Economia Pública

1. Setor Público em Portugal, Despesas e Receitas Públicas

O Setor Público é representado pelo conjunto de entidades controladas
pelo poder político e divide-se em Setor Público Empresarial (empresas
com capital maioritariamente público onde a logica mercantil consiste em
fornecer bens e serviços a um preço economicamente significativos, ou
seja, superior aos custos) e Setor Administrativo (unidades produtoras não
mercantis que redistribuem rendimento e riqueza, onde a principal fonte
de financiamento não é a receita associada a um preço ou tarifa, mas sim
um financiamento por via de impostos e contribuições sociais e/ou taxas
moderadoras; Isto acontece porque não são cobrados preços o que leva a
prestações obrigatórias ou o preço cobrado não é economicamente
significativo, respetivamente).
Podemos dizer que o estado em sentido lato é constituído pela
Administração Central e pela Segurança Social.
Na AC encontramos o sentido restrito do Estado e, portanto, os
ministérios (serviços integrados de administração direta) e as direções
regionais (autonomia administrativa), juntamente com os Fundos e
Serviços Autónomos (ex. universidades, uma vez que têm autonomia
financeira e administrativa).
Já a Segurança Social tem como função a provisão de prestações sociais
(Pensões de velhice e invalidez, subsídios de doença e desemprego,
rendimento social de inserção RSI) e a sua principal fonte de
financiamento são, efetivamente, as contribuições sociais obrigatórias, já
que têm orçamento próprio e não se financiam através do Estado.
Após o 25 de Abril deu-se uma descentralização da AC ao nível da
descentralização política (transferência de competências para municípios)
e descentralização administrativa (crescente importância dos FSA) e
aumentou-se o peso da segurança social.
Passando para a Despesa Pública, esta é considerada como sendo um
importante fator para a promoção do crescimento económico e do bem-
estar social. De qualquer forma, um nível reduzido de despesa pública
significa que serão necessárias menos receitas públicas para obter o
equilíbrio nas contas públicas e, portanto, serão necessários menos
impostos para conseguir uma sustentabilidade das finanças públicas.
Podemos, assim, introduzir o conceito da Lei de Wagner, que afirma a
existência de uma tendência no LP para o crescimento da despesa pública
em relação ao rendimento. Ou seja, a procura de bens e serviços
fornecidos pelo Estado é elástica em relação ao rendimento, o que
significa que a despesa pública pode ser considerada um fator endógeno
do crescimento económico.
Existem vários fatores que explicam o crescimento da despesa pública,
nomeadamente o aumento da população, a maior mobilidade de pessoas
e o envelhecimento da população (implica custos sociais acrescidos
suportados pelo Estado).
A Despesa Pública pode ser classificada de forma económica (desagrega a
despesa em despesa corrente e de capital), funcional (é desagregada pelos
diferentes domínios da intervenção do Estado, e por isso, vai evidencias as
prioridades do governo) e orgânica (é discriminada por
departamentos/identidades do governo, ou seja, ministérios).
Por outro lado, temos as Receitas Públicas que podem ser definidas como
o conjunto de somas em dinheiro ou equivalente, cujo benificiário é o
Estado e tem como finalidade principal satisfazer as necessidades
financeiras e/ou outros fins públicos relevantes. Existem vários tipos de
receitas públicas, tais como: Receitas fiscais ou impostos, contribuições
sociais, taxas, multas, empréstimos, etc. As receitas fiscais são as mais
importantes no que toca às fontes de financiamento, na maioria dos
países.
Assim, podemos dizer que a atividade financeira pública se desenvolve em
2 sentidos complementares, a realização de despesas e a obtenção de
receitas, e ambas estão unidas por um fim comum que é a satisfação das
necessidades socais.

