SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................ 2

2 PLANEJAMENTO ....................................................................................... 3

3 PLANEJAMENTO EM SAÚDE.................................................................... 4

4 ESTUDOS SOBRE O PLANEJAMENTO NO SUS ................................... 12

5 PLANEJAMENTO NO SUS ...................................................................... 14

5.1 Princípios do planejamento governamental no SUS .......................... 16

5.2 Planejamento no SUS, regionalização e Contrato Organizativo da Ação

Pública de Saúde ................................................................................................... 26

5.3 Etapas do planejamento no SUS ....................................................... 31

6 PLANEJAMENTO E PROGRAMAÇÃO EM SAÚDE ................................ 33

7 MÉTODO CENDES/OPAS ....................................................................... 35

8 PROGRAMAÇÃO ANUAL DE SAÚDE ..................................................... 37

9 PLANO DE QUALIDADE E SEGURANÇA DO PACIENTE ...................... 39

9.1 Gestão da qualidade .......................................................................... 41

9.2 Descrição do processo de gerenciamento de riscos assistenciais ..... 42

10 PLANEJAMENTO EM SAÚDE EM TEMPOS DE PANDEMIA .............. 44

10.1 O caso do SUS ............................................................................... 47

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................... 49

1
1 INTRODUÇÃO

Prezado aluno!

O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é semelhante

ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável -
um aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma
pergunta , para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. O comum
é que esse aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e todos ouvirão
a resposta. No espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em perguntar, as
perguntas poderão ser direcionadas ao protocolo de atendimento que serão
respondidas em tempo hábil.
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da
nossa disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à
execução das avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da
semana e a hora que lhe convier para isso.
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser
seguida e prazos definidos para as atividades.

Bons estudos!

2
2 PLANEJAMENTO

Fonte: coren.rn.gov.br

O planejamento é uma atividade que, através do ambiente de uma

organização, cria a consciência de suas oportunidades e ameaças para o
cumprimento de sua missão e estabelece o propósito de direção que a
organização deverá seguir para aproveitar as oportunidades e evitar os riscos.
Entre outros teóricos, como Maximiano (2004), o planejamento é a
capacidade de projetar e selecionar estratégias para a realização dos objetivos
organizacionais, mostrando como evoluir da situação atual até uma situação
desejada (CUNHA, 2016).
Com isso, o planejamento deve ser feito pelos atores envolvidos na ação, e a
figura do “planejador”, hoje em dia, deve ser considerado como a de alguém que atua
como facilitador do processo. Cada vez mais as organizações se dão conta de que é
perfeitamente possível apropriar-se dos conceitos e ferramentas do planejamento,
bem como das vantagens decorrentes do envolvimento das pessoas nesse processo
(CUNHA, 2016).
Dessa forma, o planejamento possibilita aos agentes refletir sobre as ações,
analisar de forma sistemática as organizações e pensar estrategicamente,
representando, portanto, um processo essencial na gestão eficiente, uma vez que
por seu intermédio é possível analisar o ambiente, definir o que se pretende e como

3
alcançar o que se pretende. Além disso, ele é considerado como um processo
essencial de uma gestão moderna e eficiente. Planejar é promover o desenvolvimento
institucional, possibilitar aos agentes, reflexões sobre as ações e análise sistemática
da organização (CUNHA, 2016).
O planejamento se constitui como um processo que deve direcionar as ações
para que determinados objetivos sejam alcançados a partir de algumas estratégias e
recursos que servirão como meios para que se possa atingir uma finalidade pré-
determinada. Com isso, nota-se que o planejamento não é uma ação espontânea,
mas, sim, intencional, na medida em que é realizado visando ao alcance de um ou
mais objetivos. (OLIVEIRA,2019).
O planejamento é, portanto, uma etapa que integra um projeto político- -
pedagógico de educação em saúde que será desenvolvido para contemplar as
necessidades de um público específico. Dessa forma, é possível afirmar que o
planejamento é parte de um projeto, na medida em que está associado a diferentes
propostas de ação/intervenção em saúde, as quais devem ser executadas em um
período pré-determinado (LEITE, 2018).

3 PLANEJAMENTO EM SAÚDE

Fonte: feegowclinic.com.br

O Planejamento na Saúde Pública latino-americana foi especialmente difundido

a partir do final dos anos 1970, quando a planificação normativa foi duramente
4
criticada pela centralidade no aspecto econômico. A partir daí, foi configurado o
denominado enfoque estratégico de Planejamento, sob influência do pensamento
estratégico de Mario Testa (sanitarista argentino) e da planificação situacional de
Carlos Matus (economista chileno), que consideraram a necessidade de planejar em
contextos de conflitos ou colaborações entre os agentes, o que começava a ser viável
na conjuntura de declínio dos regimes de exceção na América Latina (FURTADO et
al, 2018).
O trabalho do enfermeiro, enquanto educador em saúde, assemelha-se ao
trabalho do professor, contudo, suas ações são planejadas com o objetivo de
promover saúde e prevenir doenças, modificando comportamentos, quebrando
paradigmas e convencendo seus aprendizes sobre a importância de ter uma vida
saudável e feliz.
Para isso, o enfermeiro deve se apropriar de práticas político-pedagógicas que
permitam o desenvolvimento de ações que tragam significado prático ao contexto de
vida da comunidade onde sua unidade de saúde está inserida, sensibilizando e
motivando as pessoas quanto à importância de construir seu conhecimento em saúde.
Nesse sentido, o enfermeiro precisa desenvolver as competências e as habilidades
necessárias para realizar um projeto político - pedagógico condizente com a realidade
da saúde pública brasileira. (OLIVEIRA,2019).
O planejamento na educação em saúde é complexo, na medida em que tem
como objetivo principal a transformação de realidades, as mudanças comportamentais
e a valorização da saúde e da vida. As ações em saúde, portanto, precisam
ultrapassar barreiras ideológicas, culturais, sociais, econômicas, individuais e
coletivas para que se tenha êxito. Para isso, a sensibilização do aprendiz é
fundamental. As ações que são planejadas de forma aleatória, sem levar em
consideração os anseios e as necessidades da comunidade, estão fadadas ao
fracasso. (OLIVEIRA,2019).
Planejar uma ação em saúde é orientar o aprendizado em uma direção pré-
determinada e organizada, com vistas a intervir e transformar uma realidade em saúde
já vivenciada e fundamentada em bases científicas sólidas e fidedignas que permitam
o desenvolvimento de competências e habilidades que se configuram como novas

5
atitudes e novos hábitos de vida. Trata-se da construção de um novo projeto de vida,
no qual a valorização da saúde se torna prioridade.
Outros autores, como Mintzberg et al; abordaram as várias correntes do
planejamento estratégico, porém em uma vertente mais próxima do setor produtivo
privado, distante das preocupações políticas dos autores latino-americanos citados. A
entrada do pensamento donabediano na subárea de Política, Planejamento e Gestão
da Saúde Coletiva representa o efetivo ingresso da avaliação no interior de um
espaço, até então, restrito às temáticas da formulação de políticas e do planejamento.
A influência de Donabedian nas discussões e práticas da avaliação no Brasil
foram reconhecidas, no final da década de 1980, quando afirmou-se que “dificilmente
são encontrados artigos na literatura que não se baseiem ou citem, com destaque, o
trabalho desse autor” 6 (p. 53) e seu pensamento permitiu articulações da Avaliação
com os referenciais hegemônicos do Planejamento e Gestão no contexto da Reforma
Sanitária Brasileira da época, como atestam os trabalhos de Lynn Silver, pioneira no
estabelecimento de interlocuções entre a área do Planejamento em Saúde e a
Avaliação de inspiração donabediana (FURTADO et al, 2018).
De acordo com o autor, com o advento da avaliação, tem-se a peça que faltava
para completar o chamado ciclo de análise das políticas públicas, que passa a integrar
o eixo disciplinar Planejamento e Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde, aprovado
na Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), em 1993.
A análise da produção de conhecimento em Planejamento e Gestão na saúde e suas
relações com as políticas deste mesmo setor no Brasil, no período de 1974 a 2000,
demonstra o surgimento da temática do Planejamento como objeto de investigação
no período compreendido entre 1980-1986 e, por sua vez, a avaliação de processos
emergiu entre 1990-2000. Nas palavras dos autores:

“...a avaliação ainda não se destacaria como um momento específico,

começando a apresentar sinais nas duas últimas fases. A fase de avaliação
corresponde a um momento da política que se dedica aos resultados obtidos
pela política implementada em contraposição às propostas...” 10 (p. 29 apud
FURTADO et al, 2018).

A importância das questões políticas, éticas e epistemológicas envolvendo

Avaliação e Planejamento é relevante, mas vem sendo abordada de maneira
circunscrita ao interior de cada uma delas, tanto no Planejamento quanto na Avaliação

6
carecendo de análises que considerem justamente as interações entre ambas
(FURTADO et al, 2018).
O planejamento em saúde não pode ser realizado de forma aleatória, a partir
das experiências pessoais dos profissionais de saúde ou do contexto social em que
eles vivem. Para que as ações de ensino em saúde possuam ter significado real e um
potencial transformador, elas precisam ser planejadas levando em consideração os
contextos social, político, econômico e cultural vivenciados pela comunidade onde a
unidade de saúde está inserida. (OLIVEIRA,2019).
A realização de ações de saúde vazias de significado real não sensibilizam as
pessoas, pois estão fora da realidade que elas vivenciam. A realidade deve ser o ponto
de partida do ensino em saúde, ou seja, precisa ser a base sobre a qual será
construído um projeto educativo capaz de transformar realidades (LEITE, 2018).
O contexto social é constituído por uma série de fatores que promovem (ou
não) a inserção de uma pessoa na comunidade em que vive. Nesse sentido, os
seguintes fatores que integram o contexto social de um indivíduo podem ser citados.
(OLIVEIRA,2019).
 Ambiente: o ambiente social é composto por uma rede de
relacionamentos que congregam a vida familiar e a vida social. Nas
comunidades, o ambiente social corresponde ao convívio comunitário
(p.ex., associações de bairro, ambiente escolar, cultos religiosos, etc.).
 Linguagem: o tipo de linguagem utilizado pelas pessoas pode mudar
conforme a região do país, a idade, as profissões, entre outros fatores.
Nesse sentido, ao realizar o planejamento do ensino em saúde, é preciso
utilizar uma linguagem clara e de fácil compreensão.
 Classe social: uma comunidade pode ser formada por pessoas de
diferentes classes sociais. O planejamento de uma ação em saúde deve
ser realizado em consonância com o princípio da equidade do Sistema
Único de Saúde (SUS).
 Nível de escolaridade: em uma mesma família, existem pessoas com
diferentes níveis de escolaridade. Essa diversidade é enorme quando se
pensa em comunidade. As ações em saúde devem ser planejadas

7
 levando em consideração o nível de escolaridade do público-alvo para
que possam ser atraentes e produtivas.

