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Direito

Administrativo
Geral II

Professor
Marcelo Rebelo de Sousa

Direito Administrativo II

Aproveitamos a oportunidade de, desejando a maior fortuna na empresa de navegao pelas


guas turbulentas do 2. ano sobrevivemos ao caos inicial do primeiro ano, tentemos manternos tona na agregao do segundo , reiterar a necessidade de consulta dos manuais

Esta sebenta trata-se da atualizao do livro ao regime do novo CPA, no cobre a totalidade do
livro e tem, certamente, pequenas imprecises que, por lapso e sem inteno, nela perpassaram.
Leiam criticamente, como tudo em cincia!

Direito Administrativo II

Teoria geral da atividade administrativa

Aspetos gerais: o exerccio das funes do Estado no se esgota na prtica, pelos rgos
encarregados de as prosseguir, de atos isolados e descoordenados; implica, pelo contrrio, um
fluxo continuo e ininterrupto de atos unificados por uma finalidade comum ou seja, uma
atividade. As atividades em que se traduz o exerccio de cada uma das funes do Estado so
todas diferenciadas entre si; tal decorre da diferente natureza e do diferente regime dos atos
que as integram, por sua vez emergentes das diferenas entre as diversas funes exercidas.
Assim, as atividades constituinte, poltica, legislativa, jurisdicional e administrativa
correspondem s funes do Estado com idnticas designaes; a atividade administrativa,
noo que coincide com a de administrao pblica em sentido material, aquela em que se
traduz o exerccio da funo administrativa do Estado. Embora unificados pela finalidade comum
de prossecuo da funo administrativa, os atos compreendidos na atividade administrativa
no so todos idnticos; as categorias de atos da administrao de natureza e regime similar
designam-se habitualmente como formas da atividade administrativa (ou seja, num
determinado sentido, correspondem noo de administrao pblica em sentido formal). As
trs categorias mais importantes, quer do ponto de vista terico, quer do ponto de vista prtico,
de atos da administrao, so o ato administrativo, o regulamento e o contrato administrativo;
e os atos reais (simples atuaes administrativas; atos materiais; omisses; atos informais). A
anlise de cada uma das categorias de atos da administrao deve, no entanto, ser antecedida
do seu enquadramento terico e dogmtico comum. este o propsito da teoria geral da
atividade administrativa.

Classificaes de atos da administrao: os atos da administrao podem classificar-se de


acordo com seis critrios bsicos:
substrato ontolgico: quanto ao substrato ontolgico que lhes est subjacente, os
atos da administrao so positivos ou negativos, ou seja, respetivamente, aes ou
omisses. Aes so conduta evitveis; omisses so abstenes de condutas
possveis. As aes e as omisses tm em comum a circunstncia de serem
comportamentos dominveis pela vontade; os meros factos jurdicos, ocorrncias
com projeo jurdica mas de carter no voluntrio, podem ter relevncia jurdicoadministrativa mas no so atos jurdicos e, por isso, no integram a atividade
administrativa em sentido estrito. Os regulamentos, os atos administrativos, os
contratos administrativos, os contratos administrativos, os planos e as simples
atuaes administrativas so todos atos positivos; os atos materiais e os atos
informais podem ser positivos ou negativos;
relevncia jurdica: quanto sua relevncia jurdica, os atos da administrao so
jurdicos ou no jurdicos, consoante visem ou no a produo de efeitos de direito.
Visar a produo de efeitos no o mesmo que produzir efeitos: para um ato ser
jurdico no necessrio que produza concretamente efeitos jurdicos mas apenas
que integre uma categoria concetual da qual faa parte como elemento
caracterizador a aptido, em abstrato, para a produo de tais efeitos (assim, um
ato administrativo nulo no produz quaisquer efeitos mas no deixa de ser um ato
jurdico, uma vez que a categoria concetual do ato administrativo se define, entre
outros aspetos, pela aptido em abstrato para a produo de efeitos jurdicos,
conforme o artigo 148. CPA). exceo de alguns atos materiais; e, em particular,

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dos atos informais, todos os atos da administrao so atos jurdicos. Ainda que
imprescindveis para o funcionamento quotidiano normal da Administrao, os atos
no jurdicos so, em geral, irrelevantes do ponto de vista terico; a anlise dos atos
informais justifica-se, contudo, pela sua similitude estrutural com determinados
atos jurdicos e pela pretenso de juridicidade de que por vezes surgem
espuriamente revestidos1;
projeo no mundo fsico: quanto sua projeo no mundo fsico, os atos da
administrao classificam-se como imateriais e materiais. OS atos imateriais tm
uma existncia apenas espiritual; a natureza externa do direito implica que eles
devam ser evidenciados atravs de manifestaes sensorialmente apreensveis (em
geral, a escrita ou a fala), mas estas no se confundem com os atos em si. Os atos
materiais so suscetveis de apreenso sensorial direta. exceo precisamente dos
atos materiais, todos os restantes atos da administrao tm carter imaterial;
contedo: quanto ao contedo, os atos da administrao so normativos ou no
normativos. Os atos normativos tm um contedo geral e abstrato e os atos no
normativos tm contedo individual e concreto. Um ato tem contedo geral ou
individual consoante, respetivamente, os destinatrios aos quais visa aplicar-se
sejam indeterminveis ou determinveis no contexto em que foi praticado; um ato
tem contedo abstrato ou concreto consoante, respetivamente, a situao de facto
qual visa aplicar-se seja indeterminvel ou determinvel no contexto em que foi
praticado. Para um ato ser qualificvel como geral e abstrato no basta, assim, que
os seus destinatrios e a situao de facto a que visa aplicar-se sejam
indeterminados, no sentido de no serem individualizados; necessrio que eles
no sejam sequer suscetveis de determinao no contexto em que o ato foi
praticado. Esta ltima preciso relevante para a determinao da natureza jurdica
dos chamados atos administrativos gerais. S os regulamentos, bem como alguns
planos e atos informais, tm carter normativo; os restantes atos da administrao
so atos normativos;
nmero de vontades necessrias para a sua perfeio: quanto ao nmero de
vontades necessrias para a sua perfeio (ou seja, para que adquiram existncia
jurdica), os atos da administrao so unilaterais, bilaterais ou multilaterais. A
perfeio dos atos unilaterais dependa apenas da existncia de uma vontade; a atos
bilaterais, da contraposio de duas vontades; a dos atos multilaterais, da
contraposio de mais de duas vontades. Como um ato s bilateral ou multilateral
se a ordem jurdica exigir uma pluralidade de vontades contrapostas para que o ato
exista, irrelevante para efeitos desta classificao o concurso de vontades exigidas
como mera condio da prtica ou da produo de efeitos de atos jurdicos. Como
um ato s bilateral ou multilateral caso se perfaa necessariamente com a
contraposio de uma pluralidade de vontades, tambm irrelevante o nmero dos
seus autores: apesar da sua complexidade subjetiva, os atos administrativos
praticados em coautoria no exerccio de competncias conjuntas so unilaterais,
pois as vontades que atravs deles se manifestam visam, em ltima anlise, a
1

A relevncia ou irrelevncia jurdica dos atos da administrao muitas vezes confundida com a sua
projeo no mundo fsico. Assim, contrape-se habitualmente os atos jurdicos aos atos materiais,
querendo-se com isto dizer que os ltimos no produzem, em caso algum, efeitos de direito. Esta viso
incorreta, pois existem atos materiais que podem produzir efeitos de direito e que, como tal, so atos
jurdicos. As contraposies corretas so entre atos jurdicos e no jurdicos, por um lado, e entre atos
imateriais e atos materiais, por outro.

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prossecuo da mesma finalidade. O paradigma do ato bilateral (ou multilateral)
o contrato: ele s existe em virtude do concurso de uma pluralidade de vontades e
estas so contrapostas, pois a manifestao de vontade de cada um dos contraentes
visa a prossecuo de interesses especficos e tem como consequncia a obteno
da contraprestao dos demais. Para alm dos contratos administrativos, que tm
necessariamente carter bilateral ou multilateral, podem t-lo tambm alguns atos
informais; todos os restantes atos da administrao tm carter unilateral2;
grau de intensidade do interesse pblico prosseguido: quanto ao grau de
intensidade do interesse pblico prosseguido, os atos da administrao classificamse como de gesto pblica ou de gesto privada. Todos os atos da administrao
devem visar a prossecuo do interesse pblico definido por lei, mas o grau de
intensidade deste interesse pblico, em particular no confronto com os interesses
privados com ele colidentes, no sempre o mesmo. Os atos de gesto pblica
esto legalmente vinculados a prosseguir um interesse pblico cuja maior
intensidade justifica a sua supremacia sobre os interesses privados com ele
eventualmente conflituantes; os atos de gesto privada esto legalmente
vinculados a prosseguir um interesse pblico cuja menor intensidade implica a sua
paridade com os interesses privados com ele eventualmente conflituantes. Em
conformidade, os atos de gesto pblica so fundamentalmente regulados pelo
Direito Administrativo (que assegura a primazia do interesse pblico sobre os
interesses privados e a posio de autoridade da administrao perante os
particulares) e os atos de gesto privada so fundamentalmente regulados pelo
Direito Privado (que trata de forma tendencialmente igualitria todos os sujeitos
intervenientes, independentemente da sua natureza publica ou privada, nas
situaes jurdicas por si reguladas)3. Os regulamentos, os atos administrativos, os
planos e as simples atuaes administrativas, bem como as omisses de quaisquer
destes atos, so categorias concetuais privativas do Direito Pblico, constituindo por
isso, necessariamente, atos de gesto pblica. J os contratos e, sobretudo, os atos
materiais da administrao so, respetivamente dos pontos de vista estrutural e
ontolgico, substancialmente idnticos a condutas puramente privadas; em tese,
podem, portanto, existir contratos e atos materiais da Administrao, quer de
gesto pblica, quer de gesto privada. No entanto, a sua qualificao numa destas

Os atos unilaterais exprimem claramente a autotutela decisria e, eventualmente, executiva da


administrao, enquanto os atos bilaterais e multilaterais simbolizam a administrao consensualizada
ps-liberal. Embora seja exagerada a afirmao de uma crise das atuaes unilaterais da administrao,
em particular do ato administrativo, aludida por alguns autores, inegvel a contempornea expanso
da atividade consensual na administrao pblica.
3
A jurisprudncia tem optado por um critrio quase puramente formal de delimitao entre atos de
gesto pblica ou de gesto privada. Assim, o Tribunal dos Conflitos considera reiteradamente que so
atos de gesto pblica os praticados pelos rgos ou agentes da Administrao no exerccio de um
poder pblico, isto , no exerccio de uma funo pblica, sob o domnio de normas de direito pblico,
ainda que no envolvam ou representem o exerccio de meios de coero e que so atos de gesto
privada os praticados pelos rgos ou agentes da Administrao em que esta aparece despida de poder
e, portanto, numa posio de paridade com o particular ou os particulares a que os atos respeitam, nas
mesmas condies e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinao
s normas de direito privado.

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duas categorias suscita complexos problemas tericos e graves dificuldades
prticas4.

Pressupostos dos atos jurdicos da administrao: pressupostos de um ato da


administrao so as condies, quer lgicas, quer cronolgicas, da sua prtica. A configurao
dos pressupostos varia, pelo menos parcialmente, consoante a forma de atividade
administrativa, o tipo de ato jurdico e o regime do ato jurdico em concreto, mas possvel
proceder a uma sistematizao de carter geral. Os pressupostos dos atos da administrao so
subjetivos, objetivos e mistos (estes ltimos com duas subdivises, uma subjetiva e outra
objetiva). Os pressupostos subjetivos so o:
a) Autor: o sujeito jurdico que pratica a conduta que consubstancia um determinado
ato da administrao. Trata-se de um pressuposto dos atos da administrao porque
estes, enquanto condutas voluntrias, tm que ter, por definio, um suporte
subjetivo emissor. Alguns atos da administrao, como os atos reais, podem ter
como autores, quer rgos, quer agentes da administrao. J outros, como os
regulamentos, os atos e os contratos administrativos (estes ltimos, no que toca
declarao de vontade administrativa), devem necessariamente ser praticados por
rgos, uma vez que traduzem o exerccio de competncias. A autoria do ato
subjetivamente complexa quando esteja em causa o exerccio de competncias
conjuntas (fala-se, neste caso, em atos praticados em coautoria), bem como
tratando-se de atos bilaterais (no caso dos contratos, o autor de uma das
declaraes que lhe d origem pode mesmo ser um particular);
b) Destinatrio: a pessoa, singular ou coletiva, ou o ente no personalizado, cuja
esfera jurdica visada por um determinado ato da administrao. S admissvel
falar em destinatrio quanto aos atos unilaterais; nos casos bilaterais e multilaterais,
cada parte destinatria das declaraes unilaterais de vontade das restantes. Os
destinatrios assumem especial importncia nos atos em que so suscetveis de
determinao (ou seja, nos atos no normativos), pois a ordem jurdica estabelece
4

A distino entre atos da Administrao de gesto pblica e de gesto privada, fortemente arreigada
na legislao, na doutrina e na jurisprudncia jurdico-administrativa portuguesas, tem sido criticada por
assentar em critrios irracionais oi por, em virtude da sua fluidez, ser insuscetvel de uma reduo
cientfica credvel. Argumentos em favor da tese negacionista da distino so a circunstncia de toda a
administrao pblica, nos sentidos orgnico e material, prosseguir necessariamente, embora com
variaes de intensidade, o interesse pblico, e o facto de, em consequncia, toda a atividade
administrativa ser necessariamente regulada, em maior ou menos medida, pelo direito administrativo.
Na verdade, existe uma reserva constitucional de Direito Administrativo no exerccio da funo
administrativa, que o artigo 2., n.1 do Cdigo de Procedimento Administrativo reconheceu,
abrangendo, no mnimo, os princpios fundamentais da atividade administrativa e a vinculao da
Administrao Pblica aos direitos fundamentais (artigo 18. CRP). A legislao do contencioso
administrativo atualmente vigente evita cautelosamente a utilizao das expresses gesto pblica e
gesto privada, tendo mesmo alargado a competncia dos tribunais administrativos aos litgios
emergentes de alguns contratos tradicionalmente entendidos como de Direito Privado e submetido
jurisdio administrativa a generalidade dos litgios emergentes de responsabilidade civil administrativa;
mas a pressupor a separao processual entre responsabilidade civil por ato de gesto pblica e por ato
de gesto privada no que respeita atividade das pessoas coletivas administrativas de Direito Privado,
campo em que a distino se afigura ineliminvel. Para alm disso, subsiste ainda um regime
substantivo especfico da responsabilidade civil administrativa por atos de gesto privada, continuam a
existir contratos da Administrao subtrados jurisdio administrativa e permanece em aberto a
questo de saber se tais contratos devem ou no considerar-se substantivamente como de Direito
Privado.

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frequentemente para tais atos requisitos de legalidade relativos s suas identidade
e/ou caractersticas. Os pressupostos objetivos so os pressupostos de facto e de
direito do ato. Estes constituem as circunstncias factuais e jurdicas integrantes da
previso da norma cuja estatuio habilita a prtica do ato em causa. Os
pressupostos de facto e de direito tanto podem ser vinculados por lei como ser
aditados pela administrao previso da norma cuja estatuio habilita a prtica
do ato em causa. Os pressupostos de facto e de direito tanto podem ser vinculados
por lei como ser aditados pela administrao previso da norma no exerccio de
uma margem de livre deciso. Pressuposto misto a competncia, quer no sentido
de poder funcional normativamente definido (competncia objetiva), quer no
sentido de titularidade desse poder por um rgo normativamente prescrito
(competncia subjetiva). A preexistncia de competncia, nos seus dois sentidos,
um requisito da maioria dos atos da administrao; contudo, alguns atos da
administrao podem ser praticados por meros agentes, pelo que no pressupem
a competncia.

Elementos dos atos jurdicos da administrao: elementos de um ato da administrao so


os aspetos integrantes da sua estrutura. Elemento subjetivo dos atos da administrao,
decorrente da noo de ato jurdico como conduta voluntria, a vontade. A definio daquilo
que constitua a vontade para o direito algo que est envolto em grande controvrsia; no se
tratando de uma definio inteiramente satisfatria, pode dizer-se que a vontade o nimo de
um ente consciente e autodeterminado para a adoo de um determinado comportamento.
Uma vez que a administrao pblica age atravs de rgos, que so puras abstraes, um
conceito psicolgico de vontade , no entanto, imprestvel para o Direito Administrativo5. Os
elementos objetivos dos atos da administrao subdividem-se em:
a) Elementos objetivos materiais: so o contedo e o objeto. O contedo (ou objeto
imediato) a configurao dos efeitos visados pelo ato. O objeto (ou objeto mediato)
a realidade ontolgica, e em alguns casos mesmo fsica, sobre a qual o ato visa
produzir efeitos;
b) Elementos objetivos funcionais: so o fim e os motivos. O fim propsito visado por
um determinado ato; diz-se fim legal e o fim imposto por lei (necessariamente de
interesse pblico) e fim real aquele efetivamente prosseguido com a prtica de um
ato. Os motivos so as circunstncias que, de um ponto de vista causal, levaram o
autor do ato sua prtica;

O voluntarismo jurdico, com origem na filosofia idealista alem e apropriado pelo organicismo
oitocentista, tem sido objeto de fortes criticas, essencialmente fundadas no carter insondvel da
vontade enquanto puro facto psquico e na demonstrao da existncia de inmeros efeitos jurdicos
produzidos independentemente da vontade e mesmo contra ela; estas crticas agravam-se no Direito
Pblico, pois as pessoas coletivas, que so os seus principais atores, no so por definio capazes de
vontade. No obstante, as referncias vontade da administrao so frequentes na doutrina, na
jurisprudncia e mesmo na lei, embora geralmente sejam feitas em abstrao de qualquer
entendimento terico-metodolgico de fundo acerca do papel da vontade descartando o seu
entendimento em termos psicolgicos em favor de uma viso normativa, segundo a qual a lei que
determina as condies em que as condutas humanas devem ser interpretadas como manifestaes de
vontade; mas, na realidade, do conceito de vontade uma metfora dos mecanismos de imputao dos
atos das pessoas fsicas s pessoas coletivas administrativas de cujos rgos so titulares ou das quais
so agentes; ou, por outras palavras, um mero efeito jurdico da reunio dos (restantes) pressupostos e
elementos do ato.

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c) Elementos objetivos formais: so a forma e as formalidades. A forma o modo de
exteriorizao de um determinado ato jurdico. As formalidades so trmites,
consistentes em verdadeiros atos ou em meros factos jurdicos, a que podem
presidir finalidades diversas: as formalidades anteriores ao ato visam
fundamentalmente permitir ou facilitar a sua formao em termos conformes ao
bloco de legalidade, ao interesse pblico e s posies jurdicas subjetivas dos
particulares; as formalidades concomitantes do ato, assegurar a observncia dos
requisitos legais de formao da vontade da administrao ou atingir desideratos
de transparncia, informao e de colaborao da administrao pblica com os
particulares; as formalidades posteriores ao ato, a sua publicitao, prova e/ou
eficcia. As formalidades dizem-se essenciais ou no essenciais consoante sejam
estabelecidas por lei ou determinadas por deciso discricionria da administrao;
e dizem-se ainda suprveis ou insuprveis, consoante possam ser cumpridas em
momento posterior quele prescrito para a sua prtica normal ou, pelo contrrio,
s possam ser cumpridas no momento fixado por lei. Quer a forma, quer as
formalidades, podem ser simples ou solenes, consoante a lei se limite a estabeleclas ou regule, com maior ou menor mincia, os termos a que deve obedecer o seu
cumprimento. A forma e as formalidades nunca consistem fins em si mesmos,
sendo sempre prescritas pelo bloco de legalidade em ateno a finalidades
substanciais que as transcendem, luz das quais tm necessariamente que ser
interpretadas as normas que as impem. Assim, quando sejam preteridos
determinados requisitos de legalidade formais mas os fins que presidiram sua
imposio normativa tenham sido integralmente atingidos por outro modo, a
previso das normas que estabelecem aqueles requisitos no deve considerar-se
preenchida e, em consequncia, as normas em causa no devem ser aplicadas.
Daqui pode resultar uma degradao da forma legal ou a degradao de
formalidades essenciais em formalidades no essenciais, que na prtica conduzem
a uma depreciao do efeito invalidante do vcio em causa a uma mera
irregularidade.

Requisitos dos atos jurdicos da administrao:


1. As propriedades dos atos jurdicos da administrao:

os atos jurdicos da
administrao que se podem considerar como paradigmticos, no sentido de serem
aqueles para cuja produo a ordem jurdica concorre, so atos dotados de
determinadas propriedades. Estas consistem em atributos positivamente valorados
pela ordem jurdica, de tal modo que s os atos que cumulativamente o renam
esto em condies de desempenhar de forma plena as funes que a ordem
jurdica lhes assaca. As propriedades dos atos jurdicos da administrao so a
existncia jurdica, a legalidade e a eficcia. As duas ltimas pressupem a primeira:
s um ato juridicamente existente que pode ser legal e/ou eficaz (por outro lado,
a eficcia no pressupe a legalidade). A existncia jurdica consiste na
identificabilidade mnima (dos pontos de vista orgnico, formal e material) de um
concreto quid enquanto ato jurdico-pblico ou enquanto ato pertencente a uma
determinada categoria de atos da administrao. No deve causar estranheza que
se mencione a categoria da existncia a propsito de uma realidade do domnio do
dever ser, como o direito: os comandos jurdicos determinam o que deve ser, mas o
direito, enquanto ordem, pertence categoria do ser. A categoria da existncia
(assim como da inexistncia) jurdica constitui, por isso, uma verdadeira imposio

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ontolgica. A legalidade consiste na conformidade entende-se, que o respeito dos
limites impostos pelo bloco de legalidade, que a observncia do fundamento
normativo exigido para os atos em causa (ou seja, est em causa o acatamento,
respetivamente, tanto da preferncia como da reserva de lei). Quando estejam em
causa atos imateriais, a legalidade desdobra-se, por sua vez, em duas
subpropriedades, a validade e a regularidade. A validade exprime a conformidade
dos atos da administrao com os aspetos do bloco de legalidade dos quais a ordem
jurdica faz depender o desempenho, pelos atos em causa, das funes que lhes
esto atribudas; a validade consiste, assim, na aptido intrnseca do ato para a
produo dos efeitos jurdicos por si visados. A regularidade exprime a plena
conformidade dos atos da administrao com o bloco de legalidade 6 . A eficcia
consiste na produo de efeitos jurdicos por um ato jurdico. Efeitos jurdicos so
modificaes da realidade da ordem jurdica, podendo ou no consistir em
modificaes da realidade fsica 7 . Para que um ato da administrao adquira
qualquer uma destas propriedades, a ordem jurdica exige-lhe que ele respeite
determinadas exigncias, denominadas requisitos. Os atos que no renam
cumulativa e integralmente os requisitos que a ordem jurdica lhes impe so
necessariamente atos imperfeitos; embora podendo no ser irrelevantes para o
direito, eles ingressam nas categorias da inexistncia, da ilegalidade e/ou da
ineficcia, s quais a ordem jurdica associa efeitos negativos. Cada uma das
categorias de requisitos dos atos da administrao refere-se a uma das trs
propriedades daqueles; fala-se, assim, em requisitos de existncia, de legalidade e
de eficcia.
2. Requisitos de existncia dos atos da administrao: a distino entre o que
juridicamente existente ou inexistente feita pela prpria ordem jurdica, mediante
o estabelecimento de requisitos de existncia, que so as exigncias normativas de
cuja verificao cumulativa depende a existncia jurdica dos atos da administrao.
Estas exigncias so relativas, quer aos aspetos integrantes da categoria do ato da
administrao em que um determinado quid pretende ingressar. Os requisitos de
existncia so, assim, os elementos da previso de uma norma implcita cuja
estatuio corresponde determinao da aplicao de determinado regime
jurdico; ou a verificao de todos os requisitos de existncia permite a integrao
de um ato numa determinada categoria jurdica (ou seja, permite que o ato em
causa adquira existncia jurdica) e determina a aplicao do regime jurdico
correspondente. A no verificao de um ou mais requisitos de existncia implica a
inexistncia do ato em causa; contudo, a falta de requisitos de existncia no
impede que determinado ato exista com uma qualificao diversa daquela que lhe
correspondia prima facie. Para se saber quais so os requisitos de existncia de um
ato , assim, necessrio conhecer o seu conceito e decomp-lo nos seus aspetos
constitutivos.
6

As subpropriedades da validade e da regularidade no so suscetveis de aplicao aos atos materiais:


com efeito, no faz sentido falar-se de inaptido para a produo de efeitos quanto a atos que, pela sua
natureza, coenvolvem necessariamente a modificao da realidade exterior.
7
A eficcia distingue-se da validade por dizer respeito produo efetiva de efeitos e no mera
aptido para a produo de tais efeitos. A validade depende de circunstncias imanentes ao ato em
questo (da falar-se numa aptido intrnseca para a produo de efeitos); j a eficcia depende
fundamentalmente de circunstncias extrnsecas aos atos a que diz respeito (embora esteja
parcialmente dependente da sua validade ou invalidade).

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3. Requisitos de legalidade dos atos jurdicos da administrao: os requisitos de


legalidade so exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a
legalidade dos atos da administrao; as exigncias em causa reportam-se a cada
um dos pressupostos e elementos dos atos da administrao, pelo que existem
requisitos de legalidade subjetivos e objetivos e, dentro dos ltimos, requisitos de
legalidade materiais, funcionais e formais. Os requisitos de legalidade podem dizer
respeito a momentos anteriores prtica do ato, designadamente ao procedimento
para a sua formao (requisitos objetivos formais relativos s formalidades
essenciais prvias); podem ser concomitantes do prprio ato (requisitos subjetivos,
objetivos formais relativos s formalidades concomitantes e forma em sentido
estrito e objetivos materiais relativos ao contedo e ao objeto); e podem ainda
incidir sobre averiguaes ou ponderaes refletidas no ato mas necessariamente
efetuadas em momento anterior (requisitos de legalidade objetivos funcionais e
requisitos de legalidade objetivos materiais relativos aos pressupostos de facto). Os
requisitos de legalidade aferem-se no momento em que o ato fica perfeito; assim
sendo, por definio, os requisitos posteriores prtica do ato no so requisitos de
legalidade, podendo, quando muito, ser requisitos de eficcia. Para um ato da
administrao ser legal tem que respeitar todos os seus requisitos de legalidade; a
infrao de um ou mais deles acarreta a sua ilegalidade. Esta ltima pode, por sua
vez, conduzir invalidade ou irregularidade do ato em causa; os requisitos de
legalidade podem, assim, subdividir-se em requisitos de validade e requisitos de
mera regularidade, consoante as consequncias associadas sua preterio.
Quando se referem requisitos de legalidade subjetivos e objetivos, materiais,
funcionais e formais, o que est em causa so categorias de requisitos de legalidade
dos atos da administrao. Todos os requisitos de legalidade se reconduzem a uma
dessas categorias, mas a sua configurao exata varia consoante a forma de
atividade administrativa, o tipo de ato em causa e o regime jurdico estabelecido
para cada especfico grupo de atos da administrao.
4. Requisitos de eficcia dos atos jurdicos da administrao: os requisitos de eficcia
so exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a eficcia dos atos
da administrao. Em geral, trata-se de exigncias extrnsecas ao ato em causa e,
por isso, relativas a momentos posteriores sua prtica. No entanto, a ordem
jurdica priva determinados atos de eficcia em funo da sua invalidade; por isso,
alguns requisitos de validade acabam por ser tambm, mediatamente requisitos de
eficcia. Verificando-se todos os requisitos de eficcia, o ato que a eles est
juridicamente sujeito passa a produzir efeitos; a falta de cumprimento de um
requisitos de eficcia acarreta a ineficcia do ato em causa. Tal como os requisitos
de validade, os requisitos de eficcia variam significativamente entre as diversas
formas de atividade administrativa.

Existncia e inexistncia jurdica dos atos da administrao:


1. Noo e aspetos gerais: um ato juridicamente existente aquele que respeita os
seus requisitos de existncia. Em virtude disto, a ordem jurdica determina a sua
qualificao como ato jurdico e a sua integrao numa determinada categoria de
atos jurdicos, bem como, consequentemente, a aplicao do regime jurdico que
lhe corresponde. Um ato juridicamente inexistente aquele que no respeita pelo
menos um dos seus requisitos de existncia, o que leva a ordem jurdica a rejeitar a

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sua qualificao como ato jurdico ou a sua reconduo categoria de ato jurdico
em que pretendia ingressar. De inexistncia jurdica pode falar-se em dois sentidos:
a. A inexistncia material: corresponde a um nada ontolgico, sendo neste
caso mais correto falar-se em inexistncia de ato do que, propriamente, em
ato inexistente;
b. A inexistncia jurdica, em sentido estrito: um juzo formulado sobre
realidades ontologicamente existentes mas s quais o direito recusa a
qualificao como jurdicas, ou a qualificao, que pretendem assumir, em
determinada categoria jurdica, em virtude de no reunirem os respetivos
requisitos de existncia. Em ambos os casos, tenha ou no algum suporte
ontolgico.
O ato inexistente , assim, uma mera aparncia de ato. Por este motivo, a
inexistncia jurdica no pode ser considerada um desvalor dos atos da
administrao: aquilo que no existe no pode, por definio, ser valioso ou
desvalioso. A relevncia da inexistncia jurdica no pacfica na doutrina
portuguesa: os administrativistas de Lisboa tendem a aceit-la e os de Coimbra a
nega-la ou, quando muito, a trata-la como uma espcie de nulidade agravada;

2. Relevncia da inexistncia jurdica: a inexistncia jurdica , por definio, uma


categoria ultrapatolgica e, como tal, de ocorrncia pouco frequente. Para mais, o
legislador tem utilizado a sua liberdade de conformao dos requisitos de existncia
dos atos da administrao no sentido de estabelecer a consequncia da nulidade
para situaes que, prima facie, seriam de inexistncia: assim o artigo 161., n.2
CPA considera nulos os atos administrativos viciados de usurpao de poder (alnea
a)) e praticados sob coao fsica (alnea f)), situaes em que, na realidade, faltam
aspetos do conceito de ato administrativo respetivamente o exerccio da funo
administrativa e a ocorrncia de uma deciso (148. CPA). A dissoluo na prtica,
da inexistncia jurdica na nulidade facilitada pela circunstncia de o regime de
ambas ser muito semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar conjuntamente
os atos nulos e os inexistentes (164. e 166., n.1, alnea a) CPA). Estes fatores
contribuem para que, globalmente, a inexistncia jurdica tenha uma relevncia
muito secundria em todas as formas da atividade administrativa;
3. Regime da inexistncia: no Direito portugus no existe qualquer disposio
normativa que consagre, em termos gerais, o regime da inexistncia jurdica. Podem,
no entanto, enunciar-se os aspetos gerais desse regime, reconstruindo a partir da
natureza da inexistncia jurdica e de alguns dados dispersos pela ordem jurdica: os
atos inexistentes no produzem qualquer efeito jurdico, independentemente de
declarao jurisdicional ou administrativa; no tm carter vinculativo e no so
suscetveis de execuo coerciva; a invocao da sua inexistncia, mesmo mediante
impugnao administrativa ou jurisdicional, no est sujeita a qualquer prazo, pelo
que o decurso do tempo no acarreta a sua consolidao na ordem jurdica; so
insanveis mediante ratificao, reforma ou converso; podem ser desobedecidos
por qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado e a sua inexistncia pode ser
oficiosamente declarada por qualquer rgo administrativo ou jurisdicional; so
irrevogveis, mas suscetveis de declarao de inexistncia; e as decises
jurisdicionais que os apliquem no gozam, nessa medida, do efeito de caso julgado.

