Teorias Das Financas Publicas (Livro) PDF

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
Teoria das Finanas Pblicas
Joo Rogrio Sanson
2011
2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
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184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
S229t
Sanson, Joo Rogrio

Teoria das finanas pblicas / Joo Rogrio Sanson. Florianpolis : Departamento
de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2011.
132p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-100-8
1. Finanas pblicas. 2. Oramento. 3. Despesa pblica. 4. Educao a distncia. I.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade
Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 336.1/.5
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
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Jaqueline Santos de vila
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional
do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
por objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino
Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
esse projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do

material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
acaba por liberar o corpo docente das IPES e faz com que haja maior
dedicao ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza
um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante
o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
Sumrio
Apresentao............................................................................................................. 9
Unidade 1 Estado e Economia
Gramsci e a Hegemonia........................................................................................... 13
Hegemonia...................................................................................................... 14
Crise Hegemnica............................................................................................ 17
Schumpeter, Downs e a Concorrncia Poltica.......................................................... 19.
Cidados.......................................................................................................... 20
Polticos............................................................................................................ 22
Partidos............................................................................................................ 24
Burocratas........................................................................................................ 26
Poderes e Nveis de Governo............................................................................ 28
Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado
A Fronteira entre os Setores Pblico e Privado......................................................... 35
Rivalidade e Excluso....................................................................................... 36
Externalidades.................................................................................................. 41
Regulamentao de Utilidades Pblicas................................................................... 45
Carga Tributria....................................................................................................... 48
A Crescente Participao do Setor Pblico............................................................... 51
A Lei de Wagner............................................................................................... 51
Situaes Polticas Excepcionais....................................................................... 53
Unidade 3 Tributo
Receitas................................................................................................................... 61
Tributos Segundo Categorias Econmicas......................................................... 61
Base Tributria................................................................................................. 62
Principais Tributos............................................................................................ 64
Incidncia................................................................................................................ 66
A Incidncia Econmica................................................................................... 66
Qualificaes.................................................................................................... 71
Unidade 4 Despesa
Estrutura da Despesa............................................................................................... 79
O Estado como Produtor......................................................................................... 82
Avaliao do Investimento Pblico........................................................................... 87
Redistribuio de Renda.......................................................................................... 89
Incidncia de Impostos e Gastos Pblicos................................................................. 93
Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica
Tipos de Dficit Pblico......................................................................................... 103
O Sistema Financeiro Nacional.............................................................................. 109
Dficit Pblico e Nvel de Atividade Econmica..................................................... 111
A Evoluo e a Sustentabilidade da Dvida Pblica................................................ 114
Estabilizao e Crescimento Econmico................................................................. 118
Federalismo Fiscal e a Estabilizao....................................................................... 120
Consideraes Finais............................................................................................. 125
Referncias............................................................................................................ 126
Minicurrculo......................................................................................................... 130
Apresentao
Apresentao
Caro estudante!
Esta disciplina pretende abordar assuntos muito interessantes
da Administrao Pblica. Voc nosso convidado para aprender e
refletir sobre temas que dizem respeito gesto das Finanas Pblicas.
O setor pblico a parte da economia associada prestao
de servios pblicos, pelo Estado, aos cidados de um pas qualquer.
No Brasil, os funcionrios pblicos, em suas respectivas organizaes,
prestam servios em nome do Estado brasileiro. Mas, como cidados,
esses mesmos funcionrios veem o Estado de outro ngulo. Eles so
tanto beneficirios como financiadores dos servios pblicos. Com
o entendimento de como funciona o Estado, de como as decises
pblicas so definidas politicamente e de como as Finanas Pblicas
afetam a situao econmica e social das pessoas, esperamos que
voc possa no apenas exercer melhor sua profisso de administrador
pblico como tambm participar das decises polticas do Pas de
forma mais consciente.
Buscamos, com este livro-texto de apoio aos seus estudos
da disciplina Teoria das Finanas Pblicas, continuar a sequncia de
disciplinas de seu curso de Administrao Pblica iniciado com as
disciplinas Introduo Economia, Cincia Poltica e Contabilidade
Pblica. Posteriormente, ela ser complementada mais diretamente
pela disciplina Oramento Pblico.
Na disciplina Teoria das Finanas Pblicas, a pergunta bsica
inicial : de onde saem as motivaes para as decises do setor
pblico e como isso envolve toda a sociedade? Para respond-la,
faremos uma breve incurso em temas complementares aos que
voc estudou na disciplina Cincia Poltica. O oramento pblico
reflete todos os grandes interesses dos vrios grupos que compem
a sociedade, e a interao entre eles ocorre via processo poltico.
Trataremos, a seguir, das fontes de receita pblica e dos tipos de
Mdulo 4
despesas, com suas consequncias sobre a renda das pessoas e sobre

o crescimento econmico.
Na Unidade 1, apresentaremos o funcionamento do Estado.
Na Unidade 2, estudaremos a participao do setor pblico
na economia e, tambm, os conceitos teis definio dos tipos de
bens e de servios tpicos do setor pblico, estabelecendo assim uma
espcie de fronteira com o setor privado.
Na Unidade 3, veremos as principais receitas oramentrias e
como avaliar quem, realmente, as paga.
Na Unidade 4, caracterizaremos os principais tipos de despesas
e como elas afetam o padro de vida dos cidados.
Por fim, na ltima Unidade, discutiremos como o dficit pblico
e, por consequncia, a dvida pblica esto ligados estabilidade de
preos e ao nvel e ao crescimento de atividades da economia.
Nossa meta que, ao final dos estudos desta disciplina, voc
veja as questes de Finanas Pblicas com outros olhos!
Professor Joo Rogrio Sanson
10
Unidade 1
Estado e Economia
Objetivos especficos de aprendizagem

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffDistinguir
entre hegemonia e ideologia;
ffIdentificar
como os partidos polticos concorrem entre si pelo

voto por meio de plataformas polticas; e
ffVerificar
como a concorrncia entre partidos e grupos polticos

tende a diminuir vantagens excessivas do exerccio do poder.
Gramsci e a Hegemonia
Caro estudante,
Ao abordarmos teorias sobre o funcionamento do Estado,
muitas vezes pensamos na abordagem marxista, mas h outras
correntes que partem de outros pontos de vista. Uma dessas
correntes parte da ideia da concorrncia poltica. Voc ver,
nessas teorias sobre o funcionamento do Estado, assuntos
muito atuais e importantes no apenas para seus estudos
como tambm para sua vida prtica.
Faa uma leitura atenciosa e busque informaes complementares
aos temas abordados. Por isso, recomendamos que voc
pesquise em outras fontes de conhecimento, em adio s
indicaes sugeridas no Saiba mais, e faa as atividades ao
final de cada Unidade.
Bons estudos!
Caro estudante, reflita conosco:
H diferentes abordagens de teoria marxista do Estado.

Em termos elementares, para a verso mais ortodoxa da teoria
marxista, o Estado o aparato poltico de uma classe social para fins
Para relembrar seu estudo
de dominao das demais, seja pela violncia, seja pela ideologia.
anterior de Cincia Poltica
marxista, releia o trecho
Gramsci partiu de ideias marxistas bsicas, mas introduziu novos
relevante da Unidade 2 do
elementos que ampliaram o espao para o conceito de ideologia e
livro-texto da disciplina
de seu uso como instrumento de poder. Para Gramsci, ideologia
Cincia Poltica.
era mais uma viso de mundo especfica
a um grupo ou frao social, em vez
Antonio Gramsci (18911937)
Saiba mais
de apenas a viso de mundo da classe
Jornalista e militante comunista italiano, ele desenvolveu
capitalista, vista como classe dominante. sua teoria de Estado como prisioneiro poltico durante
O ponto de vista de Gramsci, no o perodo do regime fascista italiano. Fonte: <http://
contexto histrico em que escreveu, era educacao.uol.com.br/biografias/ult1789u379.jhtm>.
o da busca da revoluo proletria na Acesso em: 14 out. 2010.
Mdulo 4
13
Itlia. Em contraste, nosso ponto de vista apenas o de explicar o

funcionamento do Estado sob a tica da teoria gramsciana.
Hegemonia
Para Gramsci, a sociedade civil representada pelo [...]
complexo das relaes ideolgicas e culturais, a vida espiritual
e intelectual, e a expresso poltica dessas relaes. (CARNOY,
1986, p. 93). uma das partes da superestrutura institucional da
sociedade. Note que, para Marx e Engels, a sociedade civil parte da
estrutura onde se d a acumulao de capital e o Estado parte
da superestrutura. Ainda para Gramsci, a sociedade poltica, ou
Estado, detm o monoplio do uso da fora e tambm parte da
superestrutura. O controle da sociedade por um grupo social ocorre
principalmente pela hegemonia, mas tambm pela fora.
Para uma ampla lista de
exemplos de ideologia, releia

a discusso sobre correntes
de pensamento econmico
A hegemonia de um grupo, ou frao de classe, ocorre

quando ele usa elementos da sociedade civil para
conquistar e manter sua dominncia sobre a sociedade
civil. Um dos instrumentos fundamentais para isso
a ideologia, tambm chamada de superestrutura
ideolgica. A superestrutura ideolgica a viso de
mundo embutida na superestrutura institucional que
convence as pessoas a aceitarem a moral, os costumes
e as regras sociais at por consenso.
em seu livro-texto da
disciplina Introduo
Economia.
14
Uma das consequncias da teoria gramsciana que a

superestrutura ideolgica pode ter supremacia sobre a estrutura
econmica. Gramsci, apesar de aparentemente inverter um
argumento essencial para muitos marxistas (a estrutura determina
tudo o que ocorre na superestrutura), apenas diminui a importncia
das relaes de produo na determinao da superestrutura.
A fidelidade de Gramsci s ideias marxistas fica clara no

argumento de que a classe dominante ao nvel da produo
dominante ao nvel intelectual, pois tem os meios materiais para
controlar o modo de produo mental. Assim, o grupo dominante
tentar influenciar o modo como a educao conduzida para que
sua viso de mundo seja absorvida por toda a sociedade. Governos
populistas* cuidam especialmente da questo ideolgica pelo controle
quase total dos meios de comunicao e dos currculos escolares e
so exemplos de governos considerados bastante independentes
da classe capitalista. O conceito gramsciano de domnio intelectual
ajuda tambm a entender a experincia sovitica, por exemplo.
O Estado sovitico monopolizava os meios de produo, o que era
da essncia daquele experimento social. Depois de ter eliminado a
classe capitalista, passou a controlar totalmente a produo mental.
*Governos populistas
so governos que
adotam os mtodos do
populismo, que uma
forma de atuao poltica em que se enfatiza
a relao direta entre
a cpula do Estado e
as massas populares,
mediada pelo desempenho
poltico
de
um lder carismtico.
Fonte: Sandroni (1999).
Um ponto que destaca a anlise de Gramsci que

a dominao hegemnica molda o Estado. Isso
expande a viso marxista mais popular de que os
capitalistas controlam o Estado devido apenas s
suas necessidades. O grupo hegemnico influencia
a criao de leis e, portanto, a prpria evoluo da
forma do Estado.
Contudo, voc ver mais adiante que apenas dominar o Estado

no garante a hegemonia. Vamos entender como isso ocorre?
*Intelectual
orgnico
todo tipo de pessoa
A forma como a hegemonia obtida depende crucialmente

do intelectual orgnico*. Os intelectuais orgnicos so produzidos
principalmente dentro do grupo hegemnico, mas podem ser tambm
recrutados entre as classes dominadas e aceitos como membros do
grupo hegemnico. Isso, em uma linguagem sociolgica, chamado
de ascenso social.
Embora as polticas pblicas sejam enviesadas em favor do
grupo dominante, precisam oferecer benefcios para a sociedade em
Mdulo 4
que atua na divulgao

de uma ideologia. Esse
grupo composto de
religiosos, de professores, de jornalistas e de
lderes
profissionais,
sindicais, estudantis e
comunitrios, alm de
filsofos, de literatos
e de artistas. Fonte:
Sandroni (1999).
15
*Pases perifricos
so os que fazem parte
da periferia, definida
como o conjunto das
economias
nacionais
subdesenvolvidas
que esto integradas
economicamente
grandes
centros
aos
do
capitalismo moderno.
sua totalidade. Na verdade, o grupo hegemnico buscar sempre

caracterizar essas polticas como de interesse da sociedade em geral.
Isso garante que essas polticas sejam aceitas por todos. Assim, uma
poltica que busque gerar maiores ganhos para a classe capitalista
pode aparecer como uma atividade geradora de emprego e de renda
para toda a sociedade.
Em pases perifricos* h aliana de interesses entre o
grupo dominante nacional e os interesses do capital internacional
de modo que as polticas pblicas so tanto de interesse do capital
internacional como do grupo hegemnico nacional. Contudo, o grupo
hegemnico local faz alianas de seu prprio interesse. Seus objetivos
polticos e econmicos esto frente dessas polticas e seus membros
no so apenas marionetes manipuladas por grupos hegemnicos do
exterior. Ao mesmo tempo, precisamos lembr-lo de que os grupos
dominados dos pases centrais veem como de interesse prprio as
vantagens obtidas pelo capital internacional nos pases perifricos.
Esse tipo de argumento gramsciano caracteriza a Teoria da

Dependncia de Cardoso e Faletto. Nos ltimos anos, surgiu uma
nova categoria, a dos pases emergentes,
Teoria
da
Dependncia
Saiba mais
que inclui o Brasil. So pases perifricos
que atingiram um nvel de renda mdia
Essa teoria, na interpretao de Fernando Henrique
Cardoso e Enzo Faletto, sugere que, apesar da dependncia
acima do registrado nos pases mais
econmica e poltica dos pases perifricos em relao aos
pobres e que so grandes economias.
pases centrais, as classes hegemnicas locais podem liderar
Os quatro membros mais importantes,
um processo de desenvolvimento econmico nacional sob
Brasil, Rssia, ndia e China, so
influncia estatal. Fonte: Carnoy (1986).
conhecidos pela sigla BRIC.
Agora que conhecemos o conceito de hegemonia, vamos

entender o que crise hegemnica.
16
Crise Hegemnica
Como vimos, tomar o aparato estatal, por exemplo, por
meio de um golpe de Estado, no garante a hegemonia. Do mesmo
modo, um elemento essencial da viso gramsciana que uma crise
econmica no equivale a uma crise hegemnica. Uma crise
hegemnica pode decorrer de erros de avaliao de estratgias
que enfraquecem a liderana ou a legitimidade poltica do grupo
hegemnico.
A crise hegemnica, no entanto, pode ser estimulada por
meio da competio ideolgica. Parte desse processo de competio
ideolgica o que Gramsci chama de guerra de posio. Em vez
de um ataque frontal ao Estado, como em algumas revolues, ele
achava que na Europa Ocidental seria preciso um trabalho meticuloso
de conquista das mentes. Em analogia com o que ocorreu nos campos
de batalha durante a Primeira Guerra Mundial, essa conquista seria
feita pelos intelectuais orgnicos em pequenos ataques locais, ao
mesmo tempo em que buscariam a proteo das regras sociais
existentes naquele momento, como na guerra de trincheiras. O papel
do intelectual orgnico agora propagar uma ideologia concorrente
quela da frao de classe dominante.
A revoluo passiva uma estratgia do grupo dominante
para continuar hegemnico em momentos de crise. Um exemplo
interessante, contemporneo, diz respeito a mudanas institucionais
como a liberao gradual de empresas privadas, feitas pelo Partido
Comunista Chins para permanecer no comando da sociedade
chinesa.
Quando a revoluo passiva, porm, deixa de funcionar, o
grupo dominante pode tentar o uso da fora para permanecer no
poder. Na disputa pela hegemonia, esse seria o momento para a
guerra de movimento, na forma como ocorreram vrias revolues,
com o ataque aberto das foras revolucionrias. Nesse sentido,
Gramsci era consistente com a viso marxista tradicional.
A viso marxista de Estado

tem muitas variantes e
uma ampla literatura que
cobre desde a interpretao
do que Marx realmente
quis dizer em seus escritos
esparsos sobre o tema,
passando pela viso
ortodoxa dos soviticos, e
indo at desenvolvimentos
posteriores de seus
seguidores. Para ampliar
seu conhecimento sobre
essa teoria, verifique as
indicaes recomendadas na
seo Complementando.
Do ponto de vista da explicao do processo poltico, fica

claro que a anlise gramsciana implica uma superestrutura ideolgica
Mdulo 4
17
dominante que pode ser deslocada por outra. No fundo, a viso

gramsciana inclui um processo competitivo entre fraes de classe
na busca da hegemonia sobre a sociedade civil. H uma alternncia
de poder entre esses grupos em um horizonte temporal de vrias
dcadas. Os intelectuais orgnicos so instrumentos essenciais nesse
processo.
18
Schumpeter, Downs e a
Concorrncia Poltica
Uma viso alternativa do
processo poltico a da concorrncia
entre partidos polticos. Schumpeter
(1982), num livro sobre capitalismo,
socialismo e democracia, publicado
em 1942, em plena guerra contra o
nazismo, incluiu dois captulos sobre
teorias da democracia. Nos captulos
21 e 22 dessa obra, respectivamente,
Schumpeter
critica
a
Teoria
Contratualista e desenvolve as linhas
gerais da Teoria da Concorrncia
entre Partidos Polticos com uma
ideia que j estava no ar h vrias
dcadas. Downs (1999), com base
na teoria de Schumpeter, escreveu
uma tese doutoral sobre o tema e a
publicou em 1957 com o ttulo Uma
Teoria Econmica da Democracia.
Esse trabalho se tornou referncia
bsica sobre o assunto. Schumpeter
e Downs veem o processo poltico
pelas lentes da teoria econmica,
inspirados no processo concorrencial
dos mercados de bens e de servios.
Saiba mais
Joseph Alois Schumpeter (18831950)
Economista de origem austraca, ficou famoso

a partir de 1912 com a publicao de sua tese
doutoral sobre desenvolvimento econmico.
Exerceu os cargos de ministro das finanas
em seu pas e, posteriormente, o de professor
da Universidade Harvard nos EUA. Fonte: <http://biografias.
netsaber.com.br/ver_biografia_c_1014.html>. Acesso em: 15
out. 2010.
Anthony Downs
Economista e estudioso das reas de polticas
pblicas e Administrao Pblica. A premissa
de Downs que polticos e eleitores agem
racionalmente. As motivaes dos polticos so
desejos pessoais, como renda, prestgio e poder
derivados dos cargos que ocupam. Como esses
atributos no podem ser obtidos sem que eles sejam eleitos, as
aes dos polticos tm por objetivo a maximizao do apoio
poltico e suas polticas so orientadas meramente para esse
fim. Fonte: <http://www.anthonydowns.com/bio>. Acesso em:
15 out. 2010.
Mdulo 4
19
Segundo a Teoria Econmica da Democracia, a sociedade

composta de indivduos, que podem ser classificados em trs tipos
bsicos:
ff
Os cidados: financiam os servios fornecidos pelo setor
pblico e tm preferncias definidas em relao estrutura
dos gastos pblicos.
ff
Os polticos: agindo em nome dos cidados, tomam as
decises sobre os servios pblicos.
ff
Os burocratas: so os que executam as decises dos
polticos.
Voc conhecia essa classificao de indivduos? A seguir,

veremos cada um deles detalhadamente.
Cidados
Os cidados tm vrias
formas de manifestarem suas
Saiba mais
Jonh Fitzgerald Kennedy (19171963)
preferncias. Uma dessas formas
Foi presidente americano e representava
o apoio incondicional ao governo.
uma era de esperana, paz e prosperidade.
Assim, o sonho dos polticos
A seduo que exerceu sobre os americanos
conseguir que os cidados deem
devia-se sua capacidade de estimular seus
apoio incondicional ao governo,
ouvintes a aumentarem a confiana no pas
algumas vezes cegamente, como
e a terem esperana no futuro. Como democrata, levava uma
buscam os governos autoritrios
mensagem de respeito aos direitos civis e sociais. Fonte: <http://
e lderes carismticos eventuais
educacao.uol.com.br/biografias/ult1789u39.jhtm>. Acesso em:
em democracias e, outras vezes,
15 out. 2010.
conscientemente. Essa lealdade
do cidado ao governo pode ter muitos graus. Com um pouco de
boa vontade, possvel tambm ver alguma semelhana com os
conceitos gramscianos de ideologia e de hegemonia. Veja a famosa
frase do presidente americano John Kennedy: No pergunte o que
20
seu pas pode fazer por voc. Pergunte o que voc pode fazer por seu
pas. Uma verso empresarial : Vista a camisa da empresa. Voc
pode pensar em diferentes interpretaes para essas frases, mas uma
delas a do apoio incondicional, certamente.
Voc sabe como o cidado atua no contexto poltico do nosso