Modelo explicativo das dimensões de análise do planejamento em saúde

O desafio representado pela implementação do SUS exige cada vez mais a

utilização de ferramentas e tecnologias que facilitem a identificação dos principais
problemas de saúde das comunidades e a definição de intervenções eficientes e
eficazes. Uma dessas ferramentas é, sem dúvida alguma, o planejamento
(CUNHA, 2016).
O fato é que, na área de Saúde, a organização e o fortalecimento do Movimento
pela Reforma Sanitária, que viria a se consolidar na 8ª Conferência Nacional de Saúde
(1986) e com a incorporação dos seus princípios e diretrizes na Constituição Federal
de 1988, com base das Leis orgânicas do SUS, aprovadas em 1990, configuram-se
numa situação bastante favorável ao desenvolvimento do planejamento em saúde nas
organizações públicas, quer no que diz respeito à incorporação das concepções e
métodos para a formulação de políticas, planos e projetos, quer no que diz respeito à

8
disseminação de métodos, técnicas e instrumentos de programação de ações e
serviços de saúde em vários níveis de complexidade organizacional (CUNHA, 2016).
Quando se planeja alcançar objetivos complexos e de forma participativa,
compartilhando diferentes saberes (interdisciplinaridade) e diferentes ações
(intersetorialidade), torna-se ainda mais evidente, o quanto é importante planejar.
Chorny (1998) refere que planejamento não é fazer plano e, segundo Matus (1993):
“o plano é um produto momentâneo de um processo de planejamento. ” Funciona
como um instrumento para, em determinados momentos, permitir o compartilhamento
e/ou a negociação dos projetos elaborados (CUNHA, 2016).
A construção da Agenda estratégica corresponde ao que Matus (1993)
considera um “programa direcional”, ou, na terminologia mais utilizada no Brasil, a
“Política”, documento de orientação e monitoramento do processo de planejamento
das ações de saúde que venham a se desenvolver em nível nacional e em cada um
dos estados e municípios, correspondendo, portanto, à Política Nacional de Saúde,
à Política Estadual de Saúde e à Política Municipal de Saúde (CUNHA, 2016).
Para o autor, há que se tomar como ponto de partida a Análise da Situação de
saúde da população, enfatizando-se que o processo de planejamento deve
contemplar a definição e objetivos relativos à melhoria das condições de vida e saúde,
expressas através da alteração dos indicadores epidemiológicos e sociais.
Dessa forma, as atividades de avaliação servem para alimentar os processos
de planejamento e de decisão nas instituições. Retroalimentam-se com informações
que permitem os ajustes táticos necessários ao alcance dos objetivos pretendidos
e/ou mudanças de caráter mais estratégico, de mais profundidade, nos projetos ou
processos avaliados (CUNHA, 2016).

A avaliação em saúde é um processo crítico-reflexivo sobre práticas e

processos desenvolvidos no âmbito dos serviços de saúde. É um processo
contínuo e sistemático cuja temporalidade é definida em função do âmbito em
que ela se estabelece. A avaliação não é exclusivamente um procedimento
de natureza técnica, embora essa dimensão esteja presente, devendo ser
entendida como processo de negociação entre atores sociais. Deve
constituir-se, portanto, em um processo de negociação e pactuação entre
sujeitos que partilham corresponsabilidades (BRASIL, 2005, p. 20 apud
CUNHA, 2016).

Nesse sentido, avaliação é uma ferramenta de planejamento e gestão, e está

a serviço dos gestores, profissionais de saúde para apoiar o processo de tomada
9
de decisão, é fruto de um processo de negociação entre os atores envolvidos,
devendo ser elaborado de modo integrado intra e intersetorialmente. Toda informação
produzida, no âmbito da avaliação, deve servir para tomada de decisão e para a
realização e ações de acordo com a mesma. Cumpre o sistema ser desenvolvido em
uma lógica de cooperação técnica junto às unidades, para isso à avaliação tende a
ser um processo permanente.
O Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção
Básica (PMAQ-AB) apresenta dentre outros objetivos o de institucionalização da
cultura de avaliação da atenção básica no SUS (BRASIL, 2013). Entende-se por
monitoramento:

como parte do processo avaliativo que envolve coleta, processamento e

análise sistemática e periódica de informações e indicadores de saúde
selecionados com o objetivo de observar se as atividades e ações estão
sendo executadas conforme o planejado e estão tendo os resultados
esperados (BRASIL, 2005, p. 20 apud CUNHA, 2016).

A avaliação e o monitoramento têm sido cada vez mais considerados práticas

úteis na melhoria da qualidade dos serviços de saúde. Esforços consideráveis têm
sido empreendidos pelo Ministério da Saúde no sentido de induzir a institucionalização
de práticas de monitoramento e avaliação na Atenção Básica por parte dos estados e
municípios para auxiliarem no planejamento das ações dos serviços (CUNHA, 2016).
Segundo o autor, para consolidar a cultura de planejamento de forma
transversal nas três esferas de governo foi criado o Sistema de Planejamento do SUS
(Planeja SUS) como uma iniciativa da Coordenação de Planejamento e Orçamento
da Secretaria Geral do Ministério da Saúde por meio da Portaria GM nº 3.332, de 28
de dezembro de 2006. Essa revisão das diretrizes do planejamento veio em um
momento em que reformas institucionais estavam sendo implementadas, por meio do
Pacto pela Saúde, com redefinição das responsabilidades de cada gestor em função
das necessidades de saúde da população e da busca da equidade social (BRASIL,
2009).
Os objetivos do Planeja SUS são o de pactuar as diretrizes gerais para o
processo de planejamento no âmbito do SUS, formular metodologias unificadas e
modelos de instrumentos básicos do processo de planejamento, implementar e
difundir a cultura de planejamento que integre e qualifique as ações do SUS entre as

10
três esferas de governo e subsidie a tomada de decisão por parte de seus gestores,
promover a integração do processo de planejamento e orçamento no âmbito do SUS.
Além de monitorar e avaliar o processo de planejamento, das ações implementadas
e dos resultados alcançados (CUNHA, 2016).
Os instrumentos básicos do PlanejaSUS, definidos a partir desta perspectiva,
são segundo BRASIL (2009):

 Plano de Saúde (PS): produto de um processo de planejamento que,

geralmente, inclui a realização de uma análise da situação de saúde
da população de uma determinada área, o estabelecimento de
objetivos e metas a alcançar com relação ao enfrentamento dos
problemas priorizados, a especificação das estratégias a serem
implementadas para o alcance dos objetivos e os recursos que serão
empregados neste processo.
 Programação Anual de Saúde (PAS): o instrumento que
operacionalizaas intenções expressas no plano de saúde.
 Relatório Anual de Gestão (RAG): o instrumento que apresenta os
resultados alcançados e orienta eventuais redirecionamentos que se
fizeremnecessários.

Segundo Cunha (2016), além desses instrumentos, configuram-se eixos

prioritários para a aplicação de recursos (investimentos): o estímulo à regionalização
e os investimentos para a Atenção Básica. No contexto da regionalização, define que
os principais instrumentos de planejamento para tanto são o PDR (Plano Diretor de
Regionalização), o PDI (Plano Diretor de Investimento) e a PPI (Programação
Pactuada e Integrada), a qual deve estar inserida no processo de planejamento e deve
considerar as prioridades definidas nos planos de saúde em cada esfera de gestão,
através do qual vêm se fortalecendo as equipes técnicas das Secretarias Estaduais
envolvidas com o processo de planejamento, programação e avaliação do sistema.
Embora as Estratégias de Saúde das Famílias gastem significativo percentual
do seu tempo produzindo dados e alimentando sistemas de informação, a avaliação
e o monitoramento das ações desenvolvidas pelas equipes ainda não foram
incorporados como atividade sistemática e cotidiana. Uma das dificuldades é porque
se entende como algo que deve acontecer após a definição das intervenções, para
ver os resultados. No âmbito do SUS, resgatar ou construir a cultura de planejamento
é, ao mesmo tempo, um avanço e um desafio (CUNHA, 2016).

11
4 ESTUDOS SOBRE O PLANEJAMENTO NO SUS

Fonte: jornaldaenfermagem.com.br

Para Ceccim e Merhy (2009) apud Cunha (2016), o interesse pelo planejamento
das ações de saúde surgiu como decorrência da complexificação crescente do
processo de trabalho nesta área, em virtude da necessidade de se enfrentar as
mudanças que foram ocorrendo nas condições de vida e saúde da população em
diversos países. Nessa perspectiva, a realização de campanhas sanitárias e
posteriormente a elaboração de programas de controle de doenças podem ser
consideradas atividades que já incluíam a prática do planejamento.
Conforme Teixeira (2010) apud Cunha (2016), na década de 70 ampliaram-se e
diversificaram-se os debates em torno de concepções teóricas e propostas
metodológicas da área de Planejamento em Saúde no âmbito acadêmico, processo
que vinha desenvolvendo-se de forma incipiente em alguns poucos centros de
pesquisa e pós-graduação os quais ganharam força na década de 80. Assim, estudos,
cursos e investigações foram realizados por docentes da Escola Nacional de Saúde
Pública, em interlocução com pesquisadores da Universidade de São Paulo (USP) e
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e da Universidade Federal da Bahia
(UFBA). Subsidiaram processos de planejamento e programação de saúde durante
toda a década de 80, cabendo destacar-se, inclusive, a experiência de implantação

12
dos Distritos Sanitários, em que foi desenvolvido um processo de planejamento e
programação que adotava o enfoque estratégico- situacional.
Através desse panorama o grupo do Laboratório de Análise e Planejamento do
Departamento de Projeto da UNICAMP refletiu sobre a “Análise e co-gestão de
coletivos, a “Micropolítica do trabalho em saúde” e a proposição de aplicação de uma
“Tecnologia leve para o planejamento em saúde”. Os conceitos e métodos derivados
desses estudos podem ser utilizados como referencial para a construção de
processos de planejamento participativo que contemplem o envolvimento de atores
políticos diversos, como gestores, profissionais e trabalhadores de saúde e
representantes dos usuários (CUNHA, 2016).
Segundo o autor, nessa perspectiva, incorpora o planejamento estratégico-
situacional como parte da dimensão político-gerencial do processo de reorientação
das práticas de atenção à saúde, privilegiando o desenvolvimento de processos de
análise da situação de saúde da população em territórios específicos como ponto de
partida para a reorganização do processo de trabalho nas unidades que compõem
a rede de serviços.
Segundo Campos, Faria e Santos (2010) apud Cunha (2016), o planejamento,
ao explicitar objetivos e finalidades, poderá favorecer a democratização da gestão e
reduzir a alienação dos trabalhadores de saúde nos processos de produção. Assim, a
gestão participativa, como resposta à diretriz da participação da comunidade no SUS,
pode utilizar o planejamento para apoiar o protagonismo na conquista do direito à
saúde.
Em um estudo qualitativo realizado por Ribeiro et al. (2014) apud Cunha (2016),
com algumas equipes da ESF de Teresina, foi identificado que o planejamento no
contexto da Atenção Básica em Saúde é incipiente e não participativo independente
da área (urbana ou rural), do tempo de implantação das equipes (recente ou antiga) e
do modelo adotado Programa Saúde da Família (PSF) ou Programa de Agentes
Comunitários de Saúde (PACS). O planejamento exige, como pré-requisito, o
diagnóstico comunitário de saúde, que é subutilizado no cotidiano de trabalho, apesar
de os profissionais reconhecerem a sua importância. Observou-se que o nó- crítico
que dificultou o processo de planejamento participativo foi o não oferecimento do
treinamento introdutório na implantação das equipes. Isso pode ter potencializado a

13
omissão da comunidade e a inexpressividade dos conselhos locais de saúde no
exercício do controle social
O estudo de Ribeiro, expõe que o planejamento é voltado para curto prazo e
que satisfaz as necessidades da demanda programática e espontânea. Permanece
ainda a lacuna em relação à saúde do homem, saúde do adolescente, atenção aos
acamados, educação em saúde coletiva com grupos e realização de busca ativa nas
atividades de vigilância epidemiológica. Outro entrave à integralidade da atenção está
no referenciamento dos clientes às especialidades, pois o fluxo dos encaminhamentos
não está documentado em protocolos, o que faz com que os profissionais fiquem
alheios, além de outras dificuldades, como tempo de espera para marcação de
consultas e ausência de contrarreferência (CUNHA, 2016).
Nesse sentido as experiências demonstram que o planejamento vem-se
constituindo em um espaço de inovação metodológica e organizacional,
contemplando a incorporação e experimentação de técnicas e instrumentos e
constitui-se em rico material para a reflexão em torno dos limites e potencialidades
no processo de implementação das políticas de saúde no âmbito do planejamento das
equipes de saúde da família (CUNHA, 2016).