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Direito Administrativo II

Legalidade e ilegalidade dos atos jurdicos da administrao :


1. Noo e aspetos gerais: um ato legal da administrao um ato que respeita os
respetivos requisitos de legalidade, sendo portanto juridicamente conforme. Um
ato ilegal da administrao um ato que, por no respeitar um dos seus requisitos
de legalidade, se apresenta numa situao de desconformidade com o bloco de
legalidade. Esta desconformidade pode resultar, quer do desrespeito dos limites
impostos pelo bloco de legalidade, quer da ausncia de fundamento normativo (ou
seja, da violao, respetivamente, da preferncia e da reserva de lei). Um ato legal
da administrao necessariamente vlido e regular; j um ato ilegal da
administrao pode ser invlido ou simplesmente irregular, consoante, em funo
dos requisitos de legalidade que tenham sido preteridos, a ordem jurdica o prive ou
no da aptido intrnseca para a produo de efeitos jurdicos.
2. Ilegalidade e vcios: os requisitos de legalidade, cuja preterio origina a ilegalidade
dos atos da administrao, dizem respeito aos diferentes pressupostos e lementos
daqueles atos; a ilegalidade manifesta-se, assim, de formas diversas, consoante o
requisito de legalidade que seja concretamente violado. As formas especficas de
manifestao da ilegalidade designam-se como vcios (Acrdo STA 6/1/1996, Proc,
020196). Em consonncia com os pressupostos e elementos dos atos da
administrao, os vcios destes podem ser subjetivos e objetivos e, dentro dos
ltimos, formais, materiais e funcionais. Por outro lado, os vcios podem ser prprios
ou consequentes, consoante afetem diretamente o ato que deles padece ou atos
anteriores dos quais a legalidade daquele depende. O conceito de vcio assume
importncia especial na teoria do ato administrativo.
3. Ilegalidade e invalidade: como consequncia da sua desconformidade com o bloco
de legalidade, os atos da administrao so objeto de um juzo desfavorvel por
parte da ordem jurdica, que envolve a cominao consequncias negativas. A
ilegalidade dos atos jurdicos imateriais traduz-se normalmente (salvas as situaes
marginais de irregularidade) na sua invalidade. Esta consiste na inaptido intrnseca
de determinado ato para a produo estvel dos efeitos por si visados. O ato invlido
pode, eventualmente, produzir efeitos de forma precria.
4. Invalidade e desvalores jurdicos: a invalidade pode assumir diferentes formas,
denominadas desvalores jurdicos, a que correspondem regimes tambm diversos.
Os dois desvalores tpicos da administrao so a:
a. Nulidade:
i. Critrio e mbito da nulidade: a graduao, pela ordem jurdica, do
desvalor de um determinado ato jurdico tem por referncia
critrios substanciais: em princpio, os atos da administrao so
nulos quando incorrem em ilegalidades de tal modo graves que,
perante elas, a ordem jurdica reclama o restabelecimento integral
do interesse violado, com a consequente recusa de reconhecimento
de efeitos jurdicos ao ato em causa, ainda que tal envolva a
postergao de interesses, pblicos ou privados, que de outro
modo poderiam justificar a sua manuteno. O restabelecimento
integral do interesse violado assegurado pelo regime legal dos
atos nulos, que tem precisamente por base a sua total
improdutividade jurdica ab initio. A nulidade diferencia-se da
inexistncia na medida em que os vcios de que padece o ato nulo,

11

Direito Administrativo II
embora grave, no perturbam a sua qualificao jurdica; assim, o
ato nulo juridicamente existente, embora lhe seja recusada a
produo de efeitos jurdicos. O critrio material apontado resulta
da sistematizao das situaes de nulidade previstas para cada
uma das formas de atividade administrativa, sendo po isso apenas
tendencial e insuscetvel de aplicao direta pelos operadores
jurdicos e pela doutrina: o legislador goza de assinalvel liberdade
de conformao dos desvalores dos atos da administrao,
podendo cominar a nulidade para atos menos severamente viciados,
bem como a mera anulabilidade para atos afetados por vcios cuja
gravidade poderia justificar a nulidade, tudo em funo da
interpretao conjuntural dos interesses pblicos primrios. Por
isto, sempre necessrio verificar qual o desvalor normativamente
previsto para determinado ato ilegal, independentemente do juzo
que possa formular-se acerca da gravidade do vcio por ele incorrido.
A relevncia da nulidade varia em funo das diversas categorias de
atos jurdicos da administrao: maior nos regulamentos e menor
nos atos e contratos administrativos. ;
ii. Regime da nulidade: os aspetos tpicos do regime dos atos nulos, tal
como podem induzir-se dos regimes especificamente previstos para
diversos atos jurdicos da administrao (especialmente os
regulamentos, atos e contratos administrativos), so os seguintes:
os atos nulos no produzem qualquer efeito jurdico,
independentemente de declarao jurisdicional ou administrativa;
no tm carter vinculativo e no so suscetveis de execuo
coerciva; a invocao da sua nulidade, mesmo mediante
impugnao administrativa ou jurisdicional, no est sujeita a
qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo no acarreta sua
consolidao na ordem jurdica; so insanveis mediante ratificao,
reforma ou converso; podem ser desobedecidos por qualquer
sujeito jurdico, pblico ou privado e a sua nulidade pode ser
oficiosamente conhecida, embora no necessariamente declarada
com fora obrigatria geral, por qualquer rgo administrativo ou
jurisdicional; so irrevogveis, mas suscetveis de declarao de
nulidade;
b. Anulabilidade:
i. Critrio e mbito da anulabilidade: de acordo com um critrio
material, a anulabilidade corresponde a situaes de violao do
interesse pblico menos graves que as conduncentes nulidade,
pelo que a necessidade de reposio do interesse pblico violado,
prima facie conduncente eliminao dos efeitos do ato jurdico
viciado, tem que ser compatibilizada com outros interesses pblicos
ou privados (designadamente, a tutela da confiana de terceiros),
prima facie conduncentes preservao dos efeitos do ato jurdico
viciado. A compatibilizao dos interesses colidentes assegurada
pelo regime legal dos atos anulveis, em especial na medida em que
aquele admite a produo precria de efeitos pelo ato viciado e a
sua consolidao na ordem jurdica uma vez decorrido um prazo

12

Direito Administrativo II
relativamente curto para a sua impugnao. A relevncia da
anulabilidade varia em funo das diversas categorias de atos da
administrao; trata-se do desvalor residual, e por isso mais
frequente, do atos e contratos administrativos, sendo praticamente
irrelevante dos regulamentos;
ii. Regime da anulabilidade: os aspetos tpicos do regime dos atos
anulveis, tal como podem induzir-se dos regimes especificamente
previstos para diversos atos jurdicos da administrao
(especialmente os atos e contratos administrativos), so os
seguintes:
1. Os atos anulveis podem produzir efeitos jurdicos, desde
que renam os respetivos requisitos de eficcia; na medida
em que sejam eficazes, tm carter vinculativo e so
suscetveis de execuo coerciva;
2. A sua anulabilidade s pode ser invocada durante
determinado prazo, findo o qual o ato anulvel se consolida
na ordem jurdica;
3. So sanveis mediante ratificao, reforma ou converso;
4. As consequncias associadas sua invalidade s podem ser
efetivadas aps anulao jurisdicional ou revogao
administrativa, que assumem carter constitutivo;
5. No so passveis de desobedincia pelos diversos sujeitos
jurdicos, pblicos ou privados, e a sua invalidade pode ser
conhecida apenas por um nmero restrito de rgos da
administrao, bem como, a ttulo no oficioso, pelos
tribunais administrativos;
6. So suscetveis de revogao.
iii. Desvalores atpicos: a nulidade e a anulabilidade so os desvalores
tpicos dos atos jurdicos da administrao, aos quais correspondem
regimes tambm tpicos. Mas a lei pode, para ilegalidades
determinadas, cominar desvalores cujo regime no se reconduz
integralmente a qualquer um deles, ou seja, desvalores atpicos. Por
exemplo: pode um ato invlido produzir efeitos (aspeto tpioc da
anulabilidade) e, simultaneamente, ser permitida a sua impugnao
a todo o tempo (aspeto tpico da nulidade); pode um determinado
vcio ser de conhecimento oficioso (aspeto tpico da nulidade), mas
o ato viciado seguir, nos restantes aspetos, o regime da
anulabilidade;
5. Ilegalidade e irregularidade:
a. Critrio e mbito da irregularidade: a irregularidade a consequncia
reservada pela ordem jurdica para os atos que padeam de ilegalidades
pouco graves e, como tal, tidas como insuscetveis de afetar de forma
essencial a produo de efeitos estveis pelos atos viciados em causa.
Subjacentes aos casos de irregularidade podem estar apenas vcios
competncias e formais e nunca vcios materiais ou funcionais. A
irregularidade excecional no Direito Administrativo (e, em geral, no Direito
Pblico), na medida em que, por fora do princpio da legalidade, em

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Direito Administrativo II
especial na sua dimenso de preferncia de lei, a violao do bloco de
legalidade acarreta prima facie o no reconhecimento de efeitos aos atos
jurdicos ilegais ou a sua destruio, pelo menos potencial;
b. A depreciao da invalidade em mera irregularidade: degradao da
forma e de formalidades e aproveitamento do ato: por vezes, a ordem
jurdica comina, prima facie, a invalidade (nulidade ou anulabilidade) para
um ato jurdico da Administrao que padece de determinado vcio, mas
permite que, reunidas determinadas circunstncias, o ato em causa passe a
ser considerado como simplesmente irregular. Este fenmeno exclusivo
dos vcios formais. Situaes tpicas so as de degradao da forma legal e
de degradao de formalidades essenciais em no essenciais: quando as
finalidades que a prescrio da forma ou das formalidades exigidas para um
determinado ato visava prosseguir foram plenamente atingidas por outro
meio, torna-se intil o cumprimento daqueles requisitos formais. Nestes
casos, o ato em causa no privado da aptido intrnseca para a produo
pela dos seus efeitos principais. Os tribunais administrativos construram,
sobretudo a propsito do ato administrativo, um princpio de
aproveitamento dos atos da administrao, nos termos do qual a invalidade
de um ato que padea de vcio de forma ou de violao da lei por falta de
fundamentao pode ser descaracterizada, mantendo-se vigente o ato
impugnado. Esta descaracterizao opera quando, no julgamento, o
tribunal possa ficar absolutamente seguro de que o ato, com o sentido e
contedo com que foi praticado, era a nica deciso admissvel,
independentemente das incidncias do procedimento administrativo. A
jurisprudncia introduz geralmente algumas limitaes operatividade
deste princpio: assim, a exigncia de margem de livre deciso e de
dificuldades na interpretao da lei ou na fixao dos pressupostos de facto
afastariam a operatividade deste princpio. Mas, ainda assim, tudo menos
clara a sua admissibilidade: com efeito, ele redunda numa depreciao do
vcio de forma margem da lei, para alm de que, para poder concluir que
o ato em causa seria necessariamente praticado sem o vcio de que padece,
o tribunal ter que desenvolver uma atividade materialmente instrutria,
violando o princpio da separao de poderes.;
c. Regime da irregularidade: o regime tpico dos atos irregulares
fundamentalmente idntico ao dos atos legais e regulares. A irregularidade
pode, no entanto, acarretar uma depreciao dos efeitos secundrios dos
atos jurdicos afetados, sem afetar os seus efeitos principais. Em especial,
os atos meramente irregulares no deixam de ser ilegais, podendo dar
origem a responsabilidade disciplinar e civil (e mesmo, teoricamente,
contraordenacional e criminal) dos seus autores.

Eficcia e ineficcia dos atos jurdicos da administrao:


1. Noo e aspetos gerais: um ato jurdico eficaz aquele que produz efeitos jurdicos;
um ato jurdico ineficaz aquele que no produz efeitos jurdicos. A ineficcia pode
ser originria ou superveniente: a ineficcia originria mais frequente,
correspondendo preterio dos requisitos de eficcia mais comuns; a ineficcia
superveniente pode decorrer da suspenso, administrativa ou jurisdicional, dos

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Direito Administrativo II
efeitos de um ato jurdico. Recorde-se que, ao contrrio da validade e invalidade,
que dizem respeito aptido ou inaptido intrnsecas para a produo de efeitos, a
eficcia e a ineficcia tm com ver co as efetivas produo ou no de efeitos;
2. Relao entre os binmios validade/invalidade e eficcia/ineficcia: no existe uma
correlao necessria entre validade e eficcia, por um lado, e invalidade e ineficcia,
por outro: existem atos jurdicos invlidos mas eficazes (os atos anulveis) e atos
jurdicos vlidos mas ineficazes (aqueles que no renam os respetivos requisitos de
eficcia). Em todo o caso, a ineficcia pode decorrer necessariamente da invalidade,
se esta assumir uma forma a nulidade que impea a produo de efeitos pelo
ato. A ineficcia pode ter, assim, duas origens distintas:
a. A ineficcia pode surgir como consequncia da preterio de meros
requisitos de eficcia [assim, um regulamento ineficaz se no for publicado:
artigo 119., n.1, alnea h), e n.2 CRP e artigo 132. CPA; um ato
administrativo desfavorvel ineficaz se no for notificado: artigo 160.
CPA]. Normalmente, a ineficcia decorrente da preterio de requisitos de
eficcia tem carter temporrio e suprvel mediante o preenchimento
posterior do requisito em falta (tal no ocorre, no entanto, se a verificao
do requisito de eficcia em causa depender de uma conduta discricionria
e esta for definitivamente recusada pelo rgo competente para a sua
adoo);
b. A ineficcia pode surgir como consequncia da preterio de requisitos de
validade (assim um ato administrativo nulo no produz, como consequncia
da sua nulidade, qualquer efeito jurdico: artigo 162. CPA). A ineficcia
decorrente da preterio de requisitos de validade tem, normalmente,
carter definitivo e insuprvel mediante o preenchimento posterior do
requisito em falta (o ato ineficaz em consequncia de nulidade pode, no
entanto, adquirir supervenientemente eficcia, embora apenas na medida
em que seja permitida a sanao da sua invalidade). A ineficcia de um ato
jurdico, ainda que vlido, pode ter consequncias para atos subsequentes:
assim, como os atos ineficazes no produzem efeitos, os atos que procedam
sua aplicao ou execuo so necessariamente ilegais e, no caso de se
tratar de atos imateriais, invlidos.

A procedimentalizao da atividade administrativa:


1. Procedimento e procedimentalizao: nos primrdios do Direito Administrativo, o
legislador preocupava-se fundamentalmente em fixar os requisitos a que deveriam
obedecer as condutas da administrao, sem curar de disciplinar o caminho que esta
tinha que percorrer at sua adoo e para a sua execuo. Um entendimento
restrito do princpio da legalidade levava a que estas matrias fossem vistas como
essencialmente respeitantes esfera interna da administrao, estando por isso
subtradas reserva de lei e abrangidas por uma verdadeira reserva de
administrao. Atualmente, em consonncia com as evolues ocorridas no
entendimento do princpio da legalidade, a tendncia para considerar que, pelo
menos to importante como a deciso, aquilo que a administrao faz antes e
depois dela, respetivamente tendo em vista a sua emisso e a sua execuo. Com
efeito, o apuramento dos elementos de facto e de direito integrantes da previso
normativa habilitante da atuao administrativa, a participao dos interessados na
formao da deciso, a auscultao de organismos pblicos encarregues da

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Direito Administrativo II
proteo de interesses pblicos por ela potencialmente afetados, a ponderao dos
interesses pblicos e privados relevantes, fazem-se necessariamente antes da
deciso e influenciam o seu sentido. Esta influncia pode ser to decisiva que a
deciso se venha a reduzir, na prtica, a uma mera explicitao da nica alternativa
possvel de atuao no caso concreto, apurada em momento prvio (reduo da
margem de livre deciso a zero). Do mesmo modo, muitas vezes os atos da
administrao contm apenas em potncia os efeitos que visam introduzir na ordem
jurdica, carecendo posteriormente de atividades complementares para a sua
completa efetivao, atividades essas que podem tanger de forma extremamente
grave posies jurdicas subjetivas dos particulares. A importncia das fases pr e
ps decisrias levou a que a lei passasse a definir o modo de produo e execuo
das decises da administrao, como concretizao do princpio da participao e
como garantia do princpio da legalidade, do princpio da prossecuo do interesse
pblico, do princpio do respeito pelas posies jurdicas subjetivas dos particulares
e dos demais princpios fundamentais da atividade administrativa, bem como das
suas vinculaes especficas. Assim, o Direito Administrativo assistiu progressiva
expanso do fenmeno da procedimentalizao, com o resultado de que, nos dias
de hoje, os atos da administrao surgem geralmente inseridos em, ou so produto
de, um procedimento administrativo disciplinado por lei. Um procedimento
administrativo uma srie de condutas dotadas de lgica interna e orientadas para
a produo (procedimento decisrio) ou execuo (procedimento executivo) de
uma deciso administrativa; ou, na definio do artigo 1., n.1 CPA, uma sucesso
ordenada de atos e formalidades tendentes formao, manifestao e execuo
da vontade da administrao. Os atos da administrao podem, assim, constituir o
momento final de um procedimento que visa a sua prtica; podem ser praticados
no decurso de um procedimento que visa executar atos anteriormente praticados.
A procedimentalizao da atividade administrativa hoje quase total: excetuados
os atos praticados em situaes de estado de necessidade ou urgncia (artigos 3.,
n.2 e 176. CPA), todos os regulamentos, atos e contratos da administrao devem
necessariamente ser sucedidos, e executados atravs, de procedimentos
administrativos de maior ou menor complexidade. Salvo situaes de coao direta,
os atos materiais jurdicos devem tambm surgir no decurso de procedimentos
administrativos, quer estes visem a prtica de atos imateriais, quer a sua execuo;
o mesmo se aplica generalidade das simples atuaes administrativas. Apenas os
atos no jurdicos, como alguns atos materiais, algumas simples atuaes
administrativas e os atos informais, por natureza, procedimentalizao legal da
atividade administrativa. O fenmeno da procedimentalizao , atualmente, uma
das marcas distintivas do Direito Pblico e, em particular, do Direito Administrativo.
Enquanto no Direito Privado a autonomia privada abrange, em regra, no s a
conformao do contedo e do objeto dos negcios jurdicos como a do seu prprio
processo de formao e implementao, no Direito Pblico a procedimentalizao
da atividade administrativa reduz ou elimina a autonomia pblica da administrao
pblica naquelas matrias, envolvendo por isso a sua subordinao ao Direito em
termos qualitativamente distintos dos vigentes nas relaes inter-privadas.
2. Importncia prtica e terica do procedimento administrativo: o procedimento
administrativo reveste-se de grande importncia prtica. O procedimento decisrio
permite administrao averiguar os factos e o direito relevantes para a definio
das suas condutas mediante a realizao de diligncias de recolha de prova, a

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Direito Administrativo II
auscultao de organismos pblicos encarregues de velar pelos interesses pblicos
envolvidos e a audio de pessoas ou entidades cujas posies jurdicas subjetivas
possam ser afetadas pela deciso, que assim tm a oportunidade de exercer o seu
direito de participao. Por fora do princpio da imparcialidade, a administrao
est obrigada a ponderar todos os interesses pblicos e privados relevantes para a
deciso, e s o procedimento permite a sua identificao exaustiva; por sua vez, a
ponderao dos interesses pblicos e privados identificados no decurso do
procedimento habilita a administrao a produzir mais facilmente decises legais,
oportunas, convenientes e conformes s posies jurdicas subjetivas dos
particulares. Outro aspeto em que se revela a relevncia prtica do procedimento
decisrio reside na circunstncia de a generalidade dos atos e formalidades que o
integram constiturem requisitos de legalidade formal dos atos da administrao,
cuja preterio tem consequncias ao nvel das respetivas legalidade e validade. O
procedimento executivo possibilita que os atos jurdicos produzam faticamente os
efeitos por si visados, permitindo assim a prossecuo efetiva dos interesses
pblicos em causa; simultaneamente, constitui uma importante garantia dos
particulares em face de atividades que introduzem no mundo material os efeitos
desfavorveis frequentemente irreversveis que os atos decisrios, por terem
carter imaterial, continham apenas em potncia. A importncia terica do
procedimento administrativo tambm significativa. O seu estudo permite analisar
de forma sistemtica o modo de produo das condutas administrativas, na base de
quadros conceptuais e operativos comuns generalidade das formas de atuao da
administrao. A viragem da ateno doutrinal para o procedimento foi
simultaneamente causa e consequncia da superao da viso tradicional do ato
administrativo, que tendia no apenas a obnubilar as restantes formas de atividade
administrativa como a obscurecer o entendimento da ligao entre os momentos
de ponderao administrativa pr decisria e a prpria deciso (nomeadamente, no
que respeita ao funcionamento dos atos administrativos). O procedimento
administrativo tambm particularmente adequado compreenso dos
fenmenos da administrao infraestrutural, na medida em que esta, em anttese
com os anteriores paradigmas da administrao agressiva e prestacional, se
caracteriza por envolver relaes de carter contnuo entre a administrao e os
particulares. Alguma doutrina vai mesmo a ponto de considerar o procedimento
como o novo conceito chave do Direito Administrativo, em substituio do ato
administrativo; mas a grande disparidade entre as disciplinas legais dos diversos
procedimentos administrativos torna praticamente impossvel uma compreenso
global da parte geral do Direito Administrativo a partir da tica do procedimento
administrativo.
3. Funes do procedimento administrativo: tal como sucede com o prprio Direito
Administrativo, as funes do procedimento administrativo so simultaneamente
objetivas e subjetivas, podendo umas e outras revelar-se de modo mais ou menos
intenso em atos e formalidades procedimentais determinados. De um ponto de vista
predominantemente objetivo, o procedimento administrativo intensifica a
subordinao da administrao pblica ao direito; permite a identificao e
ponderao dos interesses pblicos e privados, bem como dos factos e do direito,
relevantes para as decises administrativas, assim propiciando o respeito pelo bloco
de legalidade administrativa e assegurando a prossecuo do interesse pblico de
modo oportuno, conveniente, racional e eficiente; institucionaliza a colaborao

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Direito Administrativo II
entre a administrao e os particulares, ampliando a legitimidade da atuao da
primeira e contribuindo para otimizar a aceitao social das decises administrativas.
De um ponto de vista predominantemente subjetivo, o procedimento permite a
participao dos particulares na formao das decises que lhes dizem respeito,
facilitando a salvaguarda das suas posies jurdicas subjetivas perante a
administrao; assegura que a atuao administrativa se processe com as
adequadas transparncia e publicidade, permitindo um maior esclarecimento dos
particulares a seu respeito; minora o risco da adoo de condutas imprevisveis,
satisfazendo a exigncia de previsibilidade de condutas imprevisveis, satisfazendo
a exigncia de previsibilidade imanente ao Estado de direito; e confere padres
objetivos para o controlo, administrativo e jurisdicional, da atividade da
administrao.
4. Procedimento administrativo e processo jurisdicional: durante muito tempo,
vigorou a ideia segundo a qual o procedimento administrativo, desenrolado perante
os rgos da administrao ativa, e o processo jurisdicional, desenrolado perante os
tribunais administrativos, teriam uma mesma natureza: o segundo (ento designado
como processo administrativo contencioso) no era mais do que uma continuao
eventual do primeiro (ento designado como processo administrativo gracioso).
Esta conceo monista do processo administrativo decorria da circunstncia de os
tribunais administrativos no serem verdadeiros rgos jurisdicionais e sim rgos
da prpria administrao, ainda que com uma funo de controlo. As consequncias
desta construo no eram meramente tericas, antes de projetando em solues
legais, jurisdicionais e/ou doutrinais concretas (assim, o carter necessrio do
recurso hierrquico, a designao e caracterizao normativa do processo do
recurso hierrquico, a designao e caracterizao normativa do processo de
impugnao de atos administrativos com recurso, a precluso de alegao
contenciosa de vcios no invocados no recurso hierrquico e a limitao dos meios
de prova admissveis na impugnao contenciosa dos atos administrativos). Em
Portugal, a viso monista das relaes entre o procedimento e o processo
administrativo foi a dominante at 1974, data em que os tribunais administrativos
foram integrados no poder judicial, deixando assim inequivocamente de fazer parte
da administrao; a partir deste momento, o princpio da separao de poderes
imps uma abordagem dualista das relaes entre procedimento e processo
jurisdicional. As diferenas entre o procedimento e o processo administrativos so
evidentes aos nveis orgnico, teleolgico e principiolgico. Do ponto de vista
orgnico, o procedimento desenrola-se perante a administrao pblica, enquanto
o processo se desenrola perante a administrao pblica, enquanto o processo se
desenrola perante os tribunais do ponto de vista funcional, o procedimento visa a
prossecuo do interesse pblico administrativo inerente funo administrativa,
enquanto o processo visa o fim pblico de restaurao da paz jurdica inerente
funo jurisdicional; do ponto de vista dos princpios enformadores de um e outro,
no procedimento administrativo vigora o princpio do inquisitrio, que espelha o
carter ativo da administrao pblica ao conferir-lhe o impulso procedimental,
enquanto no processo jurisdicional vigora o princpio do dispositivo, que traduz o
carter passivo dos tribunais ao deixar o impulso processual s partes. Isto no
significa, no entanto, que procedimento e processo sejam realidades totalmente
distintas e independentes. Desde logo, ambos constituem processos em sentido
amplo, ou seja, sucesses ordenadas de atos que visam finalidades determinadas.

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Direito Administrativo II
Por outro lado, ao tramitar o procedimento administrativo, a administrao est
ciente de que sobre os atos que praticar pode vir a incidir um processo jurisdicional;
e o controlo jurisdicional da legalidade das condutas da administrao incide
potencialmente sobre as formalidades procedimentais, cuja preterio ou
deficiente realizao implica o vcio de forma do ato final. Por fim, procedimento e
processo relacionam-se de forma dinmica: atos praticados num procedimento
administrativo podem ter implicaes num processo jurisdicional pendente; e uma
sentena de um tribunal administrativo pode influenciar procedimentos
administrativos pendente ou determinar a abertura ou reabertura de um
procedimento administrativo encerrado.
5. A codificao do procedimento administrativo geral:
a. Vantagens e desvantagens da codificao do procedimento administrativo:
a codificao do Direito Administrativo reconhecidamente dificultada
pelas suas caractersticas particulares, mas o procedimento administrativo
geral , porventura, um dos domnios em que tais dificuldades so mais
facilmente ultrapassveis. A codificao do procedimento administrativo
geral apresenta vrias vantagens, designadamente a clareza, a certeza e
acessibilidade das normas gerais que disciplinam a formao das condutas
administrativas, quer do ponto de vista dos particulares, quer do ponto de
vista da prpria administrao e dos tribunais administrativos, bem como
da tutela dos direitos fundamentais dos particulares. Existem, todavia, focos
de ceticismo doutrinal quanto utilidade desta codificao, essencialmente
fundados no temor de uma excessiva regidificao do procedimento
administrativo e diminuir a adaptabilidade do direito s evolues
econmicas, sociais, culturais e tecnolgicas. As razes da desconfiana
acerca da codificao do procedimento administrativo parecem ser
desmentidas pela sua espetacular expanso escala mundial e pela
apreciao globalmente positiva de que os diversos cdigos do
procedimento administrativo tm sido objeto.
b. Evoluo da codificao do procedimento administrativo: a preocupao
de sujeitar o procedimento administrativo a um corpo de princpios e regras
estveis e, at certo ponto, comuns, remonta ao final do sculo XIX em
Espanha, em 1889, foram fixados por lei os termos gerais dentro dos quais
cada ministrio deveria regular a tramitao dos procedimentos
administrativos que corressem perante si (em 1881, uma outra lei tinha
feito o mesmo em relao ao procedimento tributrio). Esta reforma no
redundou numa verdadeira codificao do procedimento administrativo
geral, antes permitindo e mesmo encorajando a existncia de uma
multiplicidade de procedimento especiais. O motivo pelo qual o movimento
codificador do sculo XIX no chegou ao procedimento administrativo
facilmente compreensvel, tendo em conta a subsistncia de uma conceo
da administrao como poder pblico parcialmente autolegitimado e
dotado de uma ampla margem de livre deciso, por isso avessa acentuada
limitao jurdica que necessariamente importaria a existncia de uma
regulao legal do procedimento administrativo e, para mais, da sua
codificao. Assim, o primeiro verdadeiro marco da codificao do
procedimento administrativo deu-se na ustria em 1925, com a aprovao,
por imposio constitucional e sob influncia predominante de A. Merkl, da

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Direito Administrativo II
Allgmeines Verwaltungsverfahrengestez. A legislao austraca serviu de
inspirao aos cdigos de procedimento administrativo polaco (1928,
reintroduzido em 1945), checoslovaco (1928), jugoslavo (1930) e estnio
(1836). Aps a Segunda Guerra Mundial, foi aprovado o Federal
Administrative Procedure Act americano (1946), seguindo-se uma segunda
e uma terceira vagas de cdigos de procedimento administrativo nos pases
do leste da Europa. Depois de um pioneirismo sem sequncia, a codificao
do procedimento administrativo geral chegou a Espanha em 1958,
Noruega em 1967 (Forvaltningsloven), bem como Sua em 1968,
Alemanha em 1976, ao Luxemburgo em 1978, Finlndia em 1982,
Dinamarca em 1985, Itlia em 1990, Eslovquia em 1993, Holanda em
1994, Grcia em 1999, Estnia em 2001. Sobretudo a partir da ltima
dcada do sculo XX, o paradigma da codificao do procedimento
administrativo expandiu-se para outras partes do globo: o Japo em 1993,
Macau em 1994 (Cdigo do Procedimento Administrativo), a Mauritnia em
1999 so algumas das ordens jurdicas no europeias ou americanas que
adotaram cdigos do procedimento administrativo. Atualmente (2007), a
codificao do procedimento administrativo geral est em estudo ou em
curso em Estados como a Blgica, a Turquia, a Romnia ou o Azerbaijo. Em
Portugal, o objetivo de codificao do procedimento administrativo geral foi
fixado pela Lei de Meios de 1962; apesar de ter suscitado a imediata ateno
da doutrina, traduzida em vrios e importantes estudos acerca da matria,
e da elaborao de um anteprojeto de cdigo em 1968, aquela inteno
poltica no teria qualquer sequncia no plano legislativo. Em 1976, a CRP
imps a codificao legal da matria do procedimento administrativo geral
(Atual artigo 267., n.5 CRP), tarefa que foi assumida por diversos Governos
e materializada em anteprojetos de 1980, 1982 e 1991. Foi este ltimo,
elaborado por uma comisso presidida por Diogo Freitas do Amaral, que
deu origem ao CPA, cuja aprovao ps termo a uma inconstitucionalidade
por omisso que durava havia quinze anos.

20

Direito Administrativo II

O ato administrativo
Noo e aspetos gerais: ato administrativo no sinnimo de ato administrao; o conceito
de ato administrativo abrange um grupo de condutas administrativas dotadas de caractersticas
essenciais idnticas e por isso sujeitas a um regime jurdico comum. Os aspetos definidores do
conceito de ato administrativo constam do artigo 148. CPA: o ato administrativo uma deciso
que, no exerccio de poderes jurdico-administrativos, visem produzir efeitos jurdicos externos
numa situao individual e concreta.

1.

