo toma.
Correspondem ao conceito de governança APENAS:
a) I e II.
b) III e IV.
c) II e III.
d) II e V.
e) IV e V.
Comentários:
Governança refere-se às capacidades gerenciais, técnicas e financeiras de um
governo executar suas funções. Associe-a sempre a termos como execução
e implementação. Gabarito: Letra D.
3. Governabilidade
Governabilidade refere-se à capacidade política de governar, derivada da

relação de legitimidade do Estado e de seu governo com a sociedade.
Se uma sociedade não aceita seu governo, por não o considerar legítimo, não
haverá condições para uma boa governabilidade. O mesmo se diz quando há
falta de apoio parlamentar. Tal aceitação, porém, é dinâmica, e pode mudar
no decorrer do tempo.
A governabilidade é intimamente ligada à capacidade de tomar decisões, as
quais serão depois implementadas de acordo com a capacidade de
governança.
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Considera-se que a principal fonte da governabilidade são os cidadãos,

juntamente com a cidadania organizada, composta por partidos políticos,
entidades de classe, iniciativa privada, etc. São eles que elegem os
governantes e lhes proporciona apoio para sua gestão.
Vejamos como isso já apareceu:
2. (ESAF/AFC – CGU). Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as

definições sobre a Governabilidade, relacionadas a seguir:
( ) A governabilidade refere-se às próprias condições substantivas /
materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu
governo, derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do
mercado.
( ) A governabilidade é a autoridade política do Estado em si,
entendida como a habilidade que este tem para agregar os múltiplos
interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo
comum.
( ) A fonte e a origem da governabilidade são as leis e o poder
legislativo, pois é ele que garante a estabilidade política do Estado,
por representar todas as unidades da Federação e os diversos
segmentos da sociedade.
( ) A fonte da governabilidade são os agentes públicos ou servidores
do Estado que possibilitam a formulação / implementação correta
das políticas públicas.
( ) A governabilidade é o apoio obtido pelo Estado às suas políticas e
à sua capacidade de articular alianças e coalizões para viabilizar o
projeto de Estado e sociedade a ser implementado.
Escolha a opção correta.
a) V, F, V, V, F
b) F, V, F, V, V
c) V, V, F, F, V
d) V, F, V, F, F
e) F, F, V, F, V
Comentários:
A fonte da governabilidade são os cidadãos, juntamente com a cidadania
organizada, pois são eles que, ao se sentirem legitimamente representados,
dão seu apoio ao governo. Gabarito: Letra C.
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3.1 Intermediação de interesses
A governabilidade provém da capacidade do governo em considerar os

interesses dos diversos setores da sociedade, de modo que estes legitimem
suas ações.
São conhecidas, porém, algumas formas de o governo aumentar sua
governabilidade através de acordos com indivíduos ou subgrupos da
sociedade. Veremos aqui o clientelismo e o corporativismo.
1) Clientelismo: Trata-se de uma “compra de apoio”: Enquanto os

políticos oferecem empregos públicos e outras formas de benefícios,
os eleitores, em troca, oferecem seus votos. Logo, é uma prática
associada à corrupção. É uma ação assimétrica e vertical, associada ao
Patrimonialismo e aos tempos do Coronelismo, que tende a
desaparecer à medida que o nível educacional e econômico das
pessoas melhora.
ATENÇÃO!!! O clientelismo não deve ser confundido com outros dois

conceitos:
• Fisiologismo: Relaciona-se à troca de favores no campo político,
como por exemplo quando um parlamentar deixa de votar algum
projeto porque assim atende aos interesses de um aliado. Pode
ocorrer em quaisquer dos três Poderes.
• Anéis burocráticos: Caracterizados quando partes da burocracia
pública são capturadas pelo sistema de interesses privado, ao
mesmo tempo que partes do setor privado se aliam a segmentos
da burocracia pública, de modo que determinados interesses da
sociedade civil passam a existir e a se realizar dentro do Estado. É
um termo criado por Fernando Henrique Cardoso para se referir a
algumas práticas ocorridas no regime militar (o que não quer dizer
que elas não ocorram mais nos dias de hoje).
2) Corporativismo: Trata-se de uma forma de ação organizada de

grupos da sociedade através de entidades representativas. O apoio
desses grupos aumenta a legitimidade do governo, que passa,
teoricamente, a contar com suporte de todos aqueles representados
por tais categoriais. Há basicamente dois modos de corporativismo:
a. Corporativismo estatal (ou simplesmente corporativismo): O
Estado é o responsável por determinar quais são os grupos
legítimos, e quais as causas que eles representam, sejam elas
econômicas, sociais ou políticas. Este modelo teve origem nos
regimes ditatoriais, tais como a Era Vargas, no Brasil, quando o
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governo criou sindicatos para representar algumas classes de

trabalhadores.
b. Neocorporativismo (ou corporativismo societal): O Estado
apenas reconhece a legitimidade de grupos formados
espontaneamente pela sociedade civil, ou seja, o governo não é
o responsável por determinar o escopo de sua representação.
ATENÇÃO!!! É errado afirmar que o corporativismo estatal é uma

característica dos governos ditatoriais. Seu conceito nasceu em regimes
autoritários, mas o modelo resiste até hoje, com mais ou menos regulação
do Estado, mesmo nos regimes democráticos.
ATENÇÃO!!! O clientelismo e o corporativismo são conhecidos como formas

de o governo aumentar sua governabilidade, que por sua vez é associada
à legitimidade do Estado e de seu governo junto à sociedade. Isso quer
dizer que o clientelismo é uma prática que permite que os governos sejam
(melhor) aceitos pelas pessoas que dele se beneficiam, mas não significa que
isso seja “legítimo” no sentido de “estar dentro da lei”.
Duas questões sobre esse tópico:
3. (FGV/Auditor – CGE/MA). O clientelismo, o corporativismo e o

neocorporativismo são meios utilizados pelos governos para
obtenção de apoio, com vistas a aumentar sua legitimidade.
A esse respeito, analise as afirmativas a seguir.
I. O corporativismo é utilizado para remover ou neutralizar conflitos
econômicos relacionados à concorrência de mercados, conflitos
sociais relacionados à luta de classes e conflitos políticos
relacionados a divergências partidárias.
II. No neocorporativismo ou corporativismo societal as entidades
privadas conquistaram o direito de participar do processo decisório.
III. O clientelismo consiste em uma ação entre desiguais em que um
é o patrão e os demais, clientes. Neste tipo de relação, políticos
asseguram os votos dos setores pobres da população em troca de
empregos e serviços.
Assinale:
a) se somente a afirmativa I estiver correta.
b) se somente a afirmativa III estiver correta.
c) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas.
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d) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas.

e) se todas as afirmativas estiverem corretas.
Comentários:
Todas estão corretas. Gabarito: Letra E.
4. (ESAF/AFCE – TCU). Na maior parte das sociedades ocidentais

constatam-se arranjos diversos de intermediação política.
• Frequentemente tais arranjos caracterizam-se pela existência
de redes de lealdades pessoais; de relações de compromissos
entre políticos profissionais que negociam vantagens entre si e
com seus seguidores; de interações envolvendo a troca de bens
públicos por bens privados; e de acentuada personalização no
exercício do poder político.
• Muitas vezes observa-se que partes da burocracia pública são
capturadas pelo sistema de interesses privados, ao mesmo
tempo em que partes do setor privado se aliam a segmentos
dessa burocracia, de modo que determinados interesses
privados passam a existir e a se realizar dentro do Estado.
• Em alguns contextos os interesses privados são organizados
em associações funcionais, não competitivas, que recebem do
Estado o reconhecimento institucional e o monopólio da
representação dos interesses do grupo. Frequentemente tais
associações são envolvidas, direta ou indiretamente, no
processo de formulação e gestão de decisões públicas.
• Em outros contextos, a fim de influir nas decisões públicas, os
interesses privados organizam-se em um número não-
especificado de associações, grupos ou categorias múltiplas,
voluntárias, competitivas e autodeterminadas, não ordenadas
hierarquicamente. Tais entidades não são especificamente
autorizadas, reconhecidas ou subvencionadas, criadas ou, de
qualquer modo, controladas pelo Estado, nem exercem o
monopólio da atividade representativa.
Indique a sequência conceitual que expressa mais precisamente os
conceitos acima:
a) Clientelismo / corporativismo / pluralismo / neocorporativismo
b) Clientelismo / patrimonialismo / corporativismo / pluralismo
c) Clientelismo / anéis burocráticos / corporativismo / pluralismo
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d) Clientelismo / anéis burocráticos / patrimonialismo /

corporativismo
e) Clientelismo / anéis burocráticos / corporativismo /
patrimonialismo
Comentários:
A última definição refere-se ao pluralismo político, um dos fundamentos da
República Federativa do Brasil, e que significa a diversidade de opiniões que
devem estar presentes numa sociedade democrática como a brasileira. O
pluralismo político não deve ser confundido com o neocorporativismo, pois
neste os grupos são reconhecidos pelo Estado e, conceitualmente, possuem
um escopo determinado. Gabarito: Letra C.
3.2 Não Governabilidade
A não governabilidade é um conceito criado por Norberto Bobbio, que a

associou a três hipóteses:
1) A não governabilidade é um problema de natureza política: autonomia,

complexidade, coesão e legitimidade das instituições. A
governabilidade depende do relacionamento entre a autoridade e suas
instituições de governo, e da força das suas instituições de oposição.
2) A não governabilidade é o produto de uma sobrecarga de problemas

aos quais o Estado responde com a expansão de seus serviços e da
sua intervenção, até o momento em que os recursos se esgotam e
surge uma crise fiscal. A não governabilidade, portanto, é igual à crise
fiscal do Estado.
3) A não governabilidade é o produto conjunto de ambos os anteriores. É

a soma de uma crise de input (legitimidade) e de uma crise de output
(saídas, produtos).
ATENÇÃO!!! As bancas por vezes adotam o termo “crise de

governabilidade” como sinônimo da não governabilidade, em todas as três
hipóteses levantadas por Bobbio.
Veja um exemplo disso numa questão da ESAF:
5. (ESAF/AFCE – TCU). Sobre os problemas da governabilidade e da

governança nas sociedades contemporâneas, assinale a opção
incorreta.
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a) A crise de governabilidade é uma resultante da crise fiscal do