Pas?
Em uma democracia, os cidados so expostos s

plataformas polticas dos partidos durante as campanhas eleitorais.
As plataformas e o perfil ideolgico dos partidos polticos facilitam
a escolha dos eleitores e reduzem os custos de busca de informao
sobre as vrias decises que precisam ser tomadas pelo setor pblico.
Por exemplo, em vez de cada eleitor buscar informaes sobre
para quem o governo deve transferir renda nos programas sociais
ou onde construir estradas em regies distantes da sua, ele apenas
presta ateno nas proposies includas nas plataformas, conforme
expressas pelos candidatos aos cargos pblicos, e nas realizaes
efetivas dos partidos quando esto no poder. Mesmo nesses casos,
os custos de informao so altos e o eleitor tende a esquecer o que
ocorreu durante os mandatos, lembrando apenas dos fatos recentes.
A manifestao dessas preferncias pode ocorrer de diferentes
formas. A mais frequente delas pelo voto, mas possvel ter uma
participao mais direta via manifestaes pblicas ou engajamento
em um partido, dedicando parte do tempo livre para isso. Ou seja,
a pessoa participa com o prprio trabalho. Outra participao mais
direta a doao de recursos, financeiros ou materiais, a candidatos
e a partidos. O lobby*, que pode ser direto, com trabalho prprio ou
via contratao de pessoas especializadas nessa atividade, um tipo
de participao em busca de interesses especficos, tanto pessoais
quanto institucionais, em favor de empresas privadas, de corporaes
profissionais ou de grupos religiosos. Em todos esses casos, os cidados
aceitam a sociedade como ela , com suas instituies. Quando as
pessoas no aceitam as regras de funcionamento da sociedade, elas
Mdulo 4
*Lobby aes que

visam
influenciar
atividades
deci-
ses das autoridades

pblicas dos Poderes
Executivo,
Legislativo
ou Judicirio, mediante argumentos, persuaso ou coao, de

modo que as decises
favoream os interesses de determinado
grupo econmico ou
organizao.
Fonte:
Lacombe (2004).
21
tm duas opes: a revolta ou a emigrao. A emigrao desse tipo

mais adequadamente descrita como exlio voluntrio.
Polticos
Os polticos so vistos, na Teoria da Concorrncia entre
Partidos, como profissionais que oferecem servios de deciso sobre
servios pblicos, tendo como motivao a maximizao de sua
prpria renda real. Mas a renda real vista de uma forma diferente
da usual, que considera o poder de compra dos rendimentos que
a pessoa recebe. Esse termo usado para os polticos talvez por
falta de um termo mais adequado. Um componente dessa renda
real a remunerao que os cargos polticos podem proporcionar.
Muitas vezes, um nvel educacional formal relativamente baixo pode
ser compensado pela habilidade de atrair votos, gerando para o
profissional uma renda monetria muito acima da que conseguiria
em empregos regulares. O mesmo argumento pode ser feito em
relao s habilidades para a atividade empresarial, que podem
ser exercidas independentemente da educao formal, embora a
combinao da educao com a habilidade empresarial seja bastante
til. Para polticos que desenvolvem atividades econmicas paralelas,
pessoalmente ou com ajuda de familiares e amigos prximos, muitas
vezes, o exerccio da poltica d acesso antecipado a informaes
sobre a mquina pblica e sobre novas leis ainda em fase de
negociao fora do legislativo. Isso se reverte em vantagens comerciais
para o grupo, nem sempre consideradas moralmente inaceitveis ou
proibidas por lei.
Alm desse rendimento monetrio, h outros componentes
nessa renda real, aos quais os economistas costumam associar
equivalentes monetrios mais como uma simplificao da anlise.
O exerccio de cargos polticos gera satisfao pessoal pelo fato de a
pessoa estar em posio de comando, algo que qualquer pessoa em
cargos administrativos tambm pode sentir. Entretanto, esses cargos
22
tm seu lado negativo, pois envolvem a soluo de muitos conflitos entre

pessoas e a obrigao de emitir ordens que envolvem, muitas vezes,
consequncias desagradveis. Mas as disputas pelos cargos mostram
que o resultado lquido deve ser positivo na maioria dos casos, mesmo
que essas disputas no ocorram apenas pela satisfao envolvida.
H ainda o aspecto psicolgico de os polticos serem, em muitos
cargos, o centro das atenes e at de respeito e de considerao.
v
v
Na vida privada, muitas festas e ritos de passagem, como a

primeira comunho dos catlicos e os casamentos, so formas de
as pessoas serem o centro das atenes por algumas horas. No caso
de muitos polticos, os ganhos psicolgicos pessoais do exerccio do
poder chegam a ser imensos. Alm disso, tal ateno acompanhada
de benefcios materiais que somente pessoas muito ricas podem ter.
Mas qual interesse predomina na escolha de um poltico ao se

candidatar?
So exemplos desses ritos

o batismo e a primeira
comunho dos catlicos, e o

bar mitzvah dos judeus.
Quando perguntado pela

revista poca se sentia
saudade do poder, o
professor e ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso
Um poltico, contudo, no pode se lanar como candidato

com uma plataforma na qual declare uma motivao de maximizar
sua renda real. H uma cultura entranhada nas religies e nos valores
herdados de pocas em que os polticos no eram remunerados e nem
escolhidos popularmente. Predomina a ideia de que a representao
pblica feita pela busca desinteressada do bem comum. a ideia do
poltico idealista, que salva a sociedade dos males de causas diversas
e da incompetncia dos polticos que esto no poder. Note que isso
diferente de existirem polticos que buscam o interesse prprio.
Em contrapartida, trazem caractersticas de polticos que se guiam por
princpios ticos rgidos e pela ideologia partidria. Por conta disso,
os polticos procuram disfarar ao mximo os prprios objetivos ou
os dos grupos de interesse que os apoiam no custeio de campanhas
eleitorais. Mesmo em regimes polticos no democrticos, h a
necessidade de os ditadores passarem a imagem do desinteresse
pessoal. Essa necessidade de buscar o bem comum faz com que os
interesses especficos, pessoais ou de grupos, sejam disfaradamente
Mdulo 4
disse que, alm das pessoas

mais prximas, sentia
falta da piscina do Palcio
Alvorada e do helicptero
presidencial.
23
apresentados como benefcios sociedade. Nesse aspecto, essa teoria

coincide com a teoria gramsciana.
Os polticos tendem a ser generalistas por conta do grande
nmero de questes discutidas nos rgos legislativos. E exatamente
o fato de terem de entender de tudo que lhes d a imagem de que no
entendem de nada, em comparao aos especialistas que povoam a
sociedade, principalmente aqueles com educao formal em reas
especficas. Esse generalismo permite, muitas vezes, que um mdico,
com experincia no exerccio de vrios cargos de representao
poltica, torne-se um competente Ministro da Fazenda, cargo que
muitas pessoas talvez esperassem que apenas economistas estivessem
aptos a exerc-lo. Por outro lado, o fato de os polticos estarem
sempre informados e entenderem de muitas questes ou estarem bem
assessorados por especialistas em temas mais complexos diminui os
custos de busca de informao para os eleitores; ou seja, em vez de
gastar muito tempo para se informar sobre todos os temas que so
de interesse coletivo, o cidado apenas escolhe seus representantes
devido s suas posies sobre as questes que ele prprio, eleitor,
considera importantes. Os detalhes na hora das decises ficam por
conta desses representantes.
Partidos
Os polticos se agrupam em partidos, que equivalem a
empresas privadas, do ponto de vista de venda de servios, embora
as regras de pertencimento possam ser menos rgidas nos partidos
polticos. Uma plataforma poltica de um partido reflete sua ideologia
e resulta em pacotes de polticas governamentais. Por outro lado,
a ideologia partidria equivale imagem de confiabilidade e de
qualidade associada s marcas das empresas privadas. Alm disso,
a composio complexa das plataformas equivale venda casada,
em que a empresa condiciona a venda de um produto compra
de outro. Um exemplo seria o eleitor que deseja os servios de um
24
novo posto de sade no seu bairro. Ao votar em um candidato que

promete esse posto, ele pode ter de ajudar no pagamento de um
viaduto em outra parte da cidade. Esse exemplo ilustra o outro lado
da moeda: junto com as promessas de benefcios via gastos pblicos
h a conta de impostos. Os eleitores tm conscincia disso, embora
saibam que o efeito individual pequeno, pelo menos quando se
trata de acrscimos de impostos em cima de uma conta j grande.
Uma vez no poder, o partido e os respectivos polticos tm o
monoplio da representao durante o mandato. Isso significa que
podem agir de forma independente dos interesses do eleitor. Esse
monoplio somente ser contestado ao final do mandato, que pode
ter durao fixa, em democracias como a brasileira, ou varivel, como
no parlamentarismo. O equivalente ao trmino de um mandato em
regimes autoritrios a derrubada do grupo que est no poder por um
grupo rival. Nesses regimes, dependendo da aceitao popular, esse
exerccio de poder pode ter longa durao at que seja contestado.
Em casos de duoplio* ou oligoplio*, a concorrncia desses
grupos pode envolver conflitos, pois entre empresas ocorrem guerras
de preos. Entre os grupos rivais que buscam o poder autoritrio,
monopolista, muitas vezes h conflitos armados.
As vantagens do poder, monetrias ou no, so distribudas
em geral via coordenao dos partidos, por isso a usual distribuio
dos cargos de confiana com base em alianas polticas. Contudo,
em um ambiente em que ocorre forte concorrncia, essas vantagens
tendem a diminuir, pois o exagero em seu uso pode ser tomado pelos
partidos de oposio como elementos de suas plataformas, na forma
de crticas aos partidos da situao. Ao mesmo tempo, exatamente
esse processo competitivo que permite melhor ajuste das aes
poltico-partidrias s preferncias dos eleitores. Quanto melhor for
esse ajuste, mais prximo do atendimento do bem comum estar o
processo poltico, agora definido de baixo para cima.
*Duoplio situao
de mercado caracterizada pela existncia
de apenas dois vendedores de determinada
mercadoria ou servio.
*Oligoplio tipo de
estrutura de mercado,
nas economias capitalistas, cujas poucas
empresas
vendedo-
ras detm o controle da maior parcela

do
mercado.
Fonte:
Sandroni (1999).
Essa ideia de reduo dos lucros muito altos devido

competio entre empresas ponto central nas explicaes de como
funcionam mercados com alto grau de competio. E, assim como as
empresas no gostam de competio, os partidos polticos tambm
Mdulo 4
25
criticam o grande nmero de partidos, por isso a defesa frequente de

leis que restringem esse nmero.
No Brasil houve o estmulo ao surgimento de muitos

partidos por conta de regras para o uso de tempo
obrigatrio na televiso e do acesso a fundos pblicos
para esses partidos. Por um lado, isso saudvel,
pois aumenta a competio poltica, mas, por outro,
torna ineficiente o debate na televiso e at no
funcionamento do Poder Legislativo.
Burocratas
Voc pode comparar

a presente discusso
sobre burocracia com
a conceituao vista na
Unidade 5 da disciplina
Teorias da Administrao
I, nas Unidades 3 e 5
da disciplina Teorias da
Administrao II e na
Teorias da Administrao
Pblica.
26
Os burocratas, normalmente chamados de funcionrios

pblicos, tocam a mquina governamental. A burocracia uma
estrutura com funes, em geral hierarquizadas, e com rotinas
pr-determinadas de servios em que as pessoas so substituveis.
Como inveno, precedeu a tcnica de peas intercambiveis
da indstria, tendo aparecido j na Antiguidade. , tambm, a
forma como as empresas so organizadas, sendo os burocratas
privados chamados de empregados ou de funcionrios. Tcnicas
administrativas de motivao portam designaes alternativas para
os burocratas do setor privado, como a de colaborador, tendo sado
de moda a de recursos humanos.
Talvez por crticas a casos de ineficincia administrativa no
setor pblico e pelo poder discricionrio que os burocratas possuem
sobre os cidados em Estados autoritrios, h uma imagem negativa
associada ao termo burocrata, surgida ao longo do sculo XX.
Ns mantemos o termo nesta disciplina por ele ter um sentido
neutro na teoria econmica que agora discutimos. Por exemplo,
nesse contexto, os professores universitrios so tambm burocratas.
Podemos sentir orgulho de saber que as estruturas burocrticas foram
invenes que viabilizaram o crescente grau de complexidade das
sociedades e das civilizaes desde a Antiguidade. Em nossa poca,

ocorre apenas o aperfeioamento dessas estruturas organizacionais.
O prprio curso que voc faz neste momento parte do treinamento
de pessoas que podero substituir outras.
No que diz respeito aos objetivos pessoais, o burocrata
maximiza sua renda real, que composta de remunerao em termos
monetrios, de condies de trabalho e, eventualmente, de exerccio
do poder, quando em cargos de direo. Certos cargos pblicos do
um bom conhecimento da mquina governamental, e isso possibilita
o exerccio de funes em empresas privadas. Essa possibilidade de
alcanar salrios maiores posteriormente tambm parte da renda
real ao longo da carreira desses funcionrios, algumas vezes com
salrios abaixo do mercado para funes equivalentes em empresas
privadas. Para evitar vantagens, consideradas indevidas, a essas
empresas, a passagem de certos funcionrios pblicos ao setor privado
frequentemente cercada de restries. Um exemplo de funcionrios
pblicos que sofrem essa restrio so os funcionrios do alto escalo
do Banco Central, que tm por obrigao aguardar um perodo de
quatro meses, no qual mantida a remunerao do cargo que era
exercido, antes da assuno de cargos no setor financeiro privado.
Esse perodo de espera chamado de quarentena, que um termo
adaptado da rea mdica.
O poder de burocratas em cargos de direo depende, em

essncia, do tamanho do rgo burocrtico que dirigem, definido
pelo tamanho de suas dotaes oramentrias anuais, dos ativos
imobilizados de que dispe e do nmero de funcionrios que
controla. Esses cargos so normalmente preenchidos por critrios
polticos, exatamente por causa das consequncias polticas que tm.
Mas o nmero desses cargos varia de pas a pas e, aparentemente,
depende do grau de maturidade dos regimes democrticos. A prpria
concorrncia poltica e a frequente alternncia de partidos no poder
motivam a diminuio do nmero desses cargos no longo prazo, como
forma de diminuir as vantagens eleitorais do partido de situao.
Veja a breve matria sobre o
tema quarentena, no stio do

Servidor Pblico, acessando
<tinyurl.com/cmkct8>.
Acesso em: 27 jan. 2011.
Um tipo especial de burocrata o tecnoburocrata. Este um

funcionrio especializado que em geral dirige importantes rgos
pblicos. No Brasil, os tecnoburocratas ganham identidade com os
Mdulo 4
27
Eugnio Gudin (18861996)
Saiba mais
Engenheiro, economista e professor da UFRJ, foi tambm

Ministro da Fazenda (1954). Influenciou fortemente as reformas
institucionais que levaram criao do Banco Central do Brasil.
Roberto de Oliveira Campos (19172001)
Diplomata, economista, escritor e professor, foi presidente do
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE) (1958
1959) e Ministro de Planejamento (19641967). Fonte: <tinyurl.
com/69g6z9k>. Acesso em: 28 fev. 2011.
economistas e com os engenheiros

que tiveram grande importncia
entre os anos 1950 e 1970. Essa
variante do burocrata ajudou a criar
o sistema financeiro brasileiro e as
grandes empresas estatais, alm de
todo o sistema de planejamento
governamental. Entre os exemplos
mais importantes esto Eugnio
Gudin, Roberto de Oliveira Campos
e Celso Furtado.
Celso Furtado (19202004)

Advogado e economista, foi diretor do BNDE (1953). Idealizador
e primeiro dirigente da Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE), foi Ministro de Planejamento (1961
1964). Fonte: Sandroni (1999).
Poderes e Nveis de
Governo
A questo fundamental que essa viso do processo poltico,

baseada na concorrncia entre partidos polticos, procura responder
: como os interesses dos cidados so em ltima anlise atendidos?
Nas democracias, os polticos precisam concorrer entre

si para conseguir que os cidados digam sim as suas
plataformas e ideologias. A ligao entre os polticos
e os burocratas tende a ocorrer de forma hierrquica
dentro de cada poder.
A diviso em poderes Legislativo, Executivo e Judicirio

uma forma de dividir trabalho na burocracia governamental e, ao
mesmo tempo, de diminuir o poder poltico. A diviso em nveis de
governo tambm pode ser vista como uma desconcentrao de poder
e de busca de maior competio entre os polticos. Os grupos de
28
interesse tambm concorrem entre si, tanto em democracias quanto

em regimes autoritrios.
Nos regimes autoritrios, a concorrncia pode passar por
longos perodos de estabilidade enquanto o monoplio mantido,
mas a contestao do poder por novos concorrentes pode gerar
instabilidade at que o novo grupo consiga se legitimar politicamente.
Mas isso, como nos mercados, tambm competio. Assim, a
resposta de como os interesses dos cidados so atendidos, embora
com desvios eventuais, pela competio poltica, de forma parecida
com o que ocorre entre as empresas privadas.
Complementando...
Amplie seu conhecimento por meio das indicaes a seguir:
Estado e Teoria Poltica de Martin Carnoy. Esse um texto didtico

que aborda as vrias correntes marxistas.
Gramsci de Ivete Simionatto. Essa obra traz um aprofundamento

acerca das ideias polticas gramscianas.
Fundamentos da Economia de Jos L. de Carvalho et al. Essa obra,

em seu volume 1, captulo 6, apresenta uma exposio didtica da
viso schumpeteriana da concorrncia entre partidos, com nfase nos
tipos de agentes econmicos cidados, polticos e tecnoburocratas.
O Fiscal do Fiscal e o Combate Corrupo de Joo Rogrio Sanson.

Esse estudo aborda o papel da competio poltica no combate
corrupo. Disponvel em: <http://www.portalcse.ufsc.br/gecon/
boletim/Boletim%2053.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2010.
Estudo:
Suspeito de Corrupo tem Taxa de Reeleio Baixa

da Agncia Cmara. Essa publicao apresenta evidncias
de como a corrupo prejudica a reeleio. Disponvel em:
<http://www2.camara.gov.br/inter net/homeagencia/materias.
html?pk=116832&pesq=L%FAcio%20Renn%F3>. Acesso em: 12
nov. 2010.
Mdulo 4
29
Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou duas teorias de Estado.
A teoria gramsciana enfatiza a hegemonia de fraes de classes
sociais, mantida por uma viso de mundo, a ideologia, que
propagada por seus intelectuais orgnicos. Essa liderana est
sujeita a contestaes por parte de outras fraes de classes
que apresentam ideologias alternativas. No longo prazo, com a
eventual crise da classe hegemnica, que pode resistir temporariamente at pela fora, d-se a alternncia de poder. Por sua
vez, a Teoria da Concorrncia entre Partidos explica o funcionamento do Estado a partir de comportamentos individuais. Em
um ambiente de alta concorrncia entre os polticos, organizados em partidos polticos, a burocracia estatal, sob direo
dos polticos, deve atender s preferncias dos eleitores. Ao
mesmo tempo, essa concorrncia reduz as vantagens do poder
ao mnimo necessrio para reter os polticos interessados na
atividade. H, porm, fatores que restringem a velocidade de
ajuste a mudanas nessas preferncias, como a autonomia que
os polticos tm de desconsiderarem os interesses de seus eleitores no curto prazo, como os eleitores que tm memria curta
em relao aos atos dos polticos e como o fato de grupos de
polticos evitarem a concorrncia, o que conseguido em alto
grau por governos autoritrios. Em comum, as duas teorias tm
as ideias da possvel alternncia no poder e de como o atendimento das necessidades pblicas mais efetivo com essa alternncia.
30
Atividades de aprendizagem
Agora chegou a hora de voc recordar o contedo que estudou
nesta Unidade. Para tal, preparamos para voc algumas
atividades, faa-as e no hesite em voltar ao contedo para
respond-las. Voc deve redigir seu prprio texto, evite
simplesmente copiar e colar. Em caso de dvida, procure o seu
tutor.
1. Qual o papel da ideologia na hegemonia de um grupo sobre a sociedade civil?

2. Caracterize o conceito de hegemonia, relacionando-o crise hegemnica e revoluo passiva.
3. Novas ideologias so usadas como instrumento de contestao ao
grupo hegemnico. Como os conceitos de intelectual orgnico e de
guerra de posio se encaixam nesse processo?
4. Considere as sentenas, a seguir, e indique-as como falsas ou verdadeiras. Justifique sua escolha.
Na teoria poltica inspirada na concorrncia entre empresas:
a) os cidados escolhem combinaes de bens e de servios
pblicos por meio de plataformas de partidos polticos;
b) os burocratas so generalistas que tomam as decises
sobre as mltiplas questes que aparecem nas plataformas polticas; e
c) plataformas polticas so um meio de reduzir custos de
informao na hora de escolher entre diferentes combinaes de bens e de servios pblicos.
Mdulo 4
31
Unidade 2
Os Setores
Pblico e Privado

ffDistinguir
entre diferentes tipos de bens, classificados de acordo

com a forma como so consumidos;
ffIdentificar
porque muito caro cobrar por alguns tipos de

benefcios ou conseguir indenizao por sacrifcios sofridos;
ffAvaliar
o tamanho do setor pblico pela renda total auferida via

tributos; e
ffDistinguir
entre duas conhecidas explicaes de porque o setor

pblico vem tendo participao crescente na economia nas
ltimas dcadas.
Mdulo 4
33
A Fronteira entre os Setores

Pblico e Privado
Caro estudante,
As decises sobre a alocao de recursos em algumas
sociedades so centralizadas e decididas por um corpo de
funcionrios pblicos. Historicamente, em sociedades muito
antigas, ocorreu a gradual descentralizao das decises de
produo e de distribuio de bens com a ajuda de mercados
informais e depois institucionalizados. Mas como podemos
explicar essa descentralizao? Por que nem toda produo
de bens e de servios privatizvel? Como explicar os casos
em que o setor pblico apenas regulamenta a produo
privada? Pela caracterizao de diferentes tipos de bens e de
servios, voc poder explicar a diviso de trabalho entre o
setor pblico e o setor privado.
Bons estudos!
Uma das sociedades antigas

Imprio Inca
Saiba mais
em que tudo era setor pblico foi o
Imprio Inca. Outros casos dessa A Sociedade Inca tinha uma economia totalmente centralizada,
centralizao foram os experimentos a ponto de nem ter dinheiro como meio de troca, embora fosse
socialistas do sculo XX. O caso sofisticada produtora de objetos de ouro e de prata. A produo
mais marcante historicamente foi de bens era administrada coletivamente nas prprias vilas e
o da sociedade russa, na forma do com trocas de bens tambm coordenadas coletivamente entre
experimento socialista sovitico. elas. O governo central cuidava principalmente da coordenao
Nessas sociedades, as decises poltico-religiosa, do controle militar do imprio, da tributao
alocativas
eram
totalmente e da infraestrutura de transporte. Fonte: Elaborado pelo autor.
centralizadas e decididas por um
corpo de funcionrios pblicos, o que tornava a sociedade uma
grande fazenda, como no Imprio Inca; ou uma grande fbrica,
Mdulo 4
35
Saiba mais
Experimento socialista sovitico
O antigo imprio russo evoluiu para a Unio das

Repblicas Socialistas Soviticas em 1922 e durou
at 1991. Foi tambm um experimento social em que
todas as decises produtivas, especialmente no setor
industrial, eram feitas por rgos de planejamento
central. Fonte: Elaborado pelo autor.
como no experimento socialista sovitico.