O aspeto deciso: a caracterizao do ato administrativo como deciso tem


implcitas algumas consideraes:
a. O ato administrativo uma conduta voluntria, ou seja, um ato em
sentido prpria. Como tal, ficam excludos do conceito de ato
administrativo os factos naturais, ainda que juridicamente relevantes, os
meros factos, ainda que o direito lhes associe um efeito e os
comportamentos humanos no voluntrios. A voluntariedade no pode ser
entendida do mesmo modo em relao a todos os atos administrativos,
tendo alcances diversos consoante esteja em causa vinculao ou margem
de livre deciso e, no ltimo caso, consoante o mbito e a extenso da
liberdade legalmente conferida administrao para a sua emisso. A
crescente informatizao da atividade administrativa, que h muito
ultrapassou a esfera da organizao e do funcionamento internos do
aparelho pblico para se projetar na prpria produo de pronncias
imputadas administrao com carter vinculativo para os cidados
suscitou o problema de saber se, recusando-se a tais pronncias a
qualificao como atos voluntrios, se deveria exclu-las a tais pronncias a
qualificao como atos voluntrios, se deveria exclu-las do conceito de ato
administrativo ou, pelo contrrio, alargar este ltimo de modo a inclu-las.
Sendo certo que nem toda a atividade administrativa informaticamente
produzida e revelada pode reconduzir-se ao conceito de ato administrativo,
parece que esta qualificao no lhe pode ser recusada apenas com base
no seu carter no voluntrio: co efeito, atrs de uma pronncia
administrativa informatizada exige necessariamente uma conduta humana
voluntria manifestada na programao de um computador para que,
perante determinados pressupostos que lhe sejam alimentados mediante
condutas tambm elas voluntrias, seja segregada uma pronncia com um
determinado contedo. Na medida em que nelas se verifiquem os
restantes aspetos integrantes do conceito de ato administrativo, as
pronncias administrativas produzidas e reveladas informaticamente
constituem verdadeiros atos administrativos )a que se tem chamado atos
administrativos informatizados). O CPA manifestou alguma insensibilidade
em relao utilizao da informtica na atividade administrativa,
limitando-se a admitir que a fundamentao dos atos administrativos de
massa possa fazer-se por meios mecnicos, desde que tal no acarrete a
diminuio das garantias dos particulares (153., n.3 CPA).
b. O ato administrativo um ato positivo. Com efeito, no existem decises
por omisso; quando muito, uma omisso pode ser a traduo de uma

21

Direito Administrativo II
precedente, e eventualmente no exteriorizada, deciso de no agir. As
omisses no so, portanto, atos administrativos, ainda que a lei lhes
associe o regime, substantivo ou processual, do ato administrativo (como
alguma doutrina entende que sucede com o ato tcito).
c. O ato administrativo um ato imaterial. A utilizao legal da expresso
deciso remete para uma realidade puramente abstrata e sem existncia
direta no mundo fsico. No fazem, por isso, parte do conceito de ato
administrativo os atos materiais.
d. O ato administrativo um ato unilateral. Esta caracterstica permite
distinguir o ato administrativo do contrato. O carter unilateral do ato
administrativo do contrato no parece, primeira vista, suscitar
dificuldades de maior. Contudo, h que ter em conta que os critrios
utilizados para caracterizar um ato jurdico como unilateral ou bilateral no
Direito Administrativo so distintos daqueles que vigoram no Direito
Privado. Transpondo os critrios privatistas, os atos administrativos
praticados sob requerimento do particular (como as autorizaes e as
licenas) e os atos administrativos carecidos de aceitao dos destinatrios
(como os atos de nomeao) seriam, em princpio, considerados contratos,
pois os binmios requerimento/deferimento e deciso/aceitao seriam
reconduzidos ao binmio proposta/aceitao, estruturalmente definidor
da figura do contrato. Mas, no Direito Administrativo, a circunstncia de
um ato administrativo s poder ser emitido mediante solicitao do
interessado no obsta ao seu carter unilateral, uma vez que tal solicitao
apenas um pressuposto do ato e no parte da sua estrutura; do mesmo
modo, considera-se que os atos administrativos carecidos de aceitao dos
destinatrios j esto perfeitos em momento anterior quela aceitao,
que vista como um aspeto extrnseco dos atos em causa. Assim, quer o
requerimento para a emisso de um ato administrativo, quer a aceitao
de um ato administrativo, no so constitutivos de tais atos administrativos,
embora sejam, respetivamente, requisitos das suas validades e eficcia. Na
verdade, certos efeitos jurdicos podem ser indiferentemente obtidos
mediante ato administrativo ou mediante contrato administrativo: assim,
a conceo pode operar mediante ato administrativo dependente de
iniciativa particular ou de contrato administrativo; a investidura de algum
na qualidade de trabalhador da administrao pode operar mediante ato
administrativo de nomeao, sujeito a aceitao do destinatrio, ou
mediante contrato de trabalho em funes pblicas, em que a vontade de
ambas as partes assume carter constitutivo. Assim, a distino entre ato
administrativo dependente de iniciativa particular ou carecido de aceitao,
por um lado, e contrato administrativo, por outro, resulta exclusivamente
da configurao do regime jurdico do ato em causa. A existncia de
critrios de unilateralidade prprios do Direito Administrativo radica na
recusa, pela doutrina fundadora do Direito Administrativo alemo
moderno, da possibilidade de celebrao de contratos com objetos
jurdico-pblicos, conducentes acentuao da volio administrativa e
consequente relegao da participao dos interessados na formao do
ato administrativo para um papel no constitutivo. A construo do ato
dependente de solicitao do interessado e do ato sujeito a aceitao

22

Direito Administrativo II
emerge das teorias do ato administrativo subordinado de O. Mayer, do ato
administrativo bilateral de W. Jellinek e do ato administrativo carecido de
colaborao de E. Forsthoff, mas a distino entre ambas as figuras s
passou a ser clara a partir da distino entre ato administrativo
subordinado e ato administrativo carecido de consentimento operada por
H. Wolff.
e. O ato administrativo tem um contedo e visa a produo de efeitos
prprios. Mesmo os atos administrativos integrativos, que visam conferir
eficcia ou estabilidade a atos anteriores, no podem ser considerados atos
puramente instrumentais do ato integrado, antes possuindo um sentido
autnomo. Nisto se distinguem os atos administrativos das simples
atuaes administrativas, que no visam a produo de efeitos prprios e
so puramente instrumentais em relao a outros atos jurdicos e aos seus
efeitos. O artigo 148. CPA define o ato administrativo como uma deciso
e no como uma regulao. As expresses no so assimilveis. Enquanto
a terminologia da lei alem aponta para um conceito mais restrito, que
abrange fundamentalmente as decises que constituem, modificam ou
extinguem situaes jurdicas, a expresso utilizada na lei portuguesa
implica apenas o carter voluntrio, positivo, imaterial e unilateral do ato
administrativo, permitindo a qualificao como ato administrativo das
condutas que produzem efeitos jurdicos prprios de qualquer tipo.
2. O aspeto no exerccio de poderes jurdico-administrativos: quando o artigo 148.
CPA caracteriza o ato administrativo criados no mbito do exerccio de poderes
jurdico-administrativos pressupe que seja pertencente a um rgo da
administrao pblica, e pressupe um outro aspeto: o de que se trata de um ato da
funo administrativa. Assim, o ato administrativo um ato da administrao, quer
em sentido orgnico, quer em sentido material, traduzindo o exerccio da funo
administrativa do Estado por um rgo de uma pessoa coletiva organicamente
integrada na administrao pblica. Estes dois aspetos so cumulativos.
a. A noo de administrao pblica em sentido orgnico para efeitos do
conceito de ato administrativo no apresenta qualquer especialidade.
Sendo o ato administrativo praticado por um rgo da administrao
pblica em sentido orgnico, ficam excludos do conceito os atos de
usurpadores de funes administrativas, os atos de privados no
organicamente integrados na administrao pblica, ainda que conexos
com a atividade administrativa e os atos de privados integrados na
administrao pblica que no correspondam ao exerccio da funo
administrativa. Na fronteira do conceito do ato administrativo esto ainda
os chamados atos em matria administrativa. Estes so decises que, ao
abrigo de normas de Direito Pblico, visam produzir efeitos jurdicos em
situaes individuais e concretas, praticados, no exerccio da funo
administrativa (embora em termos instrumentais), por rgos integrados
nos poderes poltico, legislativo e jurisdicional. S o ltimo aspeto os
distingue dos atos administrativos, o que explica que estejam sujeitos ao
mesmo regime geral, quer no plano substantivo (artigo 2., n.1 CPA), quer
no plano processual.
b. Uma vez que o ato administrativo corresponde ao exerccio da funo
administrativa, no podem ser considerados atos administrativos os atos

23

Direito Administrativo II
jurdico-pblicos que traduzem o exerccio das funes poltica, legislativa
e jurisdicional (leis, ainda que individuais e concretas, bem como atos
polticos e sentenas). Isto aplica-se tambm, naturalmente, quando tais
atos sejam praticados por rgos da administrao pblica, como sucede
com os atos polticos e legislativos do Governo. No limiar do conceito de
ato administrativo esto os atos administrativos judicativos, atos de
natureza hbrida administrativa e jurisdicional mediante os quais os rgos
administrativos exercem a funo jurisdicional em zonas de reserva relativa
de jurisdio.
Ao referir que o ato administrativo aplicado no exerccio de poderes jurdicoadministativos, o artigo 148. CPA esclarece que se trata de um ato de gesto pblica
e que, portanto, implica uma primazia do interesse pblico sobre interesses privados
com ele conflituantes. Assim, no so atos administrativos os atos de gesto privada
da administrao, ainda que unilaterais, individuais e concretos (como as declaraes
negociais reguladas pelo Direito Privado).
3. O aspeto visem produzir efeitos jurdicos externos: uma vez que visa produzir efeitos
jurdicos, o ato administrativo um ato jurdico. Como o artigo 148. CPA no
assinala ao ato administrativo qualquer carter regulador, os efeitos jurdicos cuja
produo visada pelos atos administrativos no se resumem constituio,
modificao e extino de situaes jurdicas. Assim, so atos administrativos as
declaraes de inexistncia, nulidade e caducidade, que eliminam a incerteza que
anteriormente rodeava a existncia, validade ou vigncia de um ato administrativo
anterior; os atos certificativos, que atestam com fora probatria autntica
determinados factos ou situaes jurdicas, que passam a s poder ser impugnados
com base na falsidade do ato que os certifica (artigos 371., n.1; 372. CC); os atos
de esclarecimento, que eliminam dvidas previamente existentes acerca do sentido
de atos anteriores, da verificao de factos ou da configurao de situaes e
regimes jurdicos; os atos confirmativos, por conferem estabilidade a atos anteriores
que dela careciam ou cuja subsistncia tinha sido questionada; os atos preparatrios
que contenham decises, como aqueles que determinam a abertura de
procedimentos, a fixao e a prorrogao de prazos, a comparncia de pessoas, a
entrega de coisas, a solicitao de pareceres ou a realizao de outras diligncias; e
os atos de execuo, na medida em que possuem um contedo e produzem efeitos
jurdicos autnomos em relao ao ato que visam executar, ainda que em ltima
anlise lhe sejam imputveis, mas que produzem inequivocamente efeitos jurdicos.
A funo estabilizadora do ato administrativo , alis, particularmente visvel nas
declaraes de inexistncia, nulidade e caducidade, nos atos certificativos, nos atos
de esclarecimento e nos atos confirmativos. No integram, pelo contrrio, o conceito
de ato administrativo aqueles atos a que no seja possvel imputar efeitos jurdicos
(como alguns atos materiais e as atuaes informais) ou que produzam efeitos
jurdicos meramente instrumentais (como as simples atuaes administrativas).
4. O aspeto situao individual e concreta: os efeitos que o ato administrativo visa
produzir tm necessariamente por objeto uma situao individual e concreta, o que
significa que so determinveis, quer os destinatrios do ato, quer as situaes de
facto a que se aplica. O ato administrativo tem, portanto, carter no normativo,
caracterstica que o distingue do regulamento. Na maior parte dos casos, no se
levantam problemas de qualificao de atos jurdicos da administrao como
normativos ou no normativos, mas h algumas situaes de fronteira:

24

Direito Administrativo II
a. Os atos coletivos: visam um nico destinatrio subjetivamente complexo,
produzindo efeitos em relao a todos os sujeitos que o integram. Os atos
coletivos so, assim, atos individuais e, por isso, ato administrativos. Ainda
que se considerasse serem os diversos integrantes do destinatrio
subjetivamente complexo os destinatrios do ato coletivo (como Diogo
Freitas do Amaral), tratar-se-ia igualmente de um ato de carter individual,
pois aqueles seriam sempre determinveis, ainda que indeterminados, no
contexto em que o ato praticado, tratar-se-ia, ento, de um ato geral;
b. Os atos plurais: so conjuntos de atos que produzem efeitos idnticos e
relao a uma pluralidade de pessoas, instrumentalmente unificados numa
exteriorizao nica por razes de economia e de eficincia procedimentais.
A confuso entre atos plurais e os atos de carter geral , assim,
meramente aparente: os atos plurais so atos individuais e, por isso, atos
administrativos;
c. Os atos gerais: so atos dirigidos a conjuntos inorgnicos de pessoas,
delimitados atravs da utilizao de categorias genricas, e por isso
indeterminados, mas determinveis no contexto em que tais atos so
praticados. Os destinatrios do ato so identificados com recurso a
categorias genricas, pelo que a qualificao como ato individual ou geral
mais difcil que nos casos anteriores. Em todo o caso, teria sido possvel
ao autor do ato identificar individualmente os seus destinatrios e dirigir
uma ordem a cada um deles, o que demonstra a determinabilidade dos
destinatrios no contexto em que ato foi praticado. Assim, os atos gerais
so tambm atos individuais e, por isso, atos administrativos. Dos
verdadeiros atos administrativos gerais devem distinguir-se outros, como
os sinais de trnsito, que so por vezes erroneamente considerados como
tal. Na verdade, trata-se de atos de carter regulamentar, na medida em
que so indeterminveis, quer os seus destinatrios, quer as situaes de
facto a que se aplicam.
5. Os atos de indeferimento como atos administrativos: o artigo 51., n.4 CPTA
determina que, quando sejam contenciosamente deduzidos pedidos de estrita
anulao de atos de indeferimento, a petio inicial deve ser substituda por uma
outra em que seja deduzido o adequado pedido de condenao da administrao
prtica do ato cuja emisso devida; o artigo 66., n.2 CPTA determina que a
eliminao do ato de indeferimento resultar ento diretamente da pronncia
jurisdicional condenatria. Destas disposies parece resultar, primeira vista, a
inimpugnabilidade contenciosa qua tale dos atos de indeferimento. Sabendo-se que
o conceito de ato administrativo tem razes processuais e que a sua construo
sempre foi, em maior ou menor medida, influenciada por aspetos de cariz
contencioso, pe-se o problema de saber se da sua inimpugnabilidade deve retirarse a excluso dos atos em causa do conceito de ato administrativo para efeitos
substantivos. A resposta negativa. Do ponto de vista substantivo, os atos de
indeferimento no so atos neutros: eles procedem definio da posio da
administrao perante a pretenso formulada pelo particular e, de forma negativa,
regulao da situao jurdica deste, pelo que visam a produo de efeitos
jurdicos prprios. Tambm do ponto de vista processual os atos de indeferimento
devem ser considerados atos administrativos: o artigo 51., n.4 CPTA parece proibir
a formulao de pedidos de estrita anulao de atos de indeferimento, mas o artigo

25

Direito Administrativo II
47., n.2, alnea a) CPTA permite inequivocamente a sua impugnao, desde que
cumulada com o pedido de condenao da administrao prtica do ato devido.
Isto prova cabalmente que a lei processual entente os atos de indeferimento como
atos administrativos: a circunstncia de o atos de indeferimento no serem
normalmente impugnveis enquanto tal nada tem que ver com a sua natureza
jurdica, mas antes com consideraes de adequao processual de meios ligadas
ao contedo daqueles atos. O prprio artigo 66., n.2 CPTA, ao determinar a
eliminao do ato de indeferimento em resultado direto da pronncia jurisdicional
condenatria, pressupe precisamente a prvia relevncia definitria, tituladora e
estabilizadora do ato de indeferimento, em as quais a sua eliminao seria suprflua.
Do mesmo modo, o regime do processo de execuo de sentenas de anulao de
atos administrativos (artigos 173. a 179. CPTA) reclama a qualificao do ato de
indeferimento como verdadeiro ato administrativo, bem como a qualificao da sua
destruio, operada em consequncia da sentena condenatria, como verdadeira
anulao. Nem sequer de excluir a admisso da impugnao pura e simples do ato
de indeferimento, se nela o impugnante tiver um interesse autnomo, mediante
uma interpretao do artigo 51., n.4 CPTA em conformidade com o artigo 268.,
n.4 CRP.

Histria, caractersticas e funes do ato administrativo:


1. Evoluo histrica e importncia atual do ato administrativo: o ato administrativo
um produto das mesmas condicionantes histrico-culturais e polticas que
deram origem ao Direito Administrativo, radicando por isso no liberalismo psrevolucionrio francs oitocentista e tendo inicialmente constitudo um
instrumento de proteo da administrao pblica em face da interferncia dos
tribunais comuns, vistos como dominados por um estrato social conservador e
potencialmente contrarrevolucionrio. Atos administrativos eram, ento, as
condutas administrativas unilaterais de alcance individual e concreto subtradas
apreciao dos tribunais comuns e submetidas ao controlo dos tribunais
administrativos, que, enquanto rgos da administrao, assegurariam o estatuto
privilegiado desta em face dos particulares. Enquanto ato unilateral de autoridade,
o ato administrativo constitua a forma tpica do paradigma liberal da
administrao agressiva. As origens histricas do ato administrativo
comprometeram-no com uma conceo objetivista e autoritria do Direito
Administrativo. Foi por depurao da categoria francesa do acte administratif que,
a partir do final do sculo XIX, o juiz e acadmico alemo Otto Mayer desenvolveu
o conceito de ato administrativo como uma pronncia obrigatria pertencente
administrao, que, no caso individual, determina perante o sbdito qual deve ser
para ele o direito. Esta viso do ato administrativo como regulao autoritria
acentua a sua dimenso de ato do poder pblico, inclusivamente equiparando-o,
no sem similitude com algum pensamento normativista, sentena jurisdicional,
e erige-o em conceito central de todo o sistema de Direito Administrativo. A viso
mayeriana do Direito Administrativo teve larga influncia e o seu conceito de ato
administrativo, sem dvida um dos mais influentes conceitos do Direito moderno,
ainda hoje, nos seus aspetos essenciais, maioritrio na doutrina alem, tendo
estado na base da definio de ato administrativo constante do 35 VwVfg.
Diversos fatores interdependentes, entre os quais o aprofundamento dos direitos
fundamentais e da democracia representativa, o alargamento dos meios de tutela

26

Direito Administrativo II
dos particulares contra os poderes pblicos, a plena jurisdicionalizao dos
tribunais administrativos, a implantao do Estado social, como o consequente
emergir de uma administrao prestadores e, depois, tambm infra estrutural, e
o avultar da importncia de outras formas de atividade administrativa (sobretudo
o contrato administrativo), contriburam para uma evoluo do ato administrativo.
O ato administrativo continua a ter assinalvel importncia contenciosa,
constituindo em determinadas circunstncias uma garantia fundamental da
interveno dos tribunais administrativos e definido os meios processuais atravs
dos quais a sua interveno pode ser suscitada; mas os tribunais administrativos
so hoje garantias da legalidade objetiva e das posies jurdicas subjetivas dos
particulares e no garantias da administrao, pelo que, mesmo na sua funo de
proteo jurdica, o ato administrativo no pode mais ser visto nos termos
originrios. O emergir dos direitos de participao dos particulares na formao
das decises administrativas mitigou muito a carga autoritria do ato
administrativo, que agora surge paradigmaticamente como culminar de um
dilogo entre a administrao e o particular. A interveno constitutiva e
planeadora do Estado nas esferas econmica e social implicou que o ato
administrativo passasse a operar em reas da administrao prestadora e
infraestrutural, o que contribuiu tambm para que se libertasse da sua origem
autoritria e protetora da administrao. Se, inicialmente, o ato administrativo era
praticamente a nica forma de atividade administrativa com impacto direto na
vida das pessoas, ele veio a perder alguma relevncia comparativa: do ponto de
vista substantivo, o ato administrativo passou a concorrer com a tendncia
crescente para contratualizao e consensualizao da atividade administrativa,
mesmo em esferas anteriormente reservadas atuao autoritria mediante atos
administrativos; do ponto de vista processual, o aperfeioamento do contencioso
administrativo levou existncia de mecanismos de reao jurisdicional contra a
administrao pblica que no pressupem a emisso de atos administrativos.
No obstante alguma descaracterizao em relao sua configurao e funo
originrias e uma inegvel desvalorizao relativa, o ato administrativo continua
atualmente a ter uma enorme importncia, quer terica, quer prtica, no Direito
Administrativo. Do ponto de vista prtico, o ato administrativo continua a ser a
forma de atuao da administrao estatisticamente mais significativa: para
demonstrar esta afirmao no plano substantivo, basta dizer que, para alm do
atos administrativos que so praticados como deciso de procedimentos que
visam a sua emisso, muitos outros so praticados durante os procedimentos
decisrios e executivos, bem como durante os procedimentos para a formao e
execuo de regulamentos ou contratos administrativos; em termos processuais,
virtualmente todos os processos que se desenrolem junto dos tribunais
administrativos podem envolver atos administrativos, mesmo que no os tenham
como objeto. Do ponto de vista terico, apesar da concorrncia de outras formas
de atividade administrativa, como o contrato, e do deslocamento para outros
focos de ateno doutrinal, como o procedimento administrativo e a relao
jurdica administrativa, o ato administrativo ainda no foi, e provavelmente nunca
ser, apeado do lugar central que ocupa desde o seu nascimento; para isto
contribui no s o facto de ser a manifestao mais presente, mais visvel e
simbolicamente mais caracterstica do poder administrativo, como tambm, e
talvez sobretudo, a capacidade que demonstrou nos ltimos cento e cinquenta

27

Direito Administrativo II
anos para se acomodar evoluo das tarefas da administrao pblica e s novas
vises do Direito Administrativo.
2. Caractersticas do ato administrativo: caractersticas fundamentais do ato
administrativo so:

a.

Imperatividade: o ato administrativo diz-se imperativo porque est


vocacionado para a produo de efeitos independentemente da vontade
dos seus destinatrios; esta caracterstica esta, portanto, estreitamente
ligada unilateralidade dos atos administrativos. A imperatividade
emerge, historicamente, da fundamentao do poder administrativo na
legitimidade dinstica do monarca, mas emancipou-se j destas razes: no
Estado social de direito, a imperatividade baseia-se na subordinao da
administrao aos princpios da legalidade e da prossecuo do interesse
pblico, bem como da sua legitimidade democrtico-constitucional. Em
consonncia, a imperatividade no assiste apenas aos atos administrativos
agressivos, encontrando-se tambm nos prestacionais e infraestruturais;
a imperatividade dos atos desfavorveis designa-se habitualmente como
obrigatoriedade. A imperatividade constitui caracterstica mesmo dos atos
administrativos que s podem ser praticados mediante iniciativa do
interessado e daqueles que carecem de aceitao do destinatrio como
condio da sua eficcia: no primeiro caso, a manifestao de vontade do
interessado um pressuposto da prtica do ato, mas, uma vez verificada,
a produo de efeitos por aquele no depende dela; no segundo caso, o
ato administrativo produz imperativamente o efeito constitutivo do
direito de aceitao (embora a produo dos restantes efeitos dependa
efetivamente da vontade do destinatrio);

b.

Independncia entre validade e eficcia: em geral, os atos invlidos da


administrao podem produzir efeitos se forem meramente anulveis; o
que neste aspeto caracteriza os atos administrativos, designadamente em
comparao com os regulamentos, e que a anulabilidade o seu desvalor
residual e por isso estatisticamente mais significativo; isto significa,
portanto, que na sua maior parte os atos administrativos podem produzir
efeitos ainda que sejam invlidos;

c.

Mutabilidade: os atos administrativos no so perptuos e nem sequer


imodificveis, ao contrrio do que sucede paradigmaticamente com as
sentenas transitadas em julgado; eles podem ser modificados,
substitudos e revogados em funo da variao dos interesses pblicos
para cuja prossecuo foram emitidos. A mutabilidade dos atos
administrativos conhece, no entanto, limites, impostos pela sua funo
estabilizadora;

d.

Coercibilidade: os atos administrativos podem ser impostos pela fora aos


seus destinatrios; trata-se de uma consequncia eventual da
imperatividade. A coercibilidade no caracterstica apenas dos atos
administrativos desfavorveis, podendo encontrar-se em atos
infraestruturais (designadamente, atos administrativos multilaterais
conformadores de relaes jurdicas entre sujeitos portadores de
interesses conflituantes) e mesmo favorveis (quando se trate de impor
a terceiros o respeito pelas vantagens atribudas ao destinatrio de um ato

28

Direito Administrativo II
administrativo); no se trata, no entanto, de uma caracterstica de todos
os atos administrativos, faltando designadamente nos atos inexequveis.
O carter coercivo do ato administrativo no significa que a administrao
possa, sem mais, proceder sua imposio forada aos particulares, o que
s possvel quando goze de autotutela executiva; nas restantes situaes,
a imposio coerciva de atos administrativos depende de interveno
judicial;
3. Funes do ato administrativo: o ato administrativo um conceito central do
Direito Administrativo Material, do Direito Administrativo Procedimental e do
Direito Processual Administrativo. As suas funes, que podem ser mais ou menos
salientes consoante o tipo de ato administrativo em causa, repartem-se por cada
um destes trs campos:

a.

No Direito Administrativo Material, o ato administrativo realiza no caso


individual e concreto as normas gerais e abstratas integrantes do bloco de
legalidade administrativa (funo concretizadora); disciplina uma
determinada situao jurdica, constituindo, nessa medida, o instrumento
por excelncia da autotutela declarativa da administrao (funo
definitria); o ttulo legitimador de situaes jurdicas da administrao
e dos particulares, fundando a execuo administrativa ou jurisdicional e
dos particulares, fundando a execuo administrativa ou jurisdicional das
decises nele contidas e permitindo opor administrao ou a terceiros
as situaes jurdicas dele decorrentes (funo tituladora); e, desde que
no seja nulo ou inexistente, tem uma vocao de estabilidade, conferindo
certeza jurdica s situaes sobre as quais incide (funo estabilizadora).
Qualquer destas funes significativamente enfraquecida em caso de
anulabilidade e inoperativa em caso de nulidade do ato administrativo;

b.

No Direito Administrativo Procedimental, o ato administrativo o ato


conclusivo de um procedimento administrativo que visa a sua emisso, um
ato praticado no decurso de um procedimento que visa a adoo de uma
conduta posterior ou a execuo de uma conduta anterior (funes
procedimentais);

c.

No Direito Processual Administrativo, o ato administrativo constitui uma


garantia constitucional e legal da interveno dos tribunais
administrativos quando esteja em causa um litgio emergente de uma
relao jurdico-administrativa que por aquele tenha sido disciplinada e
permite delimitar a forma e o objeto do processo, o tipo de pedido, a
tramitao processual e os efeitos da sentena [artigo 268., n.4 CRP,
artigos 46., n.1 e 2, alnea a), artigo 50., e seguintes, 173. e seguintes
CPTA]; (funo de proteo jurdica).

O ato administrativo na ordem jurdica:


1. O ato administrativo e a sentena jurisdicional: o normativismo jurdico distingue
apenas, dentro das funes do Estado, uma funo criadora e uma funo
executiva do direito; dentro desta dicotomia, quer a sentena jurisdicional, quer o
ato administrativo, so atos da funo executiva do direito, pelo que se encontram
numa situao de paridade estrutural e hierrquica na pirmide normativa. A
equiparao entre o ato administrativo e a sentena foi levada aos ltimos por

29

Direito Administrativo II
Otto Mayer (com alguma influncia em certa fase do pensamento de Marcello
Caetano), que dela extraiu mesmo consequncias de regime: tal como a sentena
produz o efeito de caso julgado, consistente na sua imodificabilidade uma vez que
no admita recurso ordinrio, assim o ato administrativo produziria um efeito de
caso decidido, traduzido na sua consolidao na ordem jurdica uma vez passado
o prazo para sua impugnao contenciosa. H, de facto, algumas similitudes entre
o ato administrativo e a sentena: tal como a sentena, o ato administrativo realiza
o bloco de legalidade em situaes individuais e concretas; ambos so atos
investidos da autoridade que caracteriza o poder pblico; ambos culminam,
tipicamente, sucesses ordenadas de atos e formalidades tendentes sua emisso.
Existem, no entanto, diferenas radicais, que tornam impossvel a equiparao
entre os dois atos. Tais diferenas passam, desde logo, pela distino entre a
funo administrativa e a funo jurisdicional. A sentena visa a restaurao da
paz jurdica, daqui decorrendo o efeito de caso julgado, que goza da tutela
constitucional (artigo 282., n.3, a contrario sensu, 205., n.2 CRP) e que s
excecionalmente pode ser posto em causa (nos casos previstos no artigo 282.,
n.3 CRP e em caso de reviso da sentena, nos termos do artigo 711. CPC e do
artigo 449. CPC); o ato administrativo visa a prossecuo do interesse pblico
administrativo e o dito efeito de caso julgado decorre de consideraes
comparativamente menos relevante de segurana jurdica, no gozando de
qualquer proteo constitucional e no obstando possibilidade geral de reviso,
espontnea ou provocada, dos atos administrativos por ele abrangidos (artigo
165. e seguintes CPA). O modo de organizao e atuao da administrao e dos
tribunais, que se projeta nos atos que uma e os outros produzem, tambm so
assinalavelmente diversos: enquanto a administrao prossegue ativamente o
interesse pblico, os tribunais so passivos na administrao da justia; a
administrao pblica interdependente e os tribunais so independentes. A
sentena e o processo jurisdicional so mais estritamente vinculados que o ato e
o procedimento administrativo, em que frequentemente se manifesta uma
margem de livre deciso que pode ser muito extensa. Por fim, o que no
despiciendo, os atos administrativos esto submetidos ao controlo dos tribunais e
podem, por isso, ser revistos e mesmo destrudos por sentenas jurisdicionais. O
emergir do paradigma da administrao infraestrutural, com a consequente
ultrapassagem do modelo estritamente bilateral de relacionamento entre a
administrao e os particulares, deu origem ao aparecimento inevitvel de atos
administrativos de carter multilateral, mediante os quais a administrao
frequentemente chamada realizao de composies de interesses privados
conflituantes. Tm sido assinaladas as similitudes superficiais entre esta tarefa e
aquela de resoluo de litgios interprivados pelos tribunais (e, bem assim, entre a
referida categoria de atos administrativos e as sentenas jurisdicionais), mas a
comparao no deve ir demasiado longe: os atos administrativos multilaterais
conformadores de relaes jurdicas interprivadas visam sempre primariamente a
prossecuo do fim de interesse pblico administrativo definido por lei,
decorrendo a composio de interesses a que procedem da necessidade de
observar o mandado constitucional de imparcialidade enquanto limite imanente
da margem de livre deciso e no de qualquer finalidade de salvaguarda da paz
jurdica em termos assimilveis queles que subjazem s decises jurisdicionais.

30

Direito Administrativo II

2. O ato administrativo e o negcio jurdico: contempornea da viso mayerana do


ato administrativo uma outra, originalmente imputvel a Paul Laband, que tendi
a equipar-lo ao negcio jurdico de Direito Privado; esta conceo era favorecida
pela ausncia de normas jurdico-administrativas de carter geral sobre o ato
administrativo e pela subsistncia, poca, de uma perceo generalizada do
Direito Civil como Direito comum. Com efeito, quer o ato administrativo, quer o
negcio jurdico resultam de manifestaes de vontade, envolvem normalmente
o exerccio de liberdade de atuao (respetivamente, a autonomia privada e a
margem de livre deciso administrativa) e constituem factos criadores de direito;
mas as semelhanas, mais visveis na comparao entre negcios jurdicos
unilaterais e atos administrativos discricionrios, no podem levar a semelhante
aproximao concetual: enquanto negcio jurdico tem a lei apenas como limite
(280. CC), o ato administrativo tem necessariamente que ter nela o seu
fundamento; enquanto o negcio jurdico pode prosseguir qualquer fim que no
seja contrrio ordem jurdica, o ato administrativo tem sempre que prosseguir o
interesse pblico definido por lei. A acentuar o apartamento de ambas as figuras,
o ato administrativo atualmente disciplinado por normas jurdico administrativas,
no podendo aplicar-se-lhes normas de Direito Privado na ausncia de remisso
legal. Em todo o caso, o ato administrativo e o negcio jurdico integram uma
teoria geral do ato jurdico, tendo existindo influncias mtuas na sua construo
jurdica: os pressupostos, elementos e requisito dos atos administrativos so em
grande medida tributrios da teoria do negcio jurdico; o tratamento do negcio
jurdico unilateral foi influenciado pela construo do ato administrativo.
3. O ato administrativo e o princpio da legalidade: tal como toda a atividade
administrativa, o ato administrativo est subordinado ao princpio da legalidade,
nas dimenses de preferncia e reserva de lei; a violao do bloco e legalidade
pelos atos administrativos acarreta a sua ilegalidade e, normalmente, invalidade.
O grau de liberdade da administrao em face da lei varia inversamente
densidade normativa desta. Assim, os atos administrativos podem ser
predominantemente vinculados ou predominantemente livres (discricionrios ou
praticados ao abrigo de margem de livre apreciao); no existem atos
administrativos totalmente livres, devido s vinculaes permanentes da atividade
administrativa (que implicam sempre o carter vinculado da competncia, do fim,
da vontade e do exerccio da margem de livre deciso), sendo meramente
acadmica a admissibilidade de atos administrativos totalmente vinculados. O ato
administrativo , alis, o instrumento por excelncia da margem de livre deciso
administrativa, na medida em que esta deriva da convenincia ou mesmo
necessidade de o ter de determinadas decises ser definido no caso individual e
concreto, em virtude das limitaes naturais da funo legislativa.
4. O ato administrativo e a vontade: o ato administrativo uma conduta voluntria
da administrao pblica, mas a relevncia da vontade no idntica em todos os
atos administrativos, devendo distinguir-se entre a vontade na emisso do ato
administrativo e a vontade na conformao dos seus pressupostos e elementos.
Como decorrncia do seu carter voluntrio, a vontade na emisso releva em todo
e qualquer ato administrativo, ainda que totalmente vinculado. Pelo contrrio, em
princpio, a vontade na conformao dos pressupostos e elementos do ato
administrativo s releva se aqueles estiverem abrangidos por uma margem livre
de deciso, sendo irrelevantes a falta ou o vcio da vontade relativos a aspetos

31

Direito Administrativo II
(pressupostos objetivos, objeto, contedo, forma, formalidades) que sejam
vinculados, ou na medida em que o sejam. A falta e os vcios da vontade, quando
relevantes, geram a ilegalidade e a invalidade dos atos administrativos afetados.

O procedimento para a emisso de atos administrativos: tal como sucede com a


generalidade da atividade administrativa, a emisso de atos administrativos est
procedimentada, ou seja, surge paradigmaticamente como culminar de uma sucesso ordenada
de atos e formalidades; s em situaes de estado de necessidade ou urgncia (artigos 3., n.2
e 176., n.1 CPA) que podem ser praticados atos administrativos desprocedimentalizados. O
regime geral do procedimento para a emisso de atos administrativos objeto de tratamento
desenvolvido no CPA. Diversas leis especiais preveem regimes especficos para a emisso de atos
administrativos; o regime do procedimento administrativo do CPA aplica-se na ausncia de um
regime procedimental especfico, ou naquilo que este se abstenha de regular.

1. Princpios fundamentais do procedimento administrativo: o procedimento para a


emisso de atos administrativos dominado por seis princpios fundamentais, que
se tratam de projees procedimentais das caractersticas essenciais da
administrao pblica em sentido orgnico e dos princpios fundamentais de
Direito Administrativo, sendo:
a. Do Princpio do Inquisitrio decorre que a administrao pblica que
cabe o impulso do procedimento administrativo. Ou seja, a administrao
pode iniciar oficiosamente o procedimento (artigo 53. CPA), continu-lo
quando o requerente dele se desinteresse (131., n.2 e 132., n.1 CPA)
e, mesmo quando o procedimento seja instaurado por iniciativa particular,
proceder s diligncias procedimentais que considere convenientes, ainda
que no tenham sido requeridas ou que incidam sobre matrias no
mencionadas pelos interessados, bem como decidir em termos diferentes
ou mais amplos do que o pedido (artigo 58. CPA). Este princpio decorre
da natureza ativa da administrao na prossecuo do interesse pblico,
em contraste com a natureza passiva dos tribunais, cuja atividade est
sujeita ao princpio simtrico do dispositivo, nos termos do qual o impulso
processual incumbe s partes. Embora no caso concreto no tenha
anulado o ato impugnado, o STA admitiu j implicitamente que a violao
do princpio do inquisitrio, por a administrao no ter realizado
diligncias necessrias averiguao dos factos relevantes no
procedimento, constitui vcio invalidade da deciso final8;
b. O Princpio da celeridade, numa formulao genrica, uma dimenso do
princpio da eficincia. Contudo, o artigo 59. CPA, para alm de afirmar
que os rgos administrativos devem providenciar pelo rpido e eficaz
andamento do procedimento, densifica o princpio mediante a atribuio
aos rgos administrativos dos poderes de recusar e evitar tudo o que for
impertinente ou dilatrio, bem como de ordenar ou promover tudo o que
for necessrio ao seguimento do procedimento e justa e oportuna
deciso; neste ltimo aspeto, o princpio da celeridade cruza-se com o
princpio do inquisitrio;
c. O Princpio da Publicidade no se encontra expressamente consagrado no
CPA, mas infere-se das normas dos artigos 82. e seguintes, que conferem
8

Acrdo STA 20/6/2002, Proc 047791.