Sistema Fiscal, Estrutura Fiscal e Tributação

O Sistema Fiscal é o conjunto de impostos vigentes num determinado
espaço geográfico. Uma justificação para a existência de impostos é a
obtenção de receitas para financiar a provisão de bens públicos.
Existem vários requisitos que integram um “bom” sistema fiscal,
nomeadamente: Equidade, Eficiência, Flexibilidade, Transparência, Baixo
custo de funcionamento, Eficácia financeira.
Equidade significa que o sistema fiscal deve tratar da mesma forma os
indivíduos que se encontram nas mesmas circunstâncias, e de modo
diferente os que estão em situações diferentes. Deste modo, a
distribuição da carga fiscal deve ser equitativa, devendo cada um suportar
uma parte justa tendo em conta a circunstância. Podemos então distinguir
equidade horizontal (indivíduos idênticos são tratados da mesma forma,
ou seja, idêntica incidência da tributação) e equidade vertical (indivíduos
diferentes circunstâncias devem ser tratados de maneira diferente).
Normalmente este conceito de equidade vertical esta associado à
progressividade do imposto, já que neste caso a taxa media aumenta com
o aumento do rendimento.
No que toca à tributação e à avaliação de um imposto ou sistema fiscal em
termos de equidade, podemos fazê-lo pelo Princípio do Benefício e pelo
Princípio da Capacidade de Pagar.
Segundo o Princípio do Benefício, os impostos devem ser distribuídos
pelos indivíduos em função dos benefícios da provisão de bens e serviços,
ou seja, o imposto é o preço pago em contrapartida de bens e serviços
fornecidos pelo Estado. Assim, passa a haver uma repartição do encargo
da tributação com base numa visão contratual entre o indivíduo e o
Estado. E, portanto, surge uma relação estreita entre o imposto que é
pago por cada um e o benefício obtido. Neste conceito, são cumpridos
ambos os tipos de equidade (vertical e horizontal).
O Princípio da Capacidade de Pagar foca a sua atenção no lado das
receitas, isto é parte do princípio que o nível de despesa pública foi
determinado através de um processo autónomo e que, definido o
montante a ser financiado por impostos, estes deverão ser equitativos em
função da respetiva capacidade económica de cada um. Portanto, há a
repartição do encargo da tributação de acordo com a capacidade de
pagamento de cada indivíduo. Este princípio relaciona o sacrifício imposto
a cada individuo com a respetiva capacidade de pagar.
A nível da eficiência, os impostos devem minimizar o impacto sobre as
decisões dos indivíduos e evitar a criação de ineficiências.
Classificamos um imposto como “não-distorcedor” quando o agente não
pode fazer nada para evitar ou alterar a sua incidência económica. A
tentativa de evitar impostos pode provocar distorções, na medida em que
impostos sobre um bem mudam o seu preço e, por isso, desincentivam o
seu consumo. Assim, do ponto de vista da eficiência, grande parte dos
impostos são, sem intenção, distorcedores uma vez que ao serem
utilizados podem induzir a soluções de menor eficiência. Temos impostos
diretos (incidem de forma imediata, sobre manifestação de capacidade
contributiva dos indivíduos; os impostos sobre o rendimento, como o IRS e
IRC, são impostos diretos tributados através de taxas progressivas por
escalões) e impostos indiretos (alcançam de forma indireta, através do ato
de consumir por exemplo; tributação sobre a despesa como o IVA).

2. Orçamento do Estado
O Orçamento do Estado é um documento político, altamente técnico,
com base legal que descreve com detalhe as despesas e receitas do
Estado, que são previstas para um ano, propostas pelo Governo e
autorizadas pela AR. Este tem 3 elementos (político, económico e
jurídico). Abrange os orçamentos dos serviços integrados no subsetor
Estado dos FSA e da Segurança Social. O OE tem influência a nível
macroeconómica pois é integrado por aspetos como o rendimento
disponível, o consumo privado, o investimento, etc.
O Ciclo Orçamental consiste em 4 fases: Elaboração do OE e respetiva
Proposta de Lei (por parte do Governo); Discussão e Votação da proposta
de lei (na Assembleia da República); Execução e Fiscalização do OE
(executado pelo Governo); Elaboração, Discussão, Votação e fiscalização
da Conta do Estado.
O OE obedece a um conjunto de regras e princípios que passo a
enumerar: regra da Não-consignação, regra da Anualidade, Regra da
Unidade e Universalidade, Regra da Não compensação, regra da
Especificação e regra do equilíbrio.
A regra da Não-Consignação diz que a totalidade das receitas orçamentais
deve servir para financiar a totalidade das despesas orçamentais.
A regra da Anualidade afirma que o OE deve referir-se a um período de
1ano, o que significa que é aprovado num ano e executado em 1 ano.
A regra da Unidade e Universalidade determina que o conjunto de
receitas e despesas deve ser apresentado num único documento e que as
receitas e despesas de todas as entidades públicas deveriam constar num
único orçamento, respetivamente.
A regra da Não Compensação exige as receitas e as despesas inscritas
pelos seus valores brutos, de modo a serem quantificados valores exatos,
o que vai facilitar o controlo do OE.
A regra da Especificação afirma que o OE deve individualizar as receitas e
despesas previstas de modo a garantir mais transparência no orçamento.
Por fim, a regra do Equilíbrio diz que todo o e qualquer orçamento
apresenta uma igualdade contabilística.
Equilíbrio Formal e Equilíbrio Substancial são coisas diferentes na medida
em que, o primeiro significa uma igualdade contabilística entre despesa
total e receita total, que seja compatível com a existência de défice
Orçamental; o segundo significa uma igualdade entra determinadas
receitas e determinadas despesas, o que nos leva à existência de diversos
conceitos de saldos.
A Regra de ouro das Finanças Públicas é a existência de excedente
orçamental corrente, mesmo com um défice de capital.