Estado: é a incapacidade dos governos de arcar com os compromissos
de gastos assumidos em programas diversos destinados a satisfazer
as demandas dos vários grupos sociais, associada à sua incapacidade
de ampliar a base de extração da sociedade.
b) A crise de governabilidade só ocorre quando, simultaneamente: o
sistema econômico não cria a medida necessária de valores de
consumo, o sistema administrativo não produz escolhas racionais, o
sistema de legitimação não proporciona motivações suficientes e o
sistema sociocultural não proporciona sentidos que motivem a ação.
c) Para que uma ordem política tenha governabilidade, o crescimento
da participação política deve ser acompanhado pela legitimação e
aceitação dos processos e das organizações políticas, sob o risco de
perda de confiança dos cidadãos nas instituições e nos governantes.
d) Para um governo, os grandes desafios da governança são: dispor
de condições financeiras para implementar seus projetos; e gerenciar
os quadros públicos de modo a contar com condições administrativas
para transformar em realidade as decisões que toma.
e) A crise de governabilidade expressa uma dupla crise: de

racionalidade, na forma dos controles exigidos pelo sistema
econômico; e de legitimidade, na forma de perda das lealdades de
parcelas da sociedade, o que torna os controles ainda mais
necessários.
Comentários:
A alternativa A se relaciona à segunda hipótese de Bobbio, ligada à Crise
Fiscal do Estado. A alternativa C trata da crise política, ou seja, falta de
legitimidade (a primeira hipótese de Bobbio). Já as alternativas D e E
relacionam-se à terceira hipótese, que trata da crise política em conjunto com
a Crise Fiscal. Note que o termo utilizado pela ESAF na questão foi “crise de
governabilidade” (e não “não governabilidade”). Gabarito: Letra B.
ATENÇÃO!!! Alguns autores, principalmente quando focam na teoria escrita

por Bobbio, consideram que não governabilidade é um conceito distinto da
ingovernabilidade. Para eles, a primeira refere-se às três hipóteses
levantadas por Bobbio. Já a ingovernabilidade seria caracterizada apenas pela
falta de apoio ao governo, ou seja, a falta de legitimidade. Mas há várias
questões que tratam os termos como sinônimos.
Veja um exemplo:
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6. (CESPE/Téc. de Finanças – SEFAZ/AL). A noção de

ingovernabilidade, central na discussão acerca da crise do Estado,
está relacionada ao excesso de demandas e à relativa escassez fiscal
para atendê-las.
Comentários:
Se fôssemos adotar a nomenclatura de Bobbio a questão estaria errada, pois
para ele ingovernabilidade se refere apenas à falta de legitimidade política.
O CESPE, entretanto, aqui e em outras questões já considerou ambos os
termos como sinônimos. Gabarito: Certo.
4. A relação entre Governança e Governabilidade e a evolução dos

conceitos
Os conceitos de governança e governabilidade possuem uma forte relação.

Enquanto a governança precisa de um governo forte e legítimo para ser
eficaz, uma boa governança também fortalece a legitimidade do governo.
Essa complementariedade tem provocado uma evolução no entendimento de
ambos os conceitos, além de ter feito surgirem outros. Vamos ver alguns:
Capacidade governativa: Trata-se de um novo termo que engloba tanto os

aspectos políticos quanto os aspectos gerenciais do Estado, dessa forma
unindo os conceitos de governabilidade e governança. É defendido por alguns
autores em função da interdependência entre ambos.
A capacidade governativa seria então definida como “a capacidade de um
sistema político produzir políticas públicas que resolvam os problemas da
sociedade, ou, dizendo de outra forma, de converter o potencial político de
um dado conjunto de instituições e práticas políticas em capacidade de
definir, implementar e sustentar políticas”.
Outra evolução tem ocorrido no entendimento de que a legitimidade não seja

mais associada apenas à governabilidade, mas também à governança. Nesse
caso, a legitimidade se relaciona a uma efetiva participação dos cidadãos na
formulação e na implementação das políticas públicas.
Com isso o conceito de governança passa a ser mais amplo que o conceito
de governabilidade, já que engloba, também, as características daquele.
Veja um exemplo dessa nova visão sobre governança:
7. (ESAF/AFC – CGU). O surgimento de um conceito como o de

governança supõe uma mudança na forma de atuar do poder público.
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Assinale abaixo com que tipo de ações esta mudança está

relacionada.
a) Ações que garantam, por parte do poder público, com amplo
respaldo popular.
b) A definição de políticas públicas universais.
c) Modificar as relações entre o Estado e a Sociedade Civil para dividir
as responsabilidades na execução das políticas públicas.
d) Ações que permitam governar de forma cooperativa, com
instituições públicas e não públicas, participando e cooperando na
definição e execução das políticas públicas.
e) Ações que garantam o controle dos processos políticos, por parte
do poder público, com medidas periódicas de prestação de contas aos
cidadãos.
Comentários:
Veja que, enquanto a alternativa C fala em ação conjunta na execução das
políticas públicas, a alternativa D vai além, e considera a participação popular
também na elaboração das políticas. Gabarito: Letra D.
A partir também desse novo entendimento, outros conceitos têm surgido:

(Nova) Governança Participativa (ou Pública): É aquela que envolve
canais institucionalizados de participação da sociedade civil na elaboração e
execução das políticas públicas. O Estado então assume uma posição de
coordenação e controle das políticas públicas, sendo a execução feita em
conjunto com entidades civis. Um exemplo é o chamado orçamento
participativo. Pode subdividir-se em:
a) Governança interna: Refere-se à gestão dos recursos.
b) Governança externa: Refere-se à coordenação de todas as entidades
governamentais e não governamentais que participam da
implementação das políticas públicas.
A Governança Pública apoia-se em quatro princípios:
1. Relações éticas.
2. Conformidade (com leis e regulamentos) em todas as suas dimensões.
3. Transparência (englobando todas as informações disponíveis).
4. Prestação de contas (accountability).
Governança eletrônica (e-governance): É aquela que envolve o uso de

meios eletrônicos para promover e facilitar a efetiva participação da
sociedade. A governança eletrônica utiliza a forma de “redes” para promover

essa interação
Governança progressiva: É aquela que, apesar de procurar manter a

disciplina econômica obtida com as reformas estruturais, busca também
“democratizar a globalização”, aliando os benefícios do mercado a um estilo
de governo mais focado nas questões sociais.
Boa Governança: Trata-se de uma nomenclatura difundida pelo Banco

Mundial para se referir modo como a autoridade é exercida no gerenciamento
dos recursos do país em direção ao desenvolvimento. É utilizada também,
por entidades privadas, como sinônimo de Governança Corporativa.
Metagovernança: Trata-se da “governança da governança”, ou seja, a