32

Direito Administrativo II
aos particulares direitos de informao procedimental (direito de
informao em sentido estrito: artigo 82. CPA; direito consulta do
processo e passagem de certides: artigos 83. e 84. CPA; artigo 65.
CPA, o princpio do arquivo aberto tem alcance extraprocedimental);
d. O Princpio do carter escrito dos atos e formalidades procedimentais
implica que, em regra, todos os atos e formalidades procedimentais
devem ser praticados ou cumpridos por escrito e que, quando a lei
permita que no o sejam, devem necessariamente ser reduzidos a escrito.
O carter escrito do procedimento administrativo infere-se da exigncia
de reunio de todos os atos e formalidades procedimentais num conjunto
documental designado por processo administrativo (artigo 1., n.2 CPA)
e mesmo uma exigncia legal expressa quanto a determinados atos da
administrao (atos administrativos, artigo 150., n.1 CPA). So vrias as
disposies legais que obrigam reduo a escrito dos atos e formalidades
orais (por exemplo, artigos 34. e 150. CPA) ;
e. O Princpio da colaborao procedimental dos interessados, que
constitui uma projeo especfica do princpio da boa f (artigo 10.)
implica para aqueles a proibio de formular pretenses ilegais, articular
factos contrrios verdade e requerer diligncias meramente dilatrias
(artigo 60., n,1 CPA), bem como o dever de prestar a sua colaborao
para o conveniente esclarecimento dos factos e para a descoberta da
verdade (artigo 60., n.1 CPA);
f. O Princpio da gratuitidade decorre do artigo 15., n.1 CPA, nos termos
do qual o procedimento administrativo , salvo lei especial, gratuito. Nesta
formulao, o princpio da gratuitidade nada acrescenta ao que j
decorreria das exigncias gerais da reserva de lei, pois a solicitao
administrativa do pagamento de qualquer taxa, emolumento ou despesa
aos particulares pela tramitao de um procedimento administrativo s
poderia, em qualquer caso, ocorrer mediante expressa habilitao legal.
Ademais, o princpio da gratuitidade est muito esvaziado enquanto
princpio geral do procedimento administrativo, pois a generalidade dos
procedimentos administrativos dos quais resultam vantagens para os
particulares envolve o pagamento de taxas ou despesas, em alguns casos
de valor muito significativo; e o prprio CPA a introduzir excees no
artigo 15. n.1 (designadamente nos artigos 83., n.3, 116., n.5 e 181.
CPA). A falta de pagamento de taxas ou despesas de que a lei faa
depender a realizao de atos procedimentais implica mesmo a extino
do procedimento administrativo (artigo 133. CPA). Mais relevante o
disposto no artigo 15., n.2 CPA, na medida em que vincula a
administrao pblica a isentar os interessados, total ou parcialmente, do
pagamento das taxas ou despesas impostas por lei especial, em caso de
comprovada insuficincia econmica, demonstrada nos termos da lei
sobre apoio judicirio.
2. O dever administrativo de deciso:
a. Noo e fundamentos: o dever administrativo de deciso est consagrado
no artigo 13. CPA. O artigo 268. CRP estabelece apenas um direito dos
particulares a conhecer as decises definitivas que lhes digam respeito,
pelo que o dever de deciso parece no ter cobertura constitucional

33

Direito Administrativo II
expressa; sempre poder, contudo, retirar-se do princpio do Estado de
Direito (artigo 2. CRP) e do seu subprincpio da boa f. O dever de deciso
respeita apenas quelas situaes em que a atuao administrativa
suscitada pela iniciativa de particulares (o que genericamente admitido:
artigo 53. CPA). O seu contedo , fundamentalmente, o de obrigar a
administrao a pronunciar-se sobre todos os assuntos que lhes sejam
apresentados pelos particulares, retirando-lhe portanto nesses casos a
discricionariedade de optar entre decidir e no decidir. Isto significa que,
havendo dever de deciso, a eventual discricionariedade administrativa
de ao no abrange a possibilidade de omitir a deciso. Nestes casos, a
administrao obrigada a decidir; a eventual discricionariedade de ao
reduz-se ao contedo da deciso, que poder ser favorvel ou no
pretenso apresentada pelo particular (ou seja, uma liberdade de agir
no sentido pretendido pelo particular ou no).
b. Pressupostos do dever de deciso: o artigo 13. CPA enuncia trs
pressupostos do dever de deciso:
i. Para que haja dever de deciso necessrio que administrao
seja apresentada uma pretenso por um particular (artigo 13.,
n.1). Existe dever de deciso, quer a pretenso tenha um alcance
subjetivo (se incidir sobre assuntos que lhe digam respeito: artigo
13., n.1 CPA), quer tenha um alcance objetivo (se visar a defesa
da Constituio, das leis ou do interesse geral, artigo 13., n.1
CPA).
ii. O rgo administrativo ao qual dirigida a pretenso deve ser
competente para decidir sobre ela (artigo 13., n.1 CPA); com
efeito, seria aberrante que a lei impusesse um dever de deciso a
rgos incompetentes. Todavia, deve ter-se em considerao que
o artigo 41., n.1, CPA torna irrelevante a incompetncia,
estabelecendo que o rgo incompetente deve remeter
oficiosamente o documento que suporte a pretenso do
particular. Nestes casos, por interpretao sistemtica e
teleolgica, devia entender-se sob o regime do anterior artigo
34., n.3 CPA de 1993 como cumprido este pressuposto do
dever de deciso, sob pena de, potencialmente, se criar um
regime mais desfavorvel para o particular que erra
desculpavelmente sobre a competncia do que para aquele que
comete erro indesculpvel, pois este sempre poder voltar a
formular novo pedido ao rgo competente que, assim, ficar
investido no dever de decidir sobre ele; porm, hoje essa questo
j se no coloca face reformulao do artigo 34. do anterior CPA
para a nova redao do artigo 41. CPA atual.
iii. No pode, menos de dois anos antes da apresentao da
pretenso, ter sido praticado um ato administrativo pelo qual o
mesmo rgo tenha decidido sobre a mesma pretenso,
formulada pelo mesmo particular, com os mesmos fundamentos
(artigo 13., n.2 CPA). Este pressuposto negativo do dever de
deciso visa compreensivelmente impedir a submerso da
administrao sob massas de pedidos absolutamente idnticos e

34

Direito Administrativo II
j objeto de apreciao administrativa, dentro de um lapso
temporal durante o qual o legislador considerou ser inverosmil
uma eventual mudana de opinio do rgo decisor. Os diversos
aspetos elencados no artigo 13., n.2 CPA so cumulativos: basta
que mude o rgo legalmente competente (mas no o seu titular),
o teor da pretenso formulada, os seus fundamentos fcticos ou
jurdicos ou o particular requerente para que se mantenha o
dever de deciso. A excluso do dever de deciso no ocorre
quando o ato administrativo praticado nos dois anos anteriores
seja nulo: como, nesse caso, no produz qualquer efeito jurdico
(162., n.1 CPA), no afasta nenhum dever jurdico. Note-se
ainda que excluso do dever de deciso no significa proibio de
deciso: a administrao pode decidir sobre a pretenso
formulada, ainda que se verifiquem as circunstncias referidas no
artigo 13., n.2 CPA; est-se, nesse caso, perante verdadeira
discricionariedade de ao. Quando j tenha emitido pelo mesmo
rgo um ato administrativo sobre a mesma pretenso,
formulada pelo mesmo particular, com os mesmos fundamentos,
mas h dois anos ou mais sobre a data de apresentao do novo
requerimento, o dever de deciso no implica, obviamente,
qualquer dever de decidir em sentido diverso do anteriormente
adotado 9 . No so, contudo, estes os nicos pressupostos do
dever de deciso, que depende tambm, em geral, da verificao
de todas as circunstncias das quais por sua vez depende a
continuao do procedimento (pressupostos procedimentais:
109. e 198. CPA) . Mesmo verificando-se os pressupostos do
dever de deciso aquando do incio do procedimento
administrativo, a lei determina, me certas situaes, a sua
cessao superveniente. assim nos casos de desistncia e
renncia (artigo 131. CPA), de desero (artigo 132. CPA) e da
falta de pagamento de taxas ou despesas de que a lei faa
depender a realizao de atos procedimentais (artigo 133. CPA):
uma vez que o dever de deciso s existe em procedimentos de
iniciativa particular, no faria sentido que ele se mantivesse
quando o mesmo particular que lhe deu incio tivesse
posteriormente manifestado expressa ou implicitamente a
vontade de que ele se extinguisse.
c. Contedo do dever de deciso: o contedo do dever de deciso claro:
uma vez reunidos os seus pressupostos, a administrao est obrigada a
pronunciar-se sobre a pretenso do particular. Isto significa que tem que
apreciar o fundo das questes suscitadas, no podendo ficar-se por
consideraes formais ou de ndole prejudicial. Quando j tenha sido
emitido pelo mesmo rgo um ato administrativo sobre a mesma
pretenso, formulada pelo mesmo particular, com os mesmos
fundamentos, mas h dois anos ou mais sobre a data de apresentao do
novo requerimento, o dever de deciso implica o dever de reapreciar a
9

Acrdo STA 6/2/1996, ADSTA 413 (1996), 553.

35

Direito Administrativo II
pretenso do particular, no podendo a deciso limitar-se a remeter para
o contedo do ato anterior. Contudo o Superior Tribunal Administrativo10
restringiu consideravelmente este entendimento ao sustentar que, por do
artigo 13., n.2 CPA no decorrer que os atos administrativos caduquem
dois anos aps a sua prtica, quando haja um ato administrativo emitido
nas condies a previstas, o n.1 do mesmo artigo apenas impe
administrao um dever genrico de pronunciamento ou de resposta, mas
no de deciso. correto afirmar-se que o artigo 13., n.2 CPA, no
importa caducidade dos atos administrativos, mas no colhe a distino,
sem o mnimo de cabimento na logica da lei, entre um dever
administrativo de pronncia e um dever administrativo de deciso. o
prprio artigo 13. que assimila deciso a pronncia, e esta ltima envolve
necessariamente uma apreciao da pretenso do requerente. Desde que
passados os dois anos a que se refere o artigo 13., n.2, totalmente
irrelevante que j tenha sido emitido um outro ato administrativo sobre a
mesma pretenso, formulada pelo mesmo particular, com os mesmos
fundamentos; e a administrao pblica ter, portanto, que decidir (ou
seja, que praticar um ato administrativo decisrio) nos termos a que a
apreciao da pretenso conduzir, ainda que reiterando uma eventual
deciso anterior. O ato administrativo em que se traduz a nova deciso,
mesmo que idntico no contedo e nos fundamentos a uma deciso
anterior, no um ato meramente confirmativo para efeitos do artigo 55.
CPTA e, como tal, suscetvel de impugnao contenciosa.
d. Consequncias do dever de deciso: as consequncias da violao do
dever de deciso podem ser de trs tipos:
i. A invalidade do ato administrativo que ponha termo ao
procedimento sem se pronunciar efetivamente sobre a pretenso
do particular: o que sucede a um ato administrativo que indefira
liminarmente o requerimento do particular po falta de
pressupostos do dever de deciso ou de pressupostos
procedimentais que todavia se verificavam;
ii. Nos casos de violao omissiva do dever legal de deciso
expressamente previstos na lei, o deferimento tcito da pretenso
do particular (artigo 130., n.1 e 4 CPA).
iii. A possibilidade de os interessados requererem a condenao
jurisdicional da administrao prtica do ato devido (artigo 268.,
n.4 CRP; artigo 66.-71. CPTA); atualmente esta a
consequncia geral da violao do dever de deciso.
3. Prazos: o carter ordenado da sucesso de atos e de formalidades em que se
consubstancia procedimento supe necessariamente a existncia de prazos para
a sua prtica. Esta tambm uma exigncia do princpio da celeridade e,
indiretamente, do dever administrativo de deciso.
a. Prazos gerais: o prazo geral para a prtica de atos ou o cumprimento de
formalidades, quer pela administrao, quer pelos particulares, de dez
dias (artigo 86. CPA); este, portanto, o prazo aplicvel sempre que a lei
ou a administrao determinem a prtica de um ato ou o cumprimento de
10

Acrdo STA 6/2/1996, ADSTA 413 (1996), 553.

36

Direito Administrativo II
uma formalidade procedimentais sem que para um ou outra seja
estabelecido um prazo especfico. Existem no CPA normas que
estabelecem prazos especiais para prtica de atos ou cumprimento de
formalidades procedimentais e existem numerosos prazos previstos em
leis especiais. O prazo geral para a concluso do procedimento
administrativo de noventa dias (artigo 128. CPA); , contudo, muito
frequente que a lei estabelea prazos especficos, mais longos ou mais
curtos, para a concluso de determinados procedimentos administrativos
(o prprio CPA o faz, quanto aos procedimentos destinados ao exerccio
do direito informao (artigos 82., n.3, 84., n.1 CPA) e quanto aos
procedimentos de controlo (artigos 192., n.1, 198. CPA)). O prazo legal
para a concluso do procedimento pode ser administrativamente
prorrogado por um ou mais perodos, at ao limite de mais noventa dias,
mediante autorizao do imediato superior hierrquico do rgo
competente para decidir ou do rgo colegial de que aquele seja membro
(artigo 128., n.1). A inobservncia do prazo para a concluso do
procedimento tem que ser justificada (artigo 128., n,5 CPA), sob pena
de responsabilidade disciplinar, e acarreta a violao do dever de decidir,
com todas as consequncias inerentes. O prazo para concluso do
procedimento releva em particular para efeitos de formao de ato tcito.
b. Normas sobre contagem de prazos: to importante como saber qual o
prazo para a prtica de um ato ou cumprimento de uma formalidade
saber como que esse prazo se conta. No Direito portugus no existe um
corpo de regras sobre contagem de prazos que seja comum a todos os
ramos de Direito. Do artigo 87. CPA decorrem quatro regras bsicas sobre
a contagem de prazos (aplicveis no apenas aos prazos previstos no
prprio cdigo, mas a todos os prazos administrativos para os quais a lei
no estabelea regras especficas).
i. No se inclui na contagem do prazo o dia em que o facto a partir
do qual comea a decorrer (artigo 87., n.1, alnea b)). Assim, se
a lei estabelecer que um prazo comea a correr a partir da
notificao aos interessados de um determinado ato, no se inclui
na contagem o dia da prpria notificao;
ii. O prazo comea a decorrer independentemente de quaisquer
formalidades (artigo 87., n.1, alnea a) CPA); ou seja, para que o
prazo comece a correr basta que se verifique o facto que
determina o incio da sua contagem. Por exemplo, no
necessrio notificar os interessados de que um determinado prazo
vai comear a correr para que tal acontea;
iii. O prazo suspende-se nos sbados, domingos e feriados (artigo
87., n1, alnea c) CPA); os prazos administrativos contam-se,
portanto, apenas em dias teis e no em dias corridos;
iv. Quando o ltimo dia do prazo recaia num dia em que o servio
perante o qual deve ser praticado o ato ou cumprida a
formalidade no esteja aberto ao pblico ou no funcione o
perodo normal, transfere-se para o primeiro dia til seguinte
(artigo 87., n.1, alnea f) CPA). importante referir que o prprio
CPA define o no funcionamento do servio quando for concedida

37

Direito Administrativo II
tolerncia de ponto, total ou parcial (artigo 87., n.1, alnea g)
CPA) Isto pode suceder, por exemplo, em virtude de greves ou da
concesso de tolerncia de ponto aos trabalhadores pblicos.
Para alm da suspenso nos dias de fim de semana e feriados, os
prazos administrativos podem suspender-se por diversos motivos.
Em determinadas situaes de afastamento geogrfico entre
quem tem que praticar o ato ou cumprir a formalidade e a sede
do rgo perante o qual corre o procedimento, a lei determina
que o prazo s comece a correr depois do decurso de um perodo
de suspenso inicial designado dilao. Assim, se os interessados
se encontrarem ou residirem no territrio das Regies Autnomas,
em pas estrangeiro europeu ou em pas estrangeiro no europeu,
e o procedimento correr no continente, quaisquer prazos s se
iniciam passados, respetivamente, cinco, quinze e trinta dias
(artigo 88., n,1, alnea a), b) e c) CPA); regras idnticas so
aplicveis se o procedimento correr perante um rgo sediado
numa Regio Autnoma e o interessado se encontrar o residir em
ilha diferente da mesma Regio Autnoma, noutra Regio
Autnoma ou no continente (artigo 88., n.2 e 3 CPA). Todos os
prazos procedimentais se suspendem ainda durante a realizao
da audincia dos interessados (artigo 123., n.3 CPA). O prazo
para a concluso do procedimento suspende-se sempre que o
procedimento estiver parado por motivo imputvel ao particular
(artigo 130., n.3 CPA).

4. Notificaes:
a. Aspetos gerais: as notificaes so atos reais pelos quais a administrao
d a conhecer a outrem a ocorrncia de determinados factos ou solicita
aos interessados a adoo de determinados comportamentos. O artigo
114. CPA parece pressupor que as notificaes servem apenas para
comunicar a prtica de atos administrativos, mas no assim: tambm
mediante notificao que, por exemplo, a administrao comunica aos
interessados a remessa oficiosa do requerimento inicial ao rgo
competente ou da sua devoluo (artigo 41., n.1 CPA) solicita aos
interessados a sua participao no procedimento (artigo 80. CPA) e
aprestao de informaes ou apresentao de provas (artigo 119. CPA).
b. Regime das notificaes: apesar da redao do artigo 114. CPA, os artigo
110. a 114. CPA so suscetveis de aplicao, com as necessrias
adaptaes, a todas as notificaes e no apenas quelas que visem
comunicar aos interessados a prtica de atos administrativos.
i. Obrigatoriedade e dispensa de notificao: para alm da outras
situaes previstas na lei, esto sujeitos a notificao aos
interessados os atos administrativos que decidam sobre
pretenses por eles formuladas (114., n.1, alnea a) CPA), que
imponham deveres, sujeies ou sanes (artigo 114., n.1,
alnea b) CPA) e que criem, extingam, aumentem ou diminuam
interesses legalmente protegidos ou afetem as condies do seu
exerccio (artigo 114., n.1, alnea c) CPA). Em parte, estas
imposies legais concretizam o artigo 268., n.3 CRP, eu garante

38

Direito Administrativo II
um direito fundamental dos particulares notificao dos atos
administrativos que afetem as suas posies jurdicas subjetivas.
Note-se que estes casos, em que a notificao uma formalidade
essencial, no coincidem inteiramente com aqueles, mais restritos,
em que ela consiste tambm num requisito de eficcia dos atos
administrativos (artigo 161. CPA). A notificao obrigatria pode
ser dispensada em dois casos: quando a lei o determine (artigo
110., n.2, 1. parte estatuio CPA) e quando a exigncia de
notificao possa prejudicar a natureza secreta ou confidencial da
matria, como tal classificada nos termos legais, ou a oportuna
adoo das providncias a que o procedimento destina (artigo
110., n.2, 2. parte estatuio CPA); a dispensa explicada pela
degradao da notificao em formalidade no essencial, pois em
ambas as situaes o conhecimento do ato, objetivo que a
notificao visa atingir, foi integralmente assegurado
independentemente daquela.
ii. Contedo da notificao: a notificao deve conter, em primeiro
lugar, o texto integral do ato administrativo (artigo 114., n.2,
alnea a) CPA), exigncia que abrange a respetiva fundamentao,
incluindo o teor de pareceres ou propostas de deciso para cujos
fundamentos o ato administrativo remeta (artigo 153., n.1 CPA);
o texto integral ode ser substitudo por um indicao resumida do
contedo e objeto do ato, quando este tenha deferido
integralmente a pretenso do interessado ou respeite prtica de
diligncias procedimentais (artigo 114., n.3 CPA). A notificao
deve ainda conter a identificao do procedimento administrativo
e do autor e da data do ato, respetivamente para que os
interessados possam exercer os seus direitos de participao e
informao, aferir o respeito dos requisitos competnciais de
legalidade e exercer plenamente os seus direitos de impugnao
administrativa e jurisdicional (artigo 114., n.2, alnea b) CPA). A
introduo da regra do carter meramente facultativo do recurso
hierrquico necessrio retirou alguma relevncia prtica
exigncia legal de que a notificao indique ainda o rgo
competente para conhecer da impugnao administrativo dos
atos insuscetveis de impugnao jurisdicional, bem como o prazo
para tal efeito (artigo 114., n.2, alnea a) CPA).
iii. Prazo e forma das notificaes: regra geral, as notificaes devem
ser feitas no prazo de oito dias a contar da data da prtica do ato
notificado (artigo 114., n.5 CPA). Quanto forma, a regra geral
a da notificao por via postal (aparentemente por carta
registada (artigo 112., n.1, alnea a) CPA), admitindo-se tambm
a notificao pessoal, se tal no prejudicar a celeridade do
procedimento e a notificao postal for invivel (artigo 112., n.1,
alnea b) CPA), bem como, nos casos previstos nas alneas a) e b)
do n.2 do artigo 112. CPA, a notificao por telefax, correio
eletrnico ou notificao eletrnica automaticamente gerada por
sistema incorporado em stio eletrnico (artigo 112., n.1, alnea

39

Direito Administrativo II
c) CPA), e ainda por edital, quando seja esta a forma de notificao
prescrita por lei ou regulamento ou quando os notificados forem
incertos ou de paradeiro desconhecido (artigo 112., n.1, alnea
d) CPA), sob reproduo e publicao do contedo do edital na
Internet, no stio institucional da entidade pblica (artigo 112.,
n.3 CPA) sob a preciso de no casos de se verificar a incerteza das
pessoas a notificar, essa notificao deve ser feia por afixao de
um edital na entrada do servio da Administrao por onde corre
o procedimento administrativo (alnea a) do nmero em questo)
e, no caso de incerteza do lugar onde se encontram as pessoas a
notificar, por afixao de trs editais, um, na entrada do servio
da Administrao por onde corre o procedimento, outro, na porta
da casa do ltimo domiclio conhecido do notificando no pais e,
outro, na entrada da sede da respetiva junta de freguesia (alnea
b), do mesmo nmero); e por anncio, quando os notificados
forem em nmero superior a 50 (artigo 112., n.1, alnea e) CPA),
por razes de segurana jurdica e em homenagem ao carter
escrito do procedimento, o CPA admite a notificao desta edital
sob publicao do anncio no Dirio da Repblica, salvo disposto
em lei especial, ou n publicao oficial da entidade pblica, num
jornal de circulao nacional ou local, dependendo do mbito da
matria em causa, e sempre na Internet, no stio institucional da
entidade em causa, com a visibilidade adequada sua
compreenso (artigo 112., n.4 CPA); o papel desta forma de
notificao claramente subsidirio, s podendo ser utilizada
quando os interessados forem desconhecidos ou em tal nmero
que se torne impraticvel a notificao por qualquer das outras
formas previstas (e, eventualmente, por analogia, em todas as
situaes em que a notificao por outra via no permita em
abstrato ou no tenha efetivamente permitido a comunicao
com o interessado, designadamente por serem desconhecidos a
sua residncia ou o seu paradeiro); pelas mesmas razes de
segurana jurdica, a notificao feita por telefone deve ser
confirmada por via postal ou pessoa no dia til imediato,
considerando-se feita na data da comunicao telefnica (artigo
112., n.5 CPA).
5. Pressupostos procedimentais: os pressupostos procedimentais so as condies
cumulativamente exigidas por lei para que um procedimento administrativo possa
iniciar-se ou manter-se: como a no verificao de qualquer dessas condies
gerar, fatalmente, a invalidade de qualquer deciso que eventualmente venha a
ser adotada no final do procedimento, nem sequer se justifica, por razes de
proporcionalidade e eficincia, que este seja iniciado. Os pressupostos
procedimentais distinguem-se, assim, das condies de procedncia do
procedimento: estas so as exigncias legais para que as questes substanciais em
jogo no procedimento possam ser decididas num determinado sentido. Os
pressupostos procedimentais gerais, tal como se inferem da clusula geral e do
elenco do artigo 109. CPA, sistematicamente interpretados com outras
disposies relevantes do CPA, so a capacidade e a legitimidade do requerente,

40

Direito Administrativo II
a competncia do rgos administrativo, a tempestividade da iniciativa, a
subsistncia do direito ou competncia a exercer, a existncia de dever de deciso
e, ainda, a possibilidade e a utilidade originrias do procedimento.
a. Capacidade do requerente: a capacidade jurdica consiste na medida das
posies jurdicas subjetivas de que uma pessoa pode ser titular (artigo
67. CC). A capacidade de interveno no procedimento afere-se tendo
por base e por medida a capacidade de exerccio de direitos segundo a lei
civil (artigo 67., n.1 CPA; as disposies relevantes constam sobretudo
dos artigos 150. a 163 CPA). A interveno dos particulares no
procedimento administrativo pode ser pessoal ou atravs de
representantes (artigo 67., n.2 CPA), nomeadamente atravs de
advogados ou solicitadores; contudo, ao contrrio do que em regra se
passa no processo jurisdicional, os particulares tm capacidade para
intervirem por si no procedimento, sendo possvel, mas no obrigatrio, o
patrocnio por advogado ou solicitador.
b. Legitimidade do requerente: o facto de o procedimento administrativo
poder ter origem numa iniciativa particulares (artigo 53. CPA) no
significa que todo e qualquer particular possa dar origem a todo e
qualquer procedimento administrativo; a legitimidade a posio,
ocupada por algum relativamente ao objeto de um determinado
procedimento, que lhe confere a possibilidade de agir no contexto deste
e, em particular, de lhe dar incio. A legitimidade do requerente afere-se
nos termos do artigo 68. CPA. A regra geral a de que tm legitimidade
para iniciar um procedimento administrativo os titulares de posies
jurdicas subjetivas (direitos ou interesses legalmente protegidos)
suscetveis de serem afetadas pelas decises a adotar nesse procedimento
(artigo 68., n.1 CPA); para a defesa de interesses difusos (sade pblica,
habitao, educao, patrimnio cultura, ambiente, ordenamento do
territrio e qualidade de vida), os cidados no gozo dos seus direitos civis
e polticos e os demais eleitores recenseados no territrio portugus
(artigo 68., n.2, alnea a) CPA), s associaes dedicadas sua defesa e
aos rgos autrquicos da rea em que residam os titulares dos interesses
em causa (artigo 68., n.2, alnea b) CPA), as autarquias locais, em relao
proteo de tais interesses nas reas das respetivas circunscries; para
a defesa dos bens pblicos, aos residentes na circunscrio em que se
localize qualquer bem afetado pela atuao da administrao (artigo 68.,
n.3 CPA). Tm, ainda, legitimidade os rgos que exeram funes
administrativas quando as pessoas coletivas nas quais ele se integram
sejam titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos, poderes,
deveres ou sujeies que possam ser conformados pelas decises que
nesse mbito forem ou possam ser tomadas, ou quando lhes caiba
defender interesses difusos que possam ser beneficiados ou afetados por
tais decises. As regras sobre capacidade e legitimidade procedimentais
aplicam-se no apenas iniciativa, mas a todas as intervenes no
procedimento administrativo em momentos subsequentes (artigos 67.,
n.1 e 2 e artigo 68., n.1 CPA).
c. Competncia do rgo administrativo: a competncia um requisito
geral de legalidade dos atos jurdicos imateriais da administrao e, logo,

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Direito Administrativo II
dos atos administrativos. No pode, por isso, iniciar-se um procedimento
que v ser instrudo ou decidido por um rgo que para tal no tem
competncia.
d. Tempestividade da iniciativa: existem atos administrativos que podem
ser praticados, e cuja prtica pode ser solicitada, a todo o tempo. Contudo,
nem sempre assim: frequentemente, a lei fixa prazos, quer para que os
particulares possam requerer administrao a emisso de um ato
administrativo, quer (menos frequentemente) para que a administrao
possa oficiosamente decidir praticar um ato administrativo. O respeito do
prazo para a iniciativa do procedimento designa-se tempestividade; o seu
desrespeito, intempestividade (ou extemporaneidade). O artigo 109. CPA
refere-se, com as devidas adaptaes, para os procedimentos de iniciativa
oficiosa.
e. Subsistncia do direito ou competncia a exercer: nem todos os direitos
dos particulares e competncias da administrao existem
indefinidamente no tempo: passados determinados prazos, alguns
direitos caducam ou prescrevem e algumas competncias precludem.
Quando o direito ou a competncia prescrevem ou precludam antes do
ato de iniciativa, o procedimento no pode sequer iniciar-se.
f. Existncia do dever de deciso: em regra, assiste administrao o dever
de decidir os requerimentos que lhe sejam formulados pelos interessados;
todavia, em alguns casos tal no sucede. Da ausncia de dever de deciso
decorre, por identidade de razo, a inexistncia de um dever de instruo
do procedimento (trata-se, aqui, naturalmente, dos casos de inexistncia
de dever de deciso que no decorram da falta de outros pressupostos
procedimentais). A exigncia de dever de deciso no um pressuposto
procedimental absoluto: na sua falta, a administrao pode ainda decidir
discricionariamente, dar andamento ao procedimento.
g. Possibilidade e utilidade originrias do procedimento: a impossibilidade
e a inutilidade supervenientes do procedimento administrativo so causas
da sua extino (artigo95. CPA); por identidade de razo, no se justifica
o incio de um procedimento que seja originariamente impossvel ou intil.
Nem sempre todos os pressupostos procedimentais gerais so
simultaneamente exigveis: assim, nos procedimentos de iniciativa
oficiosa no existe por definio qualquer requerente cuja capacidade ou
legitimidade se possa aferir; a tempestividade da iniciativa s releva nos
casos em que a lei estabelece um prazo dentro do qual ela pode ocorrer.
Por outro lado, em alguns tipos de procedimentos administrativos e em
alguns procedimentos especiais, a lei exige a verificao de outros
pressupostos procedimentais. A administrao deve averiguar
oficiosamente a verificao dos pressupostos procedimentais (artigo
109. CPA); as consequncias intraprocedimentais da sua preterio
diferem consoante o pressuposto preterido.
6. Tramitao do procedimento administrativo: sem prejuzo da unidade global do
procedimento, os atos e as formalidades procedimentais podem, para efeitos de
sistematizao, agrupar-se em mdulos identificados pela sua funo; esses
mdulos so as fases do procedimento administrativo. No h consenso na
doutrina quanto a saber quantas e quais so as fases do procedimento

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Direito Administrativo II
administrativos; a questo no tem, contudo, qualquer repercusso prtica. A
sistematizao mais adequada divide o procedimento administrativo em trs fases;
a questo no tem, contudo, qualquer repercusso prtica. A sistematizao mais
adequada divide o procedimento administrativo em trs fases: iniciativa,
instruo e deciso. Estas trs fases correspondem a mdulos da tramitao
legalmente prevista do procedimento administrativo, mas no constituem uma
inevitabilidade em todo e qualquer procedimento administrativo: assim, um
procedimento administrativo pode acabar logo na fase de iniciativa ou na
instruo, desde que se verifique alguma causa extintiva. Alm dos factos e
formalidades especficos de cada uma das trs fases do procedimento
administrativo, h ainda que contar com aqueles que podem ter lugar em qualquer
fase do procedimento.
a. Fase da iniciativa:
i. Modalidades da iniciativa: nos termos do artigo 53. CPA, o
procedimento administrativo pode iniciar-se oficiosamente
(iniciativa pblica) ou a requerimento dos interessados (iniciativa
particular). A admissibilidade da iniciativa pblica decorre do
princpio do inquisitrio; a admissibilidade da iniciativa particular
decorre do princpio do respeito pelas posies jurdicas
subjetivas dos particulares e do princpio da colaborao da
administrao com os particulares. A iniciativa oficiosa do
procedimento administrativo no objeto de regulao especfica
pelo CPA. No obstante o informalismo a que o CPA remeteu esta
matria, parece que o incio do procedimento est dependente da
emisso de um ato administrativo que o determine; em geral,
competncia para a prtica deste ato administrativo cabe ao
rgo competente para emitir a deciso final (impulso
procedimental autnomo) mas, por vezes, a lei determina que o
incio de um procedimento administrativo pode, ou mesmo deve,
ter lugar em virtude de um ato administrativo praticado por um
mesmo rgo (impulso procedimental heternomo). Do artigo
53. CPA parece primeira vista decorrer que todo e qualquer
procedimento administrativo pode iniciar-se oficiosamente, mas
no assim: a no ser em casos relativamente raros, os
procedimentos para a emisso de atos administrativos favorveis
para os seus destinatrios s podem iniciar-se mediante
requerimento destes.
ii. Em especial, a iniciativa particular: o CPA disciplinou com cuidado
a iniciativa particular. Nesta matria, avultam em particular as
regras relativas aos pressupostos procedimentais subjetivos da
capacidade e da legitimidade procedimentais, formulao e
apresentao dos requerimentos iniciais e s diligncias
administrativas imediatamente subsequentes.
1. Formulao do requerimento inicial: a iniciativa particular
exerce-se mediante um requerimento
dirigido
administrao, designado como requerimento inicial
(artigo 53. CPA). Em regra, este deve ser escrito (artigo
102., n.1 CPA) e conter a designao do rgo