Historicamente, portanto, a partir de
sociedades muito antigas, ocorreu a
gradual descentralizao das decises de
produo e de distribuio de bens com
a ajuda de mercados informais e, depois,
com mercados institucionalizados.
Como podemos explicar essa descentralizao? Por que nem

toda produo de bens e de servios privatizvel? Como
explicar os casos em que o setor pblico apenas regulamenta a
produo privada?
A seguir, explicaremos a diviso de trabalho entre o setor

pblico e o setor privado pela caracterizao de diferentes tipos de
bens e de servios.
Rivalidade e Excluso
Inicialmente, classificamos bens e servios com base em duas
caractersticas: a rivalidade no consumo e a excluso de consumo.
A caracterstica da rivalidade tem um sentido fsico, de ocupao
de espao. Um bem ou servio consumido por uma pessoa rival
no sentido de que apenas ela pode fazer isso, pois no momento em
que o consumo ocorre no h possibilidade de outra pessoa faz-lo
ao mesmo tempo.
Exemplos de bens ou de servios com rivalidade: um
delicioso prato de carne de sol, uma cerveja bem gelada, um copo de
gua fresca, um bom atendimento mdico. Vrias pessoas tambm
podem consumir juntas uma poro de camaro acompanhada de
uma cerveja bem gelada, mas as quantidades ingeridas por cada
36
pessoa so consumidas apenas por elas. Veja, em contraste, alguns

exemplos de servios no rivais: a defesa nacional ou os sinais de
TV aberta. No caso de no rivalidade, muitas pessoas se beneficiam
simultaneamente do servio. Essa classificao de bens e de servios
segundo a rivalidade no consumo apenas admite duas opes: rival
e no rival.
A caracterstica da excluso de consumo ocorre quando
possvel impedir que algum possa consumir um determinado bem
ou servio. A excluso tende a ocorrer em casos de escassez do bem
ou do servio em questo. Bens livres, para os quais a disponibilidade
est acima da demanda, tanto no presente como em um futuro no
muito distante, podem ser consumidos vontade sem gerar excluso.
Como exemplos, temos o ar que respiramos e a gua. Veremos
adiante que a poluio muda essa situao.
Como voc considera ser possvel efetivar essa excluso? Quais

os graus de excluso admissveis?
A excluso pode ser difcil e cara, criando diferentes graus

de excluso possveis. Do ponto de vista dos custos, h muitas
possibilidades de formas de excluso. Uma forma institucional de
implementar a excluso de consumo, que envolve convenes ou
normas sociais, a do reconhecimento de direitos de propriedade.
A propriedade pode ser privada ou coletiva. A propriedade coletiva
envolve a excluso de quem no pertence quele grupo social. Alis,
isso est implcito na defesa de territrios por foras armadas.
A propriedade privada envolve a excluso de consumo
dentro da prpria sociedade. Assim, se voc possui um livro e as
demais pessoas reconhecem sua propriedade sobre ele, voc pode
impedir outras pessoas de o lerem. por isso que voc diz a seu
amigo que poder lhe emprestar o livro quando voc no o estiver
necessitando. Voc tambm pode emprestar algum tipo de alimento
com a expectativa de que ter de volta algo equivalente mais tarde.
Se a devoluo ocorrer, isso implica o reconhecimento de seu direito
Mdulo 4
37
de propriedade sobre o alimento emprestado. Contudo, quando se

trata de amigos, mais realstico considerar isso como doao. Eles
at reconhecem seu direito de propriedade, mas a clssica resposta
do devo, no nego, mas pago quando puder pode tornar intil esse
direito.
Os diferentes graus de excluso dependem da tecnologia para
isso e dos correspondentes custos. Por exemplo, excluir as pessoas de
assistirem a um jogo de futebol envolve os altos custos de construo
de um estdio. O conforto dado s pessoas, que nem sempre l
essas coisas, vem acompanhado da excluso dos no pagantes.
So exemplos de excluso a baixo custo: comidas de restaurantes,
alimentos vendidos em feiras, remdios ou servios mdicos.
Exemplos de excluso cara: peixes num grande lago, em rios ou no
mar; ou espaos para veculos rodarem numa estrada. Os sinais da
TV aberta so um exemplo em que se desiste da excluso, embora
TV a cabo ou por satlite sejam exemplos de excluso possvel para
um servio no rival, apesar dos altos custos.Se algum contratar
os servios de uma empresa privada para obras de saneamento na
rea de sua residncia, ter muitas dificuldades em excluir os vizinhos
desse benefcio. Logo, a classificao dos bens pela possibilidade da
excluso de consumo envolve um nmero muito grande de tipos de
bens possveis.
Combinando as duas formas de classificao de bens

e de servios, ou seja, segundo a rivalidade ou a
excluso, podemos definir vrios tipos de bens. Em um
extremo da dupla classificao, se o bem no rival no
consumo e se a excluso muito cara, ele chamado
de bem pblico.
Note que nessa definio no dizemos que o bem tem de ser

produzido pelo setor pblico para que seja caracterizado como bem
pblico. Por exemplo, em regies de fronteira, onde os servios de
segurana pblica ainda no chegaram ou so ineficazes, as pessoas
podem formar uma brigada de voluntrios ou at de vigias particulares
38
para se protegerem de ladres de gado. Assim, todos os agricultores

e os criadores de gado da rea so protegidos simultaneamente. Isso
tambm ocorre quando as pessoas pagam por servios de vigilncia
em uma determinada rua. Em algumas regies do Brasil, as pessoas
fazem trabalho comunitrio para a limpeza de riachos e de valetas de
escoamento de gua e de esgoto, com benefcio simultneo para toda
a localidade. A principal consequncia para os que no colaboram ,
s vezes, o isolamento e o tratamento com o olhar de desprezo dado
aos indivduos que tiram proveito excessivo de seus pares.
No outro extremo, se o bem envolve rivalidade e a excluso
de baixo custo, ele um bem privado. Esse o caso da carne de
sol e da cerveja.
A linguagem miditica tende a definir bens privados como
aqueles com proviso de mercado e bens pblicos como aqueles de
proviso pblica. Em geral, isso reflete um estudo apressado desses
conceitos, mas possvel que a influncia da mdia, no uso do termo,
seja maior do que a da academia no longo prazo.
Um caso intermedirio ocorre quando o bem rival,
mas a excluso cara. Esse o caso dos bens de uso comum.
Um exemplo bastante relevante para nossa poca a camada de
oznio e a atmosfera como um todo. A emisso de gases que destroem
uma parte da camada de oznio, na realidade consome aquela parte
da camada. Como difcil definir quem o dono da camada, quem
chegar primeiro a consome.
Isso ilustrado mais diretamente por reas de pesca. Como
difcil definir a propriedade da maioria das reas de pesca,
especialmente nos mares internacionais, os donos dos grandes peixes
ameaados de extino so os que primeiro os capturam. Contudo,
se esses pescadores colocarem esses peixes de volta no mar, outros
podem pesc-los e o sacrifcio de no consumi-los ter sido em vo.
O sacrifcio individual, mas o benefcio de deixar os peixes atingirem
idade apropriada para no os ameaar de extino dividida com
todos os pescadores. Logo, o sacrifcio de deixar para pescar mais
tarde muito maior do que o beneficio de deixar para depois.
Porm, h situaes em que a excluso vivel, seja por acerto
comunitrio ou internacional, como os acordos para a preservao
Mdulo 4
39
Voc ver mais sobre a
regulao de empresas
de utilidade pblica na
disciplina Gesto da
Regulao.
de espcies de baleias, os quais podem ocorrer por regulao estatal,

dentro de pases ou de mares cercados por poucos pases. No caso
da pesca, possvel haver a excluso quando se definem direitos
de propriedade sobre pequenas lagoas, como o sistema pesque e
pague, mas, nessas situaes, a pesca deixa de funcionar em regime
de recursos de uso comum para se tornar um bem privado.
Podemos sistematizar essa classificao de bens com ajuda
do Quadro 1. Para a combinao de rivalidade com baixos custos
de excluso, conforme o Quadro 1, temos o caso dos bens privados
puros. Outro caso extremo de bens pblicos puros, normalmente
mencionados na literatura de finanas pblicas apenas como bens
pblicos. A variabilidade dos custos de excluso gera casos mistos.
Fica fcil tambm localizar os bens de uso comum:
Rivalidade
Sim
Custo de
excluso
Baixo
Nveis intermedirios
Alto
No
Privado puro
Pblico privatizvel
Misto
Misto
Uso comum
Pblico puro
Quadro 1: Tipos de bens, segundo o custo de excluso e a rivalidade

Fonte: Adaptado de Jones (2000)
A partir da explicao da fronteira entre os setores pblico

e privado, podemos concluir que os Estados poderiam liberar para
a atividade privada aqueles bens em que a excluso barata,
independente de o bem ser rival ou no no consumo. Por exemplo,
a produo e at a proviso de remdios so em geral atividades
do setor privado, dada a facilidade da excluso. J a proviso de
servios de segurana pblica, cuja excluso difcil, normalmente
fica nas mos do setor pblico, embora a produo possa ocorrer via
setor privado. Isso tambm ocorre com a infraestrutura de transporte.
Por exemplo, o Estado prov os servios de estradas e de portos, mas
a produo privada, com pagamento pelo Estado, que na verdade
apenas repassa tributos.
40
Externalidades
O entendimento relativo s razes pelas quais a produo de
bens e de servios claramente privados e a de bens rivais de excluso
barata muitas vezes mantida publicamente necessita de mais um
conceito: o de externalidades. No caso de bens privados puros, o
preo pago pelos compradores reflete os benefcios proporcionados
a eles por esses bens, enquanto o mesmo preo, do ponto de vista
dos vendedores, reflete os custos de produo. Mas h casos em
que benefcios ou custos esto envolvidos sem que as instituies
permitam a cobrana de tais benefcios ou o ressarcimento de custos.
No h, portanto, um mercado para tais benefcios ou custos. uma
falha institucional que impede o acerto entre as partes do negcio
sobre o que a mercadoria ou de como cobrar adequadamente por
ela. Do ponto de vista institucional, o mais comum dizer que ocorre
uma falha do mercado.
Se h custos desconsiderados ou externos a uma transao de
mercado, dizemos que ocorrem externalidades negativas. Nesse
caso, a produo seria superior obtida se todos os custos fossem
considerados. Um exemplo importante o de agroindstrias avcolas
que poluem um rio. A poluio afeta o uso do rio como fonte de gua
potvel ou de lazer para a populao rio abaixo. Os compradores de
frango nos supermercados pagam um preo inferior ao que pagariam
se os custos de evitar a poluio fossem considerados. A quantidade
de equilbrio entre oferta e demanda nesse mercado maior do que
a compatvel com os verdadeiros custos, chamados de custos sociais.
Em princpio, drogas so bens privados. No entanto, seus
efeitos psicolgicos redundam em comportamentos socialmente
inadequados, que, muitas vezes, resultam em violncia contra terceiros,
como no caso de acidentes de trnsito, ou em doenas altamente
custosas para usurios e para pessoas expostas indiretamente a seus
efeitos, como o caso dos derivados do tabaco. Em uma sociedade
com acesso universal sade, isso resulta tambm em sobrecarga nas
despesas pblicas. A soluo para essas externalidades negativas tem
sido a proibio pura e simples de seu consumo ou a sua restrio,
Mdulo 4
41
Releia o trecho sobre o
ignorando as preferncias dos usurios. Uma soluo frequente, que

respeita as preferncias dos usurios, a tributao bastante alta das
drogas lcitas de forma a compensar a sociedade por esses custos.
Mas nos casos de viciados, cuja elasticidade-preo da demanda
extremamente baixa, de modo a incorrer em pequena queda de
quantidade demandada por conta de grandes variaes de preos, a
tributao tem o efeito indesejado de piorar a situao de pessoas de
baixa renda e, tambm, de aumentar as despesas pblicas de sade.
conceito de elasticidade
na Unidade 3 da disciplina
Introduo Economia.
Mas h casos em que ocorrem externalidades positivas,

por conta de benefcios que so desconsiderados em uma dada
transao. Por exemplo, uma empresa privada investe em Pesquisa
e Desenvolvimento (P&D) de novos produtos, mas pode ter os
resultados copiados por outras empresas que se beneficiaro sem ter
contabilizado todos os custos. Isso vale tambm para a autoria de
trabalhos intelectuais. Como as empresas que efetivamente gastam
em P&D apenas contabilizam seus prprios benefcios, investiro
menos em P&D do que se pudessem cobrar por todos os benefcios
gerados para a sociedade.
Outro exemplo o de um indivduo que tem hbitos de limpeza
e de ordem ao redor da sua residncia, embelezando-a com jardins,
mas evitando os criadouros de insetos transmissores de doenas. Ele
gera, desse modo, benefcios para os vizinhos. Como ele tem custos
para fazer isso, s levar em considerao os prprios benefcios,
que tm talvez mais a ver com a prpria satisfao de viver num
ambiente bem organizado do que com o combate a epidemias. O
resultado um menor investimento nesse tipo de atividade do que
seria o nvel timo para a sociedade. Mas se vrios vizinhos tiverem
preferncias parecidas, poder ocorrer um efeito em rede, em que
quanto mais pessoas fizerem o mesmo, maiores sero os benefcios
para o grupo em termos puramente estticos. Nesse caso, haveria um
efeito adicional de combate proliferao dos mosquitos.
Esses benefcios ou sacrifcios extras podem envolver os
diferentes tipos de bens, segundo a rivalidade e a excluso. Em
geral, os casos de no rivalidade e de altos custos de excluso so
mantidos nas mos do Estado. Contudo, se os custos de excluso
forem relativamente baixos, a externalidade pode ser solucionada via
42
contratos mercantis. Podemos pensar no exemplo de um produtor de

mel de abelha beneficiando plantadores de frutas das redondezas.
Normalmente, esse servio no remunerado e o produtor de mel
leva em conta somente seus prprios benefcios. Dependendo do
tamanho dessas atividades, pode ser vivel a algum se especializar
no servio de polinizao, deslocando as colmeias de acordo com
a remunerao recebida de produtos que se beneficiem de uma
polinizao mais intensiva.
H casos em que mesmo se tratando de bens privados, o
governo mantm a sua produo pblica. Um exemplo importante
disso foi a produo de ao brasileiro por uma empresa estatal, a
Companhia Siderrgica Nacional (CSN). Criada na Era Vargas para
produzir e comercializar um bem privado puro, a CSN envolvia
externalidades ligadas defesa nacional, segundo a avaliao
poltico-militar durante um perodo de grandes guerras mundiais. Em
decorrncia disso, o Governo Federal considerou essencial, poca,
que o controle total da produo fosse pblico.
Bens ou servios no rivais tm uma dimenso espacial, o
que pode lhes dar caractersticas locais. Um primeiro exemplo em
que podemos pensar a iluminao pblica, cujo alcance do servio
limitado pela potncia das lmpadas. apenas naquele permetro
que vrias pessoas podem se beneficiar do servio simultaneamente.
Outro exemplo da proteo contra certas doenas via obras de
saneamento. Dada a dificuldade de excluso de beneficirios, esses
so servios encampados pelo setor pblico.
Podemos pensar que o mesmo vale para externalidades.

Imagine como a poluio industrial de um rio pode afetar vrios
pases ou, em menor grau, vrios municpios. Um problema
contemporneo importante a poluio atmosfrica e a forte
possibilidade de aquecimento global.
Mdulo 4
43
Nesses casos, as diferentes unidades polticas precisariam

coordenar suas aes, como faria um grupo de indivduos em uma
vila remota para resolver problemas de externalidades. Dentro de um
pas, a prpria organizao do governo em diferentes nveis pode ser
parcialmente explicada pelas demandas locais. A iluminao pblica,
por exemplo, tem decises completamente locais. No entanto, a
poluio de um rio que afeta vrios municpios ao mesmo tempo
j seria uma questo regional ou estadual. Quando esses diferentes
nveis de governo tm relativa autonomia, temos a interveno da
estrutura federal de governo.
Portanto, a fronteira entre os setores pblico e

privado explicvel, em boa medida, pela existncia
de bens com possvel rivalidade, diferentes graus de
exclusividade e de externalidade associados a bens
que normalmente ficariam nas mos do setor privado.
Quando ultrapassamos a fronteira do privado para
o pblico, dizemos que h falhas nas instituies de
mercado que levam a ou mantm a produo estatal.
44
Regulamentao de
Utilidades Pblicas
Releia a Teoria da
Regulao apresentada
v
v
H uma rea cinzenta na fronteira entre os setores pblico

e privado que vai alm das consequncias das externalidades. Um
exemplo disso a regulamentao de atividades sob concesso
pblica. Alguns servios, mesmo quando produzidos pelo setor
privado, esto sujeitos regulamentao especial, em comparao
com as atividades usuais de produo de bens privados puros. Uma
das razes para isso que a tecnologia de produo e a natureza do
bem ou do servio implicam grande poder de mercado, ou monoplio
natural para as empresas produtoras. Esse o caso da produo e da
distribuio de energia eltrica, do transporte pblico, dos servios
porturios, entre outros. O excesso de poder de mercado, quando no
contestvel por concorrentes potenciais, leva a preos relativamente
altos e a produes relativamente baixas se comparados aos que a
organizao faria em um contexto competitivo. Isso motiva, muitas
vezes, a regulamentao de preos desses setores.
de forma mais ampla na

Introduo Economia.
Releia a discusso sobre
monoplios apresentada
Introduo Economia.
Mas como regulamentar essas atividades? Quais as alternativas

para o controle de preos em servios sob concesso pblica?
A regulamentao de atividades sob concesso pblica pode

ser feita de vrias maneiras. Uma delas pela garantia institucional
da concorrncia entre as empresas privadas. Para isso, existem no
Brasil vrios rgos de defesa da concorrncia, como o Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e a Secretaria de Direito
Econmico (SDE). Para alguns setores, foram criadas as agncias
Mdulo 4
Conhea alguns desses
rgos, consultando os
sites sugeridos na seo

Complementando.
45
reguladoras setoriais, como a Agncia Nacional do Petrleo (ANP)

e a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL). Para proteo
contra presses das prprias empresas reguladas e para garantir que
motivaes polticas governamentais de curto prazo no interfiram
na regulamentao dos servios, essas agncias em geral tm uma
razovel autonomia de deciso, e seus diretores tm mandatos que
no coincidem com os mandatos dos polticos.
*Custo
marginal
variao no custo total

por unidade produzida
de um bem a partir de
determinado nvel de
produo; o que significa que os custos fixos
no
influenciam.
Fonte: Elaborado pelo

autor.
*Custo de oportunidade custos representados pelos recursos

prprios, como capital
e mo de obra, que
deixam de ter remunerao no mercado
ao
serem
utilizados
na prpria empresa.
Fonte: Elaborado pelo
autor.
46
Outra maneira de regular as utilidades pblicas pelo controle

dos preos do setor, ou melhor, pela definio dos reajustes. A ideia
considerar as variaes de custos de produo, o que inclui os bens e
os servios, entre os quais os de mo de obra, utilizados na produo
do servio. O ideal seria definir preos que cobrissem os custos por
unidade decorrentes de variaes de produo a partir do nvel de
produo em que a empresa opera. Isso chamado de cobrana pelo
custo marginal*. Mas a cobrana pelo custo marginal pode gerar
prejuzos para a organizao. Essa forma de cobrana no garante
a cobertura dos custos totais, pois preciso considerar tambm os
custos fixos, que so os que a empresa tem independentemente de
produzir algo, e os custos de oportunidade*. Em caso de estatizao,
um custo de oportunidade para a sociedade.
Para evitar o prejuzo no longo prazo, que inviabilizaria a
organizao e a prpria produo privada do servio, uma forma
alternativa de regulao de preos dividir o custo total pelo nmero
de unidades produzidas e definir o preo por esse custo mdio.
O problema com essa regulao que as empresa tm incentivos para
relaxar na eficincia tcnica. A busca da eficincia tcnica depende
de incentivo minimizao dos custos para cada nvel de produo.
Na determinao do preo pelo custo mdio, tambm os nveis de
custos acima do mnimo sero cobertos, pois a identificao desse
mnimo, na ausncia de critrios de lucratividade, muito difcil.
No longo prazo, o objetivo de reduzir preos no seria atendido,
com o risco de o preo tornar-se superior ao de monoplio. O rgo
regulador pode tentar um controle total da empresa com funcionrios
que de alguma forma se importem com a lucratividade do capital
aplicado na atividade. Nesse contexto, estaramos falando de um
arranjo diferente, pois seria, efetivamente, a estatizao do setor.
Podemos ainda regular pela definio de preos, tendo uma

margem de lucro sobre o capital que seja socialmente aceitvel para
o setor. Nesse caso, a busca ainda seria por preos prximos do custo
mdio. Dependendo da estrutura de custos, o setor pblico pode ter
de dar subsdios a essas empresas a partir do oramento pblico.
Como voc pode ver, h muitas alternativas para a regulao

de preos em reas de utilidades pblicas se o Estado quiser
estimular maior produo e melhores preos para a populao.
Alm dessas atividades, o Estado pode produzir diretamente

bens e servios, o que veremos na Unidade 4 pelas despesas
oramentrias. Outra atividade fundamental a redistribuio de
renda, a ser discutida tambm na Unidade 4. Nossos prximos passos
sero, inicialmente, definir uma medida do tamanho relativo do setor
pblico e, depois, explicar sua crescente participao na economia
ao longo das ltimas dcadas.
Mdulo 4
47
Evite usar a expresso

carga tributria em sentido
equivalente estrutura
Carga Tributria
tributria (lista de tributos

vigentes no pas), pois so
conceitos diferentes. Para
relembrar o conceito de
PIB, releia o trecho sobre
Macroeconomia da Unidade
3 da disciplina Introduo
Economia.
*Imposto
inflacion-
rio incide sobre o

dinheiro em circulao e calculado pelo
custo de oportunidade
de as pessoas reterem
esse dinheiro menos as
despesas de produzi-lo. Fonte: Elaborado
pelo autor.
A carga tributria, que dada pela relao entre a arrecadao

tributria e o Produto Interno Bruto (PIB), propicia uma das formas
de medirmos o tamanho da interveno do Estado na economia.
Essa carga ignora a transferncia de renda do setor privado
para o setor pblico decorrente da alta emisso monetria, que pode
ser significante em anos de alta inflao, com o correspondente
imposto inflacionrio* chegando a vrios pontos percentuais do
PIB. No perodo de 1990 a 1994, por exemplo, o Governo Federal
brasileiro arrecadou 3,3% do PIB dessa forma (GIAMBIAGI; ALM,
2001, p. 31). Atualmente, com a relativamente baixa taxa de inflao,
o imposto inflacionrio representa uma fatia insignificante do total
arrecadado e, por isso, omite-se essa fonte de receita no clculo da
carga tributria.
Alm disso, a estimativa varia de acordo com a instituio que
a calcula, por conta de pequenas diferenas de definio do conceito.
So itens, como multas, juros, contribuies de melhoria etc., que
podem levar a diferenas em torno de dois pontos percentuais do
PIB.
A carga tributria brasileira tem variado bastante ao longo do
tempo. Rezende (2001, p. 26) apresenta uma longa srie de dados
sobre a carga tributria brasileira, de 1947 a 1994, com base em
dados levantados pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Esses dados anuais so
comparveis entre si e esto ilustrados na Figura 1. A carga tributria
era de apenas 15% em 1947. Subiu levemente para ao redor de 20%
no perodo da construo de Braslia e, no perodo de saneamento das
contas pblicas dos anos 1960, subiu para novo patamar, em torno
de 25% do PIB. Com os vrios planos de estabilizao econmica
48
que visavam ao controle da alta inflao brasileira, um novo patamar

foi atingido no incio dos anos 1990, aproximadamente 30% do
PIB. Embora o grfico no apresente esse perodo, a partir do Plano
Real, em meados dos anos 1990, a carga tributria girava em torno
de 33%, com tendncia de alta. Segundo a Secretaria da Receita
Federal, a carga tributria brasileira atingiu 34% do PIB em 2006
(BRASIL, 2007). Nesses mais de 50 anos, a carga tributria subiu
sistematicamente, mais do que dobrando sua participao no PIB.
Isso significa que a arrecadao tributria cresceu muito mais rpido
do que o prprio PIB.
Figura 1: Brasil carga tributria 19471994