“coordenação de diferentes formas de governança, a garantia de uma
coerência mínima entre elas, a organização das condições para a
governança”. Esta ideia se popularizou principalmente entre os críticos das
reformas gerenciais da década de 90, que alegam que houve uma
descentralização excessiva de diversas ações públicas, resultando em uma
falta de controle de resultados.
Hora de praticar!
8. (CESPE/Analista: Infraestrutura e Logística – Banco Central). O

governo que se orienta pelo consenso e que busca a efetividade dos
resultados com ações que contemplam a igualdade e a inclusão adota
um modelo de governança adequado, segundo os critérios clássicos
de uma boa governança.
Comentários:
A questão traz um conceito mais recente de governança, que engloba a

legitimidade (“consenso”), assim como a participação popular e a efetividade
dos resultados. Uma vez que essa noção mais recente é com frequência
chamada de “boa governança”, a questão está correta. O que a deixou um
pouco confusa foi a referência a “critérios clássicos” de uma boa governança,
o que remete a uma ideia de algo mais tradicional e menos atual. De qualquer
forma, a questão foi considerada correta. Gabarito: Certo.
9. (CESPE/AFCE – TCU). A ideia de governança está associada à

capacidade de o Estado exercer uma orquestração entre o Estado e
os agentes econômicos e sociais.
Comentários:
É isso mesmo. Trata-se de uma visão ligada ao conceito de governança

pública, onde o foco é a implementação das políticas junto com a participação
de atores da sociedade civil. Gabarito: Certo.
10. (CESGRANRIO/Analista – Banco Central). Governança tem sido

um conceito cada vez mais utilizado no âmbito da administração
pública, tendo seu sentido associado, particularmente, à nova forma
de atuação estatal, que substitui perspectivas gerencialistas e
burocráticas que se mostram insuficientes para lidar com a realidade
contemporânea.
Destaca-se, como característica dessa governança,
a) a retomada do poder do Estado em definir e implementar políticas
públicas.
b) o fortalecimento dos princípios de legalidade, impessoalidade e
moralidade na administração pública.
c) o uso de instrumentos com base na teoria da escolha pública e na
teoria da agência para configuração do aparelho de Estado.
d) um conjunto de práticas que segue a lógica da governança
corporativa adotada pelas empresas privadas.
e) um conjunto de reformas administrativas e de Estado que tem
como objeto a ação conjunta, compartilhada pelo Estado, pelas
empresas e pela sociedade civil.
Comentários:
Repare que o enunciado fala em “nova forma de atuação estatal”. Se

pensarmos no entendimento mais recente da governança, na qual o governo
compartilha com a sociedade civil a responsabilidade pela elaboração e a
implementação das políticas públicas, vemos que a última alternativa é a
correta. Gabarito: Letra E.
11. (CESPE/AFCE: Auditoria – TCU). Governança trata do

aperfeiçoamento dos conflitos de interesses presentes em
determinada sociedade quando se trata de defender interesses.
Comentários:
Numa visão mais recente, esse aspecto (representatividade) também está

incluído no conceito de governança, porém de modo simultâneo à execução
eficaz das políticas públicos. Visto isoladamente, como nessa questão, é
melhor o considerarmos dentro da definição tradicional, que o coloca como

um aspecto da governabilidade. Gabarito: Errado.
12. (FCC/Especialista – SEPLADR/SP). Governança e governabilidade

são conceitos imbricados, porém não coincidentes, a respeito dos
quais é correto afirmar que:
a) correspondem, ambos, à forma de atuação do Estado e da
administração para a consecução dos objetivos públicos, sendo
governança, contudo, um conceito mais restrito, na medida em não
diz respeito ao denominado aparelho administrativo.
b) a crise de governabilidade está relacionada com a ideia de reforma
do aparelho do Estado, enquanto a crise de governança com a ideia
de reforma do próprio Estado.
c) correspondem, ambos, às condições políticas para a atuação
administrativa, porém governança é um conceito mais amplo, que
engloba também o papel do Estado de regulação da atividade
econômica.
d) governança diz respeito aos pré-requisitos institucionais para a
otimização do desempenho administrativo, enquanto
governabilidade diz respeito às condições políticas em que se
efetivam as ações administrativas, tais como legitimidade e
credibilidade.
e) governabilidade é a forma como o aparelho estatal implementa as
políticas públicas definidas pelo Governo e governança, por seu
turno, corresponde ao alinhamento dessa atuação com as condições
políticas vigentes.
Comentários:
Aqui a FCC adotou os conceitos tradicionais de governança (desempenho na

gestão) e governabilidade (condições políticas). Gabarito: Letra D.
13. (CESPE/Analista Judiciário: Administrativa – TRE/ES). No modelo

gerencial, a governança constitui importante ação governamental,
visto que propõe a ampliação do papel da sociedade civil organizada
e a diminuição do tamanho do Estado.
Comentários:
O novo entendimento de governança prevê maior participação popular. Além
disso, o aumento da governança era um dos objetivos da reforma gerencial
no Brasil, na década de 90. Gabarito: Certo.
5. Accountability
Accountability é um termo que se refere a ser transparente, prestar contas

e ser responsabilizado no contexto da administração pública. Relaciona-se
não apenas à tomada de decisões (que devem estar em conformidade com
as leis), mas também ao desempenho obtido após tais decisões, que deve
ser justificado em função do interesse público.
Portanto, a accountability é mais do que a simples prestação de contas de
natureza contábil, já que envolve também a explicitação dos critérios pelos
quais são tomadas as decisões, e a qualidade dos resultados obtidos com o
uso dos recursos públicos. Logo, a accountability não é algo que possa ser
verificado através de uma simples auditoria.
O conceito de accountability não é exato. Por isso, é comum associar suas
características - ser transparente, prestar contas e ser responsabilizado – a
alguns elementos, também chamados de aspectos ou dimensões:
1) Transparência (answerability, informação): Refere-se a dar
publicidade àquilo que se está fazendo, deixando claro como se está
respondendo às demandas da população.
2) Responsividade (responsiveness, justificação): Relaciona-se à
obrigação legal de responder a questionamentos e pedidos de
informações, com responsabilização pelos próprios atos.
3) Coerção (enforcement, punição): Trata-se da aplicação de sanções
ou penalidades àqueles que não prestarem contas ou que violarem as
leis.
A accountability é um conceito que deriva da teoria da agência, que focaliza
os problemas que ocorrem pelo fato de o agente (no caso, o político ou
servidor público), que é aquele que recebe do principal (no caso, o povo) a
incumbência de fazer algo por ele, não possuir exatamente os mesmos
interesses que o principal.
Pausa para algumas questões:
14. (FCC/Analista: Administração – MP/SE). O conceito de

accountability liga-se a
a) mecanismos contemporâneos de elaboração das contas públicas.
b) formas de elaboração do orçamento público pautadas pela
responsabilidade fiscal.
c) sistema gerencial de controle dos gastos públicos.
d) metodologia gerencial norteamericana que inspirou a Reforma

Administrativa implementada nos anos 90 pelo Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE).
e) prestação de contas da Administração e dos funcionários públicos
perante a sociedade.
Comentários:
Pense em accountability como um conjunto de três fatores principais: ser
transparente, prestar contas à sociedade e ser responsabilizado, caso
necessário. Portanto, embora um tanto incompleta, a alternativa relacionada
ao conceito de accountability é a última. Gabarito: Letra E.
15. (CESPE/AFCE – TCU). A reforma do Estado é um tema prioritário

nas agendas política e acadêmica da maioria das sociedades
contemporâneas. Com efeito, dezenas de países, de diferentes
inclinações culturais, contextos políticos e em diferentes graus de
inserção internacional, têm realizado reformas institucionais em seus
sistemas políticos, econômicos e administrativos, com uma marcante
repercussão na forma de atuação do Estado. Relativamente a esse
tema, julgue o item a seguir:
O enfoque do agente-principal considera as relações entre cidadãos
e políticos como contratuais.
Comentários:
Exatamente. O enfoque agente-principal trata da relação entre alguém
(principal) que contrata outro (agente) para agir em seu nome. Isso é
exatamente o que ocorre com os políticos e servidores públicos, eleitos ou
selecionados para atuar em nome do povo, segundo os interesses do povo.
A chamada “teoria da agência” estuda os pontos falhos desse contrato,
principalmente porque os agentes nem sempre agem de acordo com os
interesses do principal que os contratou. A accountability relaciona-se
também com a teoria da agência, afinal se os agentes nunca desviassem sua
conduta do interesse público, não seriam necessários mecanismos de
transparência, prestação de contas e responsabilização. Gabarito: Certo.
16. (FGV/Analista Legislativo: Administração – Caruaru/PE). O termo

accountability tem sido relacionado à prestação de contas de uma
maneira geral e, às vezes, apenas contábil e financeira.
No conceito formal de accountability, entretanto, o ato de um agente
público prestar contas a outros atores, formal e legalmente,
apresenta-se nas seguintes dimensões:
a) informação, competência e poder.