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Direito Administrativo II
administrativo a que dirigido (artigo 102., n.1, alnea
a) CPA); a identificao do requerente, pela indicao do
nome, no estado, da profisso e da residncia (artigo
102., n.1, alnea b) CPA); a exposio dos facos em que
se baseia o pedido e, quando tal seja possvel ao
requerente, os respetivos fundamentos de direito (artigo
102., n.1, alnea c) CPA); a indicao do pedido (artigo
102., n.1, alnea d) CPA); e a data da assinatura do
requerente (artigo 102., n.1, alnea e) CPA); a indicao
do domciolio escolhido para nele ser notificado (artigo
102., n.1, alnea f) CPA); a indicao do nmero de
telefax ou telefone ou a indicao da sua caixa postal
eletrnica (artigo 102., n.1, alnea g) CPA).
Frequentemente, a lei exige outros elementos para os
requerimentos iniciais em procedimentos especiais.
Quando possa ser formulado verbalmente, o
requerimento deve ser reduzido a escrito num
documento que contenha todas as menes exigidas aos
requerimentos escritos e ser assinado pelo trabalhador
pblico que o recebe (artigo 104., n. 6 CPA). No
permitida a formulao de mais de um pedido no mesmo
requerimento inicial, salvo quando se trate de pedidos
alternativos ou subsidirios (Artigo 102., n.2 CPA), regra
que se afigura excessivamente rgida. As normas relativas
formulao do requerimento inicial aplicam-se, com as
necessrias adaptaes, a quaisquer outros escritos
apresentados pelos particulares administrao (artigo
107. CPA).
2. Apresentao do requerimento inicial: os requerimentos
iniciais devem, em regra, ser apresentados nos servios
dos rgos aos quais so dirigidos (artigo 103., n.1 CPA).
tambm permitida a sua apresentao em servios
desconcentrados perifricos dos mesmos ministrios ou
das mesmas pessoas coletivas a que pertencem os rgos
a que so dirigidos, quando os interessados residam na
respetiva rea geogrfica (artigo 103., n.2 CPA); quando
tais servios no existam na rea em causa, nos gabinetes
de apoio aos representantes da Repblica ou nos servios
do Representante da Repblica (artigo 103., n.2, in fine
CPA) Nestes casos, o requerimento deve ser enviado pelo
correio com aviso de receo (Artigo 103., n.3 CPA); e,
se os requerentes se encontrarem ou residirem no
estrangeiro, nos servios das representaes diplomticas
e consulares (artigo 103., n.4 CPA). O requerimento
inicial pode ainda ser enviado pelo correio com aviso de
receo (artigo 104., n.1, alnea b) CPA); quando
enviados pelo correio, os requerimentos consideram-se
apresentados, segundo a teoria da receo, no momento

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Direito Administrativo II
em que entrem na disponibilidade dos rgos e servios
em causa (artigo 104., n.1, alnea b) CPA como
positivao do acrdo !2/12/2002, Proc. 047491).
3. Diligncias subsequentes receo do requerimento
inicial a efetuar pelos servios que o recebem:
imediatamente aps a apresentao do requerimento
inicial, o servio que o recebe deve fazer o seu registo, que
menciona o nmero de ordem, a data e o objeto do
requerimento, o nmero de documentos juntos e o nome
do requerente (artigo 105., n.1 CPA). Se tal for exigido
pelo requerente, o servio que recebe o requerimento
deve emitir um recibo comprovativo da entrega do
mesmo (artigo 106., n.1 CPA); altamente
recomendvel a solicitao de recibo, designadamente
para prova do decurso do prazo para a concluso do
procedimento (para efeitos de deferimento tcito ou de
deduo de pedido jurisdicional de condenao prtica
do ato devido). Caso o requerimento inicial enferme de
alguma deficincia, os servios responsveis pela sua
receo devem supri-las oficiosamente, de modo a evitar
que os interessados sofram prejuzos em virtude de
simples irregularidade ou mera imperfeio na
formulao dos pedidos (artigo 108., n.2 CPA); trata-se
de uma projeo imediata do princpio da colaborao da
administrao com os particulares. Se no for possvel o
suprimento oficioso das deficincias, a administrao
deve convidar o requerente a supri-las (artigo 108., n.1
CPA). Embora tal no esteja expressamente previsto na lei,
o servio responsvel pela receo do requerimento deve
ento envi-lo ao rgo ao qual ele dirigido. Diligncias
subsequentes receo do requerimento a efetuar pelo
rgo ao qual dirigido: o rgo ao qual dirigido o
requerimento deve comear por verificar a sua
regularidade formal, indiferindo-o liminarmente ou seja,
sem qualquer outra averiguao se no estiver
identificado, se o pedido nele contido for ininteligvel
(artigo 108., n.3 CPA) e, por maioria de razo, se no
contiver pedido algum, ou se o requerente no tiver
suprido a deficincia de que o requerimento padecia no
prazo fixado, depois de a tal ter sido convidado (artigo
108., n.1, a fortiori CPA). Se no houver lugar a
indeferimento liminar, o rgo ao qual dirigido o
requerimento deve ento averiguar se esto reunidos os
pressupostos procedimentais: assim, deve verificar se
tem competncia para decidir na matria em causa
(artigo 109., n.1, alnea a) CPA; oficiosamente e em
primeiro lugar: artigo 40., n.1 CPA), se o direito que o
requerente pretende exercer no prescreveu ou caducou

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Direito Administrativo II
(artigo 109., n.1, alnea b) CPA), se o requerente tem
legitimidade procedimental (artigo 109., n.1, alnea c)
CPA), se o requerimento tempestivo (artigo 109., n.1,
alnea d) CPA) e se no ocorre qualquer outra
circunstncia que obste ao desenvolvimento normal do
procedimento ou sua deciso (designadamente, a
incapacidade do requerente, a intempestividade da
iniciativa oficiosa, a precluso da competncia
administrativa ou a impossibilidade originria). Se o rgo
ao qual o requerimento dirigido for incompetente,
aplica-se o regime previsto no artigo 38. CPA, que pode
levar remessa oficiosa do requerimento ao rgo
competente ou devoluo do requerimento ao
requerente, acompanhada ou no da indicao do rgo
competente, consoante o erro sobre a competncia seja
desculpvel ou indesculpvel e consoante o rgo
competente pertena ou no mesma unidade de
atribuies. No caso de incapacidade, parece admissvel
que seja dada ao requerente uma possibilidade de
proceder ao seu suprimento ( o que sucede, por exemplo,
no processo jurisdicional: artigo 89., n.2 CPTA). Caso se
verifique a falta de qualquer outro dos pressupostos
procedimentais, emitido um despacho de arquivamento
do procedimento administrativo. Caso se verifiquem
todos os pressupostos procedimentais e o procedimento
possa por isso continuar, o rgo competente deve
ordenar a notificao da sua instaurao a todos os
interessados (ou seja, pessoas dotadas de legitimidade
para intervir no procedimento segundo os critrios do
artigo 68. CPA) que possam ser nominalmente
identificados (artigo 110., n.1 CPA), mediante indicao
do rgo que ordenou a instaurao do procedimento, da
data em que este se iniciou, do servio por onde ele corre
e do respetivo objeto (artigo 68., n. 3 CPA); esta
notificao s pode deixar de ter lugar em circunstncias
excecionais, designadamente quando possa pr em causa
a utilidade do procedimento ou quando estejam em causa
matrias legalmente qualificadas como secretas ou
confidenciais (110., n.2 CPA).
b. Fase de instruo: a instruo a fase nuclear do procedimento
administrativo: no seu decurso que a administrao pblica procede
recolha e ao tratamento dos elementos de facto e de direito relevantes
para a deciso.
i. Competncias em matria instrutria:
1. Competncia para dirigir a instruo e para a prtica de
diligncias instrutrias especficas: a competncia
instrutria anexa da competncia decisria; assim, o
rgo competente para dirigir a instruo o rgo

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Direito Administrativo II
competente para a deciso final (artigo 55., n.2 CPA).
Contudo, no na prtica vivel que o rgo decisor
proceda instruo integral do procedimento: sendo a
instruo a fase mais longa do procedimento
administrativo, tal levaria a uma obstruo geral da
atividade administrativa; para mais, a instruo pode
envolver a realizao de diligncias de grande
complexidade, que reclamam a interveno de rgos e
agentes com conhecimentos tcnicos especializado. por
isto que existe uma norma de habilitao para a
delegao da direo de instruo num subalterno do
rgo competente (artigo 55., n.2 CPA) ou, tratando-se
de rgo colegial, em qualquer dos seus membros (artigo
55., n.4 CPA); tambm por isto que se permite que o
rgo instrutor (Seja por competncia originria ou por
delegao) encarregue um subalterno seu da realizao
de diligncias instrutrias especficas a outros servios da
administrao central, regional ou local, quando aquelas
no possam ser por razes de distncia geogrfica, de
especializao tcnica, ou outras por si efetuadas (artigo
92. CPA).
ii. Delimitao do mbito das diligncias probatrias da
administrao e dos particulares: como consequncia do princpio
do inquisitrio, constitui princpio especfico da instruo o do
carter oficioso da averiguao de prova, nos termos do qual a
administrao tem o dever de averiguar oficiosamente todos os
factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rpida
deciso do procedimento, podendo para o efeito recorrer a todos
os meios de prova admitidos em direito (artigo 115., n.1 CPA).
No processo jurisdicional, a atividade probatria em princpio
exclusivamente promovida pelas partes, cabendo a quem alega
um facto o nus da sua prova (artigo 342., n,.1 e 2 CC); isto
significa que, se no se fizer prova sobre os factos fundamentais
da pretenso de uma parte, a deciso do tribunal lhe ser
desfavorvel. Em virtude do princpio do inquisitrio e do princpio
do carter oficioso d averiguao da prova, no procedimento
administrativo no existe uma regra de nus da prova com este
alcance: mesmo que o interessado no faa prova do facto que
alega, a administrao continua a ter o dever de proceder sua
averiguao oficiosa. O artigo 116. CPA determina que cabe aos
interessados provar os factos que tenham alegado (n.1),
designadamente juntando documentos e pareceres ou
requerendo diligncias de prova teis para o esclarecimento dos
factos com interesse para a deciso (n.3); mas o n.1 esclarece
que tal no prejudica o dever administrativo de averiguao
oficiosa de prova. A ausncia de prova de um facto s acarreta
uma deciso desfavorvel para quem o alegou quando seja

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Direito Administrativo II
iii. impossvel ou desproporcionadamente difcil para a
administrao pblica efetuar as diligncias necessrias para
averiguar os factos em causa. Por fora do artigo 115., n.2 CPA,
esto subtrados necessidade de prova, quer pela administrao,
quer pelos interessados, os factos notrios (aqueles que qualquer
pessoa de diligncia normal pode notar: artigo 257., n.2 CC) e os
factos de conhecimento oficial (aqueles de que o rgo
competente tenha conhecimento em virtude das suas funes:
artigo 115., n.2 e 3 CPA).
iv. Diligncias probatrias: as diligncias instrutrias consistem
fundamentalmente na recolha e na apreciao de documentos ou
coisas, por um lado, e na audio de pessoas, por outro. No existe
no CPA um regime desenvolvido destas matrias. O artigo 117.,
n.1 permite que o rgo instrutor determine aos interessados a
prestao de informaes, a apresentao de documentos ou
coisas, a sujeio a inspees ou a colaborao noutros meios de
prova, sendo que essa determinao s pode ser recusada em
circunstncias excecionais (artigo 117., n.2 CPA). Os artigos
118. e 119. CPA regulam a forma da prestao de informaes
e da prestao de provas, vem como as consequncias da sua falta;
por fora do princpio do inquisitrio e do princpio da oficiosidade
da averiguao da prova, o facto de os particulares no
colaborarem na atividade probatria da administrao no
dispensa os rgos administrativos de averiguarem os factos
relevantes nem de proferir a deciso (artigo 119., n.2 CPA). Por
vezes, h necessidade de proceder a diligncias (exames, vistorias,
avaliaes, ou outras similares) que, pelas suas especificidades
tcnicas, s podem ser realizadas por peritos com conhecimentos
especializados (artigo 94., n.1 CPA) ou por servios pblicos para
tal vocacionados (artigo 94., n.2 CPA); estas diligncias
designam-se periciais. Quando haja lugar a diligncias periciais, o
rgo instrutor designa um perito ou grupo de peritos para as
efetuar, podendo os interessados indicar peritos em nmero igual
ao da administrao (artigo 96. CPA); havendo mais do que um
perito, a percia diz-se colegial. A interveno dos peritos no
procedimento administrativo culmina na resposta aos quesitos
(perguntas formuladas pela administrao e pelos interessados
acerca do facos que carecem de averiguao pericial: artigo 97.,
n.1 CPA).
v. Pareceres: durante a instruo que so solicitados e emitidos os
pareceres, que consistem em opinies formuladas por
especialistas nas matrias sobre as quais incidem ou por rgos
administrativos consultivos (Quando emitidos por rgos, os
pareceres so atos opinativos). Os pareceres podem ser
obrigatrios ou facultativos, consoante a sua solicitao seja
exigida por lei ou resulte de deciso discricionria da
administrao (artigo 91., n.1 CPA); quando obrigatrios, os
pareceres constituem formalidades essenciais do ato

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Direito Administrativo II
administrativo. Os pareceres podem ainda ser vinculativos ou no
vinculativos ou no vinculativos, conforme as respetivas
concluses tenham ou no que ser obrigatoriamente seguidas
pelo rgo decisor (artigo 91., n.1 CPA); os pareceres
vinculativos, conforme as respetivas concluses tenham ou no
que ser obrigatoriamente seguidas pelo rgo decisor (Artigo 91.,
n.1 CPA); os pareceres vinculativos so relativamente raros,
dando origem a atos administrativos subjetivamente complexos.
No silncio da lei, os pareceres so obrigatrios e no vinculativos
(91., n.2 CPA). Os pareceres devem ser emitidos no prazo de
trinta dias a partir da data da sua solicitao, salvo quando o rgo
competente para a deciso fixar um prazo diferente (artigo 92.,
n.3 CPA). Se um parecer obrigatrio e no vinculativo no for
emitido no prazo fixado, o procedimento deve continuar sem o
parecer, que deixa de constituir uma formalidade essencial do
procedimento em causa (artigo 92., n.5 CPA); a razo de ser
desta soluo a de evitar que o rgo consultivo possa, mediante
a omisso do parecer, exercer um veto sobre a deciso. Os
pareceres devem ser fundamentados e concluir de modo expresso
e claro sobre todas as questes indicadas na consulta (artigo 92.,
n.1 CPA).
vi. Audincia dos interessados: a audincia dos interessados o
momento por excelncia da participao dos particulares no
procedimento administrativo, constituindo a concretizao
legislativa do imperativo constitucional de participao dos
interessados na formao das decises que lhes digam respeito
(artigo 267., n.5 CRP).
1. Funes e colocao procedimental: a audincia dos
interessados tem funes, quer subjetivas, quer objetivas:
as primeiras so as de evitar decises surpresa e de
facultar aos particulares uma oportunidade para fazerem
valer as suas posies e os seus argumentos no
procedimento; as segundas, as de auxiliar a administrao
a decidir melhor, de modo mais consensual e em
conformidade
com
o
bloco
de
legalidade.
Paradigmaticamente, a audincia dos interessados ocorre
na parte final da instruo, depois de estarem apurados
os elementos de facto e de direito relevantes para a
deciso. portanto equivocada a afirmao, constante do
artigo 121., n.1 CPA, de que a audincia se d aps a
instruo: com efeito, decorre claramente do artigo 125.
CPA, a instruo pode continuar depois da audincia dos
interessados. A audincia dos interessados pode mesmo
ter que ocorrer durante a instruo ou mesmo na fase da
iniciativa, sempre que a administrao projete decises
suscetveis de afetar os interessados.
2. Objeto da audincia dos interessados: na audincia dos
interessados, a administrao pode ouvir os particulares,

49

Direito Administrativo II
e estes podem pronunciar-se, sobre qualquer questo
relevante relacionada com o procedimento; contudo, a
administrao obrigada a ouvir os interessados sobre o
sentido provvel da deciso (artigo 121., n.2 CPA), sob
pena de a audincia se ter por no realizada. Os
interessados podem escolher pronunciar-se ou no sobre
o sentido provvel da deciso, mas a possibilidade de o
fazerem tem que lhes ser dada. Para que a audincia dos
interessados desempenhe cabalmente as suas funes, os
interessados tm que ser informados, no s acerca do
sentido provvel da deciso, mas tambm dos seus
fundamentos. Estas exigncias no devem, no entanto,
ser interpretadas no sentido de uma imposio
administrao para que comunique aos interessados um
projeto de deciso to pormenorizado que seja
imediatamente suscetvel de ser transformado num ato
administrativo.
3. Causas de no realizao legtima da audincia dos
interessados: o artigo 124. CPA permite que no haja
ligar a audincia dos interessados em algumas situaes;
assim, em caso de urgncia (artigo 124., n.1, alnea a)
CPA), quando seja razoavelmente de prever que a
diligncia possa comprometer a execuo ou utilidade da
deciso (artigo 124., n.1, alnea c) CPA), quando o
nmero de interessados a ouvir seja de tal forma elevado
que a audincia se torne impraticvel (devendo nesse
caso proceder-se a uma consulta pblica: artigo 124.,
n.1, alnea c) CPA), se os interessados se tiverem j
pronunciado no procedimento sobre as questes que se
importem deciso, sobre as provas produzidas e,
necessariamente, sobre o sentido provvel da deciso
(artigo 124., n.1, alnea e) CPA) e se os elementos
constantes do procedimento conduzirem a uma deciso
favorvel aos interessados (artigo 124., n.1, alnea f)
CPA). A audincia dos interessados um instituto
concretizador de um princpio constitucional, pelo que as
circunstncias legitimadoras da sua no realizao devem
ser interpretadas com particular cautela. Assim, s pode
considerar-se existir urgncia se a deciso final tiver que
ser tomada em prazo incompatvel com a durao mnima
da audincia dos interessados, que de dez dias (artigo
122., n.1 CPA); a audincia s pode ser dispensada se a
deciso final projetada for inteiramente favorvel a todos
os destinatrios. No caso de se tratar de atos de efeito
mltiplo, a audincia no pode ser dispensada em relao
aos interessados. As circunstncias que servem de base
no realizao da audincia tm que ser fundamentadas
mediante a demonstrao da sua verificao em concreto,

50

Direito Administrativo II
no bastando a mera invocao da disposio legal que as
prev. Fazendo apelo, quer ao princpio da degradao
das formalidades essenciais em no essenciais, quer ao
princpio do aproveitamento do ato administrativo, o
Supremo Tribunal Administrativo tem entendido,
margem do artigo 124. CPA, que a falta de audincia dos
interessados no gera a invalidade da deciso final
quando entre o requerimento do interessado e a deciso
administrativa no haja qualquer atividade instrutria e
quando, estando em causa uma conduta que a deciso
administrativa no poderia ter sido outra que no aquela
que foi efetivamente tomada. Mas esta orientao
altamente discutvel: primeiro, porque a garantia
constitucional da participao dos interessados na
formao das decises que lhes digam respeito no se
resume instruo procedimental; segundo, porque, em
ordem a concluir pelo carter no viciado do ato em causa,
o tribunal vai na prtica ter que reconstruir o
procedimento administrativo em substituio da
administrao, violando o princpio da separao de
poderes; terceiro, porque para atingir o mesmo
desiderato o tribunal vai ter que averiguar da existncia
de vcios que no foram alegados pelas partes (na medida
em que estes constituem obstculos salvaguarda do ato),
violando assim o princpio do dispositivo.
4. Formas de realizao da audincia dos interessados: a
audincia pode ser escrita ou oral (artigo 122., n.1 CPA).
Se a audincia for escrita, os particulares so notificados
para, num prazo no inferior a dez dias, dizerem o que se
lhes oferecer (artigo 122., n.1 CPA); o artigo 121. refere,
um dos elementos obrigatrios da notificao a
indicao do sentido provvel da deciso e dos seus
fundamentos. Na resposta, os interessados podem
pronunciar-se sobre tudo o que interessa ao
procedimento, requerer diligncias complementares e
juntar documentos (artigo 121., n.2 CPA). A convocao
dos interessados para a audincia faz-se com a
antecedncia de, pelo menos, dez dias (artigo 122., n.1
CPA). A falta de comparncia dos interessados s
determina o adiamento da audincia se for justificada
(artigo 123., n.2 CPA). De modo a assegurar o
cumprimento do princpio do carter escrito do
procedimento, da audincia oral obrigatoriamente
lavrada ata (Artigo 123., n.4 CPA).
5. Consequncias da preterio da audincia dos
interessados: quando obrigatria ou no dispensada em
concreto, a audincia dos interessados constitui uma
formalidade essencial cuja preterio acarreta vcio de

51

Direito Administrativo II
forma e a invalidade do ato administrativo que
consubstancie a deciso final. As mesmas consequncias
ocorrem em caso de dispensa ilegal da audincia.
vii. Diligncias complementares e nova audincia dos interessados:
caso se verifique, no decurso ou em consequncia da audincia
dos interessados, que h aspetos de facto ou de direito relevantes
para a deciso que carecem de melhor apuramento, o rgo
instrutor pode determinar a realizao de diligncias instrutrias
complementares (artigo 125. CPA); estas diligncias podem ser
requeridas pelos interessados na oposio que apresentem em
sede de audincia (artigo 125. CPA). Se, na sequncia dos dados
colhidos na audincia, a administrao alterar o sentido provvel
da deciso, tem que voltar a ouvir os interessados sobre este; o
mesmo se aplica se entre a realizao da audincia e a deciso
decorrer um longo perodo de tempo durante o qual tenham sido
realizadas novas diligncias instrutrias.
viii. Relatrio do instrutor: terminada a instruo, se no tiver sido o
rgo competente para a deciso final a dirigir a instruo (ou seja,
se tiver ocorrido a delegao de poderes prevista no artigo 55.,
n.2 CPA), o rgo instrutor elabora um relatrio em que indica o
pedido do interessado, resume o contedo do procedimento e
formula uma proposta fundamentada de deciso (artigo 126.
CPA). Este relatrio tem a funo de habilitar o rgo competente
a decidir, eventualmente mediante simples homologao da
proposta de deciso nele contida.
c. Fase da deciso: o procedimento administrativo extingue-se
paradigmaticamente com a deciso, pela qual o rgo competente deve
resolver todas as questes pertinentes suscitadas durante o
procedimento e que no hajam sido decididas em momento anterior
(artigo 127. CPA).
d. Atos e formalidades que podem ter lugar em qualquer fase do
procedimento administrativo: para alm dos atos e das formalidades
especficas de cada uma das fases do procedimento administrativo,
existem outros que podem ter lugar, quer na fase da iniciativa, quer na
fase da instruo, quer mesmo na fase da deciso. o caso da produo
antecipada de prova, da interveno provocada dos interessados, das
medidas provisrias e da audincia dos interessados
i. Produo antecipada de prova: a produo antecipada de prova
consiste na realizao de diligncias probatrias em momento
anterior quele em que normalmente ocorreriam, em virtude do
justo receio de virem a tornar-se de difcil ou impossvel realizao,
oficiosamente ou a requerimento dos interessados (artigo 120.
CPA); tal pode decorrer, por exemplo, do previsvel perecimento
de uma coisa que seja necessrio examinar, ou da esperada
ausncia de uma pessoa que seja necessrio inquirir. Trata-se da
nica diligncia procedimental que pode ser realizada mesmo
antes da instaurao do procedimento administrativo (artigo
120., n.2 CPA).

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Direito Administrativo II
ii. Interveno provocada dos interessados: em qualquer fase do
procedimento, a administrao pblica pode solicitar aos
particulares que intervenham no procedimento administrativo
para se pronunciarem acerca de qualquer questo (artigo 58.
CPA); trata-se de uma faculdade decorrente do princpio do
inquisitrio. O artigo 58. CPA tem epgrafe idntica do artigo
124. CPA, mas no deve confundir-se com a audincia dos
interessados neste prevista: enquanto a audincia constitui um
direito dos particulares, a interveno provocada constitui uma
faculdade discricionria da administrao; enquanto a audincia
incide obrigatoriamente sobre o sentido provvel da deciso, a
interveno provocada pode ter qualquer objeto.
iii. Medidas provisrias: as medidas provisrias so atos
administrativos de finalidade cautelar, mediante os quais se visa
evitar a inutilizao prtica dos interesses pblicos que um
determinado procedimento administrativo visa prosseguir; tratase, portanto, de atos provisrios. Como sucede com qualquer ato
administrativo, a validade das medidas provisrias depende da
verificao de requisitos subjetivos e objetivos, que assumem aqui
uma configurao especfica. A competncia para a emisso de
medidas provisrias cabe ao rgo competente para a deciso
final (artigo 84., n.1 CPA). Constitui pressuposto de facto das
medidas provisrias que o decurso do prazo normal para a
concluso de um procedimento administrativo possa implicar
leses graves, de difcil ou cedimento administrativo possa
implicar leses graves, de difcil ou impossvel reparao para os
interesses pblicos que aquele que visa prosseguir (artigo 84.,
n.1 CPA). A lei pe o essencial do contedo concreto das medidas
provisrias ao abrigo da discricionariedade criativa da
administrao: exige-se apenas que as medidas sejam necessrias
para evitar a leso dos interesses pblicos em causa, o que implica
uma remisso para o princpio da proporcionalidade (artigo 89.,
n.1 CPA); alm disso, o ato que determine ou altere uma medida
provisria deve ser fundamentado e fixar um prazo para a sua
vigncia (artigo 89., n.2 CPA). O fim das medidas provisrias
exclusivamente o de salvaguardar os interesses pblicos em causa
no procedimento (artigo 89., n.2 CPA). Esta restrio criticvel,
pois nenhuma razo existe para que no seja possvel a
decretao de medidas provisrias para a salvaguarda de
interesses privados relevantes (designadamente direitos
fundamentais) no mbito do procedimento em causa. O CPA
requer tambm a exigncia de fundamentao para a revogao
destas medidas (artigo 89., n.3 CPA).
iv. Audincia dos interessados: a audincia dos interessados (artigo
121. CPA) constitui paradigmaticamente uma diligncia
instrutria; contudo, a sua realizao pode ser exigida no decurso
de outras fases do procedimento ou, durante a instruo, em
momento anterior quele em que normalmente ocorre. Recorde-

53

Direito Administrativo II
se que se trata de um direito concretizador da imposio
constitucional de participao dos interessados na formao das
decises que lhes digam respeito (artigo 267., n.5 CRP), sendo
que tais decises no so necessariamente aquelas que concluem
procedimentos administrativos. Assim sendo, o artigo 121., n.1
CPA, na parte em que determina que a audincia seja efetuada
antes da deciso final, tem que ser interpretado conforme
Constituio: a audincia dos interessados constitucionalmente
imposta, independentemente da fase em que o procedimento se
encontre, antes da adoo de quaisquer decises que
comprometam imediatamente as posies jurdicas dos
particulares.
e. Extino do procedimento administrativo: a deciso final sobre o fundo
das questes que constituem o objeto do procedimento administrativo
constitui a causa normal da sua extino. Contudo, o procedimento pode
ainda extinguir-se, sem que qualquer deciso seja adotada, pelo
indeferimento liminar ou arquivamento do requerimento inicial (artigo
108., n3 e 109. CPA) e ainda por desistncia, renncia, desero,
impossibilidade ou inutilidade superveniente e falta de pagamento de
taxas ou despesas. O CPA considera ainda como causa extintiva do
procedimento o ato tcito, o que no corresponde realidade.
i. Desistncia: a desistncia consiste numa declarao pela qual o
requerente de um determinado procedimento administrativo
manifesta a sua vontade de retirar-se dele ou de que ele no
prossiga quanto a algum ou alguns dos pedidos formulados (artigo
131., n.1, 1. parte CPA) . A desistncia s extingue o
procedimento se a administrao no determinar, ao abrigo do
princpio do inquisitrio, que aquele prossiga por exigncia do
interesse pblico (artigo 131., n.2 CPA).
ii. Renncia: a renncia o ato pelo qual o requerente de um
procedimento administrativo se despoja da posio jurdica
subjetiva disponvel que pretendia fazer valer naquele
procedimento (artigo 131., n.1, 2. parte). A diferena entre a
desistncia e a renncia que a primeira apenas afeta a situao
procedimental do particular, que pode voltar a fazer valer a
mesma posio jurdica subjetiva num procedimento posterior;
enquanto a segunda, para alm de afetar a situao
procedimental do particular, envolve tambm a extino da
situao jurdica subjetiva que lhe estava subjacente. Tal como
sucede com a desistncia, a renncia s extingue o procedimento
se a administrao no determinar, ao abrigo do princpio do
inquisitrio, que aquele prossiga por exigncia do interesse
pblico (artigo 131., n.2 CPA).
iii. Desero: se o procedimento estiver parado por mais de seis
meses por motivo imputvel ao requerente, a lei parte do
princpio de que este j no tem interesse na sua continuao ou
de que, em qualquer caso, a sua continuao em benefcio
exclusivo do requerente no se justifica, possibilitando a sua

54

Direito Administrativo II

iv.

v.

vi.

vii.

extino (artigo 132. CPA). A lei no o diz expressamente, mas


infere-se do artigo 132., n.1 CPA que o decurso do prazo de
desero no implica automaticamente a extino do
procedimento, sendo necessria uma declarao administrativa.
semelhana da desistncia, a extino do procedimento por
desero s afeta a situao procedimental do particular e no as
posies jurdicas subjetivas que pretendia fazer valer no
procedimento declarado deserto (artigo 132., n.2 CPA). Tal
como sucede com a desistncia e a renncia, a desero s
extingue o procedimento se a administrao no determinar, ao
abrigo do princpio do inquisitrio, que aquele prossiga por
exigncia do interesse pblico (artigo 132., n.1 CPA).
Inutilidade e impossibilidade supervenientes: o procedimento
extingue-se se o fim a que ele se destina ou o seu objetivo se
tornarem supervenientemente impossveis ou inteis (artigo 95.,
n.1 CPA). A extino por impossibilidade ou inutilidade
supervenientes no opera automaticamente, mas mediante
declarao (artigo 95., n.1 CPA) fundamentada (artigo 95., n.2
CPA) do rgo administrativo competente.
Falta de pagamento de taxas ou despesas: apesar do princpio da
gratuitidade, o procedimento administrativo no , em regra,
gratuito quando seja de iniciativa particular e o seu requerente
possa dele retirar uma vantagem. Se o procedimento no for
gratuito antes havendo lugar ao pagamento de taxas ou
despesas , se a continuao do procedimento depender do seu
pagamento e se este no ocorrer no prazo fixado, o procedimento
extingue-se (artigo 133., n.1 CPA). O efeito extintivo pode ser
levantado, renascendo o procedimento administrativo, se, nos
dez dias posteriores ao termo do prazo fixado, os interessados
procederem ao pagamento em dobro das taxas e despesas em
falta (artigo 133., n.2 CPA).
Ato tcito: o CPA inclui o deferimento tcito no captulo referente
extino do procedimento e utiliza a expresso deciso final
expressa, inculcando que o deferimento tcito poderia constituir
uma causa de extino do procedimento (e mesmo uma deciso
final no expressa). Contudo, no assim: se o deferimento tcito
extinguisse o procedimento administrativo, extinguiria tambm o
dever legal de decidir; ora, implicando sempre o deferimento
tcito, por definio, uma violao do dever legal de decidir, ele
no pode simultaneamente, sob pena de total absurdo, implicar a
extino desse mesmo dever. A formao do deferimento tcito
e, por maioria de razo, o decurso do prazo para concluso do
procedimento que no implique tal consequncia no tm, por
isso, qualquer efeito extintivo do procedimento administrativo e
deixam inclume o dever administrativo de emitir uma deciso
sobre a pretenso formulada.
Suspenso do procedimento administrativo: se a deciso final do
procedimento pressupuser a resoluo de uma outra questo que

55

Direito Administrativo II
seja da competncia de outro rgo administrativo ou de um
tribunal (questo prejudicial), o procedimento deve ser suspenso
at que o rgo ou tribunal competente se pronunciem, salvo se
da no resoluo imediata do assunto resultarem graves prejuzos
(artigo 38., n.1 CPA). A suspenso pode cessar se a resoluo da
questo prejudicial no for promovida pelo interessado nos trinta
dias seguintes notificao da suspenso (artigo 38., n.2, alnea
a) CPA), se ficar paralisada por mais de trinta dias por motivo
imputvel ao interessado (artigo 38., n.2, alnea b) CPA) ou se,
por motivos supervenientes, a suspenso causar prejuzos graves
(artigo 38., n.2, alnea c) CPA). Se o rgo administrativo perante
o qual corre o procedimento tiver que decidir a questo
prejudicial de modo a poder prosseguir o procedimento, a deciso
que adotar sobre ela no produz quaisquer efeitos fora do
procedimento em que proferida (artigo 38., n.3 CPA).