Fonte: Rezende (2001, p. 26)
No federalismo fiscal brasileiro, a carga tributria

dividida em trs nveis de governo. Ainda com base no documento
da Secretaria da Receita Federal (BRASIL, 2007), o Governo
Federal teve a maior participao na arrecadao de tributos em
2006, com 69,4%, seguido pelos governos estaduais, com 26,3%, e
pelos governos municipais, com 4,3%. No sistema federal brasileiro
h forte redistribuio de recursos. Isso feito basicamente pelo
Fundo de Participao dos Estados e pelo Fundo de Participao
dos Municpios. Alm disso, alguns tributos, como o Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), so compartilhados
entre Estados e municpios, embora sejam arrecadados apenas pelos
Estados.
Mdulo 4
49
Outra forma de medir o tamanho do setor pblico pelas

despesas pblicas em relao ao PIB. A principal diferena em relao
carga tributria a possibilidade de o resultado oramentrio
no ser nulo. Por exemplo, o Governo pode gastar menos do que
arrecada. Nesse caso, tem um supervit. A situao usual, inclusive no
Brasil, a de se gastar mais do que se arrecada e, por isso, o governo
apresenta dficit em suas contas, resultando em um coeficiente
de despesa/PIB maior do que a carga tributria. Esses dficits
pblicos so cobertos normalmente por meio de emprstimos, o que
possibilita um nvel de despesa superior receita. No perodo da alta
inflao brasileira dos anos 1990, o dficit chegou a 19% do PIB
(REZENDE, 2001, p. 26). Portanto, a medida do tamanho do setor
pblico calculada pela despesa d uma ideia melhor do quanto das
despesas totais da economia comandado pelo Estado.
Por que, ento, a carga tributria, eventualmente corrigida pelo

imposto inflacionrio, mais usada como medida do tamanho
do setor pblico?
Porque as despesas incluem os pagamentos de juros da

dvida pblica, por exemplo. Essas despesas, do ponto de vista da
sociedade, no implicam transferncia de recursos produtivos para
o setor pblico. Se a sociedade fosse vista como uma pessoa fsica,
seria como transferir dinheiro de um bolso para outro. No entanto,
veremos, na Unidade 5, que uma dvida pblica muito alta pode,
dependendo da situao, reduzir o padro de vida das pessoas no
futuro.
50
A Crescente Participao do
Setor Pblico
At aqui, vimos, com base na carga tributria, que o setor
pblico brasileiro cresceu em relao ao setor privado nas ltimas
dcadas. H duas explicaes usuais para isso. Uma delas parte
das demandas que o desenvolvimento econmico impe ao setor
pblico. A outra explicao considera que o processo poltico tem
caractersticas intrnsecas que levam ao aumento da participao do
setor pblico.
A Lei de Wagner
Wagner estudou as presses
Saiba mais
Adolph H. G. Wagner (18351917)
crescentes sobre o Estado como forma de
promoo do progresso social e, ao mesmo Economista alemo e professor em diversas universidades
tempo, constatou as mudanas nas fontes alems e austracas. De sua obra, o livro Finanzwissenschaft
de receita pblica, que haviam passado (Cincia das Finanas) o mais lembrado. Fonte: Adaptado
de receitas de atividades produtivas de Sandroni (1999).
para tributao. Com a industrializao
crescente em muitos pases, temos maior grau de urbanizao e de
crescimento populacional. Quando a renda mdia de um pas cresce,
a demanda de servios pblicos cresce mais rpido ainda. Essa
maior renda traz consigo a demanda de servios mais sofisticados
e complexos devido ao progresso tecnolgico. Por exemplo, quando
o pas rico o suficiente, ele pode fornecer melhores servios de
sade a uma fatia maior da populao, em vez de apenas combater
Mdulo 4
51
*Lei de Wagner hiptese de que medida

que o nvel de renda
per capita se eleva em
pases que se desenvolvem industrialmente e
se urbanizam, cresce a
importncia relativa do
setor pblico.
Fonte:
Elaborado pelo autor.
epidemias e fornecer servios bsicos. Essa explicao, aprofundada

posteriormente por outros estudiosos de finanas pblicas, , s
vezes, denominada Lei de Wagner*.
Com o maior nvel de atividade econmica, crescem
tambm as demandas de funo regulatria, que afetam os custos
de realizar cada transao econmica. Mas a regulamentao de
atividades econmicas uma faca de dois gumes, pois tanto facilita
as negociaes entre as pessoas e as organizaes, minimizando
conflitos, quanto dificulta e aumenta custos quando detalhada
demais. o processo legislativo, essncia do processo poltico, que
pode atingir um nvel mais adequado dessa atividade regulatria
para cada poca. As demandas de atividades de segurana tambm
crescem com a populao e a industrializao.
Do mesmo modo, crescem as demandas de diferentes tipos de
infraestrutura de apoio atividade econmica. Por fim, talvez mais
importantes sejam os gastos com educao, sade e redistribuio
de renda. Essas atividades decorrem tambm de novos valores que
a sociedade pode usufruir medida que enriquece, como a de que
inaceitvel que pessoas vivam em extrema penria numa sociedade
cuja maioria da populao tenha razovel padro de vida.
Esse assunto ser discutido

na seo Avaliao do
investimento pblico da
Unidade 4.
52
Contudo, se o produto por pessoa, gerado no pas, for muito

baixo, aquilo que o setor pblico poder comprar com alta carga
tributria ser de qualidade mdia inferior ao que um pas mais
rico pode comprar a partir de uma carga tributria menor. H uma
interao entre os setores pblico e privado, especialmente via gastos
de educao, sade e infraestrutura, que condiciona o prprio ritmo
de crescimento do produto por pessoa. Por isso, no vlido o
argumento de que o Brasil tem alta carga tributria, mas servios
pblicos como os de educao e de sade de baixa qualidade
quando comparado com pases mais ricos. O que devemos perguntar
qual a ligao entre a carga tributria e o nvel do produto por pessoa,
o que passa pela forma como o governo gasta sua arrecadao de
impostos.
Situaes Polticas Excepcionais

A outra explicao para o crescente tamanho do setor pblico,
desenvolvida nos anos 1960 por Alan Peacock e Jack Wiseman,
que a crescente demanda por gastos pblicos tem restries polticas
e econmicas. As pessoas querem os benefcios dos gastos pblicos,
mas resistem ao correspondente aumento da carga tributria. Os
polticos sabem disso, mas tambm gostariam de taxar mais para
distribuir mais benefcios, pois tal distribuio essencial na obteno
de votos. Em uma democracia competitiva, um comportamento que
tendesse aos altos gastos pblicos seria eliminado no longo prazo se a
estrutura desses gastos ficasse muito desalinhada com as preferncias
dos eleitores. Mesmo na teoria gramsciana, a preocupao em
manter a hegemonia do grupo dominante teria o efeito parecido de
atender s demandas de servios pblicos da populao, apesar de
uma estrutura enviesada em favor do grupo dominante.
Em situaes excepcionais, a populao tolera aumentos da
carga tributria. Na Europa, as situaes excepcionais que levaram a
significativos aumentos da carga tributria foram as grandes guerras
e a depresso econmica dos anos 1930.
No Brasil, essas situaes ocorreram
Saiba mais
Juscelino Kubitschek (19021976)
durante a implementao do plano
desenvolvimentista do Governo Juscelino Mdico, militar e poltico brasileiro. Conhecido como JK,
Kubitschek, no perodo de saneamento foi presidente do Brasil entre 1956 e 1961 e o responsvel
das finanas pblicas do Governo Militar, pela construo da nova capital federal, Braslia. Fonte:
para controlar a inflao em meados dos <www.memorialjk.com.br>. Acesso em: 15 out. 2010.
anos 1960; e, depois, em novo combate
inflao, desta vez pelos governos civis, a partir do final dos anos
1980. Essas situaes excepcionais viabilizaram o atendimento s
presses de demanda j latentes por conta de uma industrializao
dirigida pelo Estado e pela consequente acelerao da urbanizao a
partir dos anos 1950.
Mdulo 4
53
Essas consideraes parecem indicar que, em situaes

excepcionais, os pases atingiriam uma economia totalmente
estatizada. Reflita sobre isso e leia com ateno o que segue:
Alguns pases, principalmente os pases nrdicos, sem a

considerao dos pases socialistas de economia totalmente estatizada,
atingiram participaes superiores a 50%, contudo, estabilizaram esse
indicador. possvel que depois de certo nvel de renda mdia do
pas, a carga tributria flutue em funo da percepo dos polticos
de que o eleitorado deseja um descanso e, portanto, quer diminuir
ou estabilizar a carga tributria. Depois desse perodo de descanso,
o eleitorado pode se tornar aberto a maior carga em nova situao
excepcional.
Recentemente, em vrios pases latino-americanos, cresceu
um movimento a favor de maior participao do Estado na economia,
especialmente como produtor de bens e de servios, por influncia
do movimento bolivariano da Venezuela. A Argentina, ainda sob
influncia do peronismo, tambm voltou a aumentar o papel do
Estado-produtor. Esse tipo de movimento tem ocorrido em pases
que dependem de commodities altamente valorizadas no mercado
internacional, como o caso do petrleo. Essa valorizao d
vantagens de arrecadao tributria e, portanto, vantagens polticas
estatizao das empresas ligadas a essas commodities.
Os gastos pblicos complementam os investimentos privados
e, em geral, aumentam sua produtividade. Entretanto, gastos pblicos
excessivos podem induzir efeitos negativos sobre a produtividade
mdia da economia.
54
Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos sobre o que estudamos nesta Unidade, faa
as leituras indicadas a seguir:
Tahuantinsuyo: o Estado Imperial Inca de Luiz C. T. Freitas. O captulo

4 dessa obra aborda a economia da sociedade Inca. Para conferi-lo,
acesse o stio <www.luzcom.br/inca/livro/html/>. Acesso em: 31 jan.
2011.
Introduo Economia de N. Gregory Mankiw. Os captulos 10 a

12 dessa obra apresentam mais detalhadamente os bens pblicos, os
bens de uso comum e as externalidades. O captulo 15 apresenta uma
abordagem introdutria ao controle dos monoplios, pressupondo o
estudo de custos de produo no captulo 13.
Finanas Pblicas de Fernando Rezende. O captulo 1 dessa obra

aborda a Lei de Wagner e a explicao de Peacock e Wiseman, e os
captulos 2 e 18 apresentam o federalismo fiscal brasileiro.
Economia do Setor Pblico de Flvio Riani. O captulo 4 dessa obra

apresenta mais detalhes sobre a Lei de Wagner e a explicao de
Peacock e Wiseman.
Portal do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT) nesse

stio, voc pode comparar metodologias e estimativas de carga maior,
analisando os dados sobre a carga tributria do 1 semestre de 2008.
Disponvel em: <www.ibpt.com.br>. Acesso em: 21 out. 2010.
Portal do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE)

conhea mais sobre esse rgo de defesa da concorrncia. Disponvel
em: <http://www.cade.gov.br/>. Acesso em: 19 nov. 2010.
Portal da Secretaria de Direito Econmico (SDE) conhea mais sobre

esse rgo de defesa da concorrncia. Disponvel em: <http://portal.
mj.gov.br/sde/>. Acesso em: 19 nov. 2010.
Portal da Agncia Nacional do Petrleo (ANP) conhea mais sobre

essa agncia reguladora. Disponvel em: <http://www.anp.gov.br/>.
Acesso em: 19 nov. 2010.
Portal da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) conhea

mais sobre essa agncia reguladora. Disponvel em: <http://www.
aneel.gov.br/>. Acesso em: 19 nov. 2010
Mdulo 4
55
Resumindo
Nesta Unidade, explicamos a diviso de tarefas entre
o setor pblico e o setor privado. Comeamos pela distino
entre bens que podem envolver rivalidade no consumo e diferentes custos de excluso. Com isso, distinguimos entre bens
privados puros e bens pblicos puros, sendo os bens pblicos
puros os que historicamente predominam no setor pblico.
Esclarecemos que h tambm vrios casos intermedirios,
como o de bens de uso comum, embora rivais, muitas vezes
so administrados publicamente por conta de altos custos de
excluso. Alm disso, h as situaes em que certos benefcios
ou custos ocorrem conjuntamente. o caso das externalidades. Isso explica ocorrncias em que bens privados puros so
produzidos pelo setor pblico por conta de envolverem conjuntamente, por exemplo, um bem pblico. Pelo lado institucional,
o Estado tem o papel de regular muitas atividades econmicas, como o caso do monoplio natural, para compensar falhas
decorrentes de poder de mercado. Por fim, explicamos o crescente tamanho do setor pblico, tanto pela demanda de servios pblicos, ligada industrializao e urbanizao, quanto
pela descontinuidade do processo poltico, em que situaes
fora do comum tornam aceitveis uma maior carga tributria.
56
Confira se voc teve bom entendimento dos assuntos
abordados nesta Unidade, realizando as atividades propostas,
a seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em fazer contato
com seu tutor.
1. Diferencie, com exemplos, os conceitos de bem pblico puro e de

bem privado puro.
2. As rodovias so um tipo de infraestrutura de transporte. A construo e a manuteno de rodovias, s vezes, feita pelo Estado e, s
vezes, pelo setor privado. Classifique os servios de rodovias com
base nos conceitos de rivalidade, de exclusividade e de externalidade. A partir dessa classificao, tente explicar a variedade de arranjos
institucionais para a proviso desse servio.
3. Contraste as explicaes de Wagner e de Peacock e Wiseman sobre a
crescente participao do setor pblico na economia.
4. Visite o stio da Secretaria da Receita Federal, disponvel em: <http://
www.receita.fazenda.gov.br/historico/EstTributarios/Estatisticas/
default.htm>. Acesso em: 14 dez. 2010, ou do IBPT, disponvel em:
<www.ibpt.com.br>. Acesso em: 14 dez. 2010, e verifique os ltimos
dados sobre a carga tributria no Brasil. Como est a tendncia tributria? Discuta com seus colegas ou com o seu tutor sobre isso.
Mdulo 4
57
Unidade 3 Tributo
Unidade 3
Tributo

ffClassificar
as receitas oramentrias, segundo vrios critrios;
ffDistinguir
entre incidncia legal dos impostos e incidncia do

ponto de vista econmico; e
ffBuscar dados sobre as principais fontes de receita do setor pblico
includas no oramento pblico federal.
Mdulo 4
59
Unidade 3 Tributo
Receitas
Prezado estudante,
Nesta Unidade, abordaremos a receita oramentria e os
principais tributos brasileiros. Reflita conosco:
Para gastar, o governo precisa ter fontes de renda. Alm dos
tributos, quais so as demais fontes? Voc j observou que
o governo gasta em nome dos cidados, que tambm so os
contribuintes? Como muitos tributos incidem sobre as vendas
de bens e de servios, quais so as consequncias sobre os
preos e as quantidades a partir de uma situao de equilbrio
entre oferta e demanda de mercado? Como fica a renda das
pessoas que compram ou vendem esses bens? Ser que o
efeito sobre os preos ocorre de acordo com o que calculado
contabilmente e como previsto na legislao tributria
brasileira? Voc perceber que a incidncia de impostos nem
sempre o que parece ou como discutida na mdia.
Vamos, ento, ao assunto! Boa leitura!
Tributos Segundo Categorias

Econmicas
A receita oramentria subdividida, segundo a categoria

econmica, em:
ff
Receitas correntes: incluem a arrecadao de tributos,
as receitas de atividades produtivas e, no caso de governos
estaduais e municipais, as transferncias correntes.
ff
Receitas de capital: incluem emprstimos e vendas de
bens.
A classificao oramentria
estudada mais
detalhadamente nas
disciplinas Contabilidade
Pblica e Oramento
Pblico, dos Mdulos 3 e 6,

respectivamente.
Mdulo 4
61
Os tributos assumem vrias formas. Uma forma o

imposto que, como o nome j diz, compe o lado compulsrio do
financiamento dos gastos pblicos. De fato, quando esse rateio
feito pelo Estado, este usa seu monoplio do uso da fora tambm
para cobrar impostos. Outra forma de tributo a taxa, que em geral
reflete algum tipo de servio pblico cujo benefcio atribuvel ao
contribuinte. Muitas vezes, as taxas so cobradas pelo simples fato
de os servios estarem disposio das pessoas, que so obrigadas a
pagar, mesmo que no queiram desfrutar do servio. Temos tambm
a contribuio de melhoria, cobrada em funo de benefcios
recebidos por obras pblicas. Um exemplo de melhoria a valorizao
de um imvel particular por conta do asfaltamento de uma rua com
recursos pblicos.
Uma categoria especial de receita do governo a contribuio
social e econmica, em geral criada para algum fim especial, e
no considerada como receita tributria. Nem sempre o objetivo da
contribuio social mantido, mesmo que a cobrana continue. Como
exemplos de contribuies, podemos citar: a Contribuio Social sobre
o Lucro Lquido (CSLL); as contribuies para a previdncia social,
tanto dos empregados quanto dos empregadores; e a Contribuio
Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), criada com a
inteno de financiar gastos de sade e revogada no final de 2007.
Base Tributria
Os tributos so cobrados e calculados sobre diferentes bases
tributrias. Uma base importante o valor da propriedade de
alguma coisa. Como exemplo, temos a propriedade de imveis, de
terras e de automveis. Sobre essas bases, voc certamente conhece
o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre a
Propriedade de Veculos Automotores (IPVA).
62
Unidade 3 Tributo
Outra base o valor das vendas de ativos reais, tal

como a venda de imveis. O principal exemplo o Imposto sobre
a Transmisso de Bens Imveis (ITBI), cobrado pelos governos
municipais.
Um terceiro tipo importante de base para impostos a
venda de mercadorias, tanto de bens quanto de servios. Os mais
conhecidos so o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) e o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), cujas percentagens aparecem em alguns tipos
de notas fiscais.
Uma quarta base dada pelos fluxos de renda, como
salrios, lucros e aluguis. Os assalariados certamente prestam
ateno nos descontos que aparecem em contracheques, como a
Contribuio para a Previdncia Social (CPS) e o Imposto de Renda
Pessoa Fsica (IRPF). O IRPF tambm incide sobre aluguis e algumas
outras formas de rendimento. As empresas pagam, sobre os lucros, o
Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ).
Por fim, as transaes financeiras so taxadas em vrios
casos, algumas vezes envolvendo vendas de algum servio, outras
envolvendo sada de recursos de contas correntes bancrias. Por
exemplo: ao pagar seu seguro de veculo, voc paga o Imposto sobre
Operaes Financeiras (IOF), assim como quando usa seu cheque
especial. A extinta CPMF, que ainda pode voltar em um futuro
prximo, talvez com outro nome, incidia sobre dbitos de conta
corrente bancria e, portanto, era tambm um tributo sobre um tipo
especfico de transao financeira.
Essa diferenciao das bases tributrias esclarece o impacto
mais direto que os tributos tm na renda das pessoas. Assim, se voc
compra um aparelho eletrnico em uma loja, encontrar embutido
na nota fiscal, cujo prprio nome tem a ver com tributao, o valor
de vrios impostos. Quem recolhe o imposto associado a essa venda
o lojista. Mas voc talvez suspeite que voc quem paga por ele.
Mdulo 4
63
Vamos agora ver quais so os mais importantes tributos

brasileiros para os trs nveis de governo.
Principais Tributos
Os principais tributos do sistema tributrio brasileiro, em
termos de arrecadao, conforme a Tabela 1, so os seguintes:
ff
ICMS;
ff
Imposto de Renda;
ff
INSS;
ff
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS);
ff
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS);
ff
CPMF; e
ff
IPI.
Esses tributos representaram, em 2006, quase 80% de toda a
arrecadao tributria do Pas. O ICMS arrecadado pelos governos
estaduais. Embora no estejam destacados na Tabela 1, os principais
tributos diretamente recolhidos pelos municpios so o Imposto sobre
Servios de Qualquer Natureza (ISS), com 1,9%, e o IPTU, com
1,25% do total de tributos arrecadados.
64
Unidade 3 Tributo
Tabela 1: Brasil principais tributos exerccio 2006
Tributo
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
22,6
Imposto de Renda
17,2
Contribuio para a Previdncia Social
15,5
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS)
11,4
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS)
4,6
Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF)
4,0
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
3,6
Subtotal
78,9
Demais tributos
21,1
Total
100,0
Fonte: Adaptada de Brasil (2007)
Voc pode notar, contudo, que nesse total arrecadado, temos a

Contribuio para a Previdncia Social e o FGTS, que representaram
juntos 20,1% do total. Esses recursos tm destino pr-determinado
para benefcio dos trabalhadores. A parte referente previdncia
usada para o pagamento dos atuais aposentados e pensionistas do
INSS. J o FGTS pode ser visto como uma poupana forada para a
aposentadoria, ainda que possa ser retirado antes, em casos especiais,
como a compra de casa prpria. Essa poupana compulsria do
trabalhador utilizada como fonte de financiamento sob direo
pblica. Tem sido usada, por exemplo, para financiar obras pblicas.
Mdulo 4
65
Incidncia
Nessa transao, fica a dvida se o pagamento do imposto
feito por quem o recolhe ao fisco, no caso a loja, ou se a loja repassa
o imposto ao consumidor via preo da mercadoria. Do mesmo modo,
um profissional liberal, com rendimento alto suficiente para pagar
imposto de renda, quem recolhe diretamente o imposto ao fisco.
Voc pode se perguntar se esse profissional repassa esse imposto,
cobrando honorrios mais altos dos clientes. Talvez, cada lado repasse
apenas parte do imposto. So essas dvidas que buscamos tirar ao
discutirmos a incidncia econmica dos impostos. Em contraste,
quando verificamos na legislao quem deve recolher o imposto ao
fisco, discutimos a incidncia legal.
A Incidncia Econmica
Um assalariado v claramente o que est sendo descontado
de seu contracheque na forma de contribuio previdncia e na
forma de desconto de imposto de renda. Do mesmo modo, o dono
de uma firma v claramente as contas de imposto que precisa pagar
periodicamente, por exemplo, os tributos sobre a folha de pagamento.
Porm, o responsvel pela empresa considera esse imposto
apenas como mais um item em seus custos e, se os compradores
no diminurem totalmente suas compras do produto, vai tentar
repass-lo. Do mesmo modo, os assalariados podem, atravs de seu
sindicato e at por meio de greves, repassar para frente, nem que
seja apenas uma parte, o imposto que incide sobre seus salrios.
66
Unidade 3 Tributo
Mas os empregadores podem contratar menos gente, ao mesmo

tempo usando mais mquinas para substituir essa mo de obra mais
cara. No mundo globalizado, as grandes empresas podem ainda abrir
novas fbricas em outros pases.
Assim, no basta voc verificar sobre quem incide legalmente
um imposto para saber quem realmente paga a conta pblica. Voc
precisa ter uma ideia sobre os repasses que um agente econmico
pode fazer, tanto para aumentar os preos das mercadorias que vende
quanto para diminuir o preo, lquido de imposto, das mercadorias
que compra.
O estudo da incidncia econmica, em contraste com
a incidncia legal, leva em considerao os ajustes de preos
decorrentes da presena de impostos. Para saber se o imposto de
renda incide sobre seu rendimento, voc tem de perguntar se seu
salrio seria o mesmo na ausncia de imposto. Lembre-se, ainda, de
que os preos so determinados pela interao entre compradores
e vendedores em cada mercado de trabalho. Em mercados de alta
competio, que so os mais comuns para as diferentes ocupaes,
haveria diminuio de preo para os compradores caso o imposto
fosse retirado, provavelmente uma diminuio menor do que a do
valor do imposto.
Os grficos de oferta e demanda que voc estudou na

disciplina de Introduo Economia podem ser teis como meio de
ilustrar a incidncia econmica de um imposto. O preo de qualquer
mercadoria tributada tem uma interpretao dupla. H, por um
lado, o preo lquido do imposto (pL), que o preo relevante para
o vendedor. Voc pode se referir a ele como preo de vendedor.
esse o preo considerado nas decises de produo do bem ou do
servio venda. H, por outro lado, o preo bruto (pB), que pago
pelo comprador. Nesse caso, esse preo de comprador o preo
relevante para as decises de compra, tanto por empresas quanto por
consumidores. Entre os dois preos est o imposto. Portanto, o preo
bruto da mercadoria, ou preo de comprador, forosamente igual
ao preo lquido, ou preo de vendedor, mais o prprio imposto.
Mdulo 4
Releia a discusso sobre

demanda e oferta,
ilustrada pelas Figuras

4 a 8, apresentada na
disciplina Introduo
Economia. Note as variveis

que podem influenciar as
quantidades demandadas e
ofertadas.
67
Se voc supuser um imposto fixo em reais por unidade do

produto, o preo bruto, pB, ser igual ao preo lquido, pL, mais o
imposto por unidade do bem ou do servio, t:
pB = pL + t
Nessa frmula, adicionamos o imposto ao preo de vendedor
para chegarmos ao preo de comprador. Essa identidade contbil ,
portanto, sempre verdadeira.
Contudo, h nessa identidade um paradoxo. Pelo lado do
comprador, parece que ele efetivamente pagar o imposto, pois
esse somado ao preo recebido pelo vendedor, pL. Do outro lado
da transao, o vendedor pode sempre achar que o imposto est
reduzindo o preo de comprador, pB, exatamente pelo valor do
imposto, deixando-lhe um preo de comprador, pL, muito baixo.
O que ocorre ao preo de mercado existente antes da introduo

do imposto? a esse preo que tanto comprador quanto
vendedor efetivamente fazem suas comparaes.
A seguir, faremos a anlise grfica para o caso em que h

incidncia legal sobre o comprador. Do preo de comprador, o
vendedor subtrai o imposto para chegar a seu preo. Assim,
pL = pB t
Em um grfico de oferta e de demanda, essa equao equivale
a um deslocamento para baixo da curva de demanda. Veremos, na
Figura 2, que a curva de demanda D deslocada para baixo, sendo
a curva com o preo de vendedor representada por D. Do ponto de
vista dos vendedores, o preo relevante o preo que os compradores
esto dispostos a pagar j descontado o imposto. Esse o preo que
ser comparado aos custos de produo, os quais definem o preo
mnimo pedido pelos vendedores.
68
Unidade 3 Tributo
Alm do preo, h vrias influncias sobre a demanda e a oferta