b) transparência, informação e explicação.
c) transparência, responsividade e coerção.
d) informação, transparência e coerção.
e) explicação, coerção e imposição.
Comentários:
De certa forma, todos os conceitos trazidos pelas alternativas estão corretos.
Entretanto, os elementos mais comuns, pois se ligam diretamente à noção
de accountability são: a transparência, a responsividade e a coerção.
Gabarito: Letra C.
ATENÇÃO!!! A accountability é a governança são conceitos com grande inter-

relação. Considerando que a accountability refere-se ao grau de
transparência das ações tomadas pela administração pública, entende-se que
quanto maior o nível de accountability, maior a possibilidade de participação
social nas decisões do governo. Portanto, maior também será a capacidade
de governança, que num conceito mais amplo e recente engloba não apenas
a capacidade de gestão, mas também a legitimidade, obtida com a
participação popular e a efetividade dos resultados.
Desse modo, a noção de accountability configura-se como um dos pilares
fundamentais da boa governança contemporânea, implicando diretamente
em seus resultados.
Nas questões de concursos, tenha cuidado com essa relação. De maneira
geral, os conceitos de governança e accountability são cobrados a partir de
suas características gerais, podendo então ser facilmente diferenciados.
Veja essa diferenciação em duas questões:
17. (FCC/Auditor Fiscal de Controle Externo – TCE/PI). A capacidade

técnica-operacional, a responsabilização e a prestação de contas; e a
legitimidade, traduzida em apoio político e social, dizem respeito a
a) Governança, Accountability e Governabilidade.
b) Governança, Planejamento Estratégico e Controle Externo da
administração pública.
c) Governabilidade, Sistema Pós-Burocrático e Obrigação das
Organizações Sociais.
d) Accountability, Governo Eletrônico e Planejamento Público.
e) Transparência no Setor Público, Accountability e Inclusão Digital.
Comentários:
Aqui, cada um dos três conceitos, Governança, Accountability e
Governabilidade foi definido a partir de suas características gerais. Gabarito:
Letra A.
18. (CESPE/Analista Técnico-Administrativo - SUFRAMA). A

prestação de contas dos resultados das ações pela administração
pública diz respeito ao conceito de governança.
Comentários:
Note que aqui, ao considerar errada a afirmativa, o CESPE não entendeu que
a prestação de contas dos resultados das ações da administração pública está
ligada ao conceito de governança. Provavelmente o entendimento foi que
essa prestação se liga ao conceito de accountability, muito embora, como
vimos, accountability é uma característica importante da governança.
Gabarito: Errado.
Outras vezes, porém, a governança é considerada em seu conceito mais

amplo, que engloba também a accountability.
Veja como a governança foi tratada nas questões seguintes:
19. (CESPE/Analista Administrativo - ANEEL). A prestação de contas

deriva da obrigação social e pública de informar sobre algo de que se
é responsável, base da transparência e do controle social que
caracterizam a governança, conceito que ultrapassa o da prestação
de contas tradicional. A governança, desse modo, é a capacidade do
governo de responder às demandas da sociedade, à transparência
das ações do poder público e à responsabilidade dos agentes políticos
e administração pública pelos seus atos.
Comentários:
Veja que, embora as características citadas definam o conceito de

accountability, elas foram consideradas dentro de um conceito maior, que é
a governança, que engloba não apenas a capacidade de gestão, mas também
a legitimidade, obtida com a participação popular e a efetividade dos
resultados. Gabarito: Certo.
20. (FGV/Analista: Administrativa – MPE/RJ). O conceito de

governança é bastante amplo e utilizado de diferentes formas, a
depender da perspectiva e do foco de análise. Nesse sentido, há um
conjunto de práticas de governança que está estruturado em torno

de dimensões fundamentais.
Considere, entre essas práticas, aquela na qual deve-se “garantir que
sejam apurados, de ofício, indícios de irregularidades, promovendo a
responsabilização em caso de comprovação”.
Essa prática faz referência ao desenvolvimento da dimensão de
governança associada:
a) à accountability e transparência;
b) ao alinhamento transorganizacional;
c) à gestão de riscos e hazard control;
d) à liderança organizacional;
e) ao relacionamento com stakeholders.
Comentários:
Repare como aqui a FGV considerou a responsabilização, uma das
características que definem a accountability, como uma das dimensões da
governança. Gabarito: Letra A.
A accountability pode ainda ser desmembrada em três dimensões:

1) A dimensão horizontal (accountability política – perspectiva dos
governantes) corresponde ao tradicional equilíbrio entre os poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário (checks and balances), assim como
outras instituições que complementam o controle mútuo entre eles, como
por exemplo os tribunais de contas.
2) A dimensão vertical (accountability democrática – perspectiva dos
cidadãos) é aquela exercida diretamente pela população, principalmente
através das eleições, onde os governantes são recompensados ou
punidos por sua atuação. Inclui ainda outros mecanismos legais de
participação popular direta, tais como a ação popular.
3) A accountability societal, mais recente, busca ampliar o conceito da
vertical. Trata-se de novas formas de atuação da sociedade no controle
dos políticos e agentes públicos, com o objetivo de expor seus erros e
ativar o funcionamento da dimensão horizontal. São exemplos de atuação
dessa dimensão as associações de cidadãos, movimentos sociais,
ONGs e denúncias na mídia. Tal conceito de accountability possui forte
afinidade com o novo conceito de governança (advindo da governança
participativa).
Algumas questões que abordaram essas dimensões:
21. (CESPE/AFCE – TCU). A chamada accountability horizontal

implica a existência de agências e instituições estatais com poder
legal e efetivo para realizar ações de controle preventivo,
concomitante e a posteriori. Entre os diversos tipos, os denominados
controles externos - legislativos e judiciários - têm caráter
eminentemente técnico, e os internos - administrativos - têm caráter
eminentemente político.
Comentários:
A primeira parte da afirmativa, sobre a accountability horizontal, está correta.
Entretanto, a doutrina entende que o controle legislativo tem caráter
eminentemente político, enquanto os controles judiciário e administrativo
possuem caráter eminentemente técnico. Gabarito: Errado.
22. (ESAF/AFC – CGU). No debate sobre a accountability, diversos

autores reconhecem a existência, nas poliarquias contemporâneas,
de mecanismos de controle externos aos poderes Executivo,
Legislativo ou Judiciário.
Examine os enunciados a seguir sobre a accountability societal e
depois marque a resposta correta.
1- A accountability societal é um mecanismo de controle não eleitoral
que emprega ferramentas institucionais e não institucionais.
2- A accountability societal se baseia na ação de múltiplas
associações de cidadãos, movimentos sociais ou mídia.
3- O objetivo da accountability societal é expor erros e falhas dos
governos, trazer novas questões para a agenda pública e influenciar
decisões políticas a serem implementadas por órgãos públicos.
4- Os agentes da accountability societal têm o direito e o poder legal,
além da capacidade institucional para aplicar sanções legais contra
as transgressões dos agentes públicos.
a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Todos os enunciados estão incorretos.
c) Somente o enunciado de número 1 está incorreto.
d) Somente o enunciado de número 4 está incorreto.
e) Somente os enunciados 2 e 3 estão incorretos.
Comentários:
Uma poliarquia caracteriza-se pela atuação livre de diversos grupos

políticos, que se organizam no poder através de eleições limpas e
democráticas. O enunciado 1 é correto, pois a accountability societal é mesmo
um mecanismo de controle não eleitoral (o mecanismo eleitoral refere-se à
accountability vertical), que emprega tanto ferramentas institucionais (como
uma associação de combate à corrupção, por exemplo), quanto não
institucionais (como uma denúncia feita por uma pessoa comum, por
exemplo). Por esse mesmo motivo, o enunciado 2 também está certo. O
enunciado 3 também é correto, pois a accountability societal tem, além do
caráter de “fiscalização e denúncia”, também essa intenção de participação
social. Finalmente, o enunciado 4 é o único errado, pois os agentes da
accountability societal não têm o direito e o poder legal de aplicar sanções.
Seu poder é o de levar denúncias às instâncias competentes, que decidirão
ou não pelas sanções, além, é claro, de influenciar a opinião pública para
penalizar os infratores posteriormente, nas urnas. Gabarito: Letra D.
23. (CESGRANRIO/Analista: Área 4 - Banco Central do Brasil). Boa

governança e accountability são conceitos interdependentes. Quando
o Banco Central do Brasil divulga, em seu site, diversas informações
sobre sua atuação, dentre elas, a remuneração de membros da
diretoria em eventos externos, exemplifica a importância da
accountability vertical das organizações públicas.
Entretanto, o fortalecimento da accountability vertical não depende
apenas das próprias organizações públicas, sendo também fatores de
seu desenvolvimento:
I - ocorrência de competição real entre elites pelo poder;
II - instâncias institucionais de supervisão, controle e avaliação
recíproca;
III - existência de liberdade de expressão e mídia independente do
Estado;
IV - população com bom nível educacional, renda e bem-estar;
V - divisão de poderes segundo a estrutura republicana.
Estão corretos APENAS os fatores

a) II e V.
b) I, II e IV.
c) I, III e IV.
d) II, III e V.
e) III, IV e V.
Comentários:
A accountability vertical, também chamada democrática, é aquela exercida
diretamente pela população, principalmente através das eleições. Portanto,
o fator I é correto, já que se não houver competição pelo poder, os cidadãos
não têm como realizar uma escolha efetiva. O fato II, que fala sobre
instâncias institucionais, refere-se à accountability horizontal, portanto está
errado. O fator III é certo, pois mídia livre e liberdade de expressão são
necessários para que o povo seja informado da atuação dos políticos e possa
efetuar seu julgamento nas urnas. O fator IV também é certo, pois uma
população educada e com alto bem-estar possui melhor capacidade de
análise, além de ficar menos refém de programas assistenciais eleitoreiros.
Já o fato V é errado porque a accountability vertical não se vincula
necessariamente à estrutura republicana, já que nas monarquias
constitucionais modernas ela também é perfeitamente possível, pois há
eleições para a formação do governo. Gabarito: Letra C.
A accountability é relacionada com a responsabilidade objetiva, que é