5 PLANEJAMENTO NO SUS

Fonte: sindsaude.com.br

14
 O planejamento no SUS é de responsabilidade conjunta das três esferas da
federação, sendo que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem
desenvolver suas respectivas atividades de maneira funcional para conformar um
sistema de Estado que seja nacionalmente integrado. Assim, as atividades de
planejamento desenvolvidas de forma individual, em cada uma das esferas, em seus
respectivos territórios, devem levar em conta as atividades das demais esferas,
buscando gerar complementaridade e funcionalidade. Essa articulação de tarefas
entre as três esferas da Federação deve ser organizada a partir de uma distribuição
de responsabilidades e atribuições definidas pelas normas e acordos vigentes
(BRASIL, 2016).
Segundo o autor, o Ministério da Saúde, o CONASS e o CONASEMS, em
consonância com o Conselho Nacional de Saúde, definem as diretrizes gerais de
elaboração do planejamento para todas as esferas de gestão, estabelecem as
prioridades e os objetivos nacionais. Os Municípios, a partir das necessidades locais,
das diretrizes estabelecidas pelos conselhos municipais de saúde, das prioridades
estaduais e nacionais, elaboram, implementam e avaliam o ciclo do planejamento
municipal. A partir das necessidades de saúde no âmbito estadual, das diretrizes
estabelecidas pelos conselhos estaduais de saúde e observadas as prioridades
nacionais, os estados, em parceria com os COSEMS, coordenam o ciclo de
elaboração, implementação e avaliação do planejamento em seus territórios,
buscando articulação de processos e instrumentos.
O Distrito Federal, pelas suas peculiaridades, assume as responsabilidades
típicas das secretarias de estado e de município. Na busca da equidade regional, o
Estado e os Municípios - em conjunto com seus pares nas respectivas regiões de
saúde, definem as prioridades regionais e estabelecem as responsabilidades
sanitárias de cada ente na região.
Os planos e metas regionais resultantes das pactuações intermunicipais
constituirão a base para os planos e metas estaduais, que promoverão a equidade
inter-regional (§ 2°, art. 30, LC n° 141, de 2012). Além disso, o planejamento no SUS
deve ter como base territorial as regiões de saúde, uma vez que essas são os espaços
geográficos fundamentais de garantia da integralidade das ações e serviços de saúde
para a população no SUS. A Região de Saúde representa a unidade de referência

15
para a análise da dinâmica socioeconômica e da situação de saúde da população, o
dimensionamento da capacidade instalada de produção de serviços, o levantamento
dos recursos fiscais, dos profissionais e equipamentos disponíveis e para a projeção
de uma imagem-objetivo da rede de atenção à saúde. Assim, o planejamento no SUS
se fundamenta em uma dinâmica federativa em que cada uma das esferas possui
suas atribuições específicas, que articuladas produzem um planejamento orientado
para impulsionar estratégias de regionalização (BRASIL, 2016).
Os princípios gerais para o planejamento no Estado Brasileiro, com foco no
setor saúde, estão dispostos ao longo de um conjunto de normas de diversas
naturezas, editadas ao longo de quase três décadas. A legislação a ser observada no
campo da saúde é composta tanto por normas gerais aplicáveis ao planejamento
governamental, quanto pelas normas específicas editadas no âmbito do SUS. Assim,
o planejamento no SUS deve observar ambos os conjuntos de normas de forma a
articular o planejamento setorial com o ciclo geral de planejamento governamental da
Federação.
As regras gerais de planejamento são orientações que devem ser seguidas por
todas as áreas desenvolvedoras de políticas públicas e estão expressas, em sua
maior parte, nos art. 165 a 169 e 195, § 2°, da Constituição de 1988, e na Lei
Complementar n° 101, de 2000, além das normas de Direito Financeiro estabelecidas
anteriormente pela Lei n° 4.320, de 1964. O setor saúde deve se orientar
primeiramente por essas regras e, subsidiariamente, pelas disposições constantes
das regras setoriais ou específicas que abrangem um conjunto mais amplo de normas,
desde as Leis Orgânicas até as publicações infralegais, como portarias e resoluções
mais recentes (BRASIL, 2016).

5.1 Princípios do planejamento governamental no SUS

As diretrizes estabelecidas por esse conjunto de normas podem ser elencadas

em sete princípios gerais que orientam os gestores das três esferas da Federação na
organização de suas atividades de planejamento, com destaque para as disposições
estabelecidas no Decreto n° 7.508, de 2011, na LC n° 141, de 2012, e especialmente
na Portaria n° 2.135, de 25 de setembro de 2013, que define de forma mais explícita

16
as diretrizes atuais para o planejamento no SUS que são de acordo com BRASIL,
(2016):
Princípio 1: o planejamento consiste em uma atividade obrigatória e contínua.
O processo de planejamento em saúde é de responsabilidade de cada ente federado,
a ser desenvolvido de forma contínua, articulada, ascendente, integrada e solidária,
entre as três esferas de governo, na medida em que visa dar direcionalidade à gestão
pública da saúde. Assim, os entes da Federação devem, obrigatoriamente, realizar
atividades de planejamento. A elaboração dos instrumentos de planejamento
estabelecidos pela legislação são obrigações condicionantes, inclusive, para o
recebimento das transferências intergovernamentais.
Segundo o autor, o planejamento regular permite dotar os gestores de
informações que possibilitem uma ação mais efetiva sobre a realidade sanitária e
redirecionar as ações com vistas a melhorar as condições de saúde da população.
Entretanto, para que se consiga construir um planejamento que permita dar suporte
ao SUS, a legislação estabelece que cada um dos entes da Federação desempenhe
seu papel específico, gerando complementaridade. Assim, o cumprimento das
responsabilidades individuais em cada esfera da Federação é que irá permitir que as
demais também possam realizar a contento suas atividades, o que exige que o
planejamento seja integrado.
Essa integração, para ser efetiva, pressupõe que haja articulação funcional.
Assim, por exemplo, a União, a partir de construção tripartite, precisa estabelecer
diretrizes, objetivos e metas nacionais e o calendário nacional de elaboração para que
os Estados possam definir as estratégias de coordenação do processo de
planejamento em seu território e os Municípios iniciem, com seus pares, suas
atividades nas respectivas regiões de saúde (BRASIL, 2016).
Princípio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado à Seguridade Social e
ao planejamento governamental geral. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu
que as políticas de saúde, previdência e assistência devem estar articuladas no
âmbito da Seguridade Social, criando sincronia entre os programas e ações voltados
para a inclusão social. Essa articulação, do ponto de vista operacional, deve ocorrer
nos processos de planejamento e orçamento, sendo necessário que os planos e os

17
orçamentos do SUS estejam integrados com os das áreas de previdência e
assistência (BRASIL, 2016).
Segundo o autor, o orçamento da Seguridade Social é o instrumento de
planejamento e orçamentação que articula e integra os programas dessas três áreas
de política social e junto com o Orçamento Fiscal compõe o Orçamento Geral de cada
ente da Federação. Além disso, os instrumentos de planejamento da saúde — o Plano
de Saúde e suas respectivas Programações Anuais e o Relatório de Gestão — devem
orientar, no que se refere à política de saúde, a elaboração dos instrumentos de
planejamento de governo — Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), definidos a partir do art. 165 da CF.
A Constituição Federal de 1988 define a integração entre as funções de
planejamento estatal e as de orçamentação como sendo o fundamento do modelo
orçamentário brasileiro, definido pela necessidade do estabelecimento de uma
conexão coerente entre os respectivos instrumentos adotados. Do mesmo modo, tal
conexão institui uma relação intrínseca entre os planos de curto e médio prazo e as
programações anuais de gastos governamentais. Dada esta forma de estruturação
orçamentária, o PPA consiste no ponto de partida que define as diretrizes gerais de
ação do Estado nas três esferas de governo da Federação.
De acordo com o texto constitucional, cabe ao PPA a definição das diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública relativas às despesas de capital e aos
gastos correntes delas derivados, ou seja, o PPA sintetiza as estratégias de médio
prazo e as operacionaliza por meio dos programas que o constituem (BRASIL, 2016).
De acordo com o autor, a PPA se estrutura em duas partes fundamentais que
são a base estratégica e os programas. A base estratégica consiste no conjunto de
análises de cenário e de prospecção estratégica que orientará o planejamento
governamental. A base estratégica deve contemplar a análise da situação econômica
e social, as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo,
a previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores ou entre os
programas e diretrizes, objetivos e metas dos demais órgãos compatíveis com a
orientação estratégica do chefe do Poder Executivo.
Os programas consistem na sistematização das ações que serão
implementadas de acordo com as orientações definidas na base estratégica. O

18
detalhamento anual dos gastos relativos a cada etapa das estratégias adotadas é
realizado pela Lei Orçamentária Anual (LOA), cujo conteúdo deve guardar plena
compatibilidade com as diretrizes expressas nos programas definidos no PPA.
Enquanto o PPA compreende o planejamento governamental de médio prazo,
para quatro anos, a LOA contém o detalhamento anual desse planejamento na forma
das ações que deverão ser implementadas e dos recursos orçamentários que estarão
disponíveis para o financiamento das políticas. Assim sendo, a LOA consiste na
expressão anual do planejamento governamental, quando são previstos com maior
detalhamento o volume de recursos arrecadados e como esses serão alocados ao
longo do conjunto de programas e projetos que serão executados no exercício fiscal
correspondente.
A integração entre o PPA e a LOA é função da Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), consistindo no instrumento inovador instituído pela Constituição Federal de
1988 em matéria de organização orçamentária. Segundo esta última, cabe à LDO
estabelecer, para cada exercício fiscal, as metas e as prioridades da Administração
Pública e os parâmetros de elaboração da LOA, além de dispor sobre um amplo
conjunto de questões adicionais consideradas essenciais para que o planejamento de
médio prazo, expresso no PPA, possa se traduzir em ação eficiente e eficaz de curto
prazo.
Esse conjunto abrange disposições relativas a possíveis alterações na
legislação tributária e na política de pessoal da Administração Pública, a fixação de
limites de gastos para os três poderes, as condições para que o equilíbrio fiscal seja
obtido, o estabelecimento de critérios para limitação de empenho, a definição de
medidas a serem adotadas em caso de redução dos montantes de endividamento,
definição das condições e exigências específicas para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas, entre outras (BRASIL, 2016).
Segundo o autor, o ciclo de planejamento e orçamento de médio e curto prazos
definidos pela Constituição Federal de 1988 estabelece os prazos para que as peças
de planejamento e de orçamentação sejam enviadas pelo Poder Executivo ao
Legislativo, em cada esfera da federação, e esse faça a apreciação das mesmas e as
devolva para sanção até o limite dos prazos estabelecidos. Portanto, o ciclo de
elaboração do planejamento no SUS, em cada esfera, precisa estar harmonizado com