que podem desloc-las. Os impostos tornam os preos percebidos
em cada lado da transao diferentes entre si. Na anlise ilustrada
anteriormente, a curva de demanda deslocada um instrumento
auxiliar que representa a curva de demanda efetivamente considerada
pelos vendedores em suas decises.
Releia a Unidade 3 da
disciplina Introduo
Economia, ela apresenta o
que pode afetar a demanda

e a oferta.
Figura 2: Incidncia de um imposto sob oferta perfeitamente elstica

Fonte: Sanson (1991, p. 110)
A introduo de um imposto altera a posio de equilbrio

num mercado competitivo. Veja, na Figura 2, que a posio inicial,
em que a quantidade demandada igual quantidade ofertada,
ocorre para a quantidade q* ao preo p*. Com o imposto, essa
mercadoria fica mais cara e os compradores compram menos, agora
a quantidade qt. Os compradores pagam pB por unidade e esse preo
agora maior do que antes, portanto eles compram menos. Nesse
caso, o preo de vendedor continua o mesmo que antes, pois pB = p*,
enquanto o preo de comprador aumenta pelo valor do imposto.
Nesse caso, o empresrio que reclamasse da carga de impostos sobre
a folha de pagamento estaria com razo, pois seria o comprador dos
servios de trabalhadores. J se fossem consumidores de aparelhos
de som, teriam razo em reclamar dos impostos, mas no os lojistas.
Mdulo 4
69
H, contudo, uma suposio implcita na Figura 2, crucial

para o resultado obtido em termos de incidncia econmica. Nesse
mercado, a elasticidade-preo de oferta altssima. Qualquer pequena
variao no preo de venda leva a um aumento muito grande
na quantidade ofertada. Seria a situao de um grande nmero
de pequenos produtores de um bem ou de um servio cujo custo
marginal e custo mdio no equilbrio de longo prazo so similares.
, portanto, uma oferta de longo prazo, horizontal.
Releia o conceito de
elasticidade na disciplina
Introduo Economia.
Note que a oferta
horizontal de longo prazo

um caso de altssima
elasticidade-preo. Em
termos matemticos, ela
infinita.
Nesse caso, uma explicao intuitiva seria que essa alta

sensibilidade da oferta a variaes de preos que levaria
transferncia para frente do imposto. O resultado decorre do
comportamento simultneo de um grupo grande de agentes. Do
ponto de vista de cada vendedor, o imposto subtrado do preo
de comprador para se chegar ao preo de vendedor. O comprador
apenas v seu respectivo preo, j com o imposto includo.
Figura 3: Incidncia econmica de um imposto sob elasticidades-preo

intermedirias
Fonte: Sanson (1991, p. 111)
Um caso mais geral ocorre quando ambas, oferta e demanda,

tm elasticidades-preo em valores intermedirios, conforme a
Figura 3. Veja que tanto pB maior do que p* como este maior
do que pL. A reduo de quantidade comprada para qt reflete o
aumento do preo de comprador. Do ponto de vista dos vendedores,
70
Unidade 3 Tributo
a quantidade vendida, que a mesma quantidade qt, diminui por

conta do menor preo de vendedor. Nesse caso, parte do imposto
transferida para frente e parte para trs. Essa transferncia para
trs feita via preos envolvidos nas compras feitas nos mercados
de trabalho e de matrias-primas. O imposto incide tambm sobre o
resultado do capital empregado nas empresas vendedoras. Assim, o
imposto incide sobre os dois lados das transaes.
Note que se a incidncia legal fosse sobre os

vendedores, ocorreria um deslocamento da curva de
oferta para cima, devido a um aumento de custos.
No entanto, para um imposto de igual magnitude, os
efeitos sobre os preos e as quantidades seriam os
mesmos, independentemente do lado da transao
sobre o qual o imposto incidisse legalmente.
Assim, para falar em incidncia econmica, voc precisa

ter uma ideia do que ocorre aos preos das mercadorias aps a
introduo de um imposto. Porm, para estimar essas alteraes,
voc precisar tambm ter uma ideia, a partir de estudos empricos,
de como so as curvas de oferta e de demanda nos mercados sobre
anlise. Isso, em geral, feito pela estimativa de elasticidades-preo
e elasticidades-renda, com a ajuda de procedimentos economtricos.
Qualificaes
Nessa discusso de incidncia de impostos, h um aspecto a
ser melhor qualificado. Consideramos as empresas como se fossem
agentes econmicos que compram e vendem bens e servios, quase
como indivduos. Na verdade, uma empresa um conjunto de
pessoas organizadas numa estrutura burocrtica.
Mdulo 4
71
Usualmente, os prprios empresrios acham que o imposto

incide apenas sobre o rendimento de seu prprio capital. Mas a renda
do capital apenas o resultado obtido nessa atividade empresarial.
H trabalhadores assalariados de vrios nveis e h fornecedores de
bens e de servios necessrios produo dos bens ou dos servios
vendidos pela empresa. Nesses casos, h transaes de compra e
venda entre eles e a empresa. Portanto, a empresa no passa de
um intermedirio entre os compradores de seus bens produzidos e
seus fornecedores, incluindo os donos do capital financeiro aplicado
nela. Os tributos incidem tanto sobre os clientes quanto sobre os
fornecedores e os trabalhadores, afetando a renda praticamente de
todos. Com base nesse argumento, no h incidncia de impostos
sobre a empresa propriamente dita, embora, muitas vezes, tributos
sejam cobrados dela para compensar servios pblicos fornecidos
para atender suas necessidades especficas. Nesse caso, h uma
contrapartida em termos de servios pblicos e o imposto teria a
natureza de uma taxa ou de uma contribuio de melhoria.
Quem compra ou vende para o setor pblico tambm est
sujeito aos impostos. Assim como as empresas, o setor pblico
tambm envolve um grande conjunto de pessoas organizadas em
estruturas burocrticas. Os impostos nas transaes com o setor
pblico, como o caso do imposto de renda e da contribuio
previdncia social, envolvem os vendedores para o setor pblico de
um lado, e os contribuintes de outro.
Outro aspecto pouco enfatizado na discusso anterior sobre
incidncia econmica o horizonte de tempo implcito na anlise.
Por exemplo, em um primeiro momento, os vendedores podem
simplesmente alterar seus preos pelo valor total de um novo imposto
cuja incidncia legal ocorra a eles. Porm, medida que se efetivem
os ajustamentos de mercado, eles descobriro que os seus preos
podem no se manter devido concorrncia. Isso tambm ocorre
quando o governo reduz impostos para beneficiar os compradores
e os efeitos no aparecem imediatamente. Nessa situao, os
vendedores continuam, em um primeiro momento, a cobrar os
mesmos preos que antes, embora a concorrncia tenda a neutralizar
isso no longo prazo. Implcito nos movimentos ao longo das curvas
72
Unidade 3 Tributo
de oferta, como as das Figuras 2 e 3, esto ainda os ajustamentos de

entrada e de sada de firmas no mercado, que uma das formas em
que se manifesta a concorrncia. somente assim, em um perodo
de tempo mais longo, que todos os ajustamentos sero completados
em mercados com alto grau de concorrncia.
Outro aspecto, ainda, que uma fatia importante da economia
funciona em mercados com baixo grau de concorrncia. Para um
mercado no competitivo, h muito pouco que possa ser previsto
pela Teoria da Incidncia de Impostos. No h modelos gerais e os
estudos empricos so incapazes de definir quais so os modelos mais
adequados. Por exemplo, para mercados com poder de monoplio,
possvel apresentar desde modelos com transferncia mnima do
imposto at casos com transferncia superior a 100%, ou seja, o
preo aumenta mais do que o atribuvel ao imposto.
Nos modelos de oligoplio, h ainda mais possibilidades,
dependendo do tipo de modelo. A no incluso do imposto nos
custos, por exemplo, poderia ser uma boa estratgia de curto prazo
se as firmas individualmente temessem que um ajuste de preos por
conta do imposto levasse ao rompimento de um acordo tcito entre
elas. Uma mudana de posio permitiria ganhos para quem furasse
o acordo, mas poderia terminar em uma guerra de preos. Por
outro lado, deslocamentos prvios de demanda poderiam no ter
resultado em aumentos de preos por conta justamente do medo
da guerra de preos. Assim, um pequeno aumento de impostos j
poderia ser um sinal para que as empresas reajustassem seus preos,
incluindo tanto o aumento represado quanto o repasse de impostos.
Um estudo emprico mostraria um aumento de preos maior do que
o valor do imposto.
Por fim, h um aspecto que diz respeito aos agentes
econmicos, tanto aqueles cuja renda predominante do trabalho, os
assalariados, quanto aqueles cuja renda decorre de diferentes formas
de direitos de propriedade, como juros e aluguis, alm da classe
mdia que possui fontes misturadas de rendas. Voc pode considerar
de um lado os consumidores, que como esses agentes aparecem ao
comprarem coisas para seu consumo e, de outro, os produtores, que
Mdulo 4
73
quando eles aparecem como vendedores. O trabalhador tratado

em separado, mas tambm um vendedor de servios.
Lembre-se de que os produtores e os trabalhadores

tambm so consumidores. Assim, o mesmo raciocnio
pode ser feito a eles. Do lado da produo, a incidncia
afeta os donos de diferentes tipos de propriedades de
bens de capital, utilizveis no processo produtivo pela
diminuio da sua prpria renda real. A reduo do
preo de vendedor tem sempre implcita uma reduo
de remunerao de algum desses bens, dos salrios e
dos preos de matrias-primas.
Complementando...
Amplie seus conhecimentos fazendo as leituras propostas, a seguir:
Finanas Pblicas de Fernando Rezende. Nessa obra, voc encontra

uma conveniente classificao dos tributos brasileiros segundo a
base e o tipo de contribuinte, embora j precise de atualizao dada
alta frequncia de mudanas no STN, e a classificao de receitas
oramentrias.
Oramento Pblico de James Giacomoni. Nessa obra, voc pode

conferir a classificao de receitas oramentrias mais detalhadamente.
Incidncia tributria e os gastos em alimentos de Joo R. Sanson. Esse

artigo de pesquisa aplicada apresenta mais detalhes sobre incidncia
econmica.
Introduo Economia de N. Gregory Mankiw. Essa obra, em seus

captulos 6 e 8, aborda a incidncia econmica.
74
Unidade 3 Tributo
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que as receitas oramentrias so
classificveis, segundo a natureza econmica, em receitas correntes e de capital. Alm disso, classificamos os tributos de acordo
com a base sobre a qual so calculados:
ff
propriedade;
ff
venda de ativos reais;
ff
venda de mercadorias;
ff
fluxos de renda; e
ff
transaes financeiras.
A incidncia legal dos impostos mostra quem os recolhe ao
fisco, e a incidncia econmica leva em considerao o possvel
repasse dos impostos via alteraes de preos.
Mdulo 4
75
Vimos, nesta Unidade, as receitas oramentrias e os tributos
e como eles se aplicam no caso brasileiro. Agora, teste seu
aprendizado com as atividades propostas. Em caso de dvida,
lembre-se de que seu tutor est disposio.
1. Com base na Tabela 1, apresentada na seo Principais Tributos,
identifique a base tributria de cada um dos principais tributos.
2. Diferencie incidncia legal de incidncia econmica na discusso do
impacto dos tributos sobre a renda das pessoas.
3. Refaa a Figura 2, encontrada na seo A Incidncia Econmica, para
um caso em que a curva de oferta vertical, ou seja, em que a elasticidade-preo da oferta zero. Nesse caso, grandes variaes no
preo do bem no causariam nenhuma variao na quantidade ofertada. Introduza um imposto que desloque a demanda para baixo e
mostre sobre qual lado da transao incide esse imposto. Se a curva
de oferta for apenas bem inclinada, sem chegar vertical, o exerccio
tambm funciona, pois ainda se tem um caso de baixa elasticidade-preo da oferta.
4. V ao stio da Secretaria da Receita Federal, na pgina de Estudos
Econmico-Tributrios/Estudos e Estatsticas, e procure o estudo
Carga Tributria no Brasil mais recente e refaa a Tabela 1, disponibilizada na seo Principais Tributos. Disponvel em: <tinyurl.com/
cdh3nz>. Acesso em: 15 dez. 2010. Ento, analise as mudanas na
estrutura dos principais tributos, se que houve alguma.
76
Unidade 4
Despesa

ffClassificar
e avaliar as despesas pblicas, o que inclui os

investimentos produtivos;
ffReconhecer
como essas despesas afetam a renda dos agentes

econmicos; e
ffDescrever
como os tributos e as despesas afetam a renda das

pessoas no Brasil.
Unidade 4 Despesa
Estrutura da Despesa
Prezado estudante!
As despesas pblicas podem ser classificadas de vrios modos.
Em que funes o governo gasta? O que queremos dizer
quando classificamos os gastos em correntes e de capital? A
sociedade tem de decidir politicamente o tamanho relativo
do setor pblico e do setor privado, embora condicionada
pelas caractersticas dos bens, conforme nossa discusso
da Unidade 2? O Estado tem de produzir diretamente todos
os bens e os servios que disponibiliza a sociedade? Como
avaliar os investimentos pblicos? Os gastos afetam direta e
indiretamente a renda das pessoas? Como incidem os gastos e
como eles interagem com a incidncia dos impostos?
Lembre-se de que estamos disposio para o esclarecimento
de dvidas. Bons estudos!
As despesas pblicas so classificveis em vrios critrios,

dos quais veremos os de finalidade e de natureza, todos previstos na
legislao oramentria. Segundo a Lei n. 4.320, de 17 de maro de
1964, suas modificaes e normas complementares, as despesas so
classificadas tambm segundo a instituio executora e os programas
(BRASIL, 1964). Essas classificaes facilitam a busca de alocaes
de verbas para determinada finalidade e de interesse regional. Assim,
uma verba para a construo de uma ponte em uma cidade qualquer
pode ser buscada no Ministrio dos Transportes, por exemplo.
Comecemos pela classificao das despesas pblicas segundo
sua finalidade, de forma a retratar as reas de ao governamental.
Essas despesas so agrupadas no oramento por funes e subfunes.
Dentro dessas subfunes h ainda programas e projetos especficos.
Por exemplo, a funo sade inclui, entre outras, as subfunes:
Leia mais sobre essa lei em:

<http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Leis/L4320.
htm>. Acesso em: 7 fev.
2011.
Essa lista baseada na
classificao para 2006,
obtida no stio da Secretaria

do Tesouro Nacional em
Srie Histrica de Receitas
e Despesas disponvel em:

<http://www.tesouro.
fazenda.gov.br/estatistica/
est_contabil.asp>. Acesso
em: 15 out. 2010.
Mdulo 4
79
ff
Ateno Bsica;
ff
Assistncia Hospitalar e Ambulatorial;
ff
Suporte Profiltico e Teraputico;
ff
Vigilncia Sanitria;
ff
Vigilncia Epidemiolgica; e
ff
Alimentao e Nutrio.
So as finalidades das despesas que guiam a tcnica do
oramento-programa. Por essa tcnica, a nfase na classificao
dos gastos est em como atingir metas pr-determinadas pelo
governo. Assim, as contas so estabelecidas de modo a permitir
que sejam identificados os recursos efetivamente alocados a um
determinado programa, que podem envolver mltiplos projetos,
independentemente do rgo em que feito o gasto.
Podemos imaginar um programa da rea da sade em que
outros ministrios do Governo Federal, alm do prprio Ministrio
da Sade, tambm estejam envolvidos. Por exemplo, se houver uma
regio do Pas com alguma epidemia, os ministrios militares podem
ser chamados a dar apoio ao mesmo programa. Essa juno de
esforos pode garantir que a finalidade do programa seja atingida
da melhor forma, ou seja, que o programa seja eficaz. Ao mesmo
tempo, essa juno de informaes contbeis sobre o programa
permite uma avaliao quanto aos custos incorridos para atingir a
finalidade do programa de forma eficiente.
Para relembrar o papel

dos gastos e da tributao
na estabilizao do nvel
de emprego, releia as
partes relevantes da
disciplina Macroeconomia,
especialmente a discusso
sobre poltica fiscal na
Unidade 6.
80
A classificao pela natureza do gasto pe em destaque se

o gasto apenas para manter o governo em funcionamento ou para
redistribuio de renda, que o caso das Despesas Correntes, ou
se h investimentos que alteram o estoque de capital da sociedade,
as Despesas de Capital. As despesas correntes incluem categorias
econmicas como Pessoal e Encargos Sociais e Juros e Encargos da
Dvida, alm de itens, como custeio e transferncias. As despesas
de capital incluem Investimentos, Inverses Financeiras, Amortizao
da Dvida e Reserva de Contingncia (GIACOMONI, 2007). Essa
classificao tem em vista o impacto do setor pblico sobre os nveis
de atividade e de emprego da economia.
Unidade 4 Despesa
Essa estrutura de despesas varia com o tempo e reflete o

prprio estgio de desenvolvimento econmico do Pas. Em pases
mais pobres predominam as despesas correntes, pois o setor pblico
tem uma base menor para aplicar tributos, sobrando menos recursos
para os gastos de capital. O setor pblico brasileiro, por conta dos
ajustamentos fiscais com vistas a controlar o processo inflacionrio
das ltimas dcadas, ficou com margem estreita para os gastos de
capital em dcadas recentes. Por isso, a venda de vrias empresas
estatais, especialmente no perodo entre 1994 e 2002, e o recurso
Parceria Pblico-Privadas (PPP), ainda mantido, para aumentar
a capacidade de investimento em infraestrutura, sob coordenao
estatal, como veremos a seguir.
Voc cursar duas disciplinas em que o oramento e o

planejamento pblicos sero esmiuados: no Mdulo 5,
Planejamento e Programao na Administrao Pblica, e no
Mdulo 6, Oramento Pblico. Voc ter, ento, a oportunidade
de estudar detalhadamente a estrutura oramentria brasileira
e ver que nossa legislao oramentria consistente com a
tcnica do oramento-programa.
Mdulo 4
81
O Estado como Produtor
Em caso de dvida, releia

o que foi discutido, na
Unidade 2, sobre bens
rivais, bens exclusivos e

externalidades.
Na escolha entre produzir ou no um bem qualquer pelo setor

pblico, h dois elementos a considerar. Primeiro, a Teoria dos Bens
Pblicos, com base nas caractersticas de rivalidade e de excluso,
uma explicao pelo lado da demanda e no pelo da produo
ou da oferta. Isso significa que a deciso sobre produzir ou no
tais bens pelo setor pblico explicvel por outras caractersticas.
H, portanto, uma diferena essencial entre produo e proviso.
Por exemplo, os servios de sade que tenham efeitos generalizados,
como o de combate a endemias, poderiam ser pagos pelo Estado,
mas com produo feita por empresas privadas. Estradas de rodagem
so em geral construdas pelo setor privado, mas a proviso dessa
infraestrutura pblica. Fora as estradas com pedgio, a proviso
dos servios dessas estradas gratuita. Na maioria dos casos, a
venda direta do servio seria invivel pela dificuldade de excluso de
beneficirios que se recusassem a pagar por ele. Outro exemplo o
combate ao mosquito da dengue, que poderia ser feito por empresas
especializadas, com a contratao via licitao pblica. Nesse caso,
a produo seria privada e a proviso seria pblica. Essa produo
privada poderia ser tanto via empresas privadas com fins lucrativos
quanto via entidades privadas sem fins lucrativos. Agora, se o prprio
governo usa um corpo de funcionrios pblicos, se adquire e se
administra os bens de capital necessrios para esse servio, ento, o
prprio governo produz e prov o servio. As duas solues seriam
equivalentes na viabilizao do servio, na suposio de custos
efetivos similares.
A escolha de manter a produo no setor pblico tem mais
a ver com decises de Administrao Pblica. Ela depende da
eventual diferena de custos na produo de um dado bem no setor
82
Unidade 4 Despesa
pblico versus no setor privado. Da discusso de anos recentes sobre

a transio das economias socialistas para economias de mercado
ficou claro que um elemento essencial para a eficincia relativa
entre empresas pblicas e privadas o grau de concorrncia que
elas enfrentam. Por exemplo, a Petrobras enfrenta concorrncia a
suas operaes internacionais; e o Banco do Brasil est sujeito a
um razovel grau de concorrncia com outros bancos no prprio
Pas, embora a criao de novos bancos tenha restries legais,
enfraquecendo esse efeito. Assim, uma empresa privada que tenha
alto poder de mercado, isto , que enfrente pouca concorrncia, ter
incentivos para se tornar ineficiente e oferecer produtos mais caros e
de pior qualidade. Colocado de uma forma simples, o comprador fica
sem a opo de pegar o telefone e consultar outra empresa quanto
ao preo e qualidade de um dado produto.
Essa pouca concorrncia envolve, muitas vezes, o loteamento
do mercado por pouqussimas empresas, cada uma atuando como
nica vendedora em sua rea de operao. Alguns de vocs devem
se lembrar dos automveis-carroas produzidos no Brasil anos atrs
por causa da pouca concorrncia no setor automobilstico brasileiro.
O mercado brasileiro de automveis era dominado por poucas
empresas internacionais que operavam com barreiras concorrncia
externa, o que mudou significativamente a partir dos anos 1990 com
a entrada de novas empresas no setor.
Do mesmo modo, a maior parte das organizaes do setor
pblico tem monoplio na produo e na venda de seus produtos.
Com proviso gratuita, o financiamento feito via oramento
pblico. Assim, por conta da possvel ineficincia do setor pblico,
tambm existem falhas de governo. Isso se deve principalmente a
sua lentido em se ajustar a mudanas na estrutura de demandas de
servios pblicos e na tecnologia de sua produo.
Outra causa de ineficincia do setor pblico que as
organizaes pblicas no esto expostas ameaa de falncia.
Em caso de ameaas desse tipo, h sempre o socorro possvel pelo
oramento pblico. Independentemente da qualidade do servio, os
cidados no tm poucas opes. Em alguns casos, at possvel a
substituio. Por exemplo, se os servios de correio so muito lentos,
Mdulo 4
83
h espao para servios privados concorrentes para o transporte de

correspondncia mais gil e de maior valor.
Essa ineficincia ainda tem a ver com os mecanismos de deciso
coletiva em regimes polticos democrticos. As decises so feitas
por regras de maioria tanto na escolha de representantes quanto nas
decises destes. A literatura da escolha pblica mostra que nem sempre
essas decises so consistentes com as preferncias dos cidados. Isso
abre espao para a influncia de grupos de interesse especficos, que
distorcem as decises coletivas em seu favor. Em um regime autoritrio,
o espao para os interesses especficos maior ainda.
Essa uma forma

de interpretar as
consequncias da
hegemonia de uma frao
de classe, segundo a teoria

gramsciana. Caso queira,
releia a Unidade 1.
Vimos, na Unidade 2, que o Estado regulamenta setores

econmicos que produzem utilidades pblicas. Outra possibilidade
para o controle das utilidades pblicas a produo desses servios
pelo prprio setor pblico. Em algumas situaes, a atividade
privada estatizada. Uma das razes para isso so os altos subsdios
pagos s empresas reguladas, que estimulam o avano de propostas
estatizantes no processo poltico. Por exemplo, ao final do sculo XIX,
o Brasil estimulou a construo de ferrovias pelo setor privado com
subsdios. Nas dcadas seguintes, o sistema ferrovirio foi totalmente
estatizado. Ao longo do sculo XX, a qualidade do servio estatizado
piorou por problemas administrativos e o consequente aumento de
custos operacionais. Em boa medida, isso se deu em consequncia
da falta de novos investimentos em um perodo de crise oramentria
vivida pelo setor pblico, especialmente durante a alta inflao. Nos
anos 1990, o setor ferrovirio voltou a ser privatizado, novamente
com subsdios ao retorno do capital.
Ainda nos anos 1990, o Brasil embarcou em um forte programa
de privatizao de empresas estatais e at do setor financeiro estadual.
Isso decorreu da falta de recursos para melhorar as contas pblicas
do Pas em um perodo em que o processo poltico gradualmente
incorporou a viso de que seria preciso diminuir o dficit pblico
como parte do esforo de combate inflao.
Voc ver uma discusso
sobre dficits mais adiante.
84
De fato, houve tambm um pouco de influncia internacional,

especialmente da experincia bem-sucedida da Inglaterra, que
privatizou em larga escala nos anos 1980. Essa experincia foi
seguida por pases socialistas, como a China, e, depois, por pases
Unidade 4 Despesa
do antigo bloco sovitico, o que levou a novas concepes para a