aquela resultante da obrigação legal ou contratual de responder por algo,
independentemente de qual tenha sido sua vontade ao realizá-lo. Opõe-se à
mera responsabilidade subjetiva, que se refere apenas à motivação interna,
e pela qual uma pessoa só é responsabilizada por algo caso tenha tido a
intenção de fazê-lo.
Linda DeLeon vai nessa linha ao definir accountability como os sistemas de
controle externo, formais ou informais, sobre o comportamento individual.
Para ela, accountability não deve ser confundido com responsabilidade, que
diz respeito a controles internos sobre o comportamento das pessoas, que
são demonstrados pelas crenças e sentimentos pessoais.
Para essa autora, nenhuma organização, nem mesmo a mais coercitiva, pode
funcionar bem se só consegue obediência com base em controles externos.
De qualquer maneira, a accountability (ou seja, o controle externo) é
necessária, e a forma como ela se dá nas organizações é definida do seguinte
modo: O ambiente político de uma organização influencia no tipo de
decisão mais comum, que afeta a estrutura organizacional, que define
o sistema de accountability mais apropriado:
1) Ambiente político onde as metas são claras, e os meios para atingi-
las também:
a. Há apenas um grupo no poder, que determina as regras.
b. As decisões são tomadas através de cálculos.
c. A estrutura organizacional adotada é a hierárquica.
d. O sistema de accountability é o burocrático, voltado tanto

para a prestação de contas quanto às regras e
procedimentos (meios), quanto com relação aos
objetivos.
2) Ambiente político onde as metas são incertas, mas os meios para
atingi-las são claros:
a. Há a ocorrência de pluralismo competitivo, onde cada
parte defende um objetivo diferente.
b. As decisões são tomadas por negociação.
c. A estrutura organizacional adotada é a representativa.
d. O sistema de accountability é o legal, voltado para a
vigilância das regras, mas é flexível quanto aos objetivos.
Entende que tudo aquilo que não for proibido é permitido.
3) Ambiente político onde as metas são claras, mas os meios para
atingi-las são incertos:
a. Há a ocorrência de comunidades profissionais, que se
baseiam em alguns princípios mas há liberdade para
escolha dos métodos de trabalho.
b. As decisões são tomadas por consenso.
c. A estrutura organizacional adotada é a colegial.
d. O sistema de accountability é o profissional, voltado para
o respeito à diversidade de opinião e formações (meios),
e preocupando-se apenas com as metas. É considerado o
mais apropriado para as organizações públicas contemporâneas.
4) Ambiente político onde as metas são incertas, e os meios para atingi-
las também:
a. Há a ocorrência de anarquias, por isso não é possível
responsabilizar ninguém pela não obtenção de resultados
e nem pelo não seguimento de regras.
b. As decisões são tomadas por inspiração.
c. A estrutura organizacional adotada é a de rede.
d. O sistema de accountability é o político, sem regras
formais, baseando-se primariamente no autocontrole,
com incentivos para que cada indivíduo ou grupo não
prejudique os demais e gere uma retaliação futura.
Veja como isso já foi cobrado pela ESAF:
24. (ESAF/AFC - CGU). A expressão accountability é associada

geralmente a prestação de contas, no entanto ela pode assumir
outros significados, conforme Linda DeLeon. Indique qual dos
significados abaixo é correto.
a) No ambiente hierárquico a accountability está relacionada a regras
e procedimentos e o trabalho dos supervisores é monitorar os
comportamentos dos subordinados, recompensando o certo e
corrigindo o que estiver errado.
b) No pluralismo competitivo a accountability é ampla, contando com
a integridade e a probidade do profissional encarregado de fazer o
trabalho.
c) No ambiente anárquico (não hierarquizados), a accountability está
relacionada com a inexistência de incentivos para que cada parte se
abstenha de prejudicar os demais por medo de retaliação.
d) Nas comunidades a accountability refere-se às regras formais. É
permitido e mesmo esperado que, a fim de ganhar, os participantes
do jogo façam tudo, contando que não seja explicitamente proibido.
e) No ambiente anárquico (não hierarquizados), não há
accountability.
Comentários:
Na ocorrência de pluralismo competitivo, a accountability é a legal, voltada à
vigilância às regras. A accountability que conta com a integridade e a
probidade (autocontrole) é a accountability política (letra B errada). No
ambiente anárquico, a accountability está relacionada com a existência de
incentivos para que cada parte se abstenha de prejudicar os demais (letra C
errada). É no pluralismo competitivo (e não nas comunidades) que a
accountability é voltada para a vigilância das regras e entende que tudo aquilo
que não for proibido é permitido (letra D errada). No ambiente anárquico,
embora sem regras formais, a accountability existe, é chamada de política, e
se baseia no autocontrole, com incentivos para que cada indivíduo ou grupo
não prejudique os demais (letra E errada). Gabarito: Letra A.
Democracia delegativa: É um conceito criado por Guillermo O’Donnell para

se referir às democracias latino-americanas, onde, segundo ele, é valorizada
a accountability vertical, em detrimento da horizontal. Nas democracias
delegativas aquele que vence a eleição presidencial pode governar da forma
“que mais lhe convém”, com pouco respeito às leis existentes, e justificando
tal comportamento pelo fato de estar representando a “vontade popular”.
Esse tipo de democracia é o oposto da democracia consolidada, comum
nos países desenvolvidos, onde o peso da accountability horizontal é maior.
Vamos ver esses conceitos em uma questão:
25. (FCC/Especialista em Políticas Públicas – SEPLADR/SP). Com

relação aos problemas da accountability nas democracias da América
Latina, segundo Guillermo O´Donnell ("Uma Outra
Institucionalização: América Latina e Alhures". Lua Nova, no
37,1996), é correto afirmar:
a) Nesse regime híbrido, as relações entre os poderes executivo e
legislativo tornam-se estratégicas. Conflitos entre os dois poderes
tendem a reforçar as arenas decisórias localizadas em burocracias
insuladas com impactos negativos para os rumos da democracia.
b) Nas novas poliarquias latinoamericanas, afirma O´Donnell, há
ausência quase total de institucionalização, combinando-se eleições
fraudulentas e instituições políticas não formalizadas, com destaque
para o universalismo.
c) Nas democracias delegativas, a ênfase na accountability horizontal
(entre as agências públicas), em detrimento da prestação de contas
vertical, burocratiza os processos de tomada de decisão das políticas
governamentais.
d) O termo democracia delegativa caracteriza um novo tipo de
democracia, que se distingue das democracias representativas mais
antigas pela obrigação dos governantes cumprirem mandatos
imperativos, isto é, como uma delegação do eleitor que não pode ser
questionada ou alterada.
e) Uma democracia delegativa pressupõe um presidente eleito
fortemente constrangido pelos grupos sociais que o elegeram e que
responde aos controles horizontais.
Comentários:
Uma poliarquia caracteriza-se pela presença de eleições limpas e
democráticas. Logo, é errado afirmar que nelas combina-se eleições
fraudulentas e instituições políticas não formalizadas (letra B errada). Nas
democracias delegativas, a ênfase é na accountability vertical (letras C e E
erradas). Além disso, nas democracias delegativas não há a “obrigação” de
os governos cumprirem mandatos imperativos, sem questionamento. Pelo
contrário, existem as leis e as instituições de controle que devem ser
respeitadas, como os tribunais de contas. Porém tais instrumentos são
frequentemente ignorados por políticos que acham que, por terem sido
“eleitos com X milhões de votos”, têm carta branca para fazer tudo o que
quiserem, alegando uma suposta “vontade do povo” (letra D errada). Sobra
então a letra A, que pode ser marcada com mais certeza se conhecermos um
pouco mais sobre o “presidencialismo de coalizão” vigente no Brasil, no

qual, em função da grande pulverização de partidos, o presidente quase
sempre é eleito com minoria parlamentar, e por isso precisa entrar num jogo
de barganha política para obter maioria e conseguir aprovar medidas
importantes. Gabarito: Letra A.
O Brasil, atualmente, conta com uma accountability considerada fraca.