Interpretao do ato administrativo: como sucede com qualquer declarao exteriorizada


atravs de signos convencionais de representao da realidade em particular, a linguagem ,
o apuramento do sentido dos atos administrativos s pode fazer-se mediante interpretao.
Esta pode (e, em alguns casos deve) ser efetuada pela administrao, pelo destinatrio do ato,
pelos tribunais e pelos demais operadores jurdicos. Ao contrrio do que sucede com a lei (artigo
9. a 11. CC) e com o negcio jurdico (236. a 239. CC), no existem normas jurdicas que
especificamente disponham sobre os termos a que deve obedecer a interpretao do ato
administrativo. Do ponto de vista metodolgico, a interpretao do ato administrativo afastase da interpretao da lei e dos restantes atos normativos: enquanto estes so
paradigmaticamente gerais e abstratos, o ato administrativo individual e concreto, pelo que a
interpretao da declarao administrativa em que consiste est particularmente ligada ao
destinatrio e situao visados; enquanto a atividade legislativa envolve uma ampla margem
de liberdade sujeito Constituio apenas enquanto limite, o ato administrativo, ainda que
emitido ao abrigo da margem de livre deciso, fundamenta-se necessariamente na lei, pelo que
traduz sempre, imediata ou mediatamente, a concretizao de um programa que lhe exgeno.
Do mesmo modo, a interpretao do ato administrativo tambm se afasta da interpretao do
negcio jurdico e da sentena, que com ele partilham o carter no normativo: a administrao
nunca emite atos administrativos ao abrigo de algo que possa considerar-se semelhante
autonomia privada e, ao contrrio do negcio jurdico, o ato administrativo uma manifestao
de autotutela e tem carter imperativo; acresce a isto que as funes do ato administrativo e da
sentena so totalmente diferentes entre si. A primeira questo a resolver e a de saber se o fim
da interpretao do ato administrativo o apuramento do sentido que o seu autor lhe quis dar
(conceo subjetivista) ou do sentido que ele objetivamente tem (conceo objetivista). A
alternativa correta a primeira, pois o ato administrativo e uma conduta unilateral e imperativa,
decorrente da autotutela declarativa de que a administrao goza na prossecuo do interesse
pblico, pela qual o seu autor responsvel e para a qual est legitimado; a atribuio a um ato
administrativo de um sentido que o seu autor no lhe quis dar, ainda que suportado por uma
interpretao objetivamente defensvel, frustraria a legitimidade da administrao para a
prossecuo do interesse pblico administrativo. Contudo, por fora do princpio da tutela da
confiana, a finalidade subjetivista da interpretao dever ser mitigada: o resultado da
interpretao no pode ir para alm daquilo que uma pessoa mdia, colocada na posio
concreta do destinatrio do ato, poderia compreender a partir deste. A interpretao de um ato

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Direito Administrativo II
administrativo um resultado o que pressupe a utilizao de meios determinados. Os meios
de interpretao so argumentos que possibilitam determinada concluso. Particularmente
relevantes para a interpretao do ato administrativo so os:

1. Argumentos lingusticos: tal como sucede com a generalidade dos atos jurdicos,
a interpretao do ato administrativo tem como ponto de partida e como limite
os enunciados lingusticos atravs dos quais foi exteriorizado: a interpretao
inicia-se na formulao lingustica do ato administrativo, atravs da delimitao
do seu campo semntico, e no pode ir alm deste. Especialmente relevantes
neste aspeto so os singos lingusticos que traduzem a sua fundamentao (assim,
por exemplo, o sentido de um ato administrativo ambguo pode ser esclarecido
atravs de um parecer para o qual a sua fundamentao remete, ou do
apuramento do sentido das disposies normativas que invoca).
2. Argumentos genticos: o fenmeno da procedimentalizao atingiu no Direito
Administrativo um grau de intensidade desconhecido noutros setores do Direito
Pblico e impensvel no Direito Privado, o que justifica a importncia particular
do teor do procedimento administrativo para o apuramento do sentido do ato
administrativo. Assim, a interpretao deste deve ter em conta, nomeadamente,
o requerimento inicial, o ato de abertura oficiosa do procedimento, as
autorizaes e aprovaes intra administrativas e os pareceres emitidos o
decurso do procedimento, o relatrio do instrutor, o sentido provvel da deciso
submetido a audincia dos interessados e os requerimentos, peties e oposies
apresentados por aqueles, alm de quaisquer outros atos ou formalidades,
praticados pela administrao ou por particulares, que sejam relevantes para o
apuramento do sentido do ato administrativo interpretado. Podem mesmo ser
relevantes para a interpretao do ato administrativo argumentos genticos
relativos a atos praticados antes da prpria abertura do procedimento, como
sejam os requerimentos dos interessados formulados no mbito de
procedimentos anteriores e as decises que neles tenham sido tomadas, bem
como as ordens, instrues e diretivas a que o autor do ato administrativo
estivesse sujeito aquando da emisso do ato administrativo interpretado.
3. Argumentos sistemticos: os argumentos sistemticos da interpretao so, quer
intrnsecos, quer extrnsecos, ao ato administrativo interpretando. Assim, a
interpretao do ato administrativo deve atender conjuno e articulao das
diversas prescries jurdicas que nele eventualmente estejam contidas
(argumentos sistemticos intrnsecos), bem como s prescries contidas em
outros atos administrativos relevantes para a fixao do seu sentido,
designadamente aqueles pelos quais se tenha decidido como semelhantes
(argumentos sistemticos extrnsecos). Outro argumentos sistemticos
extrnsecos ultrapassam o mbito da atividade administrativa, respeitando
compreenso do ato administrativo no quadro dos seus parmetros normativos:
estando a administrao adstrita ao princpio da legalidade, na dupla dimenso
de preferncia e de reserva de lei, o ato administrativo deve ser interpretado em
conformidade com as normas jurdicas, desde logo constitucionais e legais, que
lhe so aplicveis (no sem semelhana com a interpretao das leis em
conformidade com a Constituio); estando a administrao adstrita
prossecuo do interesse pblico definido por lei, a interpretao do ato

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Direito Administrativo II
administrativo deve ser positivamente orientada para a prossecuo dos fins
normativamente definidos para o ato interpretado.
4. Argumentos retirados dos comportamentos posteriores da administrao e do
destinatrio do ato: ao contrrio do que sucede com a lei, o ato administrativo
surge no contexto de uma relao jurdica que no se extingue necessariamente
com a sua emisso. Assim, os comportamentos, quer da administrao, quer do
destinatrio, subsequentes prtica do ato podem iluminar o sentido,
eventualmente ambguo, daquele. Comportamentos relevantes da administrao
so, nomeadamente, eventuais atos secundrios que tenham por objeto o ato
interpretado, praticados pelo seu autor ou por outro rgo administrativo, e
aqueles em que se traduz a execuo do ato em causa. Comportamentos
relevantes do destinatrio do ato so, nomeadamente, aqueles em que se traduz
o acatamento ou o desacatamento do ato interpretando e o teor de peties,
requerimentos, reclamaes e/ou recursos administrativos, bem como de aes
jurisdicionais, que o destinatrio tenha apresentado.

Existncia e inexistncia do ato administrativo:


1. Requisitos de existncia do ato administrativo: como sucede com os requisitos de
existncia dos atos jurdicos em geral, os requisitos de existncia dos atos
administrativos consistem em exigncias relativas aos aspetos estruturais do
conceito de ato administrativo, tal como resulta do artigo 148. CPA. Assim, para
um determinado quid existir enquanto ato administrativo, tem quer ser um ato
jurdico positivo, imaterial, unilateral, no normativo, praticado por um rgo da
administrao no exerccio da funo administrativa.
2. mbito da inexistncia do ato administrativo: a relevncia jurdico administrativa
da inexistncia sofreu uma forte eroso com a entrada em vigor do CPA, quer ela
amplitude dos casos de nulidade objeto de previso normativa (artigo 161. CPA),
admitindo-se ainda nulidades previstas em leis especiais, que abrangem situaes
que de outro modo seriam consideradas como de inexistncia, quer pelas
consequncias associadas ao seu regime (sobretudo, artigo 162. CPA), cuja
radicalidade se aproxima muito do regime da inexistncia. Apesar da aparente
confuso legislativa entre inexistncia e nulidade, os artigos 166., n.1, alnea a)
CPA e artigo 164., n.2 CPA referem-se expressamente inexistncia, o que supe
a sua relevncia autnoma em face da nulidade. Exemplos relativamente
consensuais de inexistncia so os atos praticados por membros dos rgos
colegiais notificados aos destinatrios como se fossem deliberaes daqueles, os
atos no praticados mas notificados aos destinatrios, as licenas no emitidas
mas tituladas por alvar, os atos praticados por meros agentes sem delegao de
poderes ou ao abrigo de delegaes ineficazes, bem como os atos praticados por
usurpadores de funes pblicas (ou seja, pessoas que, sem o serem, se
comportam como se fossem titulares de um rgo administrativo). Nos trs
primeiros casos, no existe sequer qualquer suporte ontolgico da aparncia de
ato administrativo; nos dois ltimos, do ponto de vista material, existe
efetivamente um ato, que todavia, no rene os requisitos mnimos necessrios
para a sua imputao a uma pessoa coletiva administrativa. A jurisprudncia
reconhece o fenmeno da absoro da inexistncia pela nulidade depois do CPA
mas continua a afirmar a relevncia da categoria em causa.

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Direito Administrativo II

3. Regime jurdico da inexistncia do ato administrativo: em coerncia com a sua


viso minimal da inexistncia jurdica, o CPA no contm um regime global dos
atos administrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha com os atos
nulos, a sua irrevogabilidade e inulabilidade (artigo 166., n.1, alnea a CPA). O
artigo 58., n.1 CPTA estabelece que a impugnao de atos inexistentes no est
sujeita a qualquer prazo. Atendendo noo de inexistncia como consequncia
de falta de verificao de requisitos mnimos de identificabilidade, no pode deixar
de aplicar-se aos atos administrativos inexistentes, por maioria de razo, o regime
dos atos nulos (especialmente, o constante do artigo 162. CPA); por vezes
afirmado que no pode aplicar-se aos ato inexistentes o artigo 162., n.3 CPA,
mas tal no claro, na medida em que o regime a previsto visa salvaguardar
situaes de confiana que podem gerar-se independentemente da existncia
jurdica do ato (assim, por exemplo, o artigo 369. CC considera como autnticos
e, portanto, dotados de fora probatria os documentos exarados por quem
exera publicamente funes de autoridade ou oficial pblico que no as detm,
desde que os intervenientes ou beneficirios no conhecessem a sua
incompetncia ou a irregularidade da sua investidura). O regime dos atos
administrativos inexistentes no diverge, assim, fundamentalmente, daquele
identificado pra os atos jurdicos inexistentes em geral; nota distintiva em relao
ao regime da nulidade apenas a no formao de caso julgado sobre atos
inexistentes.

Legalidade e ilegalidade do ato administrativo:


1. Requisitos de legalidade do ato administrativo: os requisitos de legalidade dos atos
administrativos assumem, necessariamente, uma configurao especfica em cada
tipo de ato administrativo e mesmo em cada ato administrativo concreto; no
entanto, possvel sistematiz-lo em termos genricos. Em funo do pressuposto
ou elemento a que respeitam, qualificam-se os requisitos de legalidade dos atos
administrativos como subjetivos e objetivos e, dentro destes ltimos, como
materiais, formais e funcionais. Os requisitos de legalidade dos aos administrativos
so, fundamentalmente, requisitos da sua validade (salvas situaes marginais em
que a sua preterio gera mera irregularidade).
a. A existncia dos pressupostos subjetivos e elementos dos atos
administrativos: primeiro requisito de legalidade dos atos administrativos
que os seus pressupostos subjetivos e elementos subjetivos e objetivos,
materiais, formais e funcionais existam, nos planos material e/ou
jurdico. Assim, os atos administrativos tm que ter autor, destinatrios,
contedo, objeto, forma, formalidades, fim e motivos. Esta exigncia
logicamente anterior a qualquer outra que a ordem jurdica faa em
relao aos mencionados pressupostos e elementos. As ideias de
existncia e, por simetria, de falta de pressupostos subjetivos dos atos
administrativos assumem particular importncia enquanto critrio de
determinao da nulidade (artigo 161. CPA).
b. Requisitos subjetivos de legalidade dos atos administrativos: os
requisitos subjetivos de legalidade dos atos administrativos podem dizer
exclusivamente respeito ao destinatrio e ao autor, bem como a este e
competncia ou vontade.

59

Direito Administrativo II
i. Requisitos relativos ao autor: para um ato administrativo ser legal,
o titular do rgo que o emite tem que ter sido regularmente
investido nas funes que exerce; no caso de se tratar de um
rgo colegial, este tem que estar regularmente constitudo; o
autor do ato tem que ser idneo, no sentido de no se verificar
qualquer impedimento interveno do seu titular no
procedimento em que o ato emitido (artigo 69. e seguintes
CPA).
ii. Requisitos relativo ao autor e competncia: a unidade de
atribuies (pessoa coletiva, ministrios ou secretaria regional)
em que o rgo emissor do ato se insere tem que ser titular das
atribuies prosseguidas com a prtica do ato; o rgo emissor do
ato tem que ser o rgo legalmente competente para a prtica do
ato (artigo 36., n.1 CPA).
iii. Requisitos relativos ao autor e vontade: a vontade do rgo
emissor do ato tem que ser livre, no sentido de no estar tolhida
por qualquer coao ou constrangimento; e tem que ser
esclarecida, no sentido de pressupor a correta representao de
todas as circunstncias de facto e de direito relevantes para a
deciso.
iv. Requisitos relativos aos destinatrios: os destinatrios dos atos
administrativos tm que ser idneos, no sentido de a lei os
considerar como suporte legtimo dos efeitos que o ato visa
produzir.
c. Requisitos objetivos materiais de legalidade dos atos administrativos:
i. Requisitos objetivos materiais em geral: os requisitos objetivos
materiais dos atos administrativos respeitam aos pressupostos de
facto e de direito, o contedo, ao objeto ou simultaneamente aos
ltimos dois elementos.
1. Requisitos relativos aos pressupostos de facto e de direito
da deciso: para que um ato administrativo seja legal, tm
que se verificar efetivamente as circunstncias de facto e
de direito vinculativamente exigidas por lei, bem como
aquelas que decorrem da adio de pressupostos de facto
previso normativa no exerccio da margem de livre
deciso administrativa.
2. Requisitos relativos ao contedo e ao objeto: o contedo
e o objeto dos atos administrativos tm que ser material
e juridicamente possveis, inteligveis e legais, no sentido
de compatveis e conformes com o bloco de legalidade.
3. Requisitos relativos ao contedo: o contedo dos atos
administrativos tem que respeitar os princpios da
igualdade, da proporcionalidade, da justia, da boa f e do
respeito pelas posies jurdicas subjetivas dos
particulares (artigo 266., n.2 CRP); os atos
administrativos que consubstanciem a deciso final de um
procedimento devem resolver todas as questes
pertinentes suscitadas durante aquele que at ento no

60

Direito Administrativo II
tenham sido resolvidas (artigo 94., n.1 CPA); as
clusulas acessrias dos atos administrativos no podem
ser contrrias ao fim a que o ato se destina (artigo 149.,
n.1 CPA), nos casos em que a Constituio ou a lei o
imponham, o contedo dos atos administrativos deve
incluir a sua fundamentao 8artigo 268., n.3 CRP,
artigo 152. CPA).
ii. Requisitos relativos ao contedo: em especial, as clusulas
acessrias o atos administrativos: o contedo do ato
administrativo abrange, quer aspetos principais, quer
permitem a sua caracterizao como pertencendo a determinada
categoria legal, quer aspetos acessrios, resultantes de deciso
discricionria da administrao, que interferem com os primeiros.
Estes aspetos so geralmente designados como clusulas
acessrias dos atos administrativos; elas visam otimizar a
articulao dos interesses, eventualmente conflituantes, em
presena, mediante a flexibilizao do contedo decisrio do ato
administrativo. O artigo 149., n.1 CPA refere trs tipos de
clausulas acessrias importadas do Direito Civil: a condio, o
termo e o modo. A condio a clusula que faz depender os
efeitos de um atoa administrativo da verificao de um evento
futuro e incerto; o termo a clusula que faz depender os efeitos
de um ato administrativo da verificao de um evento futuro se
verificar; no segundo deixa de produzir efeitos quando o evento
futuro se verificar. O modo a clusula pela qual se impe ao
destinatrio de um ato favorvel a obrigao de realizao ou
suportao de um encargo, de natureza patrimonial e moral. O
incumprimento do modo pelo seu destinatrio no afeta a
vigncia ou a eficcia do ato, mas permite administrao exigir
o cumprimento atravs de meios autotutelares ou jurisdicionais,
bom como efetivar a responsabilidade civil do incumpridor. O
artigo 149. CPA contm uma habilitao genrica para a aposio
de condies, termos e modos aos atos administrativos,
estabelecendo apenas dois limites: a contrariedade lei e ao fim
a que o ato se destina. Exige ainda que tenham relao direta com
o contedo principal do ato e respeitem os princpios jurdicos
aplicveis, designadamente o princpio da proporcionalidade.
1. Contrariedade lei: nesta situao estaro claramente
atos administrativos que incluam clusulas acessrias
direta e expressamente proibidas por lei, mas tambm
aqueles que, em virtude da aposio da clusula acessria,
passem a violar vinculaes legais especficas da conduta
administrativa em causa.
2. Contrariedade ao fim a que o ato se destina: nesta
situao estaro atos administrativos que incluam
clusulas acessrias que visem a prossecuo de fins
alheios competncia exercida ou que ponham em causa

61

Direito Administrativo II
as funes definitria e estabilizadora especificamente
cometidas por lei ao ato administrativo em causa.
A competncia para a aposio de condies, termos ou
modos no se distingue subjetiva ou objetivamente, da
competncia para praticar o ato administrativo condicionado,
sujeito a termo ou modo, visando por isso a prossecuo do
mesmo fim legal. A redao do artigo 149. CPA, ao inculcar
que as clusulas acessrias apenas tm que ser compatveis
com o fim legal , por isso, enganadora. Foi controversa, ainda,
controversa, em virtude da anterior omisso legislativa, a
admissibilidade da chamada reserva de revogao. Esta a
clusula acessria mediante a qual a administrao
salvaguarda a possibilidade de, no futuro, vir a revogar um ato
administrativo vlido favorvel que, por isso, no seria de
outro modo passvel de revogao (artigo 169., n.1 CPA).
Contra a admissibilidade de reserva de revogao poderia
afirmar-se que ela permitiria defraudar o regime da revogao
dos atos administrativos favorveis, mas a fragilidade do
argumento evidente luz da admissibilidade legal da
condio e do termo suspensivos. A reserva de revogao
deve, assim, ser genericamente admitida, desde que
densifique os pressupostos de facto da eventual futura
revogao (no so, por isso, admissveis reservas de
revogao arbitrrias) e com os mesmos limites que vigoram
para a condio, o termo e o modo. Esta questo est, porm,
ultrapassada uma vez que o legislador a contemplou na nova
previso legal do artigo 149., n.1 CPA.
iii. Requisitos relativos ao contedo em especial, a fundamentao
dos atos administrativos: a fundamentao consiste na
explicitao dos motivos de facto e de direito que levaram o autor
do ato sua adoo (artigo 153., n.1 CPA). A CRP e o CPA exigem
que o contedo de determinados atos administrativos integre a
sua fundamentao.
1. Funes da fundamentao: a fundamentao preenche,
fundamentalmente, quatro funes: esclarecer os
particulares, como decorrncia do princpio da
colaborao da administrao pblica com os particulares;
conferir publicidade e transparncia atividade da
administrao pblica; incentivar a administrao a que
forme adequadamente as suas decises, na medida em
que se sabe que ter que fundament-las; permitir o
controlo, autnomo e heternomo, da atividade
administrativa, especialmente ao nvel do atos praticados
ao abrigo de margem de livre deciso, na medida em que
os vcios de que aquelas padecem (sobretudo os relativos
aos pressupostos, motivos e fins) podem frequentemente

62

Direito Administrativo II
retirar-se, direta ou indiretamente, da sua
fundamentao.
2. Atos administrativos sujeitos a fundamentao: a
Constituio exige a fundamentao dos atos
administrativos desfavorveis (artigo 268., n.3 CRP); o
CPA alargou substancialmente o mbito dos atos sujeitos
a fundamentao, abrangendo, para alm daqueles
(artigo 152., n.1, alnea a) CPA), os atos administrativos
que decidam reclamao ou recurso (artigo 152., n.1,
alnea b) CPA), os atos administrativos que decidam em
contrrio de pretenso ou oposio formulada pelo
interessado, ou de parecer, informao ou proposta
oficial (artigo 152., n.1, alnea c) CPA), os atos
administrativos que decidam em sentido contrrio quele
habitualmente seguido em casos semelhantes (artigo
152., n.1, alnea d) CPA) e os atos administrativos que
revoguem ou suspendam atos anteriores (artigo 152.,
n.1, alnea e) CPA). A exigncia de fundamentao nos
mesmos casos e nos mesmos termos dos atos escritos. Os
particulares podem exigir a reduo a escrito da
fundamentao dos atos orais, designadamente para
efeitos de impugnao contenciosa, que lhes deve ser
comunicada integralmente no prazo do dez dias (artigo
154. CPA). Excludos da necessidade de fundamentao
esto, a contrario sensu, todos os restantes atos
administrativos, designadamente as ordens de servio
com a forma legal emitidas no mbito da hierarquia
administrativa e os atos de homologao (artigo 152.
CPA), estes ltimos na medida em que incorporam os
fundamentos do ato homologado (artigo 153., n.1 CPA).
3. Requisitos de fundamentao: para ser vlida, a
fundamentao tem que preencher diversos requisitos,
devendo ser: expressa (artigo 268., n.3 CRP, artigo 153.,
n.1 CPA), no sentido de no ser admissvel uma
fundamentao que apenas se infira de outros aspetos do
ato ou procedimento administrativo; sucinta (artigo 153.,
n.1
CPA),
o
que
probe
fundamentaes
desmesuradamente extensas, que por atentarem contra
os princpios da desburocratizao e da eficincia, quer
por poderem perturbar a apreenso, pelos particulares,
dos motivos que presidiram emisso do ato; clara, o que
probe as fundamentaes obscuras (artigo 153., n.2
CPA); congruente, o que probe as fundamentaes
contraditrias, quer em si mesmas, quer em relao
deciso contida no ato (artigo 153., n.2 CPA); e acessvel
(artigo 268., n.3 CRP), no sentido de que,
designadamente nos casos de fundamentao por
homologao, o acesso dos particulares fundamentao

63

Direito Administrativo II
no pode ser impedido ou dificultado em virtude da
separao fsica entre o documento que contm a deciso
e aquele que contm a fundamentao. Estes requisitos
devem ser considerados globalmente e tendo em ateno
o tipo do ato administrativo em causa; a fundamentao
ser conforme s exigncias constitucionais e legais
quando permita a uma pessoa mdia, colocada na posio
do destinatrio do ato, compreender as razes que
levaram sua emisso (critrio apoiado na redao do
artigo 153., n.2 CPA, in fine). Note-se que no constitui
requisito da fundamentao a sua correo material,
traduzida na efetiva existncia das circunstncias de facto
e/ou das disposies normativas invocadas: o dever de
fundamentao cumpre-se desde que exista uma
declarao a exprimir um discurso que pretenda justificar
a deciso, independentemente de esse arrazoado ser
materialmente correto, convincente e inatacvel 11 . O
artigo 153., n.2 CPA equipara falta de fundamentao
as suas obscuridade, contradio ou insuficincia. A
lgao entre os requisitos da fundamentao e a sua
funo de garantia da impugnao contenciosa est bem
expressa no acrdo do Supremo Tribunal Administrativo
10/3/2004 (Proc. 025739), no qual se considerou que a
fundamentao s suficiente quando permite a um
destinatrio normal aperceber-se do itinerrio
cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para
proferir a deciso, isto , quando aquele possa conhecer
as razes por que o autor decidiu como decidiu e no de
forma diferente, de forma a poder desencadear dos
mecanismos administrativos ou contenciosos de
impugnao.
4. Desburocratizao da fundamentao: o CPA refere-se
especificamente a dois mecanismos de fundamentao
que visam evitar que a sua exigncia se torne
excessivamente burocratizante. O primeiro a
fundamentao por homologao (artigos 152., n.2 e
153., n.1 CPA); o segundo a fundamentao por meios
mecnicos, admissvel nos atos administrativos de massa
(por exemplo, as liquidaes fiscais) desde que a sua
utilizao no envolva diminuio das garantias dos
interessados. No pacfico que a fundamentao integre
o contedo do ato administrativo; a generalidade da
doutrina e da jurisprudncia considera que se trata de
uma formalidade, essencial quando exigida por lei,
concomitante do ato administrativo.
11

Acrdo STA 9/3/1995, Proc. 00924; L. Cabral de Moncada, Erro de facto e falta de fundamentao
no ato administrativo.

64

Direito Administrativo II
d. Requisitos objetivos formais de legalidade dos atos administrativos: os
requisitos formais dos atos administrativos respeitam forma e s
formalidade.
i. Requisitos relativos forma: os atos administrativos devem
revestir a forma legalmente prescrita. A regra supletiva para os
atos praticados por rgos singulares a da forma escrita simples
(artigo 150., n.1 CPA). A regra supletiva para os atos praticados
por rgos colegiais a da forma oral, sem prejuzo da sua
reduo a ata (artigo 150., n.2 CPA). A lei permite ainda que os
atos administrativos sejam praticados sob forma oral quando a lei
no prescreva especificamente a forma escrita e a forma oral seja
imposta pela natureza do ato e pelas circunstncias em que
praticado (artigo 150., n.2 CPA). sempre necessrio verificar
se alguma norma legal estabelece uma forma especfica para
determinado ato administrativo (por exemplo, uma forma escrita
solene).
ii. Requisitos relativos s formalidades: os atos administrativos
devem observar todas as formalidades essenciais que lhe sejam
anteriores ou concomitantes. As formalidades essenciais
anteriores ao ato so as formalidades procedimentais, bem como
aquelas relativas convocao e funcionamento de rgos
colegiais; formalidades concomitantes do ato so as menes dele
obrigatoriamente constantes (artigo 151., n.1 CPA), que visam
permitir a compreenso inequvoca do sentido, do alcance e dos
efeitos jurdicos do ato em causa (artigo 151., n.2 CPA).
e. Requisitos objetivos funcionais de legalidade dos atos administrativos:
os requisitos objetivos funcionais dos atos administrativos respeitam ao
fim e aos motivos do ato ou a ambos.
i. Requisitos relativos ao fim: por fora do princpio da prossecuo
do interesse pblico, os atos administrativos devem, sob pena de
ilegalidade, prosseguir um fim de interesse pblico; por fora do
princpio da prossecuo do interesse pblico e do princpio da
legalidade, e ainda como consequncia do carter secundrio da
funo administrativa, o fim de interesse pblico concretamente
prosseguido por um ato administrativo tem que ser aquele
definido por lei. Exige-se, portanto, uma coincidncia entre o fim
real e o fim legal dos atos administrativos.
ii. Requisitos relativos aos motivos: os motivo do ato administrativo
resultam da ponderao dos interesses pblicos e privados
relevantes para a deciso, que a administrao deve
necessariamente
efetuar,
num
momento
lgica
e
cronologicamente anterior sua prtica, por fora do princpio da
imparcialidade. O ato administrativo deve, portanto, respeitar o
princpio da imparcialidade, quer na sua dimenso negativa, quer
na sua dimenso positiva.
iii. Requisitos relativos aos fins e aos motivos: na generalidade das
ituaes, difcil apurar com certeza o fim real dos atos
administrativos. Por isso, os tribunais administrativos

65

Direito Administrativo II
enveredaram por algum pragmatismo quanto averiguao da
conformidade entre o fim legal e o fim real dos atos
administrativos, exigindo apenas que o motivo principalmente
determinante de um determinado ato administrativo (isto ,
aquele que, de entre a pluralidade de motivos eventualmente
subjacentes ao ato, foi decisivo para a sua emisso) tenha visado
a prossecuo do fim legal. Esta orientao de duvidosa
constitucionalidade e legalidade, na medida em que prescinde da
averiguao concreta dos fins objetivamente prosseguidos por
cada ato administrativo, mesmo quando tal direta ou
indiretamente possvel, permitindo assim, em violao do
princpio da prossecuo do interesse pblico e do princpio da
legalidade, a efetiva subsistncia de atos administrativos que no
prosseguem o fim legal.
2. Vcios do ato administrativo:
a. Evoluo histrica e relevncia atual da teoria dos vcios do ato
administrativo: a teoria dos vcios do ato administrativo nasceu no Direito
Administrativo Francs do sculo XIX. O nico mecanismo de reao dos
particulares contra os atos administrativos ilegais era ento o chamado
recurso por excesso de poder, a partir do conceito de excesso de poder
foram progressivamente sendo autonomizados os vrios vcios do ato
administrativo, designadamente a incompetncia, o vcio de forma, a
violao da lei e o desvio de poder. At aos anos trinta do sculo XX, a
doutrina e a legislao portuguesa referiam-se em geral a incompetncia,
excesso de poder e violao de lei ou ofensa de direitos adquiridos; mas
tal no pressupunha propriamente a construo de uma teoria dos vcios
dos atos administrativos, antes constituindo uma frmula utilizada para
descrever de forma unitria todas as formas de ilegalidade de que aqueles
podiam parecer. S a partir daquela altura que, sobretudo por influncia
de Marcello Caetano, passou a poder falar-se verdadeiramente de uma
construo coerente neste domnio, que distinguia claramente cinco vcios:
a usurpao de poder, a incompetncia, o vcio de forma, o desvio de
poder e a violao de lei. Aquilo que inicialmente era apenas uma
construo doutrinal passou mesmo a ter valor normativo em 1956,
quando o artigo 15., n.1 LOSTA, que esteve em vigor at 2003,
introduziu pela primeira vez no Direito Portugus uma anumerao legal
de vcios do ato administrativo correspondente aos cinco vcios
identificados pela doutrina. Iniciou-se ento a idade de ouro da teoria dos
vcios do ato administrativo, durante a qual esta chegou a ter um peso
asfixiante na teoria geral do ato administrativo, quer em termos
substantivos, quer em termos processuais. Do ponto de vista substantivo,
entendia-se que a enumerao legal dos vcios do ato administrativo era
fechada, o que deixava na sombra outras formas de ilegalidade que no
se reconduzissem de forma clara a cada um deles. Do ponto de visto
processual, entendia-se que a no alegao de um determinado vcio no
recurso hierrquico necessrio precludia a possibilidade da sua alegao
num futuro recurso contencioso (o que era coerente com a viso do
processo contencioso como uma continuao do procedimento

66

Direito Administrativo II
administrativo); por outro lado, entendia-se tambm que o recurso
contencioso no podia prosseguir se, na petio inicial, o recorrente no
indicasse (ou mesmo, numa viso extrema, qualificasse corretamente) os
vcios de que entendia padecer o ato impugnado. A tendncia atual para
relativizar a teoria dos vcios do ato administrativo. A entrada em vigor do
CPTA acarretou a revogao do artigo 15., n.1 LOSTA e, como tal, j no
existe na ordem jurdica portuguesa uma enumerao legal dos vcios do
ato administrativo (embora a lei se refira, por vezes individualmente, a
alguns desses vcios). No plano substantivo, entende-se que os cinco vcios
doutrinalmente identificados no correspondem a um catlogo taxativo
de formas de ilegalidade do ato administrativo; no plano processual,
deixou de ter qualquer fundamento a exigncia de alegao dos vcios dos
atos administrativos objeto de impugnao perante a administrao ou
perante os tribunais (conforme reconheceu o STA, os vcios do ato
administrativo nem sequer constituem a causa de pedir a impugnao de
atos administrativos; esta consiste, isso sim, no facto ou factos
integradores do vcio ou vcios imputados ao ato impugnado 12 ). As
insuficincias da teoria dos vcios do ato administrativo so hoje patentes:
ela um produto da Histria, pelo que no apresenta um carter
inteiramente lgico; desde logo, no existe uma correspondncia entre as
categorias de requisitos de legalidade e os vcios do ato administrativo.
Assim, enquanto o vcio da forma cobre todas as ilegalidades decorrentes
da preterio de requisitos de legalidade formais, o vcio de
incompetncia no cobre todas as ilegalidades decorrentes da preterio
de requisitos de legalidade subjetivos, nem o vcio de desvio do poder
cobre todas as ilegalidades decorrentes da preterio de requisitos de
legalidades materiais, mas, ao contrrio do que sucede com os outros
vcios, que respeitam exclusivamente preterio de requisitos de
legalidade materiais, mas, ao contrrio do que sucede com os outros vcios,
que respeitam exclusivamente preterio de uma categoria de requisito
de legalidade, cobre tambm ilegalidades decorrentes da preterio de
qualquer outra categoria de requisitos de legalidade; exceo do vcio
de usurpao de poder, que gera sempre nulidade (artigo 161., n.2,
alnea a) CPA), as ilegalidades recondutveis a qualquer um dos outros
vcios podem redundar, quer em nulidade, quer em anulabilidade. O
inegvel declnio da teoria dos vcios do ato administrativo leva a que o
seu alcance atual seja fundamentalmente sistemtico e pedaggico. Em
todo ocaso, embora com os limites assinalados, a sua formulao clssica
tem resistido ao tempo.
b. Os tradicionais vcios do ato administrativo:
i. Aspetos gerais: os cinco vcios do ato administrativo
habitualmente tratados pela doutrina s a usurpao de poder, a
incompetncia, o vcio de forma, o desvio de poder e a violao
de lei. Algumas destas expresses so por vezes utilizadas na
linguagem corrente com significados que nada tm que ver com o
seu sentido tcnico-jurdico, e por vezes so com elas confundidas
12

Acrdo STA 6/11/1996, Proc. 020196

67

Direito Administrativo II

ii.

iii.

iv.

v.