Administrao Pblica nos demais pases.
Uma alternativa produo pblica so as PPPs. Essas
parcerias so um arranjo em que o Estado d concesses para
empresas privadas explorarem certas atividades, como a manuteno
ou a construo de estradas, de hospitais e de prises, sob superviso
estatal. Isso o que o Brasil j havia praticado ao garantir a
lucratividade das organizaes ferrovirias no final do sculo XIX. Se
houver cobrana de tarifas de usurios, quando a excluso possvel
e decidida politicamente, o setor pblico pode eventualmente cobrir
insuficincia de receita. Essa parceria uma forma de dar ao Governo
maior capacidade de proviso de servios pblicos ao mesmo tempo
que busca mais eficincia em suas atividades.
Com a PPP na rea de infraestrutura*, o controle da
atividade fica nas mos do setor privado, mas o Estado participa na
definio dos preos de venda dos servios, garantindo preos sociais
via subsdios ou garantia de retorno ao capital. A infraestrutura de
transportes tambm envolve vrias possibilidades. Uma delas o
Estado repassar ao setor privado uma rodovia j existente para que
este faa sua manuteno em troca de pagamento de pedgios pelos
usurios. Outra opo o setor privado construir a estrada e ganhar
o direito de cobrar pedgio por um perodo longo o suficiente para
recuperar o investimento com lucros. Aps esse perodo, a estrada
pode passar para o Estado ou ser novamente repassada ao setor
privado para fins da manuteno.
*Infraestrutura
conjunto
de
insta-
laes e equipamentos
empregados
extrao,
na
transporte
processamento
de
matrias-primas
essenciais, nos meios

de
treinamento
da
fora de trabalho e
na fabricao de bens
de
capital.
Fonte:
Sandroni (1999).
O acesso universal aos servios estatais de sade, como

determinado constitucionalmente a partir de 1988, tem consequncias
inesperadas. Como o atendimento mdico um bem privado
puro, h a possibilidade de esse servio ser atendido por empresas
privadas. Contudo, a alta incerteza envolvida na necessidade desse
servio torna-o objeto de proteo por seguro, do mesmo modo que
a proteo contra acidentes de automveis ou incndios de imveis.
A opo de ter o acesso ao atendimento pblico gratuito, contudo,
induz muitas pessoas, mesmo com condies financeiras para tal, a
no fazerem seguro privado na rea da sade. Isso cria um excesso
de demanda de servios pblicos, sem contar que a gratuidade tende
Mdulo 4
85
Considere o preo nulo
num grfico de demanda

e veja qual ser a
quantidade demandada
correspondente.
86
a levar quantidade demandada mxima, restrita apenas pelos

inconvenientes de filas e de queda de qualidade do servio pelo
congestionamento do sistema.
Com o acesso universal, o Pas fez a opo poltica de usar o
sistema de atendimento mdico pblico como instrumento adicional
de correo da distribuio de renda. Nesse contexto, as PPPs so um
instrumento a mais para carrear investimentos e melhorar a eficincia
do sistema, com subsdios que facilitam o acesso de pessoas mais
pobres aos servios de sade. Mesmo assim, na busca da soluo
do problema de excesso de demanda, o custo de oportunidade da
perda de tempo nas longas filas so tambm parte dos custos sociais.
No caso das filas, o custo de oportunidade dado em termos de
tempo de trabalho ou de lazer perdido, que varia conforme a renda.
Unidade 4 Despesa
Avaliao do Investimento Pblico

As despesas com infraestrutura complementam os bens de
capital privados, afetando os custos de produo do setor. Os servios
dessa infraestrutura, nos nveis e na qualidade adequados, permitem
a obteno de custos privados competitivos, quando comparados aos
padres internacionais. Os investimentos pblicos podem ser feitos
tanto na produo de servios pelo prprio setor pblico quanto pela
proviso com produo privada.
O crescimento sustentado de uma economia est presente
quando os investimentos produtivos aumentam a capacidade
de produo das empresas de forma sustentada ano aps ano.
O crescimento econmico sustentado da economia de um pas,
no entanto, difere das flutuaes temporrias do PIB e do nvel de
emprego. Essas flutuaes envolvem tanto perodos de desacelerao
do nvel de atividade quanto de alto crescimento do PIB. no
nvel sustentado de crescimento da economia que temos a situao
de pleno emprego e de uso normal da capacidade produtiva das
empresas, sem presses inflacionrias.
Os investimentos que garantem o crescimento sustentado
decorrem, em grande parte, das decises das empresas quanto a se
arriscarem, ampliando sua capacidade produtiva e conseguindo atrair
financiamento do mercado financeiro, que pode ser tanto de lucros
no distribudos aos acionistas quanto de investidores que compram
novas aes. Alm disso, essas empresas podem tomar emprstimos
de longo prazo no mercado financeiro.
de suas fontes de recursos

e de seu uso, visite o stio
do BNDES disponvel em:
No Brasil, o financiamento de longo prazo , em grande

parte, feito com recursos pblicos. Uma das principais fontes desse
financiamento o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Por meio
do BNDES e de outras instituies financeiras com ele coligadas,
Mdulo 4
Para uma descrio do FAT,
<http://www.bndes.gov.
br/SiteBNDES/bndes/
bndes_pt/>. Acesso em: 22

out. 2010.
87
uma parte importante do FAT financia empresas pblicas e privadas.

O investimento pblico complementa o investimento privado ao
garantir a infraestrutura necessria s atividades econmicas em
geral. Nas decises sobre investimentos pblicos, uma preocupao
fundamental com o uso eficiente dos recursos, de acordo com os
planos dos polticos em exerccio. Esses planos em princpio refletem
as escolhas eleitorais dos cidados.
Voc ter a oportunidade
de estudar detalhadamente
a avaliao de projetos
pblicos na disciplina
Elaborao e Gesto de
Projetos do Mdulo 6.
Como podemos avaliar os investimentos pblicos?
Um dos instrumentos usados para avaliar os investimentos

pblicos a anlise de custo-benefcio. Para dado projeto de
investimento, os tcnicos estimam o valor de todos os benefcios e
os custos, levando em considerao os aspectos de financiamento.
Como so projetos pblicos, a avaliao vai alm dos itens estimveis
por preos de mercado. H externalidades decorrentes de bens no
rivais para os quais so necessrias estimativas monetrias tanto
pelo lado dos benefcios quanto dos custos. Isso torna a avaliao
bem mais complexa do que em avaliaes privadas de projetos de
investimentos. Alm disso, na anlise de custo de oportunidade
do capital, a anlise financeira deve ser feita do ponto de vista das
geraes futuras e no apenas do ponto de vista da gerao presente.
Essas dificuldades podem levar a avaliaes arbitrrias dos
projetos pblicos, tornando-as sujeitas s preferncias pessoais
do avaliador. Assim, essa anlise tem sido vista como apenas um
dos elementos considerados nas decises. Na verdade, pelo que
estudamos sobre o processo poltico, sabemos que em ltima
anlise as decises dependem de preferncias polticas que refletem
aproximadamente as preferncias dos cidados. Com a competio
poltica, os interesses particulares que desviam as decises pblicas
do interesse da maioria podem ser explorados por partidos polticos
e por grupos de interesse de oposio.
88
Unidade 4 Despesa
Redistribuio de Renda
Alm da proviso e at da prpria produo de bens e de
servios, o Estado tambm promove a redistribuio de renda.
Na realidade, em qualquer ao estatal com cobrana de tributos
para a proviso de servios pblicos quase impossvel ter um
alinhamento exato entre o que cobrado de um cidado e o que ele
recebe de benefcios, considerado o pacote completo de benefcios
pblicos. Mas o que chama mais ateno do ponto de vista poltico
a redistribuio de renda na forma monetria.
Na perspectiva da classificao de bens da Unidade 2, a
redistribuio de renda pode ser tanto um bem rival quanto no
rival. um bem rival quando as pessoas doam recursos diretamente,
especialmente as pessoas de baixa renda, ou indiretamente, via
instituies filantrpicas. H uma ligao direta entre o que ocorre
pessoa ou ao grupo que recebe o donativo e a satisfao pessoal do
doador. um bem no rival quando levamos em conta a distribuio
de renda, entendida em sentido estatstico (TAVARES, 2009). A no
rivalidade decorre de todas as pessoas, ao mesmo tempo, serem
afetadas por mudanas na distribuio de renda. Algumas pessoas
esto de fato dispostas a pagar pela redistribuio, de modo a
diminuir as desigualdades, independentemente da motivao que
as leva a isso, se por razes humanitrias ou por simples medo de
mudana social violenta. Podemos presumir, a partir das discusses
que realizamos na Unidade 1, que o processo poltico reflete as
preferncias da maioria dos cidados tambm quanto redistribuio
de renda.
Revise o conceito de
distribuio de frequncia
Estatstica Aplicada
Administrao. Esse
conceito estatstico a base

para medir a concentrao
de renda.
Como o Estado pode redistribuir renda?
Mdulo 4
89
Para mais informaes

sobre o Bolsa-Famlia,
visite o stio do Ministrio
do Desenvolvimento
Social disponvel em:
<http://www.mds.gov.br/
bolsafamilia/>. Acesso em:

15 out. 2010.
H vrias formas de redistribuir renda promovidas pelo setor

pblico, tanto para minimizar o nmero de pessoas em situao de
pobreza absoluta quanto para corrigir a distribuio de renda. O Estado
pode gastar diretamente com as pessoas, como no programa BolsaFamlia, oferecer emprstimos subsidiados para habitao, educao
e atividades econmicas de interesse social ou promover renncias
fiscais. A seguridade social no Brasil garante o acesso universal aos
servios de sade, com financiamento pblico. Os servios de sade,
como vimos na Unidade 2, envolvem a caracterstica da rivalidade,
exceto nos casos de doenas transmissveis que podem se tornar
endemias. Nesses casos, h grande possibilidade de redistribuio de
renda, dos contribuintes de renda mais alta para os beneficirios dos
servios de sade.
Veja tipos e valores de
subsdios e subvenes
econmicas, segundo a
Secretaria de Oramento
Federal, no item 6,
disponvel em: <tinyurl.
com/d35pmj>. Acesso em:

22 out. 2010.
Uma segunda forma de redistribuir renda pela iseno de

impostos ou pelo subsdio a certos bens ou servios. Subsdios
podem ser interpretados como impostos negativos. Por exemplo,
se o governo transferir recursos para atividades culturais, de forma
a diminuir os preos desses espetculos, isso equivale a deslocar a
curva de demanda para cima nas Figuras 3 e 4, respectivamente
encontradas nas sees A Incidncia Econmica, na Unidade 3,
e A evoluo e a Sustentabilidade da Dvida Pblica, na Unidade
5, aumentando a quantidade de equilbrio. Do mesmo modo, o
crdito subsidiado, via bancos pblicos, oferecido tanto a empresas
pblicas quanto a empresas privadas, com base em recursos
pblicos, uma forma de gerar maiores dividendos polticos e
lucros privados e de beneficiar os trabalhadores que conseguiro os
novos empregos gerados pelo crescimento da atividade econmica.
A discusso do correspondente aumento de renda real, nesses casos,
pode ser feita com o mesmo aparato terico usado para a incidncia
econmica de impostos.
Outra forma de redistribuio de renda no Brasil pela
incluso de pessoas idosas de baixa renda no sistema previdencirio,
mesmo que nunca tenham contribudo para esse sistema. um
programa que envolve dficits na previdncia, mas que tem ajudado
a tirar da pobreza a maioria dessas pessoas.
90
Unidade 4 Despesa
Quando mais beneficirios so includos no sistema como

aposentados, ocorre um aumento de despesas, que devero ser
cobertas por aumentos das cobranas de tributos dos trabalhadores
da ativa ou por outras fontes tributrias. Essa incluso previdenciria
parte dos programas de redistribuio de renda do Pas, embora, a
rigor, a previdncia possa ser estruturada sem envolver redistribuio
de renda.
No Brasil, a previdncia social parte da seguridade social.

A seguridade social inclui, alm disso, o acesso universal sade,
assistncia social e ao seguro-desemprego, o que a associa
redistribuio de renda.
A seguridade social brasileira

est definida no artigo194
da Constituio Federativa
de 1988.
A previdncia social envolve um tipo de externalidade

diferente. Quando se jovem, h incerteza quanto ao nvel de renda
que se ter na velhice. Uma opo poupar o suficiente para essa
fase da vida. Contudo, no possvel prever a durao da vida. Uma
alternativa fazer um seguro para cobrir eventuais faltas de renda
por conta de vida mais longa do que o esperado quando jovem.
O ideal seria que todos fizessem um seguro de garantia de renda para
essa fase da vida, independentemente do que cada um conseguisse
poupar durante os anos de trabalho. O seguro seria apenas uma
garantia de no passar necessidades na velhice.
Quando se jovem, os anos da velhice ainda esto muito

longe e tais rendimentos valem muito pouco no presente. A tendncia
que um grande nmero de pessoas no poupe o suficiente e deixe
para fazer esse tipo de seguro muito mais tarde. por isso que os
planos de previdncia privada cobram mensalidades bastante baixas
de quem entra nesses planos ainda jovem. Contudo, como poucas
pessoas fazem o seguro quando jovens, as mensalidades tendem
a ficar muito altas para que a empresa de seguros possa cobrir os
altos custos do seguro apenas para pessoas mais velhas. Isso leva a
mensalidades mais altas tambm para os poucos jovens que entram
cedo no sistema, afastando-os mais ainda desse mercado. Sem o
sistema de previdncia pblica, haveria um nmero talvez muito
alto de pessoas em situao de necessidade na velhice por conta
dessa externalidade negativa associada baixa entrada espontnea
de jovens trabalhadores no sistema de seguro previdencirio. Essa
Mdulo 4
91
uma possvel explicao para o fato de que a estatizao desse tipo

de seguro comeou cedo na Europa, ao longo do sculo XIX. Com a
estatizao veio a obrigatoriedade de se adquirir o servio.
No Brasil, o Estado cobra uma frao dos salrios de todos
os que trabalham formalmente, que so aqueles com registro na
carteira de trabalho, para cobrir as despesas daqueles que j esto
aposentados ou de seus dependentes, na forma de penses. Esse
sistema ou regime de repartio envolve redistribuio de renda
dos que trabalham para os que esto aposentados. Cada gerao
financia a aposentadoria da anterior, na suposio de que na sua
vez receber da gerao seguinte. O Estado o fiador do sistema.
Desequilbrios podem ser causados por eventual defasagem no
crescimento do salrio mdio e no crescimento da fora de trabalho
formal em relao ao crescimento no nmero de aposentados e
pensionistas. Nessas situaes, faltam recursos e o Estado cobre
a diferena com financiamento a partir dos demais tributos. Mas
quando sobram recursos, como j aconteceu no passado, o Estado
os redireciona a outros fins. Por conta desses ajustes peridicos, as
regras quanto idade em que o trabalhador pode se aposentar e
quanto s contribuies so alteradas, como parte de frequentes
reformas previdencirias.
Veja no stio do Ministrio

da Previdncia Social
as transparncias de
uma apresentao de
2007 sobre as regras de
aposentadoria e a situao
financeira do sistema
com/ddtx8o>. Acesso em:
16 dez. 2010.
92
Um sistema alternativo de previdncia, que no envolve

redistribuio de renda, o regime de capitalizao. Cada
trabalhador poupa e aplica numa conta individualizada durante o
perodo em que trabalha e depois retira valores mensais durante a
aposentadoria. Isso feito em grupos e o administrador do fundo,
com base em expectativas de vida dos membros do grupo, ajusta
as retiradas. Nesse caso, no h redistribuio entre geraes e nem
necessidade de participao estatal para absorver os resultados.
O regime de capitalizao o utilizado pelos fundos de previdncia
privada. Mais recentemente, uma mudana na legislao previu a
adoo do regime de capitalizao tambm para os funcionrios
pblicos. Como no setor privado, isso valer para o salrio acima do
teto de contribuio do regime de previdncia pblica.
Unidade 4 Despesa
Incidncia de Impostos e
Gastos Pblicos
At agora, discutimos incidncia de um ponto de vista
individual. Mas do ponto de vista da sociedade em sua
totalidade, qual a consequncia dos ajustes de preos e de
quantidades compradas e vendidas por conta da incidncia
econmica dos impostos? Sabemos que as despesas pblicas,
dependendo de sua finalidade, beneficiam preferencialmente
grupos especficos. Ento, ser que podemos falar em uma
incidncia dos dois lados do oramento pblico?
Quando falamos em incidncia, devemos perguntar o que

acontece ao poder de compra do consumidor, que os economistas
chamam de renda real. Com uma mesma renda monetria, o
aumento de preos de comprador leva a menores quantidades dos
bens usualmente comprados. Essa menor renda real do consumidor
que efetivamente libera os bens e os servios que sero apropriados
pela sociedade via setor pblico. Em uma medio de mudanas de
renda real, queremos saber como variam as quantidades de bens
e de servios em mdia, pois as alteraes de preos de diferentes
mercadorias podem levar a aumentos de quantidades para alguns
bens e a diminuio para outros. Discutir incidncia econmica
significa, ento, a comparao dos atuais preos recebidos pelos
vendedores e pagos pelos compradores com o preo que reapareceria
se o imposto fosse retirado.
A seguir, medimos como a renda real das pessoas muda por
conta dos impostos. Esse clculo difcil, mas uma rea importante
da pesquisa econmica e h muitas estimativas. Os resultados obtidos
at agora no tm sido muito conclusivos, mas impostos sobre a
propriedade e sobre a renda tendem a penalizar mais fortemente
os mais ricos, enquanto que os impostos sobre vendas de bens e
Mdulo 4
93
de servios penalizam relativamente os mais pobres. Impostos sobre

a propriedade, como o IPTU e o IPVA, acabam associados mais
fortemente a quem tem propriedades de maior valor. J impostos
como o ICMS esto associados mais a gastos bsicos de alimentao
e de vesturio. Juntamente com outros gastos bsicos, esses
representam uma fatia maior do oramento das pessoas de renda
mais baixa, mesmo que as alquotas dos impostos sejam mais baixas.
O estudo de Gaiger-Silveira (2008) sobre incidncia econmica
avalia a incidncia da tributao direta e indireta no Brasil. Os
tributos diretos incidem sobre todas as formas de renda. So eles
as contribuies previdencirias e os impostos sobre a propriedade,
tanto de imveis quanto de veculos. Os impostos indiretos so:
A Lei n. 10.336, de 19 de
dezembro de 2001, instituiu

a CIDE-Combustveis, ou
seja, a CIDE incidente
sobre a importao e
a comercializao de
diferentes formas de
combustveis. Veja mais

em: <tinyurl.com/d6ktl2>.
Acesso em: 22 out. 2010.
94
ff
o ICMS;
ff
o IPI;
ff
o PIS;
ff
a Cofins; e
ff
a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
(CIDE).
No caso desses impostos indiretos, Gaiger-Silveira (2008)

supe que todos os impostos so transferidos para frente, como na
Figura 2, da seo A Incidncia Econmica da Unidade 3. J para
os impostos diretos, a suposio que eles incidem integralmente
sobre os vendedores. Essas suposies so uma simplificao para
viabilizar o estudo, refletindo uma aproximao s verdadeiras curvas
de oferta e de demanda, que variam bastante entre diferentes bens
e servios.
O estudo mostra como iria variar a renda real das pessoas em
cada faixa de renda caso os impostos fossem retirados. Claramente,
isso no seria possvel, pois a sociedade viraria um caos sem o governo,
sem articulao social. apenas um experimento imaginrio para
termos uma ideia da incidncia. Como mostra a Tabela 2, a seguir, os
impostos indiretos penalizam mais pesadamente as classes de renda
mais baixa, enquanto que os impostos diretos fazem o contrrio. Por
exemplo, no grupo dos 10% de pessoas com os rendimentos mais
baixos, a retirada da tributao indireta daria um ganho de 29,1%
Unidade 4 Despesa
e de apenas 3,7% por conta da retirada dos impostos diretos, com

um efeito total de 32,8%. Veja agora que para os 10% mais ricos o
mesmo tipo de ganho seria de apenas 22,7%. Se voc colocar os
impostos de volta, perceber como o conjunto dos impostos mais
pesado para os mais pobres. Portanto, os impostos indiretos fazem
com que o sistema tributrio penalize mais as classes de renda mais
baixa. Esse resultado usualmente descrito como o de um sistema
tributrio regressivo.
Essa estimativa da incidncia econmica, contudo, mostra
uma incidncia mdia claramente inferior carga tributria, cujas
estimativas foram mencionadas na Unidade 2. A carga tributria d
uma ideia de quanto de recursos retirado do setor privado para
uso pelo setor pblico. O fato de os clculos apresentados na Tabela
2 mostrarem uma incidncia menor do que a carga tributria para
todas as faixas de renda uma evidncia de que nem todos os
tributos foram considerados. preciso lembrar que a carga tributria
estimada com base na arrecadao tributria.
Tabela 2: Brasil Incidncia econmica segundo tributos diretos e indiretos
Dcimo de renda
Tributao
indireta
Tributao
direta
Tributao total
29,1%
3,7%
32,8%
24,2%
2,8%
27,0%
20,7%
4,1%
24,8%
19,4%
4,5%
23,9%
18,3%
4,9%
23,2%
17,6%
5,7%
23,3%
16,4%
6,9%
23,3%
16,4%
7,7%
24,1%
14,6%
8,8%
23,4%
10
10,7%
12,0%
22,7%
Fonte: Adaptada de Gaiger-Silveira (2008)
Um aspecto ainda a ser considerado quanto incidncia de

impostos e gastos pblicos o impacto que os impostos tm sobre a
destinao de recursos para fins produtivos. Na Figura 3, da seo
A Incidncia Econmica da Unidade 3, por exemplo, voc viu que a
presena do imposto faz com que se produza e se consuma menor
Mdulo 4
95
quantidade daquela mercadoria. Impostos que incidem sobre a

renda do trabalho podem afetar at no quanto as pessoas investem
na prpria formao. Essa formao, que um tipo de capital, o
capital humano, ajuda no desenvolvimento econmico, portanto,
o menor investimento nele traz claros prejuzos futuros ao pas. Por
fim, tributos sobre a remunerao do capital afetam a escolha entre
consumo e poupana, e estes afetam o nvel de investimento em
capital no longo prazo. O principal problema, nesses casos, que
os preos pagos pelos compradores deixam de refletir os custos de
produo e de sacrifcio pessoal envolvidos na produo dos bens
e dos servios transacionados no mercado. Isso gera ineficincia
econmica. A renda total do pas poderia ser maior e as pessoas
poderiam consumir mais, mesmo levando em considerao os bens e
os servios pblicos que o governo pe disposio das pessoas com
os recursos tributrios. Embora seja difcil calcular isso, um ponto
importante a ser levado em considerao nos clculos de incidncia
econmica ou fiscal e em discusses de reforma tributria.
Boa parte dos impostos gasta em bens e em servios
recebidos sem pagamentos diretos pela coletividade. Dependendo de
como o gasto feito, pode haver uma diferena entre os benefcios
de servios pblicos que cada pessoa recebe e aquilo que ela paga.
Logo, um clculo mais rigoroso de incidncia, a chamada incidncia
fiscal, ou oramentria, deveria levar isso em considerao, embora
seja extremamente difcil de faz-lo. Os exemplos mais bvios de se
alocar benefcios de despesas pblicas so os da construo e da
manuteno das vias pblicas de livre acesso, os servios de justia e
de policiamento, a educao gratuita, a sade pblica etc. Direta ou
indiretamente os contribuintes so beneficiados por tais gastos, sendo
que o benefcio indireto acontece quando os benefcios do servio
pblico acabam incorporados, em geral via reduo de custos, aos
produtos de empresas privadas.
Gaiger-Silveira (2008), alm de estudar a incidncia econmica
de impostos, tambm estuda o impacto de gastos assistenciais,
incluindo programas como previdncia rural, Bolsa-Famlia e alguns
programas similares. Ele conclui que pelo menos esses itens dos
gastos pblicos so insuficientes para alterar o grau de regressividade
96
Unidade 4 Despesa
da incidncia tributria. Para uma anlise mais completa, ele deveria

considerar tambm o restante das despesas pblicas, mas isso no foi
considerado, dados os objetivos mais limitados do estudo e tambm
as grandes dificuldades envolvidas nessa tarefa.
Assim, se consideramos no apenas a incidncia econmica
dos tributos, mas tambm a incidncia dos gastos pblicos, temos
uma representao melhor dos efeitos do setor pblico sobre a renda
real das pessoas.
Dadas as dificuldades na elaborao de estudos de

incidncia econmica e fiscal, via processo poltico
que os sacrifcios e os benefcios da atividade pblica
sero estimados e periodicamente redistribudos. Isso
ocorre anualmente na discusso do oramento pblico
e, com menos frequncia, nas reformas tributrias.
Mdulo 4
97
Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos sobre o que estudamos nesta Unidade, faa
as leituras indicadas, a seguir:
Oramento Pblico de James Giacomoni. Na parte IV dessa obra,

voc pode satisfazer sua curiosidade sobre a tcnica do oramentoprograma.
Finanas Pblicas de Fernando Rezende. O captulo 5 dessa obra

tambm aborda a tcnica do oramento-programa. E o captulo 6
discute a anlise de custo-benefcio, incluindo suas limitaes.
Fundamentos de Economia de Jos L. Carvalho et al. No captulo

6 do volume 1 dessa obra, voc encontra uma discusso introdutria
sobre as falhas de governo.
Introduo
Microeconomia de Joseph Stiglitz e Carl E. Walsh.