3. Análise positiva e normativa; critérios normativos,

eficiência, equidade e “falhas de mercado”
A Economia e Finanças Públicas é a análise positiva e normativa das
atividades do setor público. A análise positiva explica o que existe e prevê
as consequências, ou seja, mede e avalia, e por isso é um juízo de facto. Já
a análise normativa avalia os estados sociais, ou seja, vai produzir juízos
de valor acerca da situação atual da sociedade ou da adoção de alguma
política pública, através da avaliação dos instrumentos a utilizar e da
valoração das consequências.
Os critérios normativos são a eficiência, a equidade, a liberdade e a
sustentabilidade.
Eficiência é a afetação dos recursos de forma ótima, no sentido em que
não é possível melhorar o bem-estar de um agente sem que estejamos a
diminuir o bem-estar do outro. A isto chamamos eficiência de Pareto
(curva FPU, pontos eficientes, movimentos de melhoria de Pareto).
A Equidade serve para avaliar a situação de Justiça Social e, portanto,
melhorar a situação dos mais desfavorecidos. Aqui a definição de bem-
estar social depende da conceção de justiça (curva de Indiferença Social,
ótimo social, melhor situação de indiferença social, 1º e 2º teoremas da
economia de bem-estar).
A Liberdade (Negativa) afirma que deve haver limites para a possibilidade
de intervenção do Estado na vida privada dos cidadãos, isto significa que o
individuo deve reter uma esfera de autonomia imune à intervenção do
Estado. Em contrapartida ao conceito de liberdade surge aqui o conceito
de Paternalismo que significa que o Estado não confia nas nossas boas
escolhas e, portanto, toma a decisão de se sobrepor às decisões e
escolhas pessoais. O tipo de bens onde isto acontece são os Bens de
Mérito, o Estado ao não confiar nas nossas decisões, mesmo que
estejamos bem informados, cria leis que obriguem a tomarmos
determinadas decisões. Por outro lado, temos os Bens de Demérito que é
quando o Estado não acha relevante que nós façamos e desaconselha a
prática e, então, vai proibir e criar lei que imponham limites.
As funções de Setor Público estão divididas pela Classificação de
Musgrave: Função Afetação, Função Distribuição, Função Estabilização. A
função afetação juntamente com a estabilização promove a eficiência; e
função distribuição promove a equidade.
A função Afetação é a atividade do setor público que tem como objetivo
contribuir para uma afetação eficiente de recursos na economia. A
regulação (tipo de intervenção pública necessária a uma afetação eficiente
de recursos para que os mercados sejam competitivos), a provisão de
bens e serviços públicos e a correção de comportamentos dos agentes
económicos estão este campo da afetação.
A função Distribuição baseia-se na redistribuição da riqueza e do
rendimento numa dada sociedade. Estes tipos de correções na
distribuição do rendimento são necessários por motivos de justiça
distributiva.
Por sua vez, a função Estabilização tem a ver com a estabilização a nível
macroeconómico e contribui para um crescimento da economia, para a
estabilidade de preços, etc.
Quando os mercados são perfeitamente concorrenciais, a afetação de
recursos tende a ser eficiente. Deste modo, existem 2 princípios/teoremas
que demonstram a importância do sistema de preços em mercados
competitivos.
O 1º Teorema Fundamental da Economia de Bem-Estar afirma que
“qualquer equilíbrio concorrencial é um ótimo de Pareto”, ou seja, sob
certas condições, mercados competitivos em equilíbrio caracterizam-se
por uma afetação eficiente dos recursos. Assim, existe um sistema onde as
empresas utilizam os seus recursos de forma ótima e os consumidores
otimizam, de igual forma, os seus rendimentos; isto significa que a
economia se ia situar na FPU.
O 2º Teorema Fundamental do Economia de Bem-Estar assegura que
após uma redistribuição das dotações (quantias) iniciais, qualquer
afetação de recursos eficiente poderá ser alcançada através do
mecanismo do mercado. Ou seja, para promover uma repartição justa do
bem-estar (equidade) não é necessário intervir ao nível do funcionamento
dos mercados.
Então, nestas condições, o papel do Estado deveria ser apenas: definir
direitos de propriedade e cumprimento de contratos, promover a
concorrência e redistribuir as dotações iniciais.