19
essa lógica para permitir que haja sincronia das políticas de saúde com as demais
políticas governamentais, no tempo. De forma mais específica, a Lei n° 141, de 2012,
em seu art. 36, § 2°, estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios deverão encaminhar para aprovação do respectivo conselho de saúde a
Programação Anual de Saúde, antes da data de encaminhamento da LDO do
exercício correspondente ao Legislativo, de forma a garantir que o setor saúde esteja
contemplado nas regras dispostas na LDO aplicáveis ao ano subsequente.
Nesse sentido, destaca-se a Nota Técnica do CONASS n° 05, de 2013, a
respeito do art. 36, que orienta a elaboração e encaminhamento da Programação
Anual de Saúde em duas etapas distintas, dentre as quais a primeira se refere à PAS
para orientar a LDO e a segunda se refere ao detalhamento da PAS após aprovação
da LDO (BRASIL, 2016).
Princípio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das pactuações entre
os gestores nas comissões intergestores regionais, bipartite e tripartite as instâncias
permanentes de negociação e pactuação intergestores são os espaços federativos de
construção de consenso político e de desenvolvimento de estratégias
intergovernamentais que possibilitam a ação conjunta e articulada do Ministério da
Saúde e das secretarias estaduais e municipais de saúde.
Assim, no processo de planejamento no SUS devem ser consideradas como
essenciais as pactuações realizadas nas comissões intergestores - CIR, CIB e CIT -,
uma vez que esses espaços de governança têm a competência de discutir e pactuar
de forma permanente a política de saúde e sua execução na construção da gestão
compartilhada do SUS. Portanto, todo o processo de planejamento integrado segue a
lógica federativa clássica em que, apesar de cada uma das esferas ter suas
responsabilidades específicas, as principais decisões sobre o ciclo de planejamento
são tomadas a partir de consensos. Essa dinâmica de trabalho coletivo é típica de
ambientes federativos e tem como objetivo conferir legitimidade às decisões e
estimular o trabalho conjunto entre a União, os Estados e os Municípios. Como
resultado, um amplo conjunto de questões relativas ao processo de planejamento no
SUS passa por negociações intergestores nos fóruns federativos do SUS.
Assim, as pactuações tripartites abrangem: as diretrizes gerais para a
composição do conjunto de ações e serviços de saúde e de medicamentos essenciais

20
a serem ofertados no SUS (Renases e Rename); as etapas e os prazos do processo
de planejamento no SUS; as diretrizes nacionais para a organização das regiões de
saúde; os critérios para o planejamento no SUS nas regiões de saúde; as normas de
elaboração e fluxos do COAP; as regras de continuidade do acesso para o
atendimento da integralidade da assistência nas regiões de saúde; as diretrizes,
objetivos, metas e indicadores de abrangência nacional, buscando orientar e integrar
o planejamento da União, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios, entre
outras (BRASIL, 2016).
No âmbito estadual, de acordo com o autor, as pactuações a serem realizadas
nas CIB, entre os gestores estaduais e municipais, são relativas: às etapas e aos
prazos do planejamento municipal em consonância com os planejamentos estadual e
nacional; às diretrizes estaduais sobre regiões de saúde e demais aspectos
vinculados à integração das ações e serviços de saúde dos entes federados; à
conformação e à avaliação do funcionamento das regiões de saúde em cada estado;
à continuidade do acesso às ações e aos serviços de saúde da rede de atenção à
saúde, mediante referenciamento em regiões de saúde intraestaduais; à metodologia
de alocação dos recursos estaduais; e à previsão anual de repasse de recursos aos
Municípios (constantes dos planos estaduais de saúde), entre outras.
Finalmente, no âmbito das Comissão Intergestores Regional (CIR), as
principais pactuações abrangem: o rol de ações e serviços e o elenco de
medicamentos que serão ofertados na Região de Saúde (tomando como base a
RENASES e a RENAME); os critérios de acessibilidade e escala para a conformação
dos serviços; as diretrizes regionais sobre a organização das redes de atenção à
saúde; a gestão institucional regional e a integração das ações e serviços dos entes
federados na Região de Saúde; as responsabilidades individuais e solidárias de cada
ente federativo na Região de Saúde (a serem incluídas no COAP); e a elaboração, a
pactuação, o monitoramento e a avaliação de todo o processo de planejamento
regional integrado nas respectivas regiões de saúde, entre outras (BRASIL, 2016).
Princípio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente com o
monitoramento, a avaliação e a gestão do SUS. O planejamento não consiste apenas
em um simples exercício de projeção de metas futuras, mas em uma ação estratégica
da gestão pública que tem por objetivo reorientar os programas e os projetos

21
governamentais de forma a ampliar a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação das
políticas de saúde. Portanto, o planejamento está intrinsecamente relacionado à
gestão do SUS. Para que as ações de planejamento possam contribuir para o
aperfeiçoamento da gestão do SUS, os entes federados devem comprometer-se a
realizar o monitoramento e a avaliação, visando analisar os resultados alcançados e
as estratégias empregadas para tal. O monitoramento e a avaliação devem ser
processos periódicos, orientados pelas diretrizes, objetivos, metas e indicadores
assumidos em cada esfera de gestão. No âmbito do planejamento no SUS, o
monitoramento e a avaliação devem ser executados de forma individual e conjunta
entre os entes federados, tendo como referência as respectivas regiões de saúde
(BRASIL, 2016).
Segundo o autor, o monitoramento compreende o acompanhamento regular
das metas e indicadores, que expressam as diretrizes e os objetivos da política de
saúde em um determinado período e o seu cotejamento com o planejado; enquanto a
avaliação envolve a apreciação dos resultados obtidos, considerando um conjunto
amplo de fatores. A escolha desses fatores ou critérios que irão orientar a avaliação
depende do tipo de apreciação que se pretende realizar, uma vez que toda avaliação
consiste na emissão de um juízo de valor sobre as características, a dinâmica e o
resultado de programas e políticas.
Os tipos mais comuns e empregados na avaliação são os que consideram: os
efeitos sobre a saúde da população (avaliação de impacto ou de efetividade); a
obtenção das prioridades e os objetivos iniciais estabelecidos (avaliação dos objetivos
ou da eficácia); a racionalidade no uso dos recursos (avaliação da eficiência); as
mudanças ocorridas no contexto econômico, político e social (avaliação de cenário);
as disposições constantes da legislação (avaliação de legalidade ou de
conformidade); a qualidade da estratégia de implantação das políticas e programas
(avaliação da implementação); a análise e a apreciação de instâncias oficiais
(avaliação oficial ou institucional); o aperfeiçoamento da capacidade de gestão dos
quadros e das unidades da administração pública (avaliação de aprendizagem), entre
outros (BRASIL, 2016).
De acordo com o autor, a legislação do SUS busca induzir os gestores das três
esferas a privilegiar as atividades de monitoramento e de avaliação de impacto ou de

22
efetividade, combinando-as com algumas das outras modalidades de avaliação
mencionadas acima. As principais normas relacionadas ao planejamento no SUS
ressaltam que a avaliação deve apreciar em que medida as políticas, programas,
ações e serviços de saúde implementados no período considerado promoveram a
melhoria das condições de saúde da população.
Princípio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado. O planejamento
ascendente e integrado na saúde, além de requisito legal, é um dos mecanismos
relevantes para assegurar a unicidade e os princípios constitucionais do SUS. O
planejamento expressa as responsabilidades dos gestores de cada esfera de governo
em relação à saúde da população do território quanto à integração da organização
sistêmica do SUS.
Portanto, é essencial que o conjunto de diretrizes, objetivos, metas e
indicadores estabelecidos em âmbito nacional seja empregado pelas três esferas de
governo para o desenho de seus instrumentos de planejamento, o que permitirá tanto
criar uma ação sincronizada da administração pública em torno das grandes
prioridades nacionais quanto uniformizar o formato e a linguagem do planejamento
em todo o País (BRASIL, 2016).
Ainda segundo o autor, a integração do planejamento no SUS requer também
que as três esferas da Federação orientem suas atividades de maneira funcional entre
si para que haja complementaridade e organicidade, evitando a duplicação de ações
e projetos em algumas áreas e a ausência em outras. Entretanto, o caráter integrado
das atividades de planejamento no SUS valoriza a autonomia dos entes federados,
uma vez que todo o processo deve ser conduzido de maneira ascendente desde os
Municípios até a esfera federal.
Assim, os planos municipais de saúde, elaborados a partir das definições
estabelecidas nas conferências municipais de saúde, são a base para o planejamento
das regiões de saúde, que por sua vez, orientam o planejamento em âmbito estadual.
Da mesma forma, a esfera federal deve levar em consideração o escopo das
atividades planejadas pelas unidades da Federação. O Decreto n° 7.508, de 2011,
introduz duas inovações essenciais para o aperfeiçoamento do planejamento no SUS
e estabelece o planejamento regional em saúde como a base para a definição das
metas e indicadores do planejamento da política de saúde, visando conferir maior

23
complementaridade entre as ações a serem desenvolvidas de forma integrada pelas
três esferas de governo.
Essas inovações consistem em estabelecer o conceito de metas regionais, que
fazem interface com as metas municipais, estaduais e federais e introduzir a
necessidade de formalização dos compromissos assumidos entre os gestores por
meio de um instrumento jurídico-executivo, o COAP. Desta forma, a integração do
planejamento no SUS se organiza em torno do planejamento realizado nas regiões de
saúde, onde são estabelecidas as metas e as responsabilidades específicas de cada
uma das três esferas da Federação para que os resultados sejam obtidos. Assim, a
integração do planejamento no SUS ocorre por meio da ação complementar entre o
trabalho dos gestores municipais, estaduais e federal em cada região de saúde
(BRASIL, 2016).
Princípio 6: o planejamento deve contribuir para a transparência e a
visibilidade da gestão da saúde. Dentre outras normativas, a LC n° 141, de 2012, dá
ênfase à transparência e à visibilidade da gestão da saúde, demandando que os
gestores da saúde deem ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos de acesso
público, das prestações de contas periódicas da saúde, para consulta e acesso da
sociedade.
Nesse sentido, sugere que a transparência e a visibilidade sejam asseguradas
no processo de elaboração e discussão do Plano de Saúde, da Programação Anual
de Saúde e do Relatório de Gestão, devendo ser submetidos à apreciação do
respectivo Conselho de Saúde e realização de audiências públicas. Portanto, o
planejamento no SUS adquire também um caráter de instrumento de ampliação da
transparência das ações governamentais, uma vez que a definição detalhada e clara
das metas e das respectivas responsabilidades de cada um dos entes federados
possibilita que a sociedade acompanhe o processo de implantação e gestão das
políticas e programas e discuta seus resultados com os gestores (BRASIL, 2016).
Segundo Brasil (2016) a prerrogativa de conhecer os resultados das políticas e
de monitoramento da aplicação dos recursos públicos consiste em direto de cidadania
enfatizado pela Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada de Lei de
Acesso à Informação. Essa Lei dispõe, em seu art. 5°, que “É dever do Estado garantir
o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos

24
objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”.
Como consequência, o planejamento governamental torna-se um instrumento ainda
mais importante para que os cidadãos possam assegurar seus direitos.