Apesar de os instrumentos de accountability terem sofrido uma sensível
melhora nas duas últimas décadas, a sociedade brasileira não possui uma
cultura de se organizar e fiscalizar os agentes públicos. Alguns traços do
patrimonialismo ainda são bastante fortes, assim como há um certo
insulamento burocrático em diversos setores da administração pública.
Veja como esse ponto foi abordado pela FGV:
26. (FGV/Agente de Fiscalização: Administração - TCM/SP). Há

autores que afirmam que o exercício do Accountability não é fácil e
apontam um conjunto de desafios para o seu pleno desenvolvimento
no Brasil.
É INCORRETO afirmar que esse desafio envolve:
a) ausência de princípios, regras e normas que balizem a ação
responsável e a conduta transparente do agente público;
b) mudanças quanto à celeridade dos processos, principalmente,
envolvendo os casos de corrupção nas diferentes esferas;
c) dificuldades na integração da ação de diferentes organizações em
torno do controle e responsabilização;
d) empecilhos nos processos democráticos de decisão quanto à
implementação e avaliação das políticas públicas;
e) limitações ao real fortalecimento institucional dos municípios
visando a melhorias na prestação de contas.
Comentários:
A única alternativa errada é a primeira, que cita uma suposta ausência de
princípios e normas que balizem a conduta do agente público. No Brasil
considera-se que existe um número considerável de leis e normas para tratar
dos aspectos ligados à accountability. As falhas maiores estão em sua
aplicação, fatores esses, entre outros, descritos nas demais alternativas.
Gabarito: Letra A.
6. DICA DE OURO
Agora que acabamos o conteúdo da apostila, é ESSENCIAL que você vá

até este capítulo no sistema Nota11 de fichas interativas e pratique!
As fichas são neurologicamente formuladas para que esses pontos
nunca mais saiam da sua cabeça...
Esse será o grande diferencial para que você consiga estar pronto para
gabaritar a prova em um tempo até 10X mais rápido que nos materiais
e métodos disponíveis no mercado.
7. Principais pontos a serem fixados
GOVERNANÇA GOVERNABILIDADE
Refere-se à capacidade de gestão. Refere-se à capacidade política de

governar.
Envolve as capacidades financeira, Deriva da relação de legitimidade do

gerencial e técnica, no processo de Estado e de seu governo com a
elaboração e implementação das sociedade.
políticas públicas.
É associada com a formulação e a É associada com a tomada de

colocação em prática das políticas decisões.
públicas.
Sua principal fonte são os agentes e Sua principal fonte são os cidadãos,
servidores públicos. juntamente com a cidadania
organizada.
INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES
1) Clientelismo: “compra de apoio”.

2) Corporativismo: Ação de grupos da sociedade através de entidades
representativas.:
a. Corporativismo estatal: O Estado é o responsável por
determinar quais são os grupos legítimos, e quais as causas que
eles representam.
b. Neocorporativismo: O Estado apenas reconhece a

legitimidade de grupos formados espontaneamente pela
sociedade civil.
Fisiologismo: “troca de favores”.
Anéis burocráticos: Burocracia infiltrada por interesses privados.
NÃO GOVERNABILIDADE
Pode se referir a:
1) Um problema de natureza política.
2) A crise fiscal do Estado.
3) O produto conjunto de ambos os anteriores.
A RELAÇÃO ENTRE GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE
• Baseia-se na complementariedade entre os conceitos.

• Tem como tendência mais recente a ideia de que a legitimidade não
seja mais associada apenas à governabilidade, mas também à
governança. Com isso o conceito de governança passa a ser mais
amplo que o conceito de governabilidade, uma vez que engloba,
também, as características daquele.
Outros conceitos recentes são:

• Capacidade governativa
• (Nova) Governança Participativa (ou Pública)
• Governança eletrônica (e-governance)
• Governança progressiva
• Boa Governança
• Metagovernança
ACCOUNTABILITY
Compõe-se dos seguintes elementos:
1) Transparência (answerability, informação).
2) Responsividade (responsiveness, justificação).
3) Coerção (enforcement, punição).
Configura-se como um dos pilares da governança.
Pode ainda ser desmembrada em 3 dimensões:

1) A dimensão horizontal (accountability política – perspectiva dos
governantes).
2) A dimensão vertical (accountability democrática – perspectiva dos
cidadãos).
3) A accountability societal.
8. Lista das questões que resolvemos
1. (FCC/Anal. Jud.: Administrativa – TRE/MS). Considere as

afirmativas abaixo.
I. É o conjunto de condições necessárias ao exercício do poder.

II. É a capacidade do governo de implementar as decisões tomadas.
III. Compreende a forma de governo, relações entre os poderes,
sistema partidário e equilíbrio entre as forças políticas de oposição e
situação.
IV. Diz respeito à capacidade de decidir.
V. Envolve arranjos institucionais pelos quais a autoridade é exercida
de modo a viabilizar as condições financeiras e administrativas
indispensáveis à execução das decisões que o governo toma.
Correspondem ao conceito de governança APENAS:
a) I e II.
b) III e IV.
c) II e III.
d) II e V.
e) IV e V.
2. (ESAF/AFC – CGU). Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as

definições sobre a Governabilidade, relacionadas a seguir:
( ) A governabilidade refere-se às próprias condições substantivas /
materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu
governo, derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do
mercado.
( ) A governabilidade é a autoridade política do Estado em si,
entendida como a habilidade que este tem para agregar os múltiplos
interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo

comum.
( ) A fonte e a origem da governabilidade são as leis e o poder
legislativo, pois é ele que garante a estabilidade política do Estado,
por representar todas as unidades da Federação e os diversos
segmentos da sociedade.
( ) A fonte da governabilidade são os agentes públicos ou servidores
do Estado que possibilitam a formulação / implementação correta
das políticas públicas.
( ) A governabilidade é o apoio obtido pelo Estado às suas políticas e
à sua capacidade de articular alianças e coalizões para viabilizar o
projeto de Estado e sociedade a ser implementado.
Escolha a opção correta.
a) V, F, V, V, F
b) F, V, F, V, V
c) V, V, F, F, V
d) V, F, V, F, F
e) F, F, V, F, V
3. (FGV/Auditor – CGE/MA). O clientelismo, o corporativismo e o

neocorporativismo são meios utilizados pelos governos para
obtenção de apoio, com vistas a aumentar sua legitimidade.
A esse respeito, analise as afirmativas a seguir.
I. O corporativismo é utilizado para remover ou neutralizar conflitos
econômicos relacionados à concorrência de mercados, conflitos
sociais relacionados à luta de classes e conflitos políticos
relacionados a divergências partidárias.
II. No neocorporativismo ou corporativismo societal as entidades
privadas conquistaram o direito de participar do processo decisório.
III. O clientelismo consiste em uma ação entre desiguais em que um
é o patrão e os demais, clientes. Neste tipo de relação, políticos
asseguram os votos dos setores pobres da população em troca de
empregos e serviços.
Assinale:
a) se somente a afirmativa I estiver correta.
b) se somente a afirmativa III estiver correta.
c) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas.

d) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas.
e) se todas as afirmativas estiverem corretas.
4. (ESAF/AFCE – TCU). Na maior parte das sociedades ocidentais

constatam-se arranjos diversos de intermediação política.
• Frequentemente tais arranjos caracterizam-se pela existência
de redes de lealdades pessoais; de relações de compromissos
entre políticos profissionais que negociam vantagens entre si e
com seus seguidores; de interações envolvendo a troca de bens
públicos por bens privados; e de acentuada personalização no
exercício do poder político.
• Muitas vezes observa-se que partes da burocracia pública são
capturadas pelo sistema de interesses privados, ao mesmo
tempo em que partes do setor privado se aliam a segmentos
dessa burocracia, de modo que determinados interesses
privados passam a existir e a se realizar dentro do Estado.
• Em alguns contextos os interesses privados são organizados
em associações funcionais, não competitivas, que recebem do
Estado o reconhecimento institucional e o monopólio da
representação dos interesses do grupo. Frequentemente tais
associações são envolvidas, direta ou indiretamente, no
processo de formulação e gestão de decisões públicas.
• Em outros contextos, a fim de influir nas decisões públicas, os
interesses privados organizam-se em um número não-
especificado de associações, grupos ou categorias múltiplas,
voluntárias, competitivas e autodeterminadas, não ordenadas
hierarquicamente. Tais entidades não são especificamente
autorizadas, reconhecidas ou subvencionadas, criadas ou, de
qualquer modo, controladas pelo Estado, nem exercem o
monopólio da atividade representativa.
Indique a sequência conceitual que expressa mais precisamente os
conceitos acima:
a) Clientelismo / corporativismo / pluralismo / neocorporativismo
b) Clientelismo / patrimonialismo / corporativismo / pluralismo
c) Clientelismo / anéis burocráticos / corporativismo / pluralismo
d) Clientelismo / anéis burocráticos / patrimonialismo /
corporativismo
e) Clientelismo / anéis burocráticos / corporativismo /

patrimonialismo
5. (ESAF/AFCE – TCU). Sobre os problemas da governabilidade e da

governança nas sociedades contemporâneas, assinale a opção
incorreta.
a) A crise de governabilidade é uma resultante da crise fiscal do
Estado: é a incapacidade dos governos de arcar com os compromissos
de gastos assumidos em programas diversos destinados a satisfazer
as demandas dos vários grupos sociais, associada à sua incapacidade
de ampliar a base de extração da sociedade.
b) A crise de governabilidade só ocorre quando, simultaneamente: o
sistema econômico não cria a medida necessária de valores de
consumo, o sistema administrativo não produz escolhas racionais, o
sistema de legitimação não proporciona motivações suficientes e o
sistema sociocultural não proporciona sentidos que motivem a ação.
c) Para que uma ordem política tenha governabilidade, o crescimento
da participação política deve ser acompanhado pela legitimação e
aceitação dos processos e das organizações políticas, sob o risco de
perda de confiança dos cidadãos nas instituições e nos governantes.
d) Para um governo, os grandes desafios da governança são: dispor
de condições financeiras para implementar seus projetos; e gerenciar
os quadros públicos de modo a contar com condições administrativas
para transformar em realidade as decisões que toma.
e) A crise de governabilidade expressa uma dupla crise: de
racionalidade, na forma dos controles exigidos pelo sistema
econômico; e de legitimidade, na forma de perda das lealdades de
parcelas da sociedade, o que torna os controles ainda mais
necessários.
6. (CESPE/Téc. de Finanças – SEFAZ/AL). A noção de