As Falhas de Mercado são falhas na produção de eficiência e acontecem
quando existe um bem ou serviço que afeta o bem-estar dos indivíduos ou
que afeta os custos de uma empresa. As razoes pelas quais os mercados
falham são: Bens públicos, Concorrência imperfeita, Externalidades,
Mercados incompletos (assimetria de informação), Falhas de informação e
desemprego e inflação.
Bens Públicos: impossibilidade de exclusão e não-rivalidade no consumo
Externalidades: ocorre quando dos atos de produção ou consumo
resultam custos (externalidade negativa) ou benefícios (externalidade
positiva) sem que estes recebam compensações ou suportem os custos.
4. Tipos de Estado; a abordagem institucionalista sobre a ação
do Estado na economia
Podemos falar em 3 tipos de Estado, tendo em conta o seu Papel na
economia: Estado Mínimo, Estado de Bem-Estar e Estado Imperfeito.
Quando se fala em Estado Mínimo está-se a considerar uma situação real
em que o peso do setor público é reduzido e que se resume à provisão de
bens públicos necessário ao bom funcionamento dos mercados. Isto
significa que o papel do Estado Mínimo é, basicamente, assegurar as
condições que permitam o bom funcionamento do mercado (garantir
direitos de propriedade e proteção jurídica) e fornecer um conjunto de
infraestruturas indispensáveis ao desenvolvimento económico que de
outra forma nunca seriam produzidas.
Adam Smith considerava que existia um sistema de liberdade natural que
passava pelo governo não interferir com as atividades produtivas. Existe a
ideia de Stuart Mill do “laissez faire, laissez passer” que significa que o
mercado deve ser deixado a funcionar com a mínima interferência do
Estado, pois dessa forma é estimulado o crescimento económico. Embora
a regra fosse a livre atuação do mercado, Adam Smith desenvolveu 3
funções essenciais que devem ser atribuídas ao governante: proteger a
sociedade contra invasões e injustiças e fornecer certo tipo de instituições
e obras públicas.
No caso do Estado de Bem-Estar, os mercados são mecanismos muito
importantes e insubstituíveis de transmissão de informação entre os
agentes económicos. Aqui, o poder está organizado de modo a modificar o
funcionamento das forças de mercado em 3 direções: garantir um
rendimento mínimo (RSI, pensões mínimas); redução da insegurança, de
modo a permitir que os cidadãos enfrentem condições sociais que de
outro modo levariam à crise (pensões de reforma e invalidez); assegurara
que todos os cidadãos têm acesso ao melhor padrão possível de serviços
sociais (SNS, educação básica). Deste modo, o Estado é uma instituição
necessária para alcançar uma sociedade mais justa.
Por último, no caso do Estado Imperfeito ou Estado de Leviatã (modelo
extremo do Estado imperfeito), o Estado ao ter poderes acrescidos, tende
a ficar cada vez com mais poderes e a crescer desmesuradamente. Assim,
este, ao deter toda a força e capacidade de tributação pode tornar-se um
“monstro” na medida em que vai começar a ultrapassar os seus objetivos,
que é a satisfação dos seus súbditos, alimentando-se a ele próprio.
A abordagem institucionalista da economia diz que o mercado não é a
instituição que organiza a vida económica nem as outras instituições
(maneiras coletivas de agir e pensar; é o estado e a sua estrutura,
natureza e forma de representar os cidadãos e o coletivo, o mercado, etc)
são construções sociais corretoras do mercado.
Segundo Chang, o mercado e o Estado constituem apenas 2 entre muitas
instituições que compõem o sistema económico capitalista e que
organizam a vida económica. Para ele só podemos falar de falhas de
mercado se, antes, conseguirmos definir o nosso conceito de mercado
ideal. No que toca a intervenção do Estado na economia, o
institucionalista afirma que não podemos classificar como válida (ou não)
uma intervenção do Estado, sem antes perceber o contexto social em que
ele está a atuar. Por exemplo, num país desenvolvido, não faz sentido o
Estado discutir e intervir a nível da escravatura ou trabalho de menores
uma vez que estas situações não acontecem, assume-se que já não
existem casos destes e, portanto, não é válido nem necessário que haja
intervenção. Assim, não podemos generalizar as situações em que a
intervenção é ou não considerada válida e importante.