Princípio 7: o planejamento deve partir das necessidades de saúde da

população. O planejamento no SUS parte do reconhecimento das dinâmicas
presentes no território que influenciam na saúde, bem como das
necessidades de saúde da população dos municípios que compõe a região
de Saúde. A análise e o dimensionamento das necessidades de saúde devem
privilegiar um conceito mais amplo de saúde, entendendo essa como uma
condição que transcende a mera ausência de doença e se caracteriza pela
garantia de bem-estar tanto físico e afetivo quanto social e econômico. Assim,
a análise da situação de saúde envolve primordialmente o conhecimento
adequado e detalhado das condições de vida proporcionadas pelos diversos
Municípios em cada região de saúde e das tendências de curto, médio e longo
prazo (CAMPOS, 2013 apud BRASIL, 2016).

São essas necessidades que orientam a construção das diretrizes, objetivos,

metas e indicadores identificados como essenciais para a ampliação da qualidade de
vida dos cidadãos e para a garantia plena de seus direitos de cidadania. A
compreensão das realidades locais em cada Região de Saúde abrange o
levantamento de um amplo conjunto de indicadores socioeconômicos, demográficos,
epidemiológicos, sanitários, de infraestrutura urbana, de educação, culturais,
ocupacionais, entre outros. São esses indicadores que permitem compreender as
necessidades de saúde e que, portanto, deverão ser tomados como ponto de partida
para a tomada de decisões pelos gestores.
Assim, a definição de quais serão as intervenções prioritárias que irão orientar
a implementação ou o aperfeiçoamento do conjunto de ações e serviços de saúde no
território deve ser fundamentada em seu impacto na ampliação do bem-estar dos
cidadãos. Em essência, a orientação do planejamento a partir das necessidades de
saúde busca ampliar a efetividade das políticas públicas (BRASIL, 2016).

25
5.2 Planejamento no SUS, regionalização e Contrato Organizativo da Ação
Pública de Saúde

Fonte: capitalsocial.cnt.br

A regionalização tem sido a resposta mais eficaz para reduzir a

fragmentação dos sistemas de saúde com vistas à ampliação do acesso e da
resolutividade das ações e serviços de saúde. A regionalização como princípio
organizativo dos sistemas de saúde origina-se nas primeiras experiências de
construção de sistemas de saúde de base locorregional na Europa no período
entre guerras, com destaque para a proposta britânica inscrita no Relatório
Dawson de 1920. Porém, adquiriu ímpeto especial em um amplo conjunto de
países na última década após uma agenda expressiva de descentralização que
transferiu recursos, responsabilidades e capacidade decisória para a esfera
municipal (BRASIL, 2016).
Segundo o autor, o empoderamento das organizações ou autoridades
regionais e a instituição de estratégias diversas de coordenação para promover
a articulação entre esferas ou autoridades locais são tendências observadas em
diversos países com sistemas de saúde consolidados, como forma de reduzir os
impactos negativos de natureza econômica, gerencial, política e de organização
clínica advindos da descentralização. Se levada a níveis extremos, essa pode
produzir a expansão de gastos, reduzir a eficiência alocativa, produzir níveis
predatórios de competição, dispersar a capacidade de planejamento, contratação
26
e avaliação, produzir bloqueios decisórios, minar a possibilidade de reformas
importantes e criar barreiras à continuidade do cuidado.
A regionalização das ações e serviços de saúde consiste em um processo de
articulação funcional em um determinado território, onde se busca integrar todas as
ações e serviços em uma ampla rede de atenção à saúde. Essa deve se fundamentar
em um trabalho coordenado entre as unidades de saúde de diversos níveis e
densidades tecnológicas, a partir de mecanismos clínicos, gerenciais e de governança
que permitam aos usuários uma atenção contínua e integral, abrangendo a promoção,
a prevenção, a cura e a reabilitação (BRASIL, 2016).
No Brasil, a regionalização consiste em um princípio fundante da
organização do sistema de saúde inscrito no artigo 198 da Constituição Federal
de 1988 e ratificado na Lei Orgânica da Saúde (Lei n° 8.080, de 1990). As ações
e serviços de saúde relativos ao SUS conformam uma rede regionalizada e
hierarquizada de natureza descentralizada, com atendimento integral e
participação da comunidade. A interdependência entre as esferas da federação
permite gerar complementaridades que ampliam a capacidade para resolver
problemas típicos da gestão em saúde, como as dificuldades de aquisição de
equipamentos e insumos de alto custo; o monitoramento de fenômenos
epidemiológicos que se difundem de forma rápida; a contratação de profissionais
especializados; as diferenças de capacidade institucional, expertise e de recursos
existentes entre os governos municipais; a limitação de recursos para construir
ou contratar unidades de média e alta complexidade; entre outros (BRASIL,
2016).
De acordo com o autor, ao longo da década de 1990, o processo de
implementação do SUS privilegiou a transferência de responsabilidades,
recursos e capacidade decisória para os Estados e, especialmente, os
Municípios, o que permitiu a expansão da cobertura e a formação de bases locais
mínimas de gestão de ações e serviços de saúde. Entretanto, esse processo foi
acompanhado de poucos estímulos para a articulação regional e resultou em
certa fragmentação e dispersão de recursos e unidades de saúde. Desde o início
dos anos 2000, quando praticamente todos os Estados e Municípios estavam
habilitados em alguma modalidade de exercício descentralizado de

27
responsabilidades e gestão de recursos, o Ministério da Saúde tem desenvolvido
estratégias para estimular e aprofundar as relações federativas com o intuito de
delinear com mais precisão as responsabilidades da União, dos Estados e dos
Municípios na gestão, no financiamento e na organização da atenção à saúde no
SUS.
Essa orientação tem sido enfatizada como fundamental para ampliar a
capacidade de articulação e integração das ações e serviços de saúde. A NOAS-
SUS 01/02 enfatizou a necessidade da consolidação de uma lógica de
estruturação de redes regionalizadas na forma de um sistema de saúde integrado
regionalmente, introduzindo, em âmbito nacional, elementos estratégicos de
integração intermunicipal tais como: a delimitação de referências territoriais para
a elaboração de políticas, programas e sistemas organizacionais (módulos,
microrregiões e regiões) e o estabelecimento de instrumentos de planejamento
integrado como os Planos Diretores de Regionalização e de Investimentos.
O Pacto pela Saúde, de 2006, ressalta a relevância de aprofundar o
processo de regionalização da saúde como estratégia essencial para consolidar
os princípios de universalidade, integralidade e equidade do SUS, sendo uma das
responsabilidades gerais da gestão dos Estados coordenar o processo de
configuração do desenho da rede de atenção à saúde, nas relações
intermunicipais, com a participação dos Municípios da região. O Pacto pela
Saúde introduziu novas estratégias de integração e articulação da política de
saúde ao instituir, como marcos fundamentais de consolidação institucional do
SUS, um novo formato de condução das relações entre as esferas de governo e
o desafio de superar a fragmentação das políticas e programas nacionais.
O Pacto pela Saúde enfatizou o espaço regional como o lócus privilegiado
de construção das responsabilidades pactuadas, uma vez que esse é o espaço
que permite a integração de políticas e programas por meio da ação conjunta das
esferas federal, estadual e municipal. O planejamento integrado entre as três
esferas de governo constitui a base para a regionalização das ações e serviços
de saúde no SUS preconizada pelo Decreto n° 7.508, de 2011 (BRASIL, 2016).

28
 Segundo o autor, o Decreto n° 7.508, de 2011, regulamentou as disposições
contidas na Lei 8.080, de 1990 nas questões relacionadas à organização do SUS, ao
planejamento da saúde, à assistência à saúde e à articulação interfederativa, entre
outras. O Decreto n° 7.508 é o resultado de uma estratégia da União para aprofundar
o caráter cooperativo das relações intergovernamentais estabelecido pelo Pacto pela
Saúde, institucionalizando no âmbito da gestão do SUS um conjunto de dispositivos
organizacionais, gerenciais e assistenciais para consolidar a regionalização da
atenção à saúde, tais como: as regiões de saúde, o mapa de saúde, as portas de
entrada, as redes de atenção, os protocolos clínicos e as diretrizes terapêuticas, a
Renases, a Rename, o planejamento na saúde e o COAP.
Assim, embora reafirme a concepção de federalismo cooperativo presente no
Pacto pela Saúde, o Decreto n° 7.508, de 2011, tem como objetivo regular a estrutura
administrativa do SUS, estimulando e induzindo o estreitamento das relações de
interdependência entre as três esferas de governo para produzir resultados concretos
na saúde da população brasileira.
As inovações, com vistas ao fortalecimento da regionalização na saúde, que
marcam a orientação federativa do Decreto n° 7.508, são: a formalização das
instâncias intergestores e das pactuações intergovernamentais; a orientação do
planejamento na saúde; a delimitação das responsabilidades sanitárias dos entes
federados e a introdução da gestão intergovernamental por contratualização. No apoio
aos processos acima, estabelece inovações instrumentais como o Mapa da Saúde, a
Renases e o COAP (BRASIL, 2016).
De acordo como autor, considerando a autonomia e a interdependência dos
governos da federação brasileira, a construção de pactos intergestores no SUS tem
consistido, desde o início da década de 1990, no processo a partir do qual são
tomadas as decisões sobre a organização territorial quanto a aspectos operacionais,
financeiros, administrativos e à organização e ao funcionamento das ações e serviços
de saúde a serem ofertados para a população, estabelecendo contratos de
compartilhamento. Entretanto, as instâncias intergestores, até a publicação do
Decreto n° 7.508, de 2011, estavam institucionalizadas e reguladas por portaria
ministerial. Com a edição desse Decreto, passam a ser reguladas por norma superior.

29
 O Decreto n° 7.508, de 2011, também definiu que o planejamento no âmbito
das regiões de saúde deve ter como base as necessidades municipais apuradas a
partir do Mapa da Saúde, para o estabelecimento de metas de saúde, definindo que
o planejamento municipal deve ser realizado com o objetivo de gerar funcionalidade
entre os sistemas locais para garantir a integralidade das ações e serviços de saúde.
Assim, as metas regionais impactam no planejamento de cada um dos Municípios de
uma Região de Saúde e é a base para a definição da meta estadual. Essa orientação
do Decreto n° 7.508, de 2011, reafirma a valorização do modelo de administração por
resultados estabelecida pelo Pacto pela Saúde, inovando ainda mais ao vincular essa
concepção à articulação regional (BRASIL, 2016).
Para tanto, um conjunto de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores (DOMI)
são definidos de forma tripartite para uniformizar entendimentos sobre resultados a
serem alcançados pela gestão compartilhada e o fortalecimento do planejamento no
SUS. Além disso, o Decreto n° 7.508, de 2011, definiu que o planejamento deve
especificar as responsabilidades sanitárias das três esferas de governo para o
cumprimento das metas coletivas estabelecidas na região de saúde. Assim, para cada
meta devem ser relacionadas as responsabilidades dos Municípios da Região de
Saúde, do governo do respectivo Estado e do governo federal, cumprindo com o
princípio legal da transparência na gestão (Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011)
e promovendo a equidade regional. Coerente com a orientação de induzir a
interdependência regional, o Decreto n° 7.508, de 2011, introduziu a necessidade de
formalização dos acordos relativos às responsabilidades das três esferas que
compõem a região, por meio do COAP.
A relevância desse dispositivo e a sua utilidade como instrumento de
harmonização do trabalho coletivo entre os Municípios em uma região de saúde
permitem que cada gestor possa conduzir suas atividades de forma a gerar
complementaridade com seus pares. Além disso, o COAP possibilita que os cidadãos,
as instâncias e os órgãos governamentais de controle e avaliação monitorem o
trabalho dos gestores, conferindo maior transparência à gestão do SUS (BRASIL,
2016).