outras (como abuso de poder, que um crime tipificado no artigo


382. CP) que nada significam neste contexto; necessria,
portanto, alguma preciso na sua utilizao.
Usurpao de poder: o vcio do ato administrativo pelo qual um
rgo da administrao pblica exerce uma outra funo do
Estado que no a funo administrativa, sem para isso estar
habilitado. Trata-se, por isso, de uma violao do princpio da
separao de poderes; geralmente esto em causa situaes de
exerccio administrativo da funo jurisdicional (no se verifica, no
entanto, usurpao de poder naquelas situaes de reserva
relativa de jurisdio em que a administrao est
excecionalmente habilitada a exercer a funo jurisdicional).
Incompetncia: existe quando um rgo da administrao pratica
um ato administrativo em que qualquer norma legal lhe atribua a
competncia para tal. Trata-se de uma consequncia direta do
princpio da reserva de lei, na sua dimenso de precedncia de lei,
e do seu subprincpio da legalidade da competncia. A
incompetncia pode ser absoluta ou relativa: enquanto na
incompetncia relativa o ato est viciado apenas pela falta de
competncia do seu autor, na incompetncia absoluta o vcio do
ato advm tambm da circunstncia de le ser estranho s
atribuies da unidade de atribuies em que o seu autor se
insere (por isto, a incompetncia absoluta por vezes designada
como incompetncia por falta de atribuies). A incompetncia e
absoluta em trs situaes: quando o rgo legalmente
competente para a prtica do ato pertence a uma pessoa coletiva
daquela a que pertence o autor do ato mas a uma unidade de
atribuies (ministrio ou secretaria regional) diversa; e quando o
poder exercido pelo rgo que praticou o ato, extravasando as
atribuies da unidade em que aquele se insere, no legalmente
cometido a rgo algum (ou seja, um poder que no existe na
ordem jurdica). Nas situaes em que o ato no estranho s
atribuies da unidade em que o seu autor se insere, a
incompetncia apenas relativa. A distino entre as duas
modalidades de incompetncia no de alcance meramente
terico, antes tendo repercusses em matria de desvalores do
ato administrativo.
Vcio de forma: o vcio de forma afeta os atos administrativos
praticados com desrespeito dos seus requisitos objetivos formais
de legalidade. Existe, assim, em duas modalidades: o vcio de
forma por preterio da forma legal e o vcio de forma por
preterio de formalidades essenciais.
Desvio de poder: o desvio de poder um vcio funcional, ou seja,
decorre da preterio de requisitos de legalidade respeitantes ao
fim e aos motivos dos atos administrativos. Teoricamente, poderia
definir-se o desvio de poder como o vcio dos atos administrativos
que prosseguem outros fins que no o fim legal; contudo, o
contedo do vcio de desvio de poder, tal como isolado

68

Direito Administrativo II
historicamente pela jurisprudncia e pela doutrina, muito mais
restrito: h desvio de poder apenas quando o motivo
principalmente determinante de um ato administrativo no visa a
prossecuo do fim legal. O desvio de poder pode assumir duas
formas: o desvio de poder por motivo de interesse privado (ocorre
quando o motivo principalmente determinante visa a prossecuo
de um interesse privado, material ou imaterial, do titular do rgo
emissor do ato ou de outrem) e o desvio de poder por motivo de
interesse pblico (ocorre quando o motivo principalmente
determinante visa a prossecuo de um fim que, apesar de no
ser o fim legal, ainda de interesse pblico). O desvio de poder
um vcio tpico dos atos praticados ao abrigo de margem de livre
deciso, pois nos atos administrativos vinculados os requisitos
funcionais de legalidade so de reduzida, ou mesmo nula,
importncia (nestes atos, em princpio, so irrelevantes os
motivos e o fim real, desde que haja conformidade legal dos
aspetos vinculados do ato). Apesar de mais facilmente
objetificveis que os fins (geralmente atravs da fundamentao
e do contexto procedimental do ato), os motivos do ato
administrativo tambm no so fceis de apurar: as situaes de
desvio de poder, sobretudo doloso, so normalmente
dissimuladas pelos seus responsveis, designadamente atravs da
ocultao dos verdeiros motivos na fundamentao do ato (para
mais, durante muito tempo o Supremo Tribunal Administrativo
considerou a confisso, que s muito raramente ocorrer, como o
nico meio de prova admissvel do desvio de poder). O desvio de
poder , portanto, muito difcil de provar, o que explica que a sua
teorizao, especialmente em voga nos anos quarenta e
cinquenta do sculo XX, assuma atualmente contornos
secundrios e seja em grande parte votada ao esquecimento.
Alm disso, a moderna construo do princpio da imparcialidade,
muito mais objetiva e rigorosa que a clssica teoria do desvio de
poder, permite atualmente ultrapassar algumas das suas
limitaes intrnsecas. Em todo o caso, existem alguns aspetos da
teoria do desvio de poder que mereceriam maior tratamento (por
exemplo, no que respeita s deliberaes de rgos colegiais, para
as quais podem concorrer motivos em pluralidade to grande
quanto o nmero de membros que compem o rgo).
vi. Violao da lei: o conceito de violao de lei no abarca toda e
qualquer violao da lei: com efeito, por definio, qualquer vcio
do ato administrativo implica uma violao da lei (no sentido
amplo de bloco de legalidade). H um critrio positivo e um
critrio negativo de identificao do vcio da violao de lei. O
contedo essencial do vcio de violao de lei respeita s
ilegalidades objetivas materiais dos atos administrativos: o vcio
de violao de lei , assim, aquele em que incorrem os atos
administrativos que desrespeitem requisitos de legalidade
relativos aos pressupostos de facto, ao objeto e ao contedo. O

69

Direito Administrativo II
vcio de violao de lei tambm doutrinalmente empregue para
garantir o carater fechado da teoria dos vcios do ato
administrativo: nestes termos, padecem de violao de lei os atos
administrativos ilegais cuja ilegalidade no se possa reconduzir a
qualquer dos outros vcios, tendo portanto este vcio carter
residual.
c. Outros vcios do ato administrativo? O carter assimtrico e parcialmente
ilgico da teoria dos vcios do ato administrativo levou a doutrina a vrias
tentativas da sua reconstruo. Assim, Andr Gonalves Pereira props,
na sua dissertao de doutoramento (Erro e ilegalidade no ato
administrativo), a autonomizao da causa como elemento do ato
administrativo, definindo-a como a adequao entre os pressupostos dos
atos discricionrios e o seu contedo. Em consequncia, os atos
administrativos discricionrios nos quais, em virtude de erro de facto nos
pressupostos, no estivesse presente a referida adequao padeceriam do
vcio de falta de causa. Esta tese, de grande nvel terico, decorre da
conceo antivoluntarista do Direito Administrativo perfilhada pelo seu
autor: o conceito de causa um sucedneo objetivo da vontade,
permitindo enquadr-la na estrutura do ato administrativo e dissolver os
vcios da vontade numa reconstruda teoria dos vcios do ato
administrativo. Mais recentemente, J.C. Vieira de Andrade props a
autonomizao de um vcio de falta de legitimidade, que decorreria da
preterio dos requisitos de legalidade relativos idoneidade do autor e
do destinatrio. Esta construo permite retirar vala comum da violao
de lei algumas das ilegalidades a ela habitualmente reconduzidas que no
se reconduzem a vcios objetivos materiais e, assim dotar a teoria dos
vcios do ato administrativo de um rigor lgico acrescido. Embora nada se
perdesse com uma reformulao e atualizao da teoria dos vcios do ato
administrativo que viesse expurg-la das suas insuficincias, a
relativizao da sua importncia na teoria do ato administrativo, bem
como o carter fechado da construo, garantido pelo carter residual do
vcio de violao de lei, retiram alguma importncia empresa; isto
explicar, porventura, que as tentativas de reformulao da teoria dos
vcios do ato administrativo no tenham tido sequncia doutrinal ou
jurisprudencial de relevo.
d. Vcios do ato administrativo e vcios da vontade: a vontade, embora num
sentido objetivado e funcional, constitui um elemento do ato
administrativo, sobre o qual incidem determinados requisitos de
legalidade formulados pela ordem jurdica a preterio destes requisitos,
como a de quaisquer outros, origina um vcio do ato administrativo que,
por excluso de partes, o de violao de lei. Isto no impede que os vcios
da vontade enquanto elemento do ato administrativo sejam designados
segundo a terminologia utilizada no Direito Privado (Erro, coao) 13 .
13

Para Diogo Freitas do Amaral, os vcios da vontade constituem circunstncias invalidantes do atos
administrativos que no respeitam preterio de requisitos de legalidade, pelo que no se
reconduzem a qualquer um dos cinco vcios tradicionais do ato administrativo. No entanto, esta tese
pressupe, alis assumidamente, que um ato administrativo pode ser invlido sem ser ilegal, o que no
se afigura convincente.

70

Direito Administrativo II
Problema que ainda no est totalmente esclarecido o da relevncia dos
vcios da vontade quanto aos aspetos vinculados dos atos administrativo.
A soluo pode no ser uniforme: o erro de facto ou de direito , em
princpio, irrelevante se todos os aspetos vinculados do ato estiverem
juridicamente conformes, mas poder relevar se tiver sido induzido por
dolo do particular, caso a lei preveja a prestao de falsas declaraes
como causa de idoneidade do destinatrio. Um raciocnio similar pode
aplicar-se em situaes de coao.
3. A invalidade do ato administrativo: como consequncia da sua ilegalidade, os atos
administrativos so normalmente invlidos. A invalidade do ato administrativo
est regulada fundamentalmente nos artigos 161. a 163. CPA, que se referem
nulidade e anulabilidade; estas disposies no esgotam, contudo, todas aquelas
que so relevantes na matria.
a. A nulidade do ato administrativo:
i. mbito da nulidade: o artigo 161. CPA contm um elenco geral
das situaes de nulidade do atos administrativos; a tcnica
utilizada a de previso de situaes de nulidade expressamente
previstas na lei (n.1) seguida de enumerao exemplificativa
(n.2).
1. Atos viciados de usurpao de poder: (artigo 161., n.2,
alnea a) CPA) trata-se de ume referncia direta a um dos
cinco vcios do ato administrativo, bem como da nica
circunstncia em que existe uma correspondncia total
entre um vcio do ato administrativo e um desvalor
jurdico: todos os casos de usurpao de poder geram
nulidade.
2. Incompetncia absoluta: (artigo 161., n.2, alnea b) CPA)
todas as situaes de incompetncia absoluta geram
nulidade.
3. Impossibilidade ininteligibilidade e criminalidade do
objeto e do contedo: (artigo 161., n.2 alnea c) CPA)
trata-se de situaes de violao de lei. Na expresso
objeto est tambm abrangido o contedo dos atos
administrativos. A impossibilidade, material ou jurdica,
do contedo ou do objeto do ato administrativo deve ser
distinguida do seu carter proibido: para haver
impossibilidade necessrio que o contedo ou o objeto
de um determinado ato administrativo sejam no apenas
proibidos pela ordem jurdica, mas absolutamente
irrealizveis no plano ftico ou jurdico. Um ato
administrativo ininteligvel quando a sua interpretao
no permita apurar quais os efeitos que visa produzir ou
qual a realidade sobre a qual pretende incidir. A expresso
atos administrativos que impliquem a prtica de um
crime tem que ser objeto de interpretao extensiva:
no esto em causa apenas as situaes em que o ato
administrativo em si preenche um tipo penal, mas
tambm todas aquelas em que o ato administrativo

71

Direito Administrativo II
envolva, na sua preparao ou execuo, a prtica de um
crime.
4. Violao do contedo essencial de um direito fundamental:
(artigo 161., n.2, alnea d) CPA) esta causa de nulidade
decorra, em regra, da preterio de requisitos objetivos
materiais, tratando-se ento de casos de violao da lei;
mas tratar-se-ia de vcio de forma quando esteja em causa
a preterio de formalidades essenciais que envolva a
violao de direitos fundamentais procedimentais. A
formulao legal excessivamente ampla: por direitos
fundamentais, para estes efeitos, devem entender-se
apenas os direitos, liberdades e garantias (Quer os
direitos do Titulo II CRP, quer os direitos anlogos a estes,
nos termos do artigo 17. CRP) e no os direitos
econmicos, sociais e culturais na sua dimenso de
direitos a prestaes ( luz do conceito constitucional de
direito fundamental e do texto do artigo 161., n.2,
alnea d) CPA excessivamente restritiva a interpretao
de Diogo Freitas do Amaral, segundo a qual s esto em
causa direitos estritamente ligados dignidade da pessoa
humana); por outro lado, a utilizao da expresso
contedo essencial est deslocada, a medida em que esta
utilizada pelo artigo 18., n.3 CRP para delimitar um
mbito dos direitos fundamentais intocvel pela atividade
legislativa, no se afigurando como operativa para a
proteo dos direitos fundamentais perante a
administrao. Os principais problemas prticos de
interpretao e aplicao desta previso legal tm-se
colocado quanto aos atos administrativos que padecem
de falta ou vcios da fundamentao e quanto aos atos
administrativos praticados com preterio da audincia
dos interessados. Nos bastidores deste problema esto
concees de fundo acerca dos institutos em causa e do
prprio Direito Administrativo: autores com pontos de
vista subjetivistas tendem a considerar que a
fundamentao e a audincia dos interessados so
prescritas em benefcio dos particulares, correspondendo
a situaes jurdicas subjetivas com proteo
constitucional e, portanto, a direitos fundamentais cuja
violao gera nulidade; autores com pontos de vista
objetivistas tendem a considerar que ambos os institutos
visam fundamentalmente a melhor prossecuo do
interesse pblico, constituindo por isso meros deveres
objetivos da administrao sem alcance jussubjetivo cuja
violao gera, por isso, mera anulabilidade. luz do artigo
268. CRP, cujo n.3 consagra a exigncia de
fundamentao, bem como da inequvoca tutela
jussubjetiva da audincia dos interessados (apesar da sua

72

Direito Administrativo II
configurao aparentemente objetiva no artigo 267.,
n.5 CRP; veja-se o artigo 121. CPA), difcil deixar de
sustentar a nulidade dos atos que pretiram a exigncia do
seu cumprimento (e mesmo, atento o artigo 153., n.2
CPA), dos atos de fundamentao viciada). Todavia,
grande parte da doutrina e os tribunais administrativos
tm sustentado a mera anulabilidade dos atos
administrativos em causa (salvo quanto preterio da
audincia dos interessados nos atos de carter
sancionatrio, em virtude do artigo 32., n.10 CRP,
inequivocamente consagrador de um direito fundamental
audincia, cuja preterio legal gerar assim a nulidade).
5. Desvio de poder para fins de interesse privado: (artigo
161., n.2, alnea e) CPA)
6. Atos praticados sob coao: (artigo 161., n.2, alnea f)
CPA) trata-se de casos de falta ou vcio da vontade,
recondutveis violao de lei. O CPA distingue entre
coao fsica e a coao moral, pelo que ambas as
situaes se encontram abrangidas pela consequncia da
nulidade (ao contrrio do que sucede no Direito Privado,
em que os casos de coao moral geram apenas
anulabilidade: artigos 246. e 255. CPA).
7. Carncia absoluta de forma legal: (artigo 161., n.2,
alnea g) CPA) esto em causa os mais graves casos de
vcio de forma. O conceito de forma legal utilizado deve
ser interpretado extensivamente, de modo a abranger
no apenas a forma em sentido estrito, mas tambm as
formalidades. A carncia absoluta de forma legal envolve
um desrespeito extremo dos requisitos objetivos formais
de legalidade do ato administrativo; para que tal ocorra,
a preterio de forma legal tem que ser absoluta, no
bastando a ocorrncia de qualquer vcio formal. Assim,
ocorrer carncia absoluta de forma legal quando a lei
prescreva a forma escrita para um ato administrativo e
este seja praticado sob forma oral (Carncia de forma em
sentido estrito) e quando um ato administrativo seja
emitido sem observncia de qualquer das formalidades
prvias exigidas por lei, isto , sem o procedimento prvio
devido (carncia de formalidades), salvo em caso de
estado de necessidade (artigo 3., n.2 CPA). No h
certamente carncia absoluta de forma legal, mas um
simples vcio de forma gerador de anulabilidade, se um
ato administrativo para o qual a lei prescreva uma forma
escrita qualificada for emitido sob forma escrita simples,
ou se um ato administrativo for emitido som observncia
pontual de uma ou de vrias formalidades prvias exigidas
por lei. duvidoso que haja carncia absoluta de forma
legal quando a lei prescreva a forma oral para

73

Direito Administrativo II
determinado ato administrativo e este seja emitido sob
forma escrita: na generalidade das situaes, este excesso
de forma gerar mera irregularidade; mas no se exclui a
aplicao do artigo 161., n.2, alnea g) CPA quando a
forma oral seja legalmente exigida por motivos que no
sejam de simples desburocratizao, designadamente
quando tal exigncia vise a salvaguarda de interesses
substanciais dos destinatrios do ato (M. Esteves de
Oliveira/J. Pacheco de Amorim/P. Costa Gonalves). Uma
interpretao mais restritiva do conceito de carncia
absoluta de forma legal defendida por J. C. Vieira de
Andrade, para quem s se estar perante tal situao no
caso de a forma prescrita por lei ser uma forma escrita
solene e o ato administrativo for expedido sob forma oral;
mas esta tese compagina-se mal com o texto normativo,
pois uma forma escrita prescrita por lei , ainda que
simples, uma forma legal.
8. Desrespeito dos requisitos de normalidade circunstancial
das deliberaes, inobservncia do qurum ou da maioria
legalmente exigidos: (artigo 161., n.2, alnea h) CPA)
trata-se de trs casos de vcio de forma especficos das
deliberaes dos rgos colegiais. A expresso utilizada
na lei para designar as deliberaes que desrespeitem os
requisitos legais de normalidade circunstancial a de
deliberaes
tomadas
tumultuosamente;
no
pensamento do legislador estavam, provavelmente, as
deliberaes aprovadas no decurso ou na sequncia de
perturbaes provocadas pelo pblico presente numa
reunio pblica do rgo colegial, mas a formulao
utilizada cobre tambm as situaes em que o tumulto
provenha do interior do prprio rgo, seja ou no
pblica a reunio em que a deliberao aprovada. A
teleologia legal a de evitar a subsistncia de
deliberaes tomadas em situaes perturbadoras da
racionalidade da formao da vontade do rgo, nas quais
ser na prtica difcil discernir o limiar da coao moral,
Quando falte o qurum ou a maioria, a nulidade decorre
de a lei considerar que no esto, nesses casos, reunidas
as condies mnimas de colegialidade no funcionamento
do rgo ou na prpria deliberao. J. C. Vieira de
Andrade interpreta restritivamente o preceito em causa,
considerando que s as situaes extremas de falta de
qurum ou de maioria provocam a nulidade das
deliberaes aprovadas, mas no parece haver
sustentao textual para esta interpretao: os requisitos
de colegialidade mnimos de cada rgo no so passveis
de definio abstrata, consistindo naqueles que a lei
estabelece ao fixar os respetivos qurum e maioria.

74

Direito Administrativo II

9. Violao de decises jurisdicionais: (artigo 161., n.2,


alnea i) CPA e artigos 179., n.2 e 158., n.2 CPTA) por
fora dos artigos 205., n.2 CRP (e tambm do artigo
158., n.1 CPTA), as decises dos tribunais so
obrigatrias para a administrao e prevalecem sobre as
decises desta. Um ato administrativo que viole uma
deciso jurisdicional transitada em julgado padece de
violao de lei e , por fora do artigo 161., n.1 alnea i)
CPA e do artigo 179., n.2 CPTA, nulo. A fora de caso
julgado das decises jurisdicionais traduzem-se nas suas
imodificabilidade e vinculatividade, resultantes da
circunstncia de as decises em causa no serem passveis
de recurso ordinrio para outro tribunal, e objeto de
refofrada tutela constitucional, na medida em que s o
Tribunal Constitucional pode, e apenas em casos
excecionais, destruir os efeitos das decises jurisdicionais
que dela gozem (artigo 282., n.3 CRP). Para que um ato
administrativo ofenda um caso julgado, no sentido legal,
tm que verificar-se quatro requisitos: a sentena
jurisdicional deve ter transitado em julgado; o ente
administrativo ao qual o ato administrativo em causa
imputado tem que estar vinculado sentena em causa
(ou seja, tem que estar abrangido pelos designados
efeitos subjetivos do caso julgado); os requisitos de
legalidade preteridos pelo ato administrativo em causa
devem situar-se na esfera do ditame jurisdicional
proferido (ou seja, estar abrangido pelos designados
efeitos objetivos do caso julgado); entre o ato
administrativo e a sentena deve existir uma relao de
desconformidade. De modo discreto, o artigo 158., n.2
CPTA alargou a previso de nulidade constante do artigo
161., n.2, alnea i) CPA de modo a abranger os atos
administrativos que desrespeitem qualquer deciso
jurisdicional, ainda que no transitada em julgado, o que
pressupe em todo o caso que aquela vincule subjetiva e
objetivamente o autor do ato. Situaes tpicas de ofensa
de decises jurisdicionais transitadas em julgado do-se
quando, na sequncia de uma sentena anulatria de um
ato administrativo, a administrao pblica volta a
praticar um novo ato administrativo que padece de uma
ilegalidade idntica quela que serviu de fundamento
anulao do primeiro (o artigo 181. CPTA estabelece que,
nestes casos, os atos desconformes com a sentena de
anulao podem ser declarados nulos pelo tribunal em
sede do processo executivo); todavia, se, por exemplo, a
administrao repetir um ato administrativo que foi
anulado por falta de fundamentao, aquele que no
viola a sentena transitada em julgado se for devidamente

75

Direito Administrativo II
fundamentado (embora possa, naturalmente, ser invlido
e mesmo nulo por qualquer outro motivo). Tambm recai
na previso do artigo 161., n.2 alnea i) CPA um ato
administrativo cuja emisso tenha sido proibida por uma
sentena transitada em julgado, emitida ao abrigo do
artigo 37., n.2 CPTA. Situao de desrespeito de deciso
jurisdicional no transitada em julgado a de um ato
administrativo que desacate uma providncia cautelar,
praticado na pendncia do recurso jurisdicional daquela:
uma vez que tal recurso no tem efeito suspensivo (artigo
143., n.2 CPTA), a sua mera interposio no libera a
administrao do dever de observar a providncia
decretada.
10. Atos certificativos de factos inverdicos ou inexistentes:
(artigo 161., n.2, alnea j) CPA) estabelece a nulidade.
11. Atos administrativos de renncia competncia: (artigo
36., n.2 CPA) por fora do princpio da legalidade da
competncia, so nulos os atos administrativo que
tenham por objeto a renuncia titularidade ou ao
exerccio da competncia (a lei esclarece que isto no pe
em causa a delegao de poderes e as figuras afins, as no
seria necessrio diz-lo, uma vez que aqueles institutos
justifica-se inteiramente: caso fossem meramente
anulveis, os atos em causa poderiam importar uma
modificao duradoira na distribuio normativa de
competncias e, como tal, uma derrogao da preferncia
e da reserva de lei.
12. Nulidades estabelecidas em leis especiais: da expresso
designadamente utilizada no n.2 do artigo 161. tem
carter meramente exemplificativo. Outras situaes de
nulidade previstas em lei especial so, por exemplo, as
constantes do artigo 95. LAL, do artigo 68. RJUE e do
artigos 103. e 115. RJIGT.
13. Nulidades por natureza: diferente da questo de saber se
pode haver casos de nulidade do ato administrativo no
previstas no CPA mas em lei especial a questo de saber
se pode haver casos de nulidade no previstos na lei.
Segundo um velho dogma da teoria das nulidades, no
pode haver nulidade seno por determinao de lei (pas
de nullit sans texte). No Direito Administrativo portugus,
a questo foi suscitada com premncia antes da entrada
em vigor do CPA, na medida em que no existia um elenco
completo de nulidades previsto na lei e aplicvel com
carter geral. Perante esta situao, parte da doutrina
defendeu que um ato administrativo poderia ser nulo,
independentemente de previso legal, caso a
possibilidade da sua produo de efeitos, decorrente da
aplicao do regime da anulabilidade, fosse lgica ou

76

Direito Administrativo II
valorativamente inaceitvel; admitia-se, assim, a
existncia de nulidades por natureza. A teoria das
nulidades por natureza foi defendida por Diogo Freitas do
Amaral para os atos administrativos de contedo ou
objeto impossvel, que implicassem a prtica de crimes ou
que violassem o contedo essencial de direitos
fundamentais. Inicialmente repudiada por Marcelo
Caetano e pela jurisprudncia, esta conceo veio a
recolher maior aceitao na vigncia da CRPA. Hoje, todas
as situaes indicadas correspondem a nulidades por
determinao da lei (artigo 161., n.2, alnea c) e d) CPA).
O alargamento do elenco legal das situaes de nulidade
e a remoo da clusula geral de nulidade e aposio da
clusula geral de anulabilidade fez com que a teoria das
nulidades por natureza perdesse alguma importncia;
contudo, a questo fundamental pode continuar a
colocar-se e deve ter a mesma soluo: sempre que a
eficcia potencial de um ato administrativo seja lgica ou
valorativamente repudiada pela ordem jurdica, aquele
ato deve ser considerado nulo mesmo na ausncia de
previso legal. Caso de nulidade por natureza o dos atos
administrativos de aplicao de normas legais
inconstitucionais, nos casos em que a pretenso de
validade dos primeiros se fundasse exclusivamente nas
segundas: admitir a produtividade jurdica de tais atos
administrativos equivaleria a desmentir a nulidade das
leis inconstitucionais e o carter retroativo da sua
declarao, em como a equiparar inconstitucionalmente
o ato administrativo sentena transitada em julgado
quanto preservao dos seus efeitos perante as
declaraes de inconstitucionalidade com fora
obrigatria geral 14 ; no esta, todavia, a posio dos
tribunais administrativos e do prprio Tribunal
Constitucional, que sustentam a mera anulabilidade dos
atos em causa.
ii. Regime da nulidade: o regime da nulidade dos atos
administrativos no se afasta, no essencial, daquele apontado
para a generalidade dos atos jurdicos da administrao. Os traos
fundamentais desse regime so os que se seguem.
1. Total improdutividade jurdica: os atos nulos no
produzem quaisquer efeitos (artigo 162., n.1 CPA)
desde o momento da sua emisso. Isto significa que, ainda
que cumpram as formalidades das quais em condies
normais dependeria a sua eficcia (notificao,
publicao), os atos nulos so necessariamente ineficazes;
tal implica o no reconhecimento, pela ordem jurdica, de
14

Andr Salgado de Matos, A fiscalizao administrativa da constitucionalidade

77

Direito Administrativo II

2.

3.

4.

5.

quaisquer modificaes introduzidas no mundo material


ou jurdico sombra de atos nulos. Trata-se do aspeto
bsico do regime da nulidade, do qual todos os restantes,
em maior ou menor medida, decorrem.
No vinculatividade e inexecutoriedade: como
consequncia da sua total improdutividade jurdica, os
atos nulos no vinculam, nem os particulares (Desde logo,
os seus destinatrios), nem as entidades pblicas. Visando
a execuo dos atos administrativos adstringir
faticamente os destinatrios aos seus efeitos impositivos,
e no produzindo o ato nulo quaisquer efeitos jurdicos,
ele no pode ser coercivamente executado. A no
vinculatividade e a inexecutoriedade dos atos
administrativos nulos no esto expressamente previstas
na lei, mas so pacificamente reconhecidas pela
jurisprudncia e pela doutrina como consequncia da sua
total improdutividade.
Irrelevncia do decurso do tempo: (artigo 162., n.2 CPA)
a nulidade de um ato administrativo pode ser invocada a
todo o tempo, mediante impugnao administrativa ou
jurisdicional ou a ttulo incidental. Daqui decorre que o
decurso do tempo no permite a superao da nulidade
ou, sequer, a consolidao do ato nulo na ordem jurdica.
Em virtude da irrelevncia do decurso do tempo, a
improdutividade do ato nulo , para alm de total,
permanente. Esta caracterstica do regime da nulidade
pode suscitar alguns problemas de compatibilizao com
o principio da tutela da confiana, designadamente
quando sombra do ato nulo se tenham formado
situaes fticas socialmente estabilizadas.
Admissibilidade de reforma ou converso: (artigo 164.,
n.2 CPA), no anterior CPA o regime previa a total
insanabilidade de atos nulos ( luz do anterior artigo 137
CPA 1991), uma vez que a total improdutividade jurdica
do ato nulo implica que, para alm de serem
originariamente desprovidos de efeitos, os atos nulos no
podem vir a produzi-los em virtude de atos
administrativos secundrios que os expurguem da
ilegalidade de que padecem. Porm, a lei hoje clara: os
atos nulos podem ser alvo de reforma ou converso.
Desnecessidade de declarao jurisdicional ou
administrativa: (artigo 162., n.1 CPA) a efetivao da
improdutividade jurdica decorrente da nulidade de um
ato administrativo no depende de declarao pelos
tribunais ou pela administrao. O ato, jurisdicional ou
administrativo, que verifique a nulidade de um ato
administrativo pode justificar-se designadamente por
razes de segurana jurdica; mas, a existir, tem carter

78

Direito Administrativo II
meramente declarativo e no constitutivo da ineficcia do
ato nulo.
6. Possibilidade geral de reconhecimento: (artigo 162., n.2
CPA e 21. CRP) a nulidade dos atos administrativos pode
ser efetivada por qualquer operador jurdico, no sentido
de que qualquer deles tribunais, administrao,
particulares pode (e, no caso das entidades pblicas,
deve) recusar-se a reconhecer-lhes eficcia. Assim,
qualquer tribunal, mesmo que no administrativo, pode
desaplicar um ato nulo; qualquer rgo ou agente da
administrao pode recursar-se a acatar um ato nulo;
qualquer particular pode desobedecer a um ato nulo,
exercendo o seu direito de resistncia. O artigo 162., n.2
CPA vai longe demais ao afirmar que qualquer tribunal ou
rgo da administrao pode declarar a nulidade de um
ato administrativo. Com efeito, a declarao de nulidade
no se limita a efetivar a improdutividade do ato,
estabelece-a com fora obrigatria geral; por isso, a
faculdade de declarao de nulidade deve reservar-se aos
tribunais com competncia para anular atos
administrativos (ou tribunais administrativos) e aos
rgos administrativos competentes para revoga-los.
7. Possibilidade de conhecimento oficioso: (artigo 162., n.2
CPA, impliciter, artigo 95., n.2 CPTA) quer os tribunais
administrativos, quer a administrao, podem conhecer
da nulidade dos atos administrativos, no decurso de um
processo jurisdicional ou de um procedimento
administrativo em curso, mesmo que aquela no tenha
sido alegada pelas partes ou pelos interessados.
8. Irrevogabilidade: (artigo 166., n.1, alnea a) CPA) a
revogao visa destruir os efeitos do ato revogado; como
tal, os atos nulos, sendo totalmente inaptos para produzir
efeitos, so, por definio, de revogao impossvel.
9. Possibilidade de juridificao dos efeitos putativos: (artigo
162., n.3 CPA) o artigo 162., n.3 CPA permite que as
situaes de facto criadas sombra de um ato nulo
possam ser justificadas se, por fora do decurso do tempo,
os princpios gerais de direito impuserem a sua
consolidao. Trata-se de uma mitigao do regime da
nulidade, em especial do carter permanente da
ineficcia dos atos nulos, decorrente de uma necessidade
de compatibilizao das exigncias de reintegrao plena
do bloco de legalidade com outros princpios,
designadamente o da tutela da confiana.
b. A anulabilidade do ato administrativo:
i. mbito da anulabilidade: no Direito Portugus, a anulabilidade
o desvalor residual dos atos administrativos. por isso que no
existe qualquer elenco legal de situaes de anulabilidade,

79

Direito Administrativo II
fixando o artigo 163. um critrio de identificao dos atos
anulveis que funciona por excluso de partes: um ato
administrativo ilegal ser anulvel se no for inexistente, nulo ou
irregular. Por vezes, a lei estabelece positivamente a anulabilidade
de determinados atos administrativos, mas, atendendo ao teor do
artigo 163. CPA, tais disposies so desnecessrias. Do carter
residual da anulabilidade resulta que ela o desvalor
estatisticamente mais relevante dos atos administrativos.
ii. Regime da anulabilidade: o regime dos atos anulveis (previsto em
termos muito parcos no artigo 163. CPA e decorrente de outras
disposies dispersas do Cdigo) decorre da compatibilizao
entre a necessidade de reintegrao da ordem jurdica violada
pelo ato ilegal, por um lado, e preocupaes de segurana jurdica
e tutela da confiana, por outro. Os aspetos fundamentais do
regime da anulabilidade, praticamente inversos aos da nulidade,
so os seguintes:
1. Possibilidade de produo de efeitos jurdicos: (artigo
155., n.1 CPA) ao contrrio do que sucede com a
nulidade, a anulabilidade no constitui obstculo
produo de efeitos jurdicos pelos atos administrativos;
se um ato administrativo anulvel preencher os
respetivos requisitos de eficcia, produz efeitos at ser
anulado ou revogado.
2. Vinculatividade e executoriedade: (artigo 177., n.1 CPA)
uma vez que produzam efeitos jurdicos, os atos anulveis
vinculam os particulares, a comear pelos seus
destinatrios, e as entidades pblicas. Caso os
destinatrios de um ato anulvel eficaz no acatem as
suas imposies, o ato em causa pode ser executado, ou
seja, imposto pela fora como se se tratasse de um ato
vlido. Os atos de execuo dos atos anulveis esto, no
entanto, sujeitos a se retroativamente destrudos em
consequncia da anulao do ato exequendo.
3. Limitao temporal da impugnao e consolidao por
decurso do tempo: (artigo 162., n.3 CPA ; 164., n.1 e
58., n.2 CPTA) ao contrrio dos atos nulos, os atos
anulveis s podem ser jurisdicionalmente impugnados
dentro de determinados prazos. Atualmente, existem dois
prazos de impugnao jurisdicional dos atos anulveis: em
geral, trs meses a contar da notificao, da publicao ou
do conhecimento do ato ou da sua execuo, consoante
os casos (artigo 58., n.2, alnea b) e artigo 59., n.1 e 3
CPTA); no caso de a impugnao ser promovida pelo
Ministrio Pblico, um ano a contar da data da publicao,
se obrigatria, ou da emisso do ato (artigo 58., n.2,
alnea a) e artigo 59., n.6 CPTA). Em consequncia, os
atos administrativos anulveis s podem ser
jurisdicionalmente
anulados
em
processos

80

Direito Administrativo II

4.