ingovernabilidade, central na discussão acerca da crise do Estado,
está relacionada ao excesso de demandas e à relativa escassez fiscal
para atendê-las.
7. (ESAF/AFC – CGU). O surgimento de um conceito como o de

governança supõe uma mudança na forma de atuar do poder público.
Assinale abaixo com que tipo de ações esta mudança está
relacionada.
a) Ações que garantam, por parte do poder público, com amplo

respaldo popular.
b) A definição de políticas públicas universais.
c) Modificar as relações entre o Estado e a Sociedade Civil para dividir
as responsabilidades na execução das políticas públicas.
d) Ações que permitam governar de forma cooperativa, com
instituições públicas e não públicas, participando e cooperando na
definição e execução das políticas públicas.
e) Ações que garantam o controle dos processos políticos, por parte
do poder público, com medidas periódicas de prestação de contas aos
cidadãos.
8. (CESPE/Analista: Infraestrutura e Logística – Banco Central). O

governo que se orienta pelo consenso e que busca a efetividade dos
resultados com ações que contemplam a igualdade e a inclusão adota
um modelo de governança adequado, segundo os critérios clássicos
de uma boa governança.
9. (CESPE/AFCE – TCU). A ideia de governança está associada à

capacidade de o Estado exercer uma orquestração entre o Estado e
os agentes econômicos e sociais.
10. (CESGRANRIO/Analista – Banco Central). Governança tem sido

um conceito cada vez mais utilizado no âmbito da administração
pública, tendo seu sentido associado, particularmente, à nova forma
de atuação estatal, que substitui perspectivas gerencialistas e
burocráticas que se mostram insuficientes para lidar com a realidade
contemporânea.
Destaca-se, como característica dessa governança,
a) a retomada do poder do Estado em definir e implementar políticas
públicas.
b) o fortalecimento dos princípios de legalidade, impessoalidade e
moralidade na administração pública.
c) o uso de instrumentos com base na teoria da escolha pública e na
teoria da agência para configuração do aparelho de Estado.
d) um conjunto de práticas que segue a lógica da governança
corporativa adotada pelas empresas privadas.
e) um conjunto de reformas administrativas e de Estado que tem

como objeto a ação conjunta, compartilhada pelo Estado, pelas
empresas e pela sociedade civil.
11. (CESPE/AFCE: Auditoria – TCU). Governança trata do

aperfeiçoamento dos conflitos de interesses presentes em
determinada sociedade quando se trata de defender interesses.
12. (FCC/Especialista – SEPLADR/SP). Governança e governabilidade

são conceitos imbricados, porém não coincidentes, a respeito dos
quais é correto afirmar que:
a) correspondem, ambos, à forma de atuação do Estado e da
administração para a consecução dos objetivos públicos, sendo
governança, contudo, um conceito mais restrito, na medida em não
diz respeito ao denominado aparelho administrativo.
b) a crise de governabilidade está relacionada com a ideia de reforma
do aparelho do Estado, enquanto a crise de governança com a ideia
de reforma do próprio Estado.
c) correspondem, ambos, às condições políticas para a atuação
administrativa, porém governança é um conceito mais amplo, que
engloba também o papel do Estado de regulação da atividade
econômica.
d) governança diz respeito aos pré-requisitos institucionais para a
otimização do desempenho administrativo, enquanto
governabilidade diz respeito às condições políticas em que se
efetivam as ações administrativas, tais como legitimidade e
credibilidade.
e) governabilidade é a forma como o aparelho estatal implementa as
políticas públicas definidas pelo Governo e governança, por seu
turno, corresponde ao alinhamento dessa atuação com as condições
políticas vigentes.
13. (CESPE/Analista Judiciário: Administrativa – TRE/ES). No modelo

gerencial, a governança constitui importante ação governamental,
visto que propõe a ampliação do papel da sociedade civil organizada
e a diminuição do tamanho do Estado.
14. (FCC/Analista: Administração – MP/SE). O conceito de

accountability liga-se a
a) mecanismos contemporâneos de elaboração das contas públicas.
b) formas de elaboração do orçamento público pautadas pela

responsabilidade fiscal.
c) sistema gerencial de controle dos gastos públicos.
d) metodologia gerencial norteamericana que inspirou a Reforma
Administrativa implementada nos anos 90 pelo Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE).
e) prestação de contas da Administração e dos funcionários públicos
perante a sociedade.
15. (CESPE/AFCE – TCU). A reforma do Estado é um tema prioritário

nas agendas política e acadêmica da maioria das sociedades
contemporâneas. Com efeito, dezenas de países, de diferentes
inclinações culturais, contextos políticos e em diferentes graus de
inserção internacional, têm realizado reformas institucionais em seus
sistemas políticos, econômicos e administrativos, com uma marcante
repercussão na forma de atuação do Estado. Relativamente a esse
tema, julgue o item a seguir:
O enfoque do agente-principal considera as relações entre cidadãos
e políticos como contratuais.
16. (FGV/Analista Legislativo: Administração – Caruaru/PE). O termo

accountability tem sido relacionado à prestação de contas de uma
maneira geral e, às vezes, apenas contábil e financeira.
No conceito formal de accountability, entretanto, o ato de um agente
público prestar contas a outros atores, formal e legalmente,
apresenta-se nas seguintes dimensões:
a) informação, competência e poder.
b) transparência, informação e explicação.
c) transparência, responsividade e coerção.
d) informação, transparência e coerção.
e) explicação, coerção e imposição.
17. (FCC/Auditor Fiscal de Controle Externo – TCE/PI). A capacidade

técnica-operacional, a responsabilização e a prestação de contas; e a
legitimidade, traduzida em apoio político e social, dizem respeito a
a) Governança, Accountability e Governabilidade.
b) Governança, Planejamento Estratégico e Controle Externo da
administração pública.
c) Governabilidade, Sistema Pós-Burocrático e Obrigação das

Organizações Sociais.
d) Accountability, Governo Eletrônico e Planejamento Público.
e) Transparência no Setor Público, Accountability e Inclusão Digital.
18. (CESPE/Analista Técnico-Administrativo - SUFRAMA). A

prestação de contas dos resultados das ações pela administração
pública diz respeito ao conceito de governança.
19. (CESPE/Analista Administrativo - ANEEL). A prestação de contas

deriva da obrigação social e pública de informar sobre algo de que se
é responsável, base da transparência e do controle social que
caracterizam a governança, conceito que ultrapassa o da prestação
de contas tradicional. A governança, desse modo, é a capacidade do
governo de responder às demandas da sociedade, à transparência
das ações do poder público e à responsabilidade dos agentes políticos
e administração pública pelos seus atos.
20. (FGV/Analista: Administrativa – MPE/RJ). O conceito de

governança é bastante amplo e utilizado de diferentes formas, a
depender da perspectiva e do foco de análise. Nesse sentido, há um
conjunto de práticas de governança que está estruturado em torno
de dimensões fundamentais.
Considere, entre essas práticas, aquela na qual deve-se “garantir que
sejam apurados, de ofício, indícios de irregularidades, promovendo a
responsabilização em caso de comprovação”.
Essa prática faz referência ao desenvolvimento da dimensão de
governança associada:
a) à accountability e transparência;
b) ao alinhamento transorganizacional;
c) à gestão de riscos e hazard control;
d) à liderança organizacional;
e) ao relacionamento com stakeholders.
21. (CESPE/AFCE – TCU). A chamada accountability horizontal

implica a existência de agências e instituições estatais com poder
legal e efetivo para realizar ações de controle preventivo,
concomitante e a posteriori. Entre os diversos tipos, os denominados
controles externos - legislativos e judiciários - têm caráter
eminentemente técnico, e os internos - administrativos - têm caráter

eminentemente político.
22. (ESAF/AFC – CGU). No debate sobre a accountability, diversos

autores reconhecem a existência, nas poliarquias contemporâneas,
de mecanismos de controle externos aos poderes Executivo,
Legislativo ou Judiciário.
Examine os enunciados a seguir sobre a accountability societal e
depois marque a resposta correta.
1- A accountability societal é um mecanismo de controle não eleitoral
que emprega ferramentas institucionais e não institucionais.
2- A accountability societal se baseia na ação de múltiplas
associações de cidadãos, movimentos sociais ou mídia.
3- O objetivo da accountability societal é expor erros e falhas dos
governos, trazer novas questões para a agenda pública e influenciar
decisões políticas a serem implementadas por órgãos públicos.
4- Os agentes da accountability societal têm o direito e o poder legal,
além da capacidade institucional para aplicar sanções legais contra
as transgressões dos agentes públicos.
a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Todos os enunciados estão incorretos.
c) Somente o enunciado de número 1 está incorreto.
d) Somente o enunciado de número 4 está incorreto.
e) Somente os enunciados 2 e 3 estão incorretos.
23. (CESGRANRIO/Analista: Área 4 - Banco Central do Brasil). Boa

governança e accountability são conceitos interdependentes. Quando
o Banco Central do Brasil divulga, em seu site, diversas informações
sobre sua atuação, dentre elas, a remuneração de membros da
diretoria em eventos externos, exemplifica a importância da
accountability vertical das organizações públicas.
Entretanto, o fortalecimento da accountability vertical não depende
apenas das próprias organizações públicas, sendo também fatores de
seu desenvolvimento:
I - ocorrência de competição real entre elites pelo poder;
II - instâncias institucionais de supervisão, controle e avaliação
recíproca;
III - existência de liberdade de expressão e mídia independente do