O captulo 6 dessa obra tambm aborda as falhas de governo.
Finanas Pblicas de Fbio Giambiagi e Ana C. Alm. No captulo 3

dessa obra, voc pode conferir o papel do setor pblico nas ferrovias
brasileiras. O captulo 10 apresenta uma discusso mais aprofundada
sobre a questo da previdncia. E os captulos 13 e 15 abordam a
privatizao e a PPP.
Economia Brasileira Contempornea de Amaury P. Gremaud, Marcos

A. S. Vasconcellos e Rudinei Toneto Jr. O captulo 22 dessa obra
tambm aborda o papel do setor pblico nas ferrovias brasileiras.
Anlise
de Custo-Benefcio de Roberto G. Oliveira. Esse artigo

apresenta a anlise de custo-benefcio e suas limitaes.
Seguridade Social de Lus E. Afonso. Esse artigo aborda a questo

da previdncia.
Efeito Distributivo das Polticas Sociais de Cludia H. Cavalieri e

Elaine T. Pazello. Esse artigo mostra que os gastos educacionais pblicos
redistribuem renda para os mais pobres quanto mais bsico for o nvel
de ensino. No caso do ensino superior pblico, favorecem as faixas de
renda mais altas. A assistncia social beneficia os mais pobres. Por fim,
a previdncia social do setor pblico (regimes prprios) redistribui da
receita tributria total para as faixas de renda mais altas, enquanto que
na previdncia social do regime geral (celetistas) acontece o contrrio.
98
Unidade 4 Despesa
Resumindo
Nesta Unidade, voc viu que as despesas so classificveis segundo sua finalidade ou segundo sua natureza. As despesas de capital so feitas tanto para a produo de bens e de
servios pelo prprio Estado quanto por meio do setor privado.
Por conta desses investimentos, h a preocupao em avaliar
tecnicamente os investimentos pblicos. Voc viu que a anlise
de custo-benefcio um dos instrumentos para tal avaliao.
Alm disso, as despesas pblicas tambm implicam redistribuio de renda real, agora via benefcios pblicos diferentes da
incidncia de impostos. A considerao desses benefcios e a
sua comparao aos sacrifcios decorrentes dos impostos leva
incidncia fiscal, que nos d uma melhor ideia de como o setor
pblico afeta o padro de vida do cidado. Como tal medio
difcil de ser feita com boa preciso, cabe ao processo poltico definir a incidncia fiscal, embora estudos parciais possam
tornar o debate menos vago.
Mdulo 4
99
Agora a sua vez. Confira se voc teve bom entendimento dos
assuntos abordados nesta Unidade, realizando as atividades
propostas, a seguir. Se precisar de auxlio, basta entrar em
contato com o seu tutor.
1. V ao stio Portal da Transparncia do Governo Federal e consulte
em Gastos Diretos do Governo, o ano de 2008 e, em Favorecidos, Entes Governamentais. Disponvel em: <www.portaldatransparencia.gov.br>. Acesso em: 17 fev. 2011. Voc ver mais de 300
pginas de favorecidos. Na linha inferior da pgina, em Pesquisar,
digite o nome do municpio de seu interesse. O resultado ser uma
lista de favorecidos que incluem o nome de seu municpio. Clique no
item que mais lhe interessar e voc ter uma lista de elementos de
despesa. Selecione os trs elementos mais importantes e caracterize as funes dessas despesas.
2. Caracterize as despesas pblicas segundo a natureza e d dois exemplos de cada tipo.
3. Na classificao dos gastos pblicos, os gastos de pessoal de uma
universidade pblica tm a natureza de despesas correntes. (Falso,
verdadeiro ou incerto? Justifique a resposta)
4. Contraste incidncia legal, incidncia econmica e incidncia fiscal,
na discusso do impacto do oramento pblico sobre a renda das
pessoas.
100
Unidade 5
Dficit Pblico e
Dvida Pblica

ffDescrever
os diferentes tipos de dficit pblico;
ffDiferenciar as vrias formas como o setor privado e o setor pblico
resolvem seus dficits;

ffRelacionar
o dficit primrio com a capacidade de pagamento da

dvida por parte do setor pblico; e
ffDistinguir
entre efeitos de curto prazo e de longo prazo do dficit

e da dvida pblica sobre o crescimento econmico.
Mdulo 4
101
Tipos de Dficit Pblico

Caro estudante,
At este momento, voc viu de onde sai o dinheiro do setor
pblico e, em linhas gerais, de que forma gasto. Como o
governo fecha suas contas no caso de a receita ser insuficiente?
Esse dficit pblico comparvel a finanas pessoais em
dificuldades? Quais so os instrumentos adicionais que o
setor pblico tem para resolver situaes de dficit? Como
isso se traduz no tamanho da dvida pblica? At que ponto
possvel aumentar o endividamento pblico sem que o
mercado financeiro deixe de financiar espontaneamente o
governo? A diferena fundamental em relao s finanas
privadas que as variaes no dficit pblico podem tanto
diminuir o nvel de desemprego quanto ajudar no combate
inflao. Mas faz alguma diferena se essa variao no dficit
for feita via gastos correntes ou via gastos de capitais? Quais
so as consequncias do aumento da dvida pblica para o
crescimento econmico do Pas?
Bons estudos e lembre-se de que estamos disposio!
Em finanas pessoais, ter dficit significa aumentar a dvida

pessoal. Logo, se a despesa for maior do que a receita em dado
perodo, isso significa aumento de dvida. Contudo, se a pessoa
tiver bom patrimnio que possa ser vendido ou oferecido como
garantia a emprstimos, pode ainda pedir dinheiro emprestado de
terceiros e cobrir seu dficit. A facilidade com que tal garantia pode
ser transformada em dinheiro em linguagem financeira, grau de
liquidez um item que define a taxa de juros que ser cobrada pelo
emprestador.
Por exemplo, uma pessoa que oferea seu carro em garantia
a emprstimo poder conseguir juros menores do que no cheque
Mdulo 4
103
especial. Se uma pessoa subtrair suas dvidas do valor de seu

patrimnio, ter seu patrimnio lquido. claro que se a pessoa
tiver crditos a receber mais do que dvidas a pagar, seu patrimnio
lquido ser maior ainda. E o patrimnio lquido que serve de
garantia a emprstimos maiores, principalmente para organizaes.
Para quem no tem patrimnio, as previses de receita futuras, dadas
por salrios, so importantes para a grande maioria das pessoas.
Um funcionrio pblico estatutrio que j tenha passado do estgio
probatrio, provavelmente conseguir juros mais baixos em seus
emprstimos bancrios do que pessoas sem essa estabilidade de
emprego.
O setor pblico tem diferenas cruciais em relao s finanas

pessoais e ao setor privado. Vamos ver essas diferenas?
Para comear, o setor pblico no tem um verdadeiro balano

patrimonial que permita o clculo do patrimnio lquido, embora
tenha um balano de ativos que inclui edificaes e mquinas.
O que fica de fora so bens de capital pblico, como estradas, pontes
etc. Esse balano inclui tambm os dbitos e haveres financeiros do
governo.
Quando o governo empresta dinheiro do exterior, ele o faz
como se fosse uma pessoa qualquer emprestando de outra, direta
ou indiretamente via banco. O pas ter, ento, de gerar receita
futura em moeda estrangeira com suas vendas no exterior, acima
das importaes de mercadorias, para pagar os emprstimos. Poder
tambm atrair investidores que criem ou expandam empresas no
pas, trazendo com isso moeda estrangeira, ou que comprem ttulos
de crdito do pas, tanto do setor pblico quanto do setor privado.
De qualquer modo, o pas precisa ter receita futura em moeda
estrangeira suficiente para pagar os juros dessa dvida. essa
capacidade futura de pagamentos e o histrico de moratrias da
dvida pblica que contam nas avaliaes do mercado financeiro
internacional. O Brasil recentemente recebeu boa nota de uma
104
empresa especializada em avaliar as dvidas pblicas de pases.

A empresa qualificou o Pas como grau de investimento, o que
significa uma boa imagem, por exemplo, entre grandes fundos de
penso. Apenas sob boa avaliao do Pas, os administradores desses
fundos podem investir em ttulos de dvida brasileiros. Mesmo com a
crise econmica de 20082009, o Pas manteve a avaliao.
Contudo, a dvida interna funciona de forma bastante

diferente. uma dvida em que alguns membros de determinado
grupo devem para outros membros do mesmo grupo. No caso de
um pas, possvel que ele tenha uma grande dvida interna, mas
deva muito pouco ao exterior. Dbitos financeiros de filhos para pais
ou vice-versa, em finanas pessoais, seriam o equivalente dvida
pblica interna de um pas.
Veja no stio Estado uma
notcia sobre esse assunto

com/6jo3qnn>. Acesso em:

27 mar. 2011.
Isso significa que a dvida pode crescer vontade? Veremos

que h consequncias indesejadas da expanso da dvida para
nveis muitos altos. As razes para tal so similares ao que
ocorre nas finanas privadas, mas os caminhos de seus efeitos
so diferentes.
A diferena entre a despesa oramentria e a receita

oramentria, quando positiva, o dficit pblico. Se a receita
for maior do que a despesa, teremos o supervit pblico. O dficit
pblico de um dado ano aumenta a dvida pblica desse mesmo ano.
Contudo, o dficit pblico pode tambm ser financiado por aumento
da oferta monetria, como j mencionamos e como voltaremos a
discutir a seguir nesta Unidade.
H vrias situaes em que a expanso da dvida desejvel.
Um exemplo relacionado s finanas pessoais quando uma pessoa
tem rendas futuras estveis a receber, em geral, crescentes, j
descontada a inflao, mas no tem dinheiro suficiente para adquirir
um bem durvel muito caro para compra vista. Se for poupar primeiro
para depois comprar, pode at acumular uma boa remunerao
sobre essa poupana, mas vai ter que esperar demais enquanto deixa
Mdulo 4
105
de receber os benefcios pessoais daquele bem. Se isso vale para

alguns anos, d para imaginar os sacrifcios equivalentes para uma
demora de muitas dcadas. Por exemplo, um sistema de metr para
uma cidade demandaria sacrifcios de vrias geraes at que todo
o dinheiro fosse poupado. Se um emprstimo de longa durao for
feito, a quitao do emprstimo poder coincidir com a vida til do
metr at que grandes reformas sejam necessrias. Assim, o sacrifcio
dos pagamentos em cada perodo mais ou menos coincide com o
benefcio que cada gerao recebe do metr. Portanto, a dvida
desejvel nesses casos.
Agora que voc sabe o que dficit pblico e quando

vantajoso faz-lo, expandindo a dvida pblica, o momento de
discutirmos como medi-lo. Mas chegar a uma medida precisa de
dficits e de dvidas de trs nveis de governo, como no Brasil,
envolvendo milhares de rgos e governos municipais, uma
tarefa bastante difcil, mas feito.
Medir o dficit pblico atribuio do Banco Central do

Brasil, da Secretaria do Tesouro Nacional e do IBGE. O Banco
Central, usando dados de balanos financeiros, consegue uma
estimativa mais rpida baseada nas mudanas da dvida pblica e
que uma primeira aproximao. Essas estimativas so chamadas
de Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Outros
rgos usam informaes mais precisas, mas obtm resultados
com boa defasagem de tempo. Por isso, quem quiser estudar mais
cuidadosamente o assunto, deve usar clculos de diferentes rgos.
O conceito bsico de dficit pblico o de NFSP no conceito
nominal, mais citado como dficit nominal. Durante o perodo de
alta inflao dos anos 1980 e 1990, foi bastante relevante tambm
um conceito que desconta o efeito da inflao, na poca conhecido
como dficit operacional. Atualmente, o Banco Central o menciona
como NSFP ajustadas para juros reais e juros sobre a dvida externa.
106
A variao do dficit pblico no apenas efeito de os

diferentes governos terem diferentes graus de rigor com as contas
pblicas. Por exemplo, governos que executam planos grandiosos
de desenvolvimento econmico tendem a gastar muito e a criarem
grandes dficits. Contudo, a economia de um pas funciona em ciclos,
com fases de expanso, em que ocorre forte crescimento do PIB, e
de recesso, com fases de baixo crescimento. Tais variaes do PIB
implicam variao nas bases tributrias. Assim, em uma recesso,
a receita pblica cai com o PIB enquanto que quase todo o total
de despesas tem pouca flexibilidade para cair. Se a recesso ou a
diminuio de crescimento for prolongada, haver ajustamentos pelo
menos no crescimento das despesas. Se fizermos um ajuste no clculo
do dficit pelos efeitos dos ciclos econmicos, poderemos calcular
aquilo que causado propositalmente por causa de plataformas
polticas, em geral buscando estabilizar a taxa de crescimento do PIB
e a taxa de emprego. Esse o dficit estrutural ou ajustado pelo
ciclo. Tal dficit tem implicaes mais srias sobre a evoluo da
economia no longo prazo, como veremos a seguir.
Ainda por conta dessa preocupao com as flutuaes

no crescimento do PIB, vamos discutir agora as fontes de
financiamento do dficit pblico.
Vimos que uma das formas bsicas de financiamento tomar

emprestado tanto dentro quanto fora do pas. Contudo, em contraste
com as finanas pessoais, o Governo Federal tem, alm disso, a
opo de imprimir dinheiro. Isso feito de forma indireta via ttulos
da dvida pblica, que incluem ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional
e pelo Banco Central. Cada uma dessas formas tem consequncias
diferentes sobre as contas pblicas. A dvida externa, como vimos,
depende da capacidade do pas para gerar dinheiro estrangeiro em
volume suficiente para pagar pelo menos os juros dessa dvida. Sobre
a dvida interna, os investidores em ttulos do governo tambm se
perguntam se o governo ter receitas suficientes em reais para pagar
Mdulo 4
107
os juros. Se essas perspectivas estiverem boas, ser relativamente fcil

fazer novos emprstimos para manter a dvida em dada proporo
do PIB medida que as dvidas antigas vencem. Contudo, se houver
desconfiana quanto capacidade de pagamento dessa dvida
pblica, os juros cobrados pelos investidores tendem a subir para que
concordem com os refinanciamentos, especialmente se houver riscos
de o pas nem pagar os juros. Nesse caso, novos financiamentos so
necessrios para cobrir os juros. Quem j perdeu o controle em carto
de crdito sabe que essa uma situao de difcil sada. por isso
que o pas, para melhorar sua imagem com os financiadores, tanto
internos quanto externos, precisa provar que tem condies de pagar
pelo menos parte dos juros da dvida pblica, ou seja, preciso que
a receita seja superior s despesas no financeiras e que, portanto,
sobre dinheiro para pagar pelo menos parte dos juros. Essa diferena
entre a receita e as despesas no financeiras chamada de supervit
primrio. O negativo desse conceito o dficit primrio.
H vrios tipos de dficit ou supervit, dependendo

dos propsitos da anlise. Os principais so o dficit
nominal, o dficit operacional e o dficit/supervit
primrio. Nosso prximo passo descrever brevemente
a estrutura do Sistema Financeiro Nacional.
108
O Sistema Financeiro Nacional

O financiamento do setor pblico, com gastos alm do
arrecadado, feito via mercado financeiro. Como vimos, o governo
pode tanto tomar emprstimos como emitir dinheiro para se financiar.
Ao mesmo tempo, a prpria infraestrutura institucional do mercado
financeiro definida pelo processo poltico e fiscalizada pelo governo.
Isso, claro, d uma grande influncia e poder ao governo ao definir
os termos de seu prprio financiamento. Chamamos de sistema
financeiro o conjunto de instituies que viabilizam as transaes
financeiras.
Atualmente, o Sistema Financeiro Nacional (SFN) constitudo,

na rea financeira, dos seguintes componentes principais:
ff
Conselho Monetrio Nacional (CMN);
ff
Banco Central do Brasil (BACEN);
ff
Comisso de Valores Mobilirios (CVM);
ff
Banco do Brasil S.A.;
ff
Caixa Econmica Federal (CEF);
ff
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
Conhea mais sobre o SFN
acessando o site <www.bcb.
gov.br/?SFN>. Acesso em: 22

out. 2010.
(BNDES);
ff
demais instituies financeiras pblicas, que incluem
outros bancos de desenvolvimento regionais e instituies
financeiras estaduais; e
ff
instituies financeiras privadas, que incluem os bancos
comerciais que captam depsitos vista, e instituies de
crdito no bancrias.
O CMN o rgo normativo das instituies financeiras e o

regulador da oferta monetria, enquanto que o BACEN e a CVM so
Mdulo 4
109
as entidades supervisoras. Os demais rgos so os operadores de

mercado.
O SFN inclui tambm as reas de seguro e de previdncia.
Tambm nesse caso h rgos normativos, entidades supervisoras
e operadores. O Conselho de Gesto da Previdncia Complementar
(CGPC) um exemplo de rgo normativo da rea de previdncia.
Um exemplo de entidade supervisora a Superintendncia de
Seguros Privados (SUSEP). Entre os operadores esto o Instituto de
Resseguros do Brasil (IRB) e os fundos de penso.
Conhea mais sobre o IRB
acessando <http://www2.
irb-brasilre.com.br/site/>.
Acesso em: 21 fev. 2011.
110
Parte importante do crdito brasileiro est nas mos do

Estado, especialmente o crdito de longo prazo, voltado para o
financiamento de investimentos. O Banco do Brasil e a CEF operam
comercialmente com financiamentos de curto prazo, mas tambm
com financiamentos de longo prazo, especialmente para mdias e
pequenas empresas, e com crdito imobilirio. Os financiamentos
de longo prazo para investimentos ficam por conta principalmente
do BNDES e de bancos regionais de desenvolvimento a partir de
recursos oramentrios e de emprstimos externos. Dois bancos
desse tipo, bastante conhecidos, so o Banco do Nordeste do Brasil
(BNB) e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
(BRDE). Essas fontes de financiamento de longo prazo so tambm
complementadas por fundos obtidos no exterior por bancos privados.
Dficit Pblico e
Nvel de Atividade Econmica
Quando o governo toma dinheiro emprestado do sistema
financeiro, pode tanto vender ttulos diretamente no mercado como
vender ttulos ao Banco Central. Em anos recentes, a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) passou a vender ttulos at para pessoas
fsicas, como no sistema do Tesouro Direto. Quando a STN empresta
do Banco Central, recebe dinheiro novo que ser injetado na
economia no momento da realizao do gasto do Governo. Contudo,
o Banco Central pode revender esses ttulos do Tesouro ou ttulos do
prprio Banco Central no mercado financeiro, neutralizando, assim,
a injeo anterior de dinheiro. Como a base monetria influenciada
tambm por outras transaes do Banco Central com o setor privado
e com o exterior, nem sempre esses emprstimos feitos pelo Banco
Central ao Tesouro se convertem em expanso monetria.
Sabemos que o aumento da oferta de moeda aumenta a

disponibilidade de dinheiro e, com isso, induz a queda na taxa
de juros. Vamos ver como isso acontece?
Essa menor taxa de juros estimula a atividade econmica,

pois mais projetos de investimento ficam rentveis. Ao mesmo tempo,
isso estimula o consumo, pois torna o crdito mais barato para
quem compra prestao e diminui a rentabilidade das aplicaes
financeiras, tornando vantajoso para mais pessoas a retirada de
dinheiro dessas aplicaes para compra de bens durveis e de imveis
vista. Esse estmulo do aumento da oferta monetria aparece como
Esse assunto foi abordado
nas disciplinas Introduo