30
5.3 Etapas do planejamento no SUS

A regionalização e hierarquização compõem o modelo organizativo do SUS

como estratégias de ordenamento do acesso às ações e serviços de saúde e
construção de espaço político do debate decisório regional, buscando efetivar uma
gestão solidária e cooperativa. Assim, as regiões de saúde são espaços privilegiados
para garantia da integralidade na atenção à saúde conforme dispõe o Decreto n°
7.508, de 2011. Este define os elementos constituintes das regiões de saúde, aponta
estes territórios como referências para as transferências de recursos e para a
construção das Redes de Atenção à Saúde, com base na identificação das
necessidades de saúde e sob coordenação interfederativa (BRASIL, 2016).
De acordo com o autor, a Resolução n° 1 da Comissão Intergestores Tripartite
(CIT), de 29 de setembro de 2011, que estabelece diretrizes gerais para a instituição
de regiões de saúde no SUS, define como objetivos para organização das regiões de
saúde segundo Brasil (2016):
 garantir o acesso resolutivo da população, em tempo oportuno e com
qualidade, a ações e serviços de promoção, proteção e recuperação,
organizados em redes de atenção à saúde, assegurando-se um padrão de
integralidade;
 efetivar o processo de descentralização de ações e serviços de saúde entre os
entes federados, com responsabilização compartilhada, favorecendo a ação
solidária e cooperativa entre os gestores, impedindo a duplicação de meios
para atingir as mesmas finalidades; e
 buscar a racionalidade dos gastos, a otimização de recursos e eficiência na
rede de atenção à saúde, por meio da conjugação interfederativa de recursos
financeiros, entre outros, de modo a reduzir as desigualdades locais e
regionais. O planejamento no âmbito regional implica na discussão permanente
da política de saúde e sua execução nas comissões intergestores, o que
demanda o fortalecimento da governança exercida na Região de Saúde por
meio da CIR. Tal fato traz a necessidade de uma organização que permita o
acompanhamento permanente desse processo, uma vez que a CIR é a

31
 instância da pactuação, do monitoramento e da avaliação do planejamento
regional integrado.
A coordenação do processo do planejamento regional integrado é da gestão
estadual e envolve todos os Municípios que compõem a Região de Saúde, o Estado,
por meio da Secretaria Estadual de Saúde, e a União, por meio do Ministério da
Saúde. O planejamento da saúde realizado no âmbito da Região de Saúde,
denominado planejamento regional integrado, vem contribuir para o alinhamento do
conjunto de processos relacionados à harmonização das políticas de saúde, que estão
expressos nos instrumentos de planejamento dos entes federados que compõe a
Região de Saúde, com destaque para os planos de saúde e respectivas
programações anuais (BRASIL, 2016).

A produção do processo de planejamento regional integrado comporá o

COAP, expressando: i a identificação das necessidades de saúde da
população e a análise da situação de saúde do território; ii as diretrizes, os
objetivos plurianuais e as metas anuais, bem como os prazos de execução,
indicadores e responsabilidades dos entes federados; iii a Programação
Geral das Ações e Serviços de Saúde, incluindo os componentes de
promoção, proteção, recuperação e reabilitação em saúde, (assistência,
vigilância em saúde — epidemiológica, sanitária e saúde ambiental — e
assistência farmacêutica), conforme disposto na Renases e na Rename; iv
as responsabilidades pelo financiamento (BRASIL, 2014 apud BRASIL,
2016).

O COAP é o instrumento empregado pelos entes federados para contratualizar

as metas a serem obtidas em uma Região de Saúde e as ações de responsabilidade
de cada uma das três esferas de governo. O COAP deve ser estruturado em quatro
partes principais contendo as responsabilidades organizativas (parte 1), as
responsabilidades executivas (parte 2), as responsabilidades orçamentárias e
financeiras (parte 3) e as responsabilidades de monitoramento e avaliação (parte 4).
Na parte 1, relativa às reponsabilidades organizativas, devem constar os
compromissos dos gestores das três esferas de governo com os princípios e diretrizes
do SUS, com a gestão centrada no cidadão, com a organização da pauta de ações e
serviços de saúde (Renases e Rename), com as diretrizes sobre a rede de atenção à
saúde e a garantia da continuidade do acesso, com o planejamento integrado, com as
diretrizes da gestão do trabalho e educação em saúde, entre outras. Por sua vez, a
Parte 2, sobre as responsabilidades executivas, deve apresentar as diretrizes
nacionais, estaduais e regionais, seus objetivos e metas regionais (BRASIL, 2016).
32
 Ao final da parte 2 do COAP, deve constar o quadro com diretrizes, objetivos
metas e indicadores regionais, além de três anexos compostos, respectivamente, (1)
mapa da saúde, (2) PGASS, Renases, Rename e os investimentos e (3) as
responsabilidades dos entes pelos referenciamento dos usuários na rede. Na parte 3,
sobre as reponsabilidades orçamentárias e financeiras, deverão constar os
compromissos de cada ente da federação com o financiamento das metas definidas
para a Região de Saúde por bloco de financiamento (Atenção Básica, Atenção
Especializada, Vigilância em Saúde e Gestão). Finalmente, na Parte 4, relativa às
responsabilidades de monitoramento, avaliação de desempenho e auditoria, devem
estar os compromissos dos entes com a transparência da gestão e a obtenção dos
resultados, monitorados por meio dos relatórios oficiais do SUS (BRASIL, 2016).

6 PLANEJAMENTO E PROGRAMAÇÃO EM SAÚDE

Fonte: arca.fiocruz.br/

A noção de planejamento é aplicada, fundamentalmente, em diferentes áreas

do conhecimento como Administração, Economia e Política. Um dos pontos
essenciais do planejamento é sua natureza estratégica, muito influenciada pelo uso
nas ações militares. Na geopolítica, o planejamento estratégico pertence à própria
natureza da diplomacia e das relações internacionais. No senso comum, a ideia
costuma estar associada a organizar atividades, buscar melhores resultados, reduzir

33
conflitos e incertezas. Neste sentido, programação guarda semelhança com o
planejamento, embora seja uma expressão associada a objetivos delimitados e
pontuais (BRASIL, 2016).
Segundo o autor, planejar ações políticas, definir estratégias econômicas,
esquemas regulatórios, modelos de administração de empresas e negócios em geral
fazem parte do cotidiano da ordem política e social. Como especialidade em seus
diferentes ramos, o tema do planejamento é tratado por especialistas renomados em
vasta literatura especializada das disciplinas aqui assinaladas.
Pode-se afirmar que planejar é reduzir incertezas. Logo, implica em algum grau
de intervenção na economia, associa-se a práticas regulatórias, orienta investimentos
e está diretamente vinculado à alocação eficiente de recursos. No setor saúde, as
práticas de planejamento estão presentes em todo o processo que é conhecido como
Gestão do SUS. Para esses objetivos, tratar-se-á planejamento e programação como
áreas de conhecimento e atividades referidas ao setor saúde, no qual o tema tem
ampla utilização e grande diversidade de abordagens entre pesquisadores e
dirigentes nas áreas pública e privada.
Definir metas, estabelecer objetivos e planejar ou programar ações
representam o dia-a-dia dos gestores do setor público em saúde. As atividades
regulatórias, sejam por meio de auditoria de processos ou de resultados, são afetadas
por tais definições de objetivos e de metas.
Em termos atuais, muito do que se discute sobre planejamento e técnicas de
programação está associado à noção de contrato. O estabelecimento de contratos de
entes públicos entre si e com agentes privados tem se tornado uma realidade cada
vez mais forte no SUS, seguindo uma tendência internacional. Isto tem trazido para
as arenas decisórias os interesses de atores, com ou sem fins lucrativos. Buscando
desconstruir a ideia usual de contrato de mercado strictu sensu, tem-se trabalhado
esta interação de atores públicos e privados, muitas vezes de forma controversa,
como um dos aspectos da governança (BRASIL, 2016).

34
7 MÉTODO CENDES/OPAS

Fonte: idtech.org.br

Uma das mais antigas estratégias de planejamento em saúde na América

Latina foi o desenho do método conhecido como CENDES/ OPAS, que surge em um
ambiente favorável à intervenção do Estado na economia como forma de reduzir ou
compensar as crises econômicas por meio do planejamento e do estabelecimento de
incentivos específicos. Fundamentalmente a partir da década de 1920, a noção do
planejamento foi entendida na América Latina como uma ferramenta do Estado para
a promoção do desenvolvimento social e econômico.
Na Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), por exemplo, um
setor da Organização das Nações Unidas (ONU) criado em 1948, o planejamento
econômico é visto como uma atividade governamental orientada a romper com a
dependência dos países latino-americanos frente às economias desenvolvidas e
estimular o crescimento econômico. As relações entre o pensamento cepalino, suas
conexões com as técnicas de planejamento e a emergência do planejamento
estratégico no contexto da América Latina foram tratadas por muitos especialistas
(BRASIL, 2016).
Giovanella (1991) apud Brasil (2016) apresenta uma análise minuciosa de todo
o processo e de suas lacunas, a qual inclui a descrição da formação e dos conteúdos
do método CENDES/OPAS e a emergência do planejamento estratégico sob a

35
influência de formuladores relevantes para a cultura técnica da saúde pública no
Brasil, como Mario Testa e Carlos Matus. Como analisado por Giovanella (1991), esse
método aplica os fundamentos do planejamento da CEPAL no setor saúde para
otimizar ganhos econômicos e diminuir custos, sendo a escolha de prioridades feita a
partir da relação custo/benefício.
O objetivo era orientar investimentos em programas com menores custos para
mortes evitadas em um modelo de planejamento de caráter normativo. Esse método
foi muito difundido no Brasil e ensinado nas escolas de saúde, em cursos acadêmicos
e em treinamento de gestores. A estrutura era em forma de planilha, onde informações
de recursos utilizados, custos por absorção e agravos evitados eram cruzadas com o
objetivo de orientar as decisões alocativas ou analisar o desempenho de sistemas e
programas. A dificuldade estava na obtenção de informações consistentes e,
principalmente, em estabelecer os benefícios esperados.
Embora seja difícil especificar quando e onde o planejamento central tenha
começado no setor saúde, certamente o Método CENDES/OPAS representou o
modelo institucional e oficial de busca de racionalidade burocrática no âmbito de
estruturas administrativas (ministérios, institutos e secretarias de saúde) que
operavam de modo predominante por meio de hierarquias, comando e controle.
Ao longo de décadas, estruturas híbridas de cooperação entre Estado e
mercado, que hoje podem ser trabalhadas no âmbito da governança, não estiveram
presentes na agenda política do sistema público de saúde.
Uma série de soluções de planejamento em saúde se desenvolveu enquanto o
método patrocinado pela Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS) perdia
importância. A perda de relevância pode ser atribuída a um conjunto de fatores, dentre
os quais a dificuldade na obtenção de informações adequadas e o foco na
produtividade e eficiência econômica em uma área especial, como a de saúde,
contribuindo para a perda de consenso entre os especialistas, dirigentes e lideranças
setoriais.
Em seu lugar, duas importantes estratégias se disseminaram em nosso país no
que diz respeito à difusão de ideias de especialistas em planejamento para os
dirigentes setoriais. São elas as abordagens de planejamento estratégico-situacional
e as diferentes práticas de programação em saúde. Tratar-se-á resumidamente destes

36
 dois temas antes de entrar no item hoje dominante em termos de planejamento e que
se refere aos mecanismos de governança e à entrada em cena da Nova Gerência
Pública (BRASIL, 2016).