Estado;
IV - população com bom nível educacional, renda e bem-estar;
V - divisão de poderes segundo a estrutura republicana.
Estão corretos APENAS os fatores

a) II e V.
b) I, II e IV.
c) I, III e IV.
d) II, III e V.
e) III, IV e V.
24. (ESAF/AFC - CGU). A expressão accountability é associada

geralmente a prestação de contas, no entanto ela pode assumir
outros significados, conforme Linda DeLeon. Indique qual dos
significados abaixo é correto.
a) No ambiente hierárquico a accountability está relacionada a regras
e procedimentos e o trabalho dos supervisores é monitorar os
comportamentos dos subordinados, recompensando o certo e
corrigindo o que estiver errado.
b) No pluralismo competitivo a accountability é ampla, contando com
a integridade e a probidade do profissional encarregado de fazer o
trabalho.
c) No ambiente anárquico (não hierarquizados), a accountability está
relacionada com a inexistência de incentivos para que cada parte se
abstenha de prejudicar os demais por medo de retaliação.
d) Nas comunidades a accountability refere-se às regras formais. É
permitido e mesmo esperado que, a fim de ganhar, os participantes
do jogo façam tudo, contando que não seja explicitamente proibido.
e) No ambiente anárquico (não hierarquizados), não há
accountability.
25. (FCC/Especialista em Políticas Públicas – SEPLADR/SP). Com

relação aos problemas da accountability nas democracias da América
Latina, segundo Guillermo O´Donnell ("Uma Outra
Institucionalização: América Latina e Alhures". Lua Nova, no
37,1996), é correto afirmar:
a) Nesse regime híbrido, as relações entre os poderes executivo e

legislativo tornam-se estratégicas. Conflitos entre os dois poderes
tendem a reforçar as arenas decisórias localizadas em burocracias
insuladas com impactos negativos para os rumos da democracia.
b) Nas novas poliarquias latinoamericanas, afirma O´Donnell, há
ausência quase total de institucionalização, combinando-se eleições
fraudulentas e instituições políticas não formalizadas, com destaque
para o universalismo.
c) Nas democracias delegativas, a ênfase na accountability horizontal
(entre as agências públicas), em detrimento da prestação de contas
vertical, burocratiza os processos de tomada de decisão das políticas
governamentais.
d) O termo democracia delegativa caracteriza um novo tipo de
democracia, que se distingue das democracias representativas mais
antigas pela obrigação dos governantes cumprirem mandatos
imperativos, isto é, como uma delegação do eleitor que não pode ser
questionada ou alterada.
e) Uma democracia delegativa pressupõe um presidente eleito
fortemente constrangido pelos grupos sociais que o elegeram e que
responde aos controles horizontais.
26. (FGV/Agente de Fiscalização: Administração - TCM/SP). Há

autores que afirmam que o exercício do Accountability não é fácil e
apontam um conjunto de desafios para o seu pleno desenvolvimento
no Brasil.
É INCORRETO afirmar que esse desafio envolve:
a) ausência de princípios, regras e normas que balizem a ação
responsável e a conduta transparente do agente público;
b) mudanças quanto à celeridade dos processos, principalmente,
envolvendo os casos de corrupção nas diferentes esferas;
c) dificuldades na integração da ação de diferentes organizações em
torno do controle e responsabilização;
d) empecilhos nos processos democráticos de decisão quanto à
implementação e avaliação das políticas públicas;
e) limitações ao real fortalecimento institucional dos municípios
visando a melhorias na prestação de contas.
9. Gabarito
1–D 2-C 3–E 4-C 5–B
6–C 7–D 8–C 9–C 10 – E
11 – E 12 - D 13 - C 14 - E 15 - C
16 – C 17 - A 18 – E 19 - C 20 – A
21 – E 22 – D 23 – C 24 – A 25 – A
26 - A
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NOTA 11
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Não compactue com a corrupção. Não compactue com a pirataria.
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Super Apostila - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Prof. Everton Ventrice

3.2. Não governabilidade ......................................................................................................................... 8

4. A relação entre Governança e Governabilidade e a evolução dos conceitos..................................... 10

1. Introdução e objetivos desta apostila

Nesta apostila trataremos dos conceitos de governança, governabilidade e

Governança refere-se à capacidade que um governo tem de cumprir suas

Vamos ver essa definição numa questão:

1. (FCC/Anal. Jud.: Administrativa – TRE/MS). Considere as

I. É o conjunto de condições necessárias ao exercício do poder.

Governabilidade refere-se à capacidade política de governar, derivada da

Considera-se que a principal fonte da governabilidade são os cidadãos,

Vejamos como isso já apareceu:

2. (ESAF/AFC – CGU). Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as

3.1 Intermediação de interesses

A governabilidade provém da capacidade do governo em considerar os

1) Clientelismo: Trata-se de uma “compra de apoio”: Enquanto os

ATENÇÃO!!! O clientelismo não deve ser confundido com outros dois

2) Corporativismo: Trata-se de uma forma de ação organizada de

governo criou sindicatos para representar algumas classes de

ATENÇÃO!!! É errado afirmar que o corporativismo estatal é uma

ATENÇÃO!!! O clientelismo e o corporativismo são conhecidos como formas

Duas questões sobre esse tópico:

3. (FGV/Auditor – CGE/MA). O clientelismo, o corporativismo e o

d) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas.

4. (ESAF/AFCE – TCU). Na maior parte das sociedades ocidentais

d) Clientelismo / anéis burocráticos / patrimonialismo /

3.2 Não Governabilidade

A não governabilidade é um conceito criado por Norberto Bobbio, que a

1) A não governabilidade é um problema de natureza política: autonomia,

2) A não governabilidade é o produto de uma sobrecarga de problemas

3) A não governabilidade é o produto conjunto de ambos os anteriores. É

ATENÇÃO!!! As bancas por vezes adotam o termo “crise de

Veja um exemplo disso numa questão da ESAF:

5. (ESAF/AFCE – TCU). Sobre os problemas da governabilidade e da

a) A crise de governabilidade é uma resultante da crise fiscal do

e) A crise de governabilidade expressa uma dupla crise: de

ATENÇÃO!!! Alguns autores, principalmente quando focam na teoria escrita

6. (CESPE/Téc. de Finanças – SEFAZ/AL). A noção de

4. A relação entre Governança e Governabilidade e a evolução dos

Os conceitos de governança e governabilidade possuem uma forte relação.

Capacidade governativa: Trata-se de um novo termo que engloba tanto os

Outra evolução tem ocorrido no entendimento de que a legitimidade não seja

Veja um exemplo dessa nova visão sobre governança:

7. (ESAF/AFC – CGU). O surgimento de um conceito como o de

Assinale abaixo com que tipo de ações esta mudança está

A partir também desse novo entendimento, outros conceitos têm surgido:

Governança eletrônica (e-governance): É aquela que envolve o uso de

sociedade. A governança eletrônica utiliza a forma de “redes” para promover

Governança progressiva: É aquela que, apesar de procurar manter a

Boa Governança: Trata-se de uma nomenclatura difundida pelo Banco

Metagovernança: Trata-se da “governança da governança”, ou seja, a

8. (CESPE/Analista: Infraestrutura e Logística – Banco Central). O

A questão traz um conceito mais recente de governança, que engloba a

9. (CESPE/AFCE – TCU). A ideia de governança está associada à

É isso mesmo. Trata-se de uma visão ligada ao conceito de governança

10. (CESGRANRIO/Analista – Banco Central). Governança tem sido

Repare que o enunciado fala em “nova forma de atuação estatal”. Se

11. (CESPE/AFCE: Auditoria – TCU). Governança trata do

Numa visão mais recente, esse aspecto (representatividade) também está

melhor o considerarmos dentro da definição tradicional, que o coloca como

12. (FCC/Especialista – SEPLADR/SP). Governança e governabilidade

Aqui a FCC adotou os conceitos tradicionais de governança (desempenho na

13. (CESPE/Analista Judiciário: Administrativa – TRE/ES). No modelo