Economia, especificamente
na Unidade 4, e
Macroeconomia. Caso sinta

necessidade, retome os
contedos.
Mdulo 4
111
aumento da demanda agregada, o que pode eventualmente elevar o

nvel de preos da economia, causando, assim, inflao.
Lembre-se do texto relativo

poltica fiscal do governo,
conforme a Unidade 6 da
disciplina Introduo
Economia, e a disciplina
Macroeconomia.
Voc tambm estudou como um aumento nos gastos pblicos

estimula a demanda agregada. Esse estmulo fiscal ocorre tanto pelo
aumento dos gastos quanto pela diminuio da carga tributria, ou
seja, pela alterao do dficit pblico. Nesse caso, o efeito dos gastos
pblicos direto, reforado ainda pelos efeitos indiretos que decorrem
de as pessoas que recebem os pagamentos do governo tambm
gastarem. Alm disso, o financiamento do dficit pblico com base em
emisso de dinheiro tem um duplo efeito sobre a demanda agregada.
Em situaes em que a economia j est em ritmo muito forte, em
que as empresas j atingiram altos nveis de uso de sua capacidade de
produo, ento, a tendncia de aumento generalizado de preos.
O financiamento de dficit predominantemente por via monetria
ocorre em ambientes de alta inflao, como o que o Brasil viveu a
partir do incio dos anos 1980 at 1994.
Mas h uma importante exceo a esse impacto sobre a

inflao. A economia pode estar em equilbrio em um nvel de
produto, que aqui sinnimo de PIB; e muito
Saiba mais
Grande Depresso
abaixo do nvel natural do produto, que aquele
Perodo da maior crise econmica mundial, a
nvel associado taxa natural de desemprego. Em
Grande Depresso ocorreu entre os anos de
um contexto de alto desemprego e com grande
1929 e de 1933. A crise iniciou na chamada
sobra de capacidade de produo nas empresas,
Quinta-Feira Negra (24/10/1929), que a
os aumentos da demanda agregada causariam
histria registra como sendo o primeiro dia
efeitos mnimos sobre o nvel de preos. Essa foi
de pnico na Bolsa de Nova York (sic). Fonte:
a situao observada na Grande Depresso na
Sandroni (1999).
dcada de 1930.
Foi justamente para explicar porque a crise econmica
aconteceu e como vrias economias puderam sair dessa situao que
o economista ingls John Maynard Keynes escreveu sua obra-prima
A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, publicando-a em
1936. Por acreditar que a poltica monetria no seria eficaz em
uma situao de taxas de juros extremamente baixas, ele advogava
programas amplos de gastos pblicos at que o setor privado
aumentasse o consumo e o investimento. Contudo, o essencial na
anlise keynesiana o aumento do dficit pblico como forma de
112
estimular a demanda agregada, o que tambm pode ser conseguido

pela reduo de tributos.
Por sinal, o Brasil foi um dos poucos pases que, durante
a Grande Depresso, adotaram polticas de estmulo demanda
agregada, via gastos pblicos, quase da forma como Keynes receitaria
alguns anos mais tarde. Por isso, o Pas passou por consequncias
moderadas da crise econmica mundial. Entre esses pases, estavam
tambm a Sucia e a Alemanha. Como no Brasil, as decises desses
pases decorreram de injunes polticas internas, via presses de
grupos de interesse e de estratgias governamentais ainda sem a
racionalizao keynesiana.
Ao final de 2008, a crise do setor imobilirio americano gerou
uma crise financeira americana de magnitude comparvel da crise
de 1929. Essa comparao tem sido feita especialmente pela grave
crise bancria que se espalhou dos Estados Unidos para a Europa.
Entre 1929 e 1933, os Estados Unidos da Amrica (EUA) perderam
perto de 27% de seu PIB, voltando a crescer somente a partir de 1934.
A taxa de desemprego chegou a 25% em 1933 e somente diminuiu
para os nveis anteriores nos anos 1940. O grande problema foi que
a crise se espalhou quase pelo mundo inteiro, agravada pela adoo
generalizada de forte protecionismo comercial.
Oitenta anos depois, contudo, h melhor compreenso dessas
crises econmicas, graas a Keynes e aos estudos posteriores sobre
o assunto, para se evitar a repetio de uma nova crise to colossal.
Os governos das principais economias do mundo atual tentam agir
coordenadamente para estimular a demanda agregada, por meio de
variaes do dficit pblico e da oferta monetria. Com isso, buscam
reverter expectativas pessimistas de consumidores e de empresas, cuja
retomada de gastos um dos elementos fundamentais para reverter
a desacelerao e at a queda da demanda agregada. Ao mesmo
tempo, sabem que preciso evitar o protecionismo no comrcio
internacional, que agravaria a queda de demanda.
Mdulo 4
113
A Evoluo e a Sustentabilidade
da Dvida Pblica
Um setor pblico muito endividado tem problemas ao
refinanciar sua dvida. Os investidores em ttulos do governo
preocupam-se com as receitas pblicas futuras que possam garantir o
pagamento dos juros. Assim, no apenas olham para o nvel em que
est a dvida, mas tambm buscam prever sua trajetria.
Como a receita pblica segue os ciclos do PIB, um primeiro
indicador de capacidade de pagamento a relao entre a dvida
e o PIB. Se a dvida cresce mais rpido do que o PIB, essa razo
aumenta. Na Figura 4, temos a evoluo da dvida pblica brasileira
nos ltimos anos como porcentagem do PIB. A dvida total vinha
crescendo mais rpido do que o PIB at 2002, quando ficou ao redor
de 60%. Depois disso, seguiu uma tendncia de leve queda. Dos
dois componentes principais, a dvida pblica externa caiu tanto
que ajudou o Pas a se tornar credor internacional, embora em nvel
modesto e refletindo as reservas em moeda internacional acumuladas
em anos recentes. Em compensao, a participao da dvida lquida
interna continuou aumentando at 2006. Dados atualizados do
BACEN mostram que a dvida lquida interna atingiu 50,3% do PIB
em 2010. A dvida lquida total manteve a tendncia de queda aps
2006, atingindo 40,4% do PIB em 2010 (BANCO CENTRAL DO
BRASIL, 2011).
114
%
65
55
45
35
25
15
5
-5
Dez
1997
Dez
1998
Dez
1999
Dez
2000
Dez
2001
Dez
2002
Dez
2003
Dez
2004
Dez
2005
Dez
2006
DLSP externa
DLSP interna
DLSP
DLSP = Dvida Lquida do setor pblico em % do PIB

Figura 4: Evoluo da dvida pblica brasileira
Fonte: Banco Central do Brasil (2007)
Uma pergunta que os investidores fazem se a dvida pblica

est em um nvel alto demais ou no. H pases com coeficientes
de dvida muito mais altos do que o Brasil e mesmo assim no tm
problemas. O problema pode ocorrer quando a taxa de juros sobre
essa dvida muito alta. Por exemplo, uma dvida pblica de 50%
do PIB combinada com uma taxa anual de juros de 10% representa
um peso oramentrio de 5% do PIB. No entanto, um pas com taxa
de juros de apenas 1% gastaria apenas 0,5% de juros em relao
ao PIB. Logo, quanto menor for a taxa de juros, maior ser a dvida
pblica suportvel pelo pas.
A dvida externa, do ponto

de vista dos credores, tem
a ver com a capacidade de

o pas ser capaz de pagar
suas importaes e o
servio dessa dvida, o que
pode ser prejudicado pelas

eventuais crises de balano
de pagamentos.
A taxa de juros pode ser definida livremente?
Infelizmente, no possvel escolher a taxa de juros livremente.

Por exemplo, se a taxa de juros cair muito rpido, pode haver estmulo
muito grande s compras a prazo para consumo e ao investimento.
Em um contexto de capacidade de produo da economia utilizada
no limite, de modo que a produo no acompanhe esse aumento de
demanda, haver presses inflacionrias.
Mdulo 4
115
Outro exemplo quando uma queda de juros muito rpida

altera a relao entre os ganhos de investimento financeiro dentro
do pas versus os retornos que se obtm no exterior, podendo gerar
uma debandada de capitais, o que encarece as divisas estrangeiras.
Isso resulta em aumento no valor da dvida externa em reais e no
impacto sobre o oramento. Alm disso, o Brasil vem de um longo
perodo de alta inflao em que as taxas de juros internas eram muito
altas, refletindo as incertezas quanto capacidade do Governo em
honrar a dvida pblica. Essas incertezas eram reforadas pelas vrias
vezes em que o Brasil ficou sem condies de pagar a dvida pblica,
principalmente a dvida internacional. Houve ainda o caso dos
emprstimos compulsrios, com promessa de devoluo posterior,
que tambm sofreram calote. Esse histrico est entre os principais
fatores que levam o Governo brasileiro a pagar taxas de juros das
maiores do mundo. Isso afeta indiretamente tambm os juros pagos
pelos demais tomadores de emprstimo no mercado financeiro do
Brasil. Esse maior juro reflete o prmio de risco, tambm chamado de
risco-pas, que o pas paga sobre a taxa bsica internacional. Basta
que o risco-pas suba para que haja sada de capitais, eventualmente
criando a necessidade de alterar a taxa de juros interna.
Quais elementos ento afetam a evoluo da dvida em relao

ao PIB?
Esses elementos so a taxa de juros, descontada a taxa de

inflao, e a taxa de crescimento do PIB. Se a taxa de juros, dada
a taxa de inflao, crescer mais do que o PIB, isso far com que o
servio da dvida cresa tambm mais rpido do que o PIB. Se o
servio da dvida vai ganhar do PIB, isso depender de como se
comportar o resultado das contas pblicas. Se houver um supervit
primrio positivo do qual sobre dinheiro para pagar pelo menos
parte dos juros, ento ser possvel que a dvida se estabilize ou
at caia. Por exemplo, uma taxa de juros de 8%, j descontada a
inflao e abatido um crescimento anual do PIB de 5%, aplicada
sobre uma dvida de 50% do PIB, resulta aproximadamente em
116
(8% 5%)(50%), ou 1,5% de acrscimo na razo dvida-PIB.

Contudo, um supervit primrio de 3% do PIB faria essa razo cair
1,5%, pois essa economia cobriria os juros com folga. Nesse exemplo,
a dvida estaria totalmente sob controle e at haveria possibilidade
de o pas aumentar um pouco seu endividamento. Em linguagem
financeira, diramos que a dvida sustentvel.
Mdulo 4
117
Estabilizao e
Crescimento Econmico
Evitar o desemprego generalizado ou a inflao o que
os economistas chamam de poltica de estabilizao econmica.
O interessante que a forma como o governo administra suas contas
tem muito a ver com isso, como discutimos anteriormente.
Em uma situao de desemprego generalizado, o aumento
do dficit pblico pode ser bom para a economia, pois esses gastos
extras aumentam a demanda de bens e de servios e, portanto, o
nvel de emprego. Por outro lado, se a economia estiver sob presses
inflacionrias, a diminuio do dficit, com a consequente diminuio
da demanda agregada, ser um dos instrumentos para aliviar
essas presses. Alguns dos outros instrumentos macroeconmicos
envolvem o controle da oferta de meios de pagamentos, da oferta
de moeda estrangeira no mercado local de divisas e a administrao
de preos internos, como o salrio mnimo e os preos de alguns
bens e servios. Por exemplo, alguns bens ou servios produzidos
por empresas estatais em princpio tm seus preos determinados
pela oferta e pela demanda de mercado. Se faltar uma mercadoria,
ou se seus custos de produo subirem, seu preo tender a subir.
Contudo, como as empresas so controladas pelo governo, a deciso
sobre seus preos est sob influncia poltica, que define os momentos
mais convenientes para reajustes. Por exemplo, isso acontece com os
derivados do petrleo no Brasil.
Quando o governo gasta mais do que arrecada e cobre
esse dficit com emprstimos internos, preciso saber em que esse
gasto adicional foi feito. Se for aplicado em investimentos, isso dar
um acrscimo ao investimento privado e ajudar no crescimento
118
sustentado da economia. Na verdade, os bens de capital privados

dependem da complementao por vrios bens de capital providos
pelo governo. Veja o caso das estradas, dos portos e dos aeroportos
de propriedade estatal, que indiretamente baixam os custos das
empresas. Certos tipos de investimento, como na produo e na
distribuio de energia eltrica, que requerem grandes volumes de
financiamento, envolvem no apenas essa questo financeira, mas
tambm um trabalho de planejamento de longo prazo. Logo, se o
dficit for usado para gastos correntes com natureza de consumo, isso
significar que a dvida acumulada no apenas ter de ter seus juros
pagos pelas geraes futuras como estas tero um nus adicional
de receberem menos capital do que poderiam receber, tendo seu
padro de vida afetado por isso. Por exemplo, as atuais geraes
ainda sofrem com a deteriorao das estradas brasileiras, por conta
de investimentos insuficientes nas ltimas dcadas.
Nem todo gasto corrente, contudo, prejudica o

crescimento econmico. Um Estado eficiente
administrativamente pode oferecer bons servios
sociedade, os quais contribuem para o crescimento
econmico.
Como exemplo, podemos pensar em um Poder Judicirio

eficiente essencial para um ambiente propcio s atividades
econmicas geradoras de emprego e de renda. Do mesmo modo,
bons servios pblicos de sade e de educao so essenciais, tanto
para a melhor qualidade de vida da populao, o que inclui menor
exposio a doenas, especialmente s epidemias, quanto para uma
fora de trabalho mais saudvel e produtiva, essencial em uma fase
de alto crescimento econmico.
Mdulo 4
119
Federalismo Fiscal e a Estabilizao

A busca da estabilidade de preos e do combate ao desemprego
uma atividade essencial do Estado, como j vimos. Em um sistema
federal, como o brasileiro, composto de trs nveis de governo, apenas
a Unio cuida da moeda do Pas, enquanto os Estados e os municpios
se adaptam s decises de nvel superior. Como todos os cidados
so afetados simultaneamente pela estabilidade da economia, temos
a um caso de no rivalidade; e como a excluso desses benefcios
quase impossvel, temos um bem pblico puro. O monoplio da
Unio sobre o controle da moeda evita a multiplicidade de moedas.
Um aumento do dficit pblico estimula a economia.

Contudo, se uma jurisdio local, seja um Estado ou
um municpio, expandir o dficit, o efeito sobre a
demanda extrapolar suas fronteiras por conta do grau
de abertura dessas economias. Grande parte do que
consumido ou usado na produo de outros bens e
servios vem de outras jurisdies. Logo, quanto mais
aberta for uma economia local, menor ser o impacto
local da poltica de estabilizao.
Para que essa poltica funcionasse, seria necessrio que todos

os governantes locais se coordenassem de modo que as polticas de
estmulo de cada jurisdio fossem consistentes entre si. Essa , de
fato, a natureza dos grupos de pases que frequentemente se renem
para discutir estratgias de combate a crises econmicas. O mesmo
vale para governos locais. A Unio o equivalente, do ponto de vista
de polticas de estabilizao, desses grupos que buscam a coordenao
120
de poltica econmica. Embora os Estados e os municpios tenham

autonomia em muitas questes, na prtica, pouco podem fazer em
termos de estabilizao local.
Como a Unio o nvel de governo que cuida da estabilizao,
ela precisa coordenar os governos locais para que todo o pas tenha
polticas consistentes. Por exemplo, em uma situao inflacionria em
que a poltica adotada seja a reduo do dficit pblico, necessrio
que os governos locais faam a mesma coisa. Em caso contrrio, a
Unio ter de fazer um esforo fiscal muito maior, pois ter tambm
de compensar o aumento de dficit dos governos locais. Logo, os
objetivos nacionais nessa rea precisam ser coordenados com os
interesses de todos os nveis de governo.
Parte importante da dvida pblica brasileira nos anos 1990
surgiu dessa falta de coordenao, especialmente com os Estados.
Os governadores usavam os bancos estaduais para obter emprstimos
e para liberarem emprstimos de regies especficas de seus Estados,
nem sempre com critrios de viabilidade financeira. As empresas
estatais eram usadas para antecipaes de receita oramentria
(ARO), isto , para o adiantamento do pagamento de impostos,
que apareciam como arrecadao menor nos perodos seguintes.
Deixar de pagar os fundos de aposentadoria, atrasar pagamentos a
fornecedores e no honrar precatrios ou outros dbitos decorrentes
de decises judiciais eram formas alternativas de aumentar a dvida
local. O passo seguinte era repassar tais dvidas para o Governo
Federal, especialmente como moeda poltica em decises importantes
no Congresso, muitas delas envolvendo a prpria poltica de
estabilizao.
Vrias tentativas foram feitas para alinhar os governos
estaduais e municipais no esforo de estabilizao da economia. Um
passo importante foi a criao da Lei Complementar n. 82, de 27 de
maro de 1995, conhecida como Lei Rita Camata, que limitava os
gastos de pessoal do governo. Posteriormente, a Lei Complementar
n. 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade
Fiscal, incorporou essa limitao. Essa lei impe normas sobre os
trs nveis de governo, tanto sobre os limites de gastos de pessoal
Mdulo 4
Voc pode ler mais sobre

essa lei na disciplina
Contabilidade Pblica.
121
quanto sobre o endividamento, e os obriga a prestar contas de forma

detalhada sobre isso.
Complementando...
Para aprofundar os assuntos abordados nesta Unidade, sugerimos as leituras
a seguir:
Macroeconomia
de Mario Henrique Simonsen e Rubens Penha

Cysne. O captulo 1 dessa obra aborda o SFN.
Introduo Economia de N. Gregory Mankiw. O captulo 33 desse

livro apresenta aspectos sobre a crise de 1929.
Economia Brasileira Contempornea de Amaury P. Gremaud, Marco

A. S. Vasconcellos e Rudinei Toneto Jnior. No captulo 13, os autores
tambm abordam a crise de 1929.
Crdito Pblico e os Juros de Gustavo Franco. Esse artigo trata da

relao entre os calotes pblicos e o risco-pas. Disponvel em: <http://
www.econ.puc-rio.br/gfranco/VEJA131.htm>. Acesso em: 18 fev.
2010.
Finanas
Pblicas de Fbio Giambiagi e Ana Cludia Alm.

No captulo 8, Giambiagi e Alm apresentam um histrico da evoluo
da dvida pblica brasileira, comparando o tamanho dessa dvida com
o de outros pases e discutindo sua sustentabilidade. J o captulo
11 aborda as dificuldades de se controlar a dvida dos Estados e dos
municpios, adicionando o argumento de que a reforma constitucional
de 1988 deixou mais despesas do que receitas para os Estados.
122
Resumindo
Voc viu, nesta Unidade, que o dficit pblico a diferena entre a despesa e a receita do setor pblico, tambm
chamado de dficit nominal. Se desconsiderado o efeito da
inflao, chamado de dficit operacional. Contudo, o dficit
pblico varia com o PIB de modo que nas fases de crescimento
forte da economia o dficit diminui, pois a receita, que aproximadamente proporcional ao PIB, pode crescer mais rpido.
Por isso, voc conheceu o dficit estrutural, que desconta os
efeitos cclicos. E como os dficits anuais tm impacto sobre o
tamanho da dvida pblica, preciso saber se o governo tem
dinheiro para, ao menos, pagar os juros da dvida pblica. o
supervit primrio que mede essa sobra, ou seja, quanto maior
for o supervit primrio, maior ser a parte dos juros que o
governo consegue pagar. Se esse supervit for muito pequeno
ou at negativo, a dvida poder crescer de forma descontrolada
e gerar uma crise fiscal. Apesar disso, o governo pode aumentar
o dficit pblico para aumentar o nvel de atividade na economia
a fim de controlar situaes de alto nvel de desemprego. Mas
quando isso feito em situaes de uso excessivo da capacidade
produtiva das empresas, ocorrem presses inflacionrias.
Nesta ltima Unidade, voc viu que o nvel de emprego
e a taxa de inflao so tambm influenciados pelo governo.
Mdulo 4
123
Para que voc avalie o aprendizado desta Unidade, propomos
a seguir algumas atividades. Busque resolv-las e, em caso
de dvida, faa uma releitura cuidadosa do contedo. Caso a
dvida persista, busque auxlio com o seu tutor.
1. Caracterize e enfatize a diferena entre os conceitos de dficit pblico
nominal e dficit pblico primrio.
2. Como o supervit primrio ajuda na sustentabilidade da dvida
pblica?
3. Formas alternativas de financiar o dficit pblico so o aumento da
dvida lquida do governo ou a diminuio da base monetria. (Falso,
verdadeiro ou incerto? Justifique a resposta)
4. Visite o stio do Instituto de Polticas Aplicadas (IPEA) <www.ipeadata.gov.br> e, na aba Macroeconmico escolha Sinopse macroeconmica. Na tabela, procure os dados sobre Finanas Pblicas.
Se voc clicar sobre os ttulos de cada linha de dados, ter acesso a
grficos que mostram a trajetria de anos recentes da dvida pblica,
do supervit primrio (necessidades de financiamento conceito
primrio) e do dficit nominal (necessidades de financiamento
conceito nominal), todos em relao ao PIB. Descreva as tendncias
de cada varivel e avalie as perspectivas de o setor pblico brasileiro
estar com suas contas sob controle.
124
Consideraes finais
Consideraes Finais
Nesta disciplina, descortinamos uma viso panormica de
como o Estado funciona e como isso afeta seu padro de vida no
dia a dia. Por meio de decises, so definidos os gastos pblicos e
seu financiamento. A distribuio dos benefcios desses gastos por
pessoa dificilmente coincide com a distribuio da incidncia efetiva
dos tributos correspondentes, ocorrendo redistribuio de renda.
No recurso a emprstimos pblicos, tambm pode ocorrer uma
redistribuio de renda, contudo entre geraes.
Voc ainda tem muitas disciplinas interessantes para cursar at
o trmino de seu curso. Duas delas foram mencionadas na presente
disciplina: Oramento Pblico e Gesto da Regulao. A primeira
complementa nossa discusso sobre a estrutura da despesa e fontes
de financiamento do setor pblico; a segunda, sobre a regulao de
servios produzidos pelo setor privado por concesso pblica.
Enquanto voc avana em seu curso, lembre-se especialmente
que por trs das decises do setor pblico esto os interesses dos
cidados, cuja influncia sobre os administradores ocorre de forma
indireta e at bastante fraca, considerada isoladamente. Mas est l.
Bons estudos e sucesso em seu curso!
Mdulo 4
125
Referncias
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www.bcb.gov.br/pec/indeco/Port/ie4-23.xls>. Acesso em: 18 fev. 2011.
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126
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STIGLITZ, Joseph; WALSH, Carl E. Introduo Microeconomia. Rio de
128
Minicurrculo
Joo Rogrio Sanson
Graduado em Economia pela Faculdade
Catlica de Administrao e Economia FAE (1969),
possui Mestrado em Desenvolvimento Econmico
(1973) e Doutorado em Economia (1979), ambos
pela Universidade Vanderbilt, EUA. Lecionou
os temas Economia do Setor Pblico, Estado e
Economia, Microeconomia, Macroeconomia e Economia Matemtica na
Universidade Federal de Pernambuco e na Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Atualmente, professor titular da Universidade Federal
de Santa Catarina. Como pesquisador, tem atuado principalmente nos
temas de Mercado de Trabalho, Finanas Pblicas e Microeconomia.
130

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Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Teoria das Finanas Pblicas

Joo Rogrio Sanson

2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

Sanson, Joo Rogrio

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Comisso de Avaliao e Acompanhamento PNAP

Outro elemento importante a construo coletiva do

Celso Jos da Costa

Teoria das Finanas Pblicas

despesas, com suas consequncias sobre a renda das pessoas e sobre

Bacharelado em Administrao Pblica

Objetivos especficos de aprendizagem

entre hegemonia e ideologia;

como os partidos polticos concorrem entre si pelo

como a concorrncia entre partidos e grupos polticos

Unidade 1 Estado e Economia

Caro estudante, reflita conosco:

H diferentes abordagens de teoria marxista do Estado.

Teoria das Finanas Pblicas

Itlia. Em contraste, nosso ponto de vista apenas o de explicar o

Para uma ampla lista de

exemplos de ideologia, releia

A hegemonia de um grupo, ou frao de classe, ocorre

Uma das consequncias da teoria gramsciana que a

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Estado e Economia

A fidelidade de Gramsci s ideias marxistas fica clara no

Um ponto que destaca a anlise de Gramsci que

Contudo, voc ver mais adiante que apenas dominar o Estado

todo tipo de pessoa

A forma como a hegemonia obtida depende crucialmente

que atua na divulgao

Teoria das Finanas Pblicas

sua totalidade. Na verdade, o grupo hegemnico buscar sempre

Esse tipo de argumento gramsciano caracteriza a Teoria da

Agora que conhecemos o conceito de hegemonia, vamos

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Estado e Economia

A viso marxista de Estado

essa teoria, verifique as

Do ponto de vista da explicao do processo poltico, fica

Teoria das Finanas Pblicas

dominante que pode ser deslocada por outra. No fundo, a viso

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Estado e Economia

Joseph Alois Schumpeter (18831950)

Economista de origem austraca, ficou famoso

Teoria das Finanas Pblicas

Segundo a Teoria Econmica da Democracia, a sociedade

Voc conhecia essa classificao de indivduos? A seguir,

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Estado e Economia

Voc sabe como o cidado atua no contexto poltico do nosso

Em uma democracia, os cidados so expostos s

*Lobby aes que

ses das autoridades

ou Judicirio, mediante argumentos, persuaso ou coao, de

Teoria das Finanas Pblicas

tm duas opes: a revolta ou a emigrao. A emigrao desse tipo

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Estado e Economia