8 PROGRAMAÇÃO ANUAL DE SAÚDE

Fonte: barbacena.mg.gov.br

A Programação Anual de Saúde é o instrumento que operacionaliza as

intenções expressas no Plano de Saúde e tem por objetivo anualizar as metas do
Plano de Saúde e prever a alocação dos recursos orçamentários a serem executados.
Na Programação Anual de Saúde são detalhadas as ações e serviços — conforme a
Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde (RENASES) e a Relação Nacional
de Medicamentos Essenciais (RENAME); as metas anuais; os indicadores; e a
previsão de alocação de recursos orçamentários no ano.
A Programação Anual de Saúde é elaborada no ano em curso e executada no
ano subsequente, coincide com o período definido para o exercício orçamentário (um
ano calendário) e a Lei Orçamentária Anual, sendo o subsídio para elaboração desta
última. Sendo o Plano de Saúde a base para elaboração do componente do setor
saúde no Plano Plurianual, a Programação Anual de Saúde deve ter como base tais
instrumentos, mantendo correlação instrumental entre o disposto no Plano Nacional

37
de Saúde/ Plano Plurianual e as ações orçamentárias previstas na Lei Orçamentária
Anual (BRASIL, 2016).
Segundo o autor, a Programação Anual de Saúde contém as ações que
contribuem para o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano de
Saúde, as metas anuais para cada ação definida, os indicadores utilizados no
monitoramento e na avaliação da Programação e os recursos orçamentários
necessários para o seu cumprimento. Para Estados e Municípios, a Programação
Anual de Saúde deverá dispor da seguinte estrutura:
 Período de vigência do Plano de Saúde;
 Identificação (esfera de gestão correspondente);
 Ato do Conselho de Saúde que avalia o Plano de Saúde;
 Diretrizes, objetivos e indicadores do Plano de Saúde; v Metas do Plano de
Saúde anualizadas/ revisadas;
 Ações que, no ano específico, garantirão o alcance dos objetivos e o
cumprimento das metas do Plano de Saúde.
 Previsão de alocação de recursos orçamentários necessários ao cumprimento
da PAS.
Em razão de não ser executora direta de ações e serviços de saúde, a União
dispõe de estrutura diferente da PAS em relação aos demais entes federados
(BRASIL, 2013): “§ 2° Para a União, serão estabelecidas metas anualizadas do Plano
de Saúde e a previsão da alocação dos recursos orçamentários necessários ao
cumprimento da PAS”.
Na Programação Anual são detalhadas – a partir dos objetivos, das diretrizes e
das metas do Plano de Saúde – as ações, as metas anuais e os recursos financeiros
que operacionalizam o respectivo Plano. É importante identificar também as áreas
responsáveis e as parcerias necessárias para a execução das ações, as quais
representam o que se pretende fazer para o alcance dos objetivos. Em síntese, do
ponto de vista da estrutura, a Programação Anual de Saúde conterá, minimamente, o
seguinte formato segundo Brasil (2016):
 definição das ações que, no ano específico, irão garantir o alcance dos
objetivos e o cumprimento das metas do Plano de Saúde;
 estabelecimento das metas anuais;

38
  definição dos recursos orçamentários necessários ao cumprimento da
Programação.
As ações são as medidas ou iniciativas concretas a serem desenvolvidas e que
deverão contribuir para o alcance dos objetivos e das metas propostas no Plano de
Saúde.

9 PLANO DE QUALIDADE E SEGURANÇA DO PACIENTE

Fonte: hmjmj.com.br

O Plano de Segurança do Paciente (PSP) constitui-se em:

Documento que aponta situações de risco e descreve as estratégias e ações

definidas pelo serviço de saúde para a gestão de risco visando à prevenção
e a mitigação dos incidentes, desde a admissão até a transferência, a alta ou
o óbito do paciente no serviço de saúde.

A implantação do PSP deve reduzir a probabilidade de ocorrência de Eventos

Adversos (EA) resultantes da exposição aos cuidados em saúde, devendo ser focado
na melhoria contínua dos processos de cuidado e do uso de tecnologias da saúde, na
disseminação sistemática da cultura de segurança, na articulação e integração dos
processos de gestão de risco e na garantia das boas práticas de funcionamento do
serviço de saúde. Em conformidade com a Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990,
que dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências, em seu capítulo

39
III, das Ações de Responsabilidade do Fornecedor de Produtos e Serviços, observa-
se que devem ser resguardadas as informações sobre ao exposição aos riscos
relacionados à assistência à saúde aos usuários do serviços hospitalar, pois diz esta
lei que o consumidor (usuário do serviço hospitalar) é a parte mais fraca , fragilizada
na relação de consumo por não conhecer a parte técnica. A Portaria Ministerial
529/2013 institui o Programa Nacional de Segurança do Paciente (PNSP) com
objetivo de contribuir para a qualificação do cuidado em saúde em todos os
estabelecimentos de saúde do território nacional. Regulamentada pela RDC 36/2013,
a qual institui as Ações Para a Segurança do Paciente em Serviços de Saúde, possui
foco em promoção de ações voltadas à segurança do paciente em âmbito hospitalar
(GOMES, 2020).
As ações incluem promoção, execução e monitorizarão de medidas intra
hospitalares com foco na segurança do paciente. Na figura abaixo, mostra-se um
modelo de articulação estratégica para atuação de outras áreas com o Núcleo de
Segurança do Paciente em serviço de saúde, recomendado pela ANVISA:

Fonte: GOMES, 2020.

40
9.1 Gestão da qualidade

Segundo a RDC n°. 36/2013, o NSP é “a instância do serviço de saúde criada

para promover e apoiar a implementação de ações voltadas à segurança do paciente”,
consistindo em um componente extremamente importante na busca pela qualidade
das atividades desenvolvidas nos serviços de saúde. O programa Nacional de
Segurança do Paciente, em conformidade com a OMS, recomenda que os
profissionais possam realizar melhorias por meio da abordagem dos processos de
cuidados, desta forma, percebe-se que, para conseguir aplicar na prática será
necessário, primeiro, que a instituição trabalhe com sistema de gestão de qualidade
implantado (GOMES, 2020).
De acordo com a ABNT NBR ISO 9001:2015, norma de Sistema de Gestão da
Qualidade e foi constatado que em um sistema de gestão de qualidade o
recomendado é que os processos críticos da organização devam ser mapeados para
mostrar sua sequência e interação, bem como implementar ações necessárias para
sua melhoria contínua. Desta forma, entende-se que é extremamente necessário o
mapeamento dos processos de atendimento ao paciente e dos processos de trabalho
de todos os setores deste nosocômio para facilitar a comunicação e a discussão das
falhas existentes nestes processos criando oportunidade de discussão para melhorias
contínua (GOMES, 2020).
Segundo o autor, a elaboração de procedimentos operacionais padrão (POPs)
pelos profissionais assistenciais é um grande passo que vai ao encontro às
necessidades de melhorar ainda mais a comunicação entre os diferentes profissionais
e setores que cuidam do paciente, prevenindo eventos adversos. As normas, de
gestão de qualidade, recomendam que a organização deve continuamente melhorar
a eficácia do sistema de gestão por meio do uso da política de qualidade, objetivos da
qualidade, resultados de auditorias, análise de dados, ações corretivas e preventivas
e análise crítica pela alta gestão direção.
A elaboração da política de gestão de qualidade deve ocorrer á medida que as
muitas etapas do sistema de gestão de qualidade forem sendo executadas, ou seja,
é um processo que precisa ser planejado, com prazos escolados e bem organizados,
para implantação por partes conforme a capacidade estrutural e de conhecimentos
das ferramentas que a instituição apresentar (GOMES, 2020).
41
 Segundo o autor, recomenda-se que todas as unidades dos hospitais iniciem
suas ações de qualidade com as atividades de modelagem de seus processos e com
a elaboração das instruções de trabalho. Estas duas atividades são essenciais para
organização dos processos de trabalho oferecendo comunicação mais eficaz entre os
trabalhadores, entre os diferentes setores que produzem serviços para os pacientes
e que ainda não conseguiram fazer interelação entre si. Uma ferramenta
recomendada para que os colegiados das linhas assistenciais possam utilizar para
organizar os fluxos de entrada dos pacientes até a saída destes é o Fluxograma
Analisador dos macroprocessos e processos. O mapeamento dos processos oferece
oportunidade para visão sistemática dos processos, gerando oportunidade estratégica
para a gestão local gerenciar as mudanças necessárias.

9.2 Descrição do processo de gerenciamento de riscos assistenciais

O Núcleo de Qualidade e Segurança do Paciente, em conformidade com a

Portaria 529/2013 que institui o Programa Nacional de Segurança do Paciente e a
RDC 36/2013, que institui as Ações para Segurança do Paciente, adota como escopo
de atuação para os eventos associados à assistência à saúde, as Seis Metas da
Organização Mundial da Saúde. Estas metas estão traduzidas nos seis Protocolos de
Segurança do Paciente publicados nas Portarias 1377/2013 e 2095/2013 apud
Gomes, (2020):
1. Identificar os pacientes corretamente;
2. Melhorar a efetividade da comunicação entre os profissionais;
3. Melhorar a segurança de medicações de alta vigilância;
4. Assegurar cirurgia com local de intervenção correto, procedimento correto e
paciente correto;
5. Reduzir o risco de infecções associadas aos cuidados de saúde por meio da
higienização das mãos;
6. Reduzir o risco de lesão aos pacientes decorrentes de quedas. Além das 6
metas de segurança do paciente, ainda se incluem ações de segurança uma atenção
especial também para:
7. Envolvimento dos usuários para Segurança do Paciente;

42
 8. Segurança nas terapias nutricionais enteral e parenteral, buscando quesitos
de qualidade imprescindíveis para prevenção de Eventos Adversos nas terapias
Nutricionais;
9. Prevenção de Broncoaspiração, pois esta diretamente associada a
pneumonia hospitalar, uma vez que com este evento as vias aéreas do paciente
tornam-se colonizadas;
10. Valorização dos profissionais conforme Política Nacional de Humanização
para qualidade e segurança ao paciente.
Segundo ABNT, o sucesso de gestão de risco irá depender da eficácia da
estrutura de gestão, por meio de estrutura para incorporá-la em toda a organização
em todos os níveis, pois com as informações sobre os riscos provenientes deste
processo sendo adequadamente reportadas e utilizadas como base para tomada de
decisões e a responsabilização em todos os níveis organizacionais aplicáveis este
processo torna-se cada vez mais eficaz (GOMES, 2020).
A seguir uma descrição sucinta etapas do Processo de Gerenciamento do
Risco, segundo Gomes (2020):

Monitoramento, Análise Crítica, Ordens de Ação de Melhoria são realizadas

em um sistema informatizado denominado Sistema Estratégico. Os
trabalhadores do Hospital devem ter acesso para notificar eventos adversos
e os gestores acesso para notificar e visualizar a frequência das Ocorrências
notificadas e o Mapa de Riscos de seus setores no sistema estratégico, bem
como todos os indicadores de qualidade hospitalar. Para a identificação dos
riscos são utilizadas, primordialmente os riscos reativos (quando o evento já
ocorreu), que são as notificações das ocorrências de eventos adversos e
outras não conformidades e as auditorias de processos de cuidados aos
pacientes, riscos proativos, ou seja, antes que ocorra o dano.

43
10 PLANEJAMENTO EM SAÚDE EM TEMPOS DE PANDEMIA

Fonte: cnts.org.br
Muitos conhecimentos são clássicos. Pandemia, por exemplo, é um conceito
antigo. O mesmo ocorre com panaceia. Nem mesmo a noção de sindemia, levantada
nos últimos meses em relação à pandemia da COVID-19, é deste milênio. Autores
questionam o conceito, tentando associar as condições sociais a epidemias, de
maneira a auxiliar os tomadores de decisão no sentido de melhorar a saúde e o bem-
estar psicossocial das populações vulneráveis (MALIK, 2021).
Segundo o autor, em setembro de 2020, Hornton afirma que COVID-19 não é
uma pandemia; pelo contrário, correlaciona uma síndrome respiratória aguda,
transmitida por um vírus, e um espectro de condições não infecciosas, como as
chamadas doenças crônico-degenerativas. Para esse autor, todas essas condições
num contexto de extrema heterogeneidade social e econômica amplificam os efeitos
nocivos de cada uma. Aceitando essa premissa, a abordagem não pode ser tão
unidirecionada à busca de uma vacina, caso se deseje proteger a saúde dos cidadãos.
Os conhecimentos em gestão e planejamento tampouco são recentes. Nem
mesmo na área da saúde, reconhecida como um setor de adoção tardia dos avanços
do setor, ou na qual as práticas mais contemporâneas não são usualmente
empregadas. Dessa forma, quando se fala em pensar uma nova estratégia de
enfrentamento do problema, além de sistêmica, ela deve ser multidimensional. Já não
é suficiente falar nos conhecidos determinantes sociais (da saúde ou da doença). Em

44
2020, Donald Berwick publicou um paper sobre determinantes morais, em que entra
em questões próximas daquelas do conceito de sindemia. Assim, o setor saúde não
é suficiente para conter e/ou mitigar a condição. Por exemplo, para fazer isolamento
social, é fundamental haver condições de moradia e de alimentação. Caso contrário,
dificilmente o cidadão permanecerá em casa, sem buscar formas de alimentar a si
próprio e à família. Os estudos de soroprevalência mostram os efeitos dessa
disparidade nas condições de vida: os mais pobres, com menos escolaridade,
morando nas regiões periféricas e os pretos tiveram maior contato com o vírus que os
demais (MALIK, 2021).
Com isso, segundo o autor, torna-se necessário repensar a forma de olhar para
o problema. Comitês de crise são necessários, tanto no âmbito de órgãos de saúde
quando de governos. Isso já vem sendo observado, mas não é frequente verificar que
as diferentes instâncias governamentais (no interior de cada unidade subnacional ou,
pensando no Sistema Único de Saúde (SUS), em diferentes níveis de governo, como
preconiza seu complexo modelo de governança) tenham essa experiência. Verifica-
se que, por vezes, interesses político-partidários e até de cunho eleitoreiro superam o
interesse nacional, da saúde da população. Desde março de 2020, foi objeto de
acaloradas discussões (muitas vezes mais motivadas por opiniões e/ou por adesão a
“times”) a precedência da saúde perante a economia ou vice-versa, ou a possibilidade
de priorizar um ante o outro, dependendo da emergência de situações inesperadas
Se o planejamento fizesse aquilo que muitos esperam dele, adivinhar o futuro,
seria mais fácil saber o que esperar. No entanto, o inesperado - mesmo que a
posteriori seja possível dizer que era previsível - ocorre com grande frequência,
mesmo que se conte com a inteligência artificial para fazer os cálculos. Basicamente,
porque quem coloca os dados no computador são humanos, às vezes os mesmos que
coletam os dados, com a sua percepção humanamente parcial ou limitada. No caso
da pandemia, há informações recebidas com maior rapidez por uns que por outros,
interpretadas com diferentes graus de acurácia em distintos ambientes, processadas
e divulgadas com mais ou menos transparência. Isso coloca em julgamento as
questões da governança e do compliance, temas da moda, mas que, como ocorre
com termos disseminados, são muito falados, porém interpretados de maneira
peculiar, dependendo de quem olha, e pouco aplicados (MALIK, 2021).

45
 De acordo com o autor, tomando em perspectiva o conceito de governança, a
primeira questão é que, embora seja um tema correlato com a gestão, deve ser
entendido num nível diferente. A gestão se ocupa do cotidiano; e a governança, das
diretrizes mais amplas. Ou seja, no caso da COVID-19, a gestão pensa em quantos
leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI) são necessários e como serão ocupados,
de maneira adequada, com os insumos requeridos. A governança, por sua vez, deve
se preocupar em como informar a população, como garantir que os recursos estejam
presentes, no limite como integrar o público com o privado. Assim, se é compreensível
que o gestor de cada estado, município ou serviço quisesse ter os seus Equipamentos
de Proteção Individual (EPI) ou os seus respiradores, a governança do sistema
deveria se preocupar em como fazer chegar os recursos necessários e adequados
onde seriam de fato usados.
Uma vez que a governança corporativa se preocupa com o relacionamento
entre todos os interessados, a visão regional, estadual ou nacional faz certamente
parte de seu objeto de atuação. Os seus quatro pilares são a equidade, a
transparência, a prestação de contas e a responsabilidade corporativa. Na área da
saúde, ainda mais saúde pública, pode-se também olhar para a governança pública,
lembrando que ela transcende as questões de planejamento e gestão, precisando
considerar a participação dos atores sociais e das instituições que regulam as
transações econômicas. Nesse caso, os pilares são um pouco diferentes: a
transparência, o acesso à informação, a accountability (ou prestação de contas,
responsabilidade social) e o compliance (MALIK, 2021).
No Brasil, há leis para esses pilares, por exemplo, a Lei do Acesso à Informação
(instituída, entre outros motivos, pela busca da transparência) e a lei anticorrupção,
frequentemente associada às unidades de compliance (termo que vem de um verbo,
to comply, que significa concordar, cumprir a norma). Finalmente, para não esquecer
um conceito caro à saúde, cabe trazer a governança clínica. Esta se insere no conceito
de Triple Aim, na busca dos melhores resultados em saúde/desfechos, com a
utilização mais adequada dos recursos e levando a uma experiência satisfatória para
o paciente (MALIK, 2021).

46
10.1 O caso do SUS

O SUS em si é um estudo de caso de governança, mais ainda em tempos de

pandemia. Primeiro porque abrange diversas instâncias subnacionais com comando
único por nível de governo, de acordo com a lei do sistema. Segundo porque deveria
considerar todos os atores envolvidos, desde os cidadãos no seu papel primordial até
profissionais, governantes e agentes econômicos, empresas com e sem finalidade
lucrativa. Terceiro porque coloca em ação toda a cadeia de valor, desde a geração de
conhecimentos até o consumo, passando pelos fluxos de regulação, distribuição e
informação (MALIK, 2021).
Segundo o autor, nas primeiras semanas após a declaração da pandemia, a
informação para a população foi um dos fatores mais críticos. De forma correta ou
não, os dados apresentados com frequência pela equipe do Ministério ofereciam aos
cidadãos uma sensação de segurança, de se sentirem por dentro de como estava o
país e de como sua participação era importante para o futuro da saúde nacional.
Contudo, antes do primeiro caso no Brasil, sabe-se que já havia uma série de
informações, tanto de posse dos diferentes níveis de governo (federal, estaduais e
municipais), tratadas em função da saúde global, quanto de algumas empresas com
unidades fora do Brasil. Em função disso, há críticas - cuja acurácia não é transparente
para a opinião pública - quanto a se deveriam ter sido tomadas medidas severas de
controle pelo menos de viagens em função do Carnaval, que ocorreria em fevereiro e
quando aglomeração popular é a norma.
Num segundo momento, começou uma discrepância de informações, em
alguns casos, por desconhecimento (orientação quanto à não necessidade de utilizar
máscaras nos deslocamentos normais, desmentida depois), em uns, por busca de
evidenciar posições ou opiniões (por exemplo, a defesa da não necessidade de
isolamento social) e em outros ainda por defesa de medicamentos aparentemente
sem evidências científicas de sucesso (que ainda são utilizados por norma em
algumas situações). Logo a seguir, com a redução de disponibilidade de EPIs e de
equipamentos, com todos os interessados indo a campo para adquiri-los, o mercado
se colocou, aumentando os preços de todos os insumos a números nunca vistos
(MALIK, 2021).

47
 Municípios, estados e serviços de saúde de acordo com o autor, faziam guerra
de preços também para contratação de profissionais especializados. Onde se verificou
comando de fato, conseguiu-se ver ação conjunta na gestão e utilização de recursos.
Alguns municípios e estados conseguiram tratar a regulação do acesso aos leitos de
UTI para COVID-19 e para outras necessidades. Ao mesmo tempo, ocorreu retração
da Atenção Primária, priorizando a assistência hospitalar durante a pandemia em
detrimento dos Agentes Comunitários de Saúde como agentes de saúde de fato.
Tampouco, em média, foram preparados os profissionais para cuidar de sua saúde
física e mental.
Em alguns dos países onde começou a pandemia, foram criados hospitais de
campanha. O Brasil seguiu esse movimento, com diferentes modalidades de gestão,
por organizações sociais ou por outras convidadas e interessadas. No entanto, não
se pode dizer que tenha havido um processo de avaliação apropriado da experiência,
para novas situações.
A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), vinculada ao Ministério da
Saúde e responsável pelo controle dos planos de saúde, adiantou-se e sugeriu que
os planos de saúde restringissem acesso a alguns procedimentos eletivos (que não
tratamentos oncológicos e controles de outras condições crônicas bem como pré-natal
e partos). Nesse clima, a falta de orientação única fez com que a população tivesse o
comportamento habitual nessas condições de insegurança, optando por não procurar
os serviços, postergando até mesmo o que seria necessário acompanhar (MALIK,
2021).
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), também vinculada ao
Ministério da Saúde, está, ficou, sob mira da opinião pública (e dos poderes
constituídos) porque esperava-se dela a liberação adequada da vacina
(independentemente de qual seja). O assunto vacina mostra desconsideração pelas
questões de governança, pois em vez de se buscar uma, qualquer, que funcione para
a população, é objeto de torcida, fazendo a população correr o risco de ser manipulada
em prol ou contra qualquer uma das duas (MALIK, 2021).

48
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALBUQUEQUER, I. M. N. et al. Sala de situação para tomada de decisão:

percepçãodos profissionais que atuam na atenção básica à saúde de SOBRAL–
CEARÁ. SANARE, Sobral, v. 12, n. 2, 2014.

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