5.

6.

7.

desencadeados dentro destes limites temporais. Na


ausncia de impugnao do ato administrativo anulvel
dentro do prazo mais longo para tal disponvel, deixam de
poder ser invocados contra a sua vigncia os vcios
determinantes da sua anulabilidade, passando aquele ato
a seguir, pelo menos para a generalidade dos efeitos, o
regime dos atos administrativos vlidos. A isto de chama
a consolidao do ato administrativo anulvel por decurso
do tempo. A consolidao no implica a existncia de um
efeito de caso decidido similar ao efeito de caso julgado
das sentenas jurisdicionais.
Sanabilidade: (artigo 164., n.2 a contrario sensu, CPA)
os efeitos jurdicos dos atos anulveis podem estabilizarse na ordem jurdica mediante um ato administrativo
secundrio (ratificao reforma ou converso) que os
expurgue da ilegalidade de que padecem. A sanao dos
atos anulveis transforma-os em atos vlidos.
Necessidade de anulao jurisdicional ou revogao
administrativa: (artigo 163., n.2 CPA)a efetivao das
consequncias da anulabilidade depende da prvia
anulao jurisdicional ou revogao administrativa do ato
administrativo em causa; at esta ocorrer, e caso rena os
respetivos requisitos de eficcia, o ato anulvel produz
efeitos, vinculativo e pode ser executado. A revogao
ou anulao de um ato administrativo anulvel tm
carter constitutivo da destruio dos seus efeitos.
Carter retroativo da revogao ou anulao: (artigo
167., n.2 CPA e artigo 173., n.1 CPTA) os efeitos
jurdicos que os atos administrativos anulveis podem
produzir no gozam de uma proteo idntica quela que
a ordem jurdica dispensa aos efeitos dos atos vlidos, de
facto, os efeitos dos atos anulveis so precrios, na
medida em que a anulao ou revogao, com
fundamento em invalidade, de um ato anulvel acarreta
necessariamente a destruio integral e com carter
retroativo dos seus efeitos. A retroatividade da anulao
ou revogao dos atos anulveis implica a constituio da
administrao no dever de reconstituir integralmente a
situao atual hipottica (artigo 173., n.1 CPTA).
Carter restrito da competncia para o seu conhecimento:
(artigo 169., n.1 CPA) s os tribunais administrativos
podem conhecer da anulabilidade dos atos
administrativos e s alguns rgos administrativos tm
competncia para revogar atos administrativos anulveis
(artigo 149. CPA). Em consequncia da vinculatividade
dos atos administrativos anulveis eficazes, os
particulares no podem recusar-se a obedecer-lhes; o
desacatamento de um ato anulvel pode mesmo, no

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Direito Administrativo II
limite, ser sancionado criminalmente. Caso pretendam
obstar produo de efeitos de um ato administrativo
anulvel, os interessados tm que impugn-los
jurisdicional ou administrativamente, ou ainda solicitar a
suspenso da sua eficcia.
8. Necessidade de alegao perante os tribunais: os vcios
determinantes da anulabilidade no podem ser
conhecidos pelos tribunais sem que sejam alegados pelos
interessados. No entanto, a anulabilidade de
conhecimento oficioso pela administrao, no mbito dos
procedimentos de controlo (artigo 167., n.1 CPA).
9. Revogabilidade: (artigo 167. CPA) os atos administrativos
anulveis so passveis de revogao pela administrao
pblica, oficiosamente ou a solicitao dos interessados,
com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo
legalmente prescrito.
c. Desvalores atpicos do ato administrativo: no frequente a cominao
legal de desvalores atpicos para atos administrativos invlidos, mas
existem algumas situaes qualificveis como tal. o caso da invalidade
dos atos de liquidao de impostos praticados em erro imputvel
administrao, que podem ser revistos no prazo de quatro anos aps a sua
emisso ou, caso o imposto no tenha sido ainda pago, a todo o tempo
(artigo 78. LGT); o ltimo aspeto tpico da nulidade, mas os atos em
causa seguem em tudo o mais o regime da anulabilidade. Em certa medida,
tambm atpico o desvalor dos atos administrativos consequentes de
atos administrativos anulveis, cuja nulidade s pode ser efetivada aps a
anulao do ato antecedente.
d. Correspondncia entre vcios e desvalores do ato administrativo: salvo
quanto usurpao de poder, que gera sempre nulidade (artigo 161.,
n.2, alnea A) CPA), no existe uma correspondncia total entre cada um
dos restantes vcios do ato administrativo e um desvalor especfico. Assim
o vcio de incompetncia gera nulidade ou anulabilidade consoante o seu
carter absoluto (artigo 161., n.2, alnea B) CPA) ou relativo (artigo 163.
CPA); o vcio de forma gera nulidade caso decorra de preterio da
audincia dos interessados, de carncia de absoluta forma legal, de falta
de maioria ou qurum ou de preterio de requisitos de normalidade
circunstancial de reunies de rgos colegiais (artigo 161., n.2, alnea f),
g) e h) CPA) e anulabilidade os restantes casos (artigo 163. CPA); o vcio
de desvio de poder gera nulidade quando envolva a prtica de um crime
(artigo 162., n.2, alnea b) e e) CPA: podem estar em causa os crimes de
corrupo passiva, peculato, participao econmica em negcio,
concusso abuso de poder, ou outros); estas situaes ocorrero
tipicamente em casos de desvio de poder por motivo de interesse privado,
mas no est excludo que possam ocorrer por motivo de interesse pblico)
e anulabilidade nos restantes casos (artigo 163., CPA); o vcio de violao
de lei gera nulidade quando estejam em causa atos administrativos de
contedo ou objeto impossvel, ininteligvel ou criminoso, cujo contedo
ou objeto viole direitos fundamentais, praticados sob coao, que

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Direito Administrativo II
ofendam os casos julgados ou que sejam consequentes de atos
administrativos invlidos (artigo 161., n.2, alneas c) e d) CPA) e
anulabilidade nos restantes casos (artigo 163. CPA).
e. Cumulao de desvalores no mesmo ato administrativo: um ato
administrativo pode padecer de mais do que um vcio, podendo os vcios
em que incorre corresponder a desvalores jurdicos diferentes. Quando
assim seja, a nulidade consome o desvalor menos grave (anulabilidade ou
desvalor tpico), devendo considerar-se o ato, para todos os efeitos, como
nulo. Isto no significa que os vcios conducentes ao desvalor menos grave
percam relevncia autnoma. Mas o regime da nulidade no se estende
aos vcios conducentes ao valor consumido, pelo que tais vcios s podero
ser invocados como fundamentos de impugnao administrativa ou
jurisdicional dentro dos prazos legalmente previstos para a invocao do
desvalor por si gerado.
4. A irregularidade do ato administrativo: em consequncia do princpio da
legalidade, a irregularidade no pode ser seno uma consequncia marginal da
ilegalidade dos atos administrativos; o CPA nem sequer lhe refere expressamente.
Atos administrativos irregulares sero os que a invalidade prevista no produza o
seu efeito (por exemplo: artigo 163., n.5 CPA), e ainda queles em cujo
procedimento tenham sido preteridas formalidades degradas em no essenciais.
O regime jurdico dos atos irregulares essencialmente idntico ao dos atos legais
e regulares. A irregularidade pode, no entanto, acarretar a depreciao de efeitos
secundrios do ato. Em geral, o ato administrativo irregular ilegal e, como tal,
ilcito para efeitos de responsabilidade disciplinar e civil (ou mesmo contra
ordenacional e criminal), o que acarreta uma diminuio da sua funo tituladora.

Eficcia, ineficcia e efeitos do ato administrativo:


1. Requisitos de eficcia do ato administrativo: apesar da epigrafe enganadora do
artigo 155. CPA, o Cdigo contm duas regras gerais acerca da eficcia dos atos
administrativos, uma para os atos favorveis e outra para os atos desfavorveis.
a. Os atos favorveis produzem efeitos, em regra, desde a data em que so
praticados (artigo 155., n.1 CPA), considerando-se praticados logo que
perfeito, no obstando perfeio qualquer motivo determinante de
anulabilidade (artigo 155., n.2 CPA).
b. Os atos constitutivos de deveres ou encargos (os atos desfavorveis)
produzem efeitos, em regra, a partir da sua notificao aos destinatrios
(artigo 160. CPA). O CPA admite ainda outros requisitos de eficcia:
quando os atos administrativos desfavorveis estejam sujeitos a
publicao obrigatria, parece fazer-se depender desta, e no da
notificao, a sua eficcia; e parece permitir-se que o ato produza efeitos,
ainda que no notificado, a partir do comeo da sua execuo (artigo 158.,
n.2 CPA), o que se tem por verificado aquando da produo de quaisquer
efeitos que atinjam os destinatrios do ato (artigo 159. CPA). Quando
sejam ambas obrigatrias, a notificao e a publicao so requisitos
cumulativos de eficcia dos atos desfavorveis, que assim comeam a
produzir efeitos em relao aos seus destinatrios a partir da data em que
a ltima daquelas ocorra.

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Direito Administrativo II
Para alm das duas regras gerais anunciadas, existem ainda alguns requisitos
gerais, de carter negativo de eficcia dos atos administrativos:
a. No nulidade: os atos administrativos nulos no podem, em circunstncia
alguma, originria ou superveniente, efeitos jurdicos (artigo 162., n.1
CPA).
b. Ausncia de suspenso: um ato administrativo potencialmente eficaz
vlido ou anulvel e que preencha os respetivos requisitos positivos de
eficcia pode, no entanto, no o ser, caso a sua eficcia esteja suspensa.
A suspenso dos atos administrativos paralisa a sua eficcia e pode ocorrer
por efeito da lei (por impugnao administrativa, artigo 189., n.1 e 2 CPA)
ou como efeito automtico do requerimento da suspenso jurisdicional de
eficcia (artigo 128., n.1 CPTA).
A eficcia de certos atos administrativos pode ainda depender de requisitos
especficos de eficcia, em cumulao com os requisitos gerais (positivos e
negativos). Os requisitos especficos de eficcia dos atos administrativos
dependem de previso legal caso a caso e seguintes:
i. Publicao: (artigo 158. CPA) a publicao dos atos
administrativos s obrigatria nos casos expressamente
previstos por lei (artigo 158., n.1 CPA); quando assim seja,
constitui sempre requisito de eficcia dos atos a ela sujeitos
(artigo 158., n.2 CPA). O artigo 159. CPA determina que esta
deve ocorrer no Dirio da Repblica ou na publicao oficial da
entidade pblica, e na Internet, no stio institucional da entidade
em causa, no prazo de 30 dias, e conter todos os elementos a que
o n.1 do artigo 151., ou seja, devendo conter as menes
obrigatrias previstas para os atos administrativos.
ii. Aprovao: (artigo 157., alnea a) CPA) quando um ato
administrativo esteja legalmente sujeito a aprovao hierrquica
ou, em caso de tutela integrativa a posteriori, tutelar, aquela
constitui sempre requisito da sua eficcia.
iii. Visto: (artigo 157., alnea c) CPA, com previso genrica) o visto
, substancialmente, um ato de aprovao, com a particularidade
de ser emitido por um rgo de controlo (atualmente o Tribunal
de Contas: artigos 44. a 48. LOTC), tendo idntica relevncia
quanto eficcia dos atos administrativos sobre os quais incide.
iv. Referendo: (artigo 157., alnea a) CPA) o referendo nacional no
pode incidir sobre atos administrativos (artigo 115., n.3 CRP) por
isso, o referendo legalmente referido s pode ser o local (artigo
240. CRP). Quando o referendo incida sobre atos administrativos
j emitidos, a eficcia destes depende da aprovao referendria.
v. Verificao de condio ou termo suspensivos: (artigo 157.,
alnea b) CPA) o artigo 149. CPA permite a aposio de condies
e termos aos atos administrativos, dos quais, a serem suspensivos,
depender a eficcia destes.

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Direito Administrativo II
vi. Reduo a ata e aprovao desta ou da respetiva minuta: (artigos
34., n.6; 150., n.2 CPA) trata-se de um requisito de eficcia
exclusivo das deliberaes dos rgos colegiais.
vii. Aceitao do destinatrio: alguns atos administrativos favorveis
carecem de aceitao do destinatrio em momento posterior
sua prtica; quando assim seja, e ainda que alei no o diga
expressamente, a aceitao um requisito de eficcia dos atos em
causa.
2. mbito temporal dos efeitos do ato administrativo: normalmente, os atos
administrativos produzem efeitos apenas para o futuro (i. . A partir do momento
em que se tornam eficazes), mas, por vezes, os efeitos podem reportar-se ao
passado: fala-se ento em efeitos retroativos (a epgrafe do artigo 158. CPA fala
ento em eficcia retroativa; mas uma coisa a produo de efeitos pelo ato e
outra o perodo temporal abrangido por esses efeitos). Os efeitos de um ato
administrativo podem ser retroativos por determinao da lei ou por deciso
discricionria da administrao. Tm efeitos retroativos, por determinao da lei,
os seguintes atos administrativos, para alm de outros por tal considerados como
lei (artigo 156., n.2, alnea d) CPA):
a. Atos administrativos interpretativos: (artigo 156., n.1, alnea a) CPA) e
de retificao (artigo 174., n.2 CPA). Os atos interpretativos (expresso
na qual devem considerar-se includos os atos de aclarao) e de
retificao limitam-se a elucidar o sentido que os atos interpretados ou
retificados j assumiam originariamente; por isso, o contedo dos
primeiros integra-se no dos segundos e vale desde o momento em que
estes comearam a produzir efeitos.
b. Atos administrativos de execuo de decises jurisdicionais anulatrias,
declarativas da nulidade ou inexistncia de atos administrativos: (artigo
168., n.6 CPA). A retroatividade da anulao , bem como da declarao
de nulidade ou inexistncia, de atos administrativos implica a constituio
da administrao no dever de reconstituir integralmente a situao atual
hipottica, designadamente atravs da emisso dos atos retroativos que
para tal sejam necessrios (artigo 173., n.1 e 2 CPTA). A retroatividade
destes atos administrativos tem, contudo, dois limites: primeiro, se, em
consequncia da anulao, a administrao se limitar a repetir o ato
anulado, embora necessariamente expurgado do vcio que conduziu sua
anulao, o novo ato administrativo no pode ter efeito retroativo a no
ser na medida em que outras disposies o permitam (artigo 168., n.6
CPA); no segundo, os atos de execuo de sentenas que anulem,
declarem a nulidade ou inexistncia de atos administrativos no podem
ter efeito retroativo na medida em que impliquem a imposio de deveres,
a aplicao de sanes ou a restrio de direitos ou interesses legalmente
protegidos (artigo 173., n.2 CPTA).
c. Atos administrativos de revogao de atos invlidos: (artigo 145., n.2
CPA) a retroatividade dos efeitos dos aos revogatrios de atos invlidos
visa assegurar a reintegrao plena da legalidade violada pelos ltimos.

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Direito Administrativo II
Podem ser dotados de efeitos retroativos, por deciso discricionria da
administrao, os seguintes atos administrativos, para alm de outros em
relao aos quais a lei o permita:
a. Atos administrativos favorveis: (artigos 158., n.2, alnea a) CPA) se a
retroatividade dos efeitos for favorvel para os destinatrios do ato, o
autor do ato pode atribuir-lhe efeito retroativo, desde que data a que se
pretende fazer remontar os efeitos j estivessem reunidos os
pressupostos da emisso do ato e desde que os efeitos retroativos no
lesem posies jurdicas subjetivas de terceiros.
b. Atos revogatrios emitidos pelo autor do ato revogado em sede de
procedimentos de controlo: (artigo 158., n.2, alnea b) CPA) os
procedimentos de controlo visam permitir uma reviso, pela
administrao, de condutas suas: na reclamao, essa reviso compete ao
prprio autor do ato (artigo 191., n.1 CPA); nos recursos, cabe a um
rgo diverso, mas ao autor do ato sempre dada a possibilidade de
retratar-se, revogando o ato impugnado (artigo 194., n.2 CPA). O
alcance do artigo 158., n.2, alnea b) CPA precisamente o de permitir
ao autor da revogao retratatria atribuir-lhe efeito retroativo. Note-se
que a revogao de atos invlidos tem efeitos retroativos ex lege (artigo
166., n.2 CPA) e que a possibilidade de atribuio revogao de efeitos
retroativos favorveis j decorre do artigo 156., n.2, alnea a) CPA; assim,
a possibilidade de atribuio discricionria de feitos retroativos aos atos
revogatrios sub iudice diz apenas respeito, portanto, revogao de atos
vlidos favorveis.
c. Atos administrativos desfavorveis de revogao de atos vlidos: (artigo
167., n.2, alnea b) CPA) quando a revogao de um ato administrativo
vlido seja desfavorvel, mesmo assim possvel atribuir-lhe efeito
retroativo, desde que os interessados concordem expressamente com a
retroatividade e no estejam em causa direito ou interesses indisponveis.
3. Efeitos prototpicos dos atos administrativos eficazes: desde que eficazes (o que
desde logo exclui os atos nulos) e vigentes, os atos administrativos produzem
diversos efeitos prototpicos:
a. O efeito vinculativo traduz-se no carter obrigatrio das determinaes
contidas no ato administrativo para os sujeitos da relao jurdica sobre a
qual incide. O efeito vinculativo abrange, quer o destinatrio do ato
administrativo, quer o seu autor (embora algumas categorias de atos
administrativos respeite exclusiva ou predominantemente a um ou a
outro). Exceto quando no exerccio das competncias de revogao e
substituio, nos te3rmos legalmente admitidos, o autor do ato est
mesmo vinculado a observar, na emisso de um ato administrativo, os
atos administrativos que tenham emitido em procedimentos anteriores
ou em momentos anteriores do mesmo procedimento (em particular, os
atos administrativos parciais nos procedimentos escalonados).
b. O efeito de previso implica a necessidade de todos os rgos pblicos
alm do seu autor observarem o ato administrativo, ainda que subsistam
dvidas acerca da sua legalidade, e de o tomarem como pressuposto (ou
seja, como elemento recondutvel previso normativa) das suas decises.

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Direito Administrativo II
c. O efeito legalizador uma manifestao do efeito de previso; ele implica
a impossibilidade de adoo de medidas administrativas, de preveno ou
de represso, contra atuaes de sujeitos privados tituladas por atos
administrativos.
d. O efeito conformador pressupe que, apesar de um ato jurdico pblico,
em certas circunstncias o ato administrativo molda o contedo de
relaes jurdicas entre privados: em virtude de um ato administrativo
eficaz, passam a ser lcitas condutas que seriam ilcitas sem a sua emisso.
A consequncia imediata deste efeito a desapario de um pressuposto
da responsabilidade civil delitual de um particular perante outro a quem a
conduta do primeiro possa lesar. Assim, ao contrrio do efeito legalizador,
que se produz em relao a outras entidades administrativas, o efeito
conformador projeta-se nas relaes entre particulares (, portanto, um
efeito horizontal do ato administrativo). A admissibilidade e o alcance do
efeito conformador dos atos administrativos so controversos na doutrina
e na jurisprudncia, mas trata-se de uma verdadeira inevitabilidade da
administrao infraestadual, em que a administrao frequentemente
chamada a decidir sobre relaes jurdicas que envolvem vrios
particulares com interesses contrapostos. Com efeito, sob pena de
violao da unidade da ordem jurdica e de esvaziamento da imposio de
tomada em considerao e ponderao administrativa de todos os
interesses privados relevantes para a deciso, decorrente do princpio da
imparcialidade, foroso admitir-se que um ato administrativo permissivo
eficaz (pelo menos, desde que vlido) exclui a ilicitude das condutas por
ele tituladas.
e. O efeito justificador consiste no afastamento, por atos administrativos
permissivos, da ilicitude penal de factos praticados por particulares; a
consequncia imediata deste efeito a desapario de um pressuposto da
responsabilidade criminal e, portanto, a impunidade daquele facto.
Atento o teor do artigo 31., n.2, alnea b) CP, que exclui a ilicitude penal
dos factos praticados no exerccio de um direito, deve considerar-se o
efeito justificador como um efeito geral dos atos administrativos (, no
entanto, muito duvidoso que possa considerar-se justificada a ilicitude de
factos dolosos). Em todo o caso, deve ter-se em ateno que, no Direito
Portugus, os atos administrativos que envolvam a prtica de crimes so
nulos e de nenhum efeito, pelo que um ato administrativo cujo contedo
contemple diretamente a prtica de um crime no pode ter, naturalmente,
qualquer efeito justificador (embora possa, eventualmente, relevar
efeitos de graduao da culpabilidade do agente). O efeito justificador dos
atos administrativos deve distinguir-se das situaes de acessoriedade
administrativa do Direito Penal, em que o prprio tipo legal remete para
prescries administrativas a definio parcial das circunstncias da
infrao.
f. O efeito de determinao consiste na vinculao dos rgos da
administrao, no propriamente s decises contidas em atos
administrativos anteriores, as determinao dos factos na base da qual
aqueles foram adotados. O efeito de determinao s existe quando
previsto na lei; tal acontece, por vezes, quando so normativamente

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Direito Administrativo II
exigidos vrios atos permissivos, de rgo diferentes, para o exerccio de
uma mesma atividade.
Os efeitos vinculativo, de previso, legalizador e de determinao
manifestam-se de modo mais tnue quanto a rgos administrativos que
detenham competncia revogatria e/ou substitutiva sobre os atos
administrativos em causa, desde que estes sejam passveis de revogao ou
substituio.

Atos administrativos secundrios especialmente regulados: em ateno ao carter


particular que suscitam, alguns tipos de atos administrativos secundrios foram objeto de
disciplina prpria no CPA. o caso dos atos revisivos de revogao, substituio e modificao,
declarao de nulidade e suspenso, dos atos de esclarecimento e retificao e dos atos
saneadores de ratificao saneao, reforma e converso.

1. Revogao:
a. Distino de figuras afins: a revogao, fundamentalmente regulada nos
artigos 165. a 171. CPA, tem algumas semelhanas com os atos
contrrios, as declaraes de nulidade, inexistncia e caducidade, a
suspenso, a substituio e a modificao; contudo, no se confunde com
nenhuma destas figuras.
i. Ato contrrio: um ato contrrio um ato administrativo que
produz um efeito inverso a um ato administrativo anterior e que,
como tal, comporta um efeito desintegrativo da situao jurdica
por ele regulada. A diferena entre o ato contrrio e o ato de
revogao que o primeiro no implica a reapreciao do ato
contrariado, no constituindo por isso um verdadeiro ato revisivo.
ii. Declarao de nulidade: as declaraes de nulidade, de
inexistncia e de caducidade so atos meramente declarativos,
respetivamente, da inexistncia, da improdutividade jurdica ou
da cessao de vigncia de um ato administrativo anterior,
enquanto a revogao um ato constitutivo da destruio dos
efeitos de um ato anterior.
iii. Suspenso: a suspenso paralisa temporariamente os efeitos de
um ato administrativo anterior, enquanto a revogao destri tais
efeitos com carter permanente.
iv. Substituio e modificao: a substituio e a modificao tm um
efeito revogatrio, total ou parcial, em relao aos atos
substitudos ou modificados; s que, enquanto a substituio e a
modificao resultam do exerccio da mesma competncia
dispositiva exercida com a prtica do ato substitudo ou
modificado, a revogao resulta do exerccio de uma competncia
diferente.
b. Fundamento da competncia revogatria: A revogao de atos
administrativos fundamenta-se o poder genrico de autocontrolo da
administrao pblica; este heternomo, quando cabe a um rgo
administrativo diverso daquele que praticou o ato objeto de controlo
(poder de superviso), e autnomo, quando cabe ao prprio autor do ato
objeto de controlo (poder de autocontrolo em sentido estrito). O poder

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Direito Administrativo II
de autocontrolo administrativo decorre, por sua vez, do princpio da
legalidade e do princpio da prossecuo do interesse pblico, consoante
respeite legalidade ou ao mrito da atuao controlada. Assim, ao
contrrio do que por vezes se afirma, a competncia revogatria no
decorre da competncia dispositiva, o que comprovado pela
circunstncia de existirem situaes de competncia dispositiva sem
competncia revogatria (o delegado no pode revogar atos
administrativos praticados pelo delegante no exerccio da competncia
delegada, embora detenha a competncia dispositiva artigo 169., n.4
CPA ; o subalterno no pode revogar os atos praticados pelo superior ao
abrigo das competncias separadas artigo 169., n.2 CPA, a contrario
sensu , bem como situaes de competncia revogatria em
competncia dispositiva (o superior hierrquico pode revogar, mas no
substituir, os atos praticados ao abrigo de competncias exclusivas do
subalterno: 197., n.1 CPA).
c. Revogao e coliso de princpios: os princpios da legalidade e da
prossecuo do interesse pblico so os fundamentos ltimos do instituto
da revogao de atos administrativos, mas isto no significa que sejam os
nicos princpios fundamentais da atividade administrativa com relevo em
matria de revogao. Com efeito, se os princpios da legalidade e da
prossecuo do interesse pblico favorecem prima facie a revogao de
atos administrativos ilegais tipos por inconvenientes, os princpios da
tutela da confiana e do respeito pelas posies jurdicas subjetivas dos
particulares podem apelar manuteno dos mesmos atos; no mesmo
sentido depe, alis, a funo estabilizadora dos atos administrativos. O
regime jurdico da revogao constante do CPA visa, precisamente, atingir
um ponto de equilbrio entre a necessidade de reintegrao da legalidade
e da boa administrao e as exigncias de estabilidade, segurana e
previsibilidade da atuao administrativa, o que s pode atingir-se atravs
de uma limitao, em determinadas circunstncias, dos poderes
revogatrios da administrao.
d. Revogao e margem de livre deciso: constituindo o princpio da
legalidade o fundamento ltimo da revogao de atos administrativos
ilegais, coloca-se a questo de saber se a competncia revogatria de tais
atos de exerccio vinculado ou discricionrio. Aparentemente, a resposta
no poderia de ser a primeira: o princpio da legalidade probe que a
administrao pratique atos ilegais, objetivo que ficaria frustrado caso se
admitisse que a mesma administrao dispe, em momento posterior, da
possibilidade de optar entre revogar ou no os atos ilegais por si
praticados. No entanto, a resposta a este problema no pode ser uniforme.
O princpio da legalidade obriga a administrao a eliminar as ilegalidades
de que padeam os atos administrativos por si praticados, mas no obriga
necessariamente a eliminao destes mesmos atos. Assem, se for possvel
obter a eliminao de um vcio que afeta um ato administrativo atravs da
sua sanao, substituio ou modificao, a administrao gozar de
discricionariedade optativa entre a emisso de qualquer destes atos e a
de um ato de revogao. Se o vcio de que um ato administrativo padece
for s, em concreto, suscetvel de eliminao atravs de revogao, esta

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Direito Administrativo II
torna-se vinculada por reduo da discricionariedade a zero. No se exclui
que, em determinadas situaes, a mesma reduo leve proibio da
revogao e imposio da sanao.
e. Requisitos de legalidade da revogao: a revogao um ato
administrativo e, por isso, est sujeita ao regime geral dos atos
administrativos, desde logo quanto as seus requisitos gerais de legalidade
existem, todavia, algumas especificidades de regime, fundamentalmente
constantes dos artigos 165. a 171. CPA.
i. Requisitos subjetivos: competncia revogatria: existem quatro
situaes de competncia revogatria no Direito Administrativo
Geral; a primeira corresponde a um autocontrolo autnomo e as
restantes a um autocontrolo heternomo. Assim, tm
competncia para revogar atos administrativos:
1. O autor do ato (artigo 169., n.2, in fine CPA): a expresso
autor do ato respeita, desde logo, e na generalidade das
situaes de modo incontroverso, ao prprio rgo que
praticou o ato administrativo a revogar. Mais
problemtica a questo de saber a quem que pertence
a competncia para revogar atos administrativos viciados
de incompetncia relativa: se aos rgos que os praticam
(teoria do efetivo), se aos rgos legalmente competentes
para os praticar (teoria do autor legal). Tal como inculca
prima facie o texto do artigo 169., n.1 CPA, a soluo
correta a primeira, por se afigurar a nica que preserva
a coerncia do desenho constitucional e legal das relaes
de supra-infraordenao entre rgos administrativos e
que se coaduna com a inexistncia de qualquer
procedimento de controlo de iniciativa particular
destinado a promover a reapreciao de atos
administrativos viciados de incompetncia relativa pelos
rgos competentes para a sua prtica.
2. Os superiores hierrquicos do autor do ato (artigo 169.,
n.1, in fine CPA): a competncia revogatria dos
superiores hierrquicos decorre do poder de superviso e
do poder, acessrio deste, de decidir recursos, ambos
integrantes da situao jurdica do superior no mbito da
relao hierrquica. O artigo 169., n.4 CPA parece
excluir a competncia revogatria dos superiores
hierrquicos quanto aos atos administrativos praticados
ao abrigo de competncia exclusiva do subalterno, mas
esta disposio deve ser interpretada restritivamente,
tendo em conta o argumento sistemtico decorrente do
artigo 197. CPA, que inequivocamente permite a
revogao de tais atos pelo superior em sede de recurso
hierrquico. Assim, a proibio do artigo 169., n.4 CPA
aplica-se apenas revogao espontnea dos atos do
subalterno pelo seu superior.

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Direito Administrativo II

3. O delegante e o subdelegante em relao aos atos


praticados pelo delegado ou subdelegado ao abrigo da
delegao ou subdelegao: A competncia revogatria
de delegante e do subdelegante uma consequncia da
posio de supraordenao em que aqueles rgos ficam
investidos, quanto ao delegado e ao subdelegado, em
virtude do ato de delegao. O artigo 169., n.4 CPA
restringe circunstancialmente a competncia revogatria
do delegante e do subdelegante, ela dificilmente
compreensvel em relao competncia revogatria do
delegante. Apesar de alguma complexidade de redao
do artigo 169., n.2 CPA, a lei no permite ao delegado
ou subdelegado a revogao de atos administrativos
praticados, no exerccio da competncia delegada, pelo
delegante ou subdelegante, sob pena de perverso da
relao de supra-infraordenao subjacente delegao
de poderes (esta soluo parece evidente, praticamente
impossvel de demonstrar para os autores que fazem
decorrer a competncia revogatria da competncia
dispositiva).
4. Os rgos com poderes de tutela revogatria, em relao
aos atos praticados pelos rgos das pessoas coletivas
tuteladas (artigo 169., n.5 CPA): a competncia
revogatria dos rgos tutelares depende da existncia,
no mbito da relao tutelar em causa, da faculdade
supervisiva. Assim, a competncia revogatria dos rgos
tutelares no decorre diretamente do CPA, antes
carecendo de previso legal expressa (alis em
consonncia com o princpio da reserva de densificao
normativa em matria de tutela administrativa).
5. Os rgos colegiais, em relao aos atos praticados pelos
seus membros (artigo 199., n.1, alnea b) CPA): o artigo
199., n.1, alnea b) CPA refere-se expressamente a esta
competncia revogatria. Normalmente os rgos
colegiais no tm poder de superviso sobre os seus
membros (a no ser em situaes de delegao de
poderes, que no esto aqui em questo); assim, a
competncia revogatria dos rgos colegiais em relao
a atos praticados pelos seus membros s existe nos casos
previstos na lei.
ii. Requisitos objetivos materiais: objeto da revogao: o ato de
revogao incide sobre dois objetos: diretamente, os efeitos do
ato revogado; indiretamente, a situao jurdica material regulada
por aquele. Existem algumas especificidades do objeto da
revogao, quer quanto a sua possibilidade, quer quanto sua
legalidade.
1. Possibilidade do objeto: uma vez que a revogao visa
destruir efeitos de atos administrativos anteriores, ela

91

Direito Administrativo II
tem objeto impossvel quando tais atos no existam ou
sejam inaptos para produzir efeitos. Assim, o artigo 166.,
n.1 CPA considera insuscetveis de revogao os atos
administrativos
nulos
(alnea
a)),
anulados
contenciosamente (alnea b)), os atos revogados com
eficcia retroativa (alnea c)). Os atos caducados ou
esgotados no podem ser revogados para o futuro, na
medida em que j no produzem efeitos, mas podem ser
revogados retroativamente (artigo 166., n.2 CPA); a
mesma soluo deve aplicar-se analogicamente aos atos
administrativos j revogados, mas sem efeitos retroativos.
Os atos revogatrios de atos insuscetveis de revogao
padecem de violao de lei e so nulos por
impossibilidade do objeto (artigo 161., n.2, alnea c)
CPA).
2. Legalidade do objeto: a regra geral quanto ao objeto da
revogao a da revogabilidade dos atos administrativos
(para os atos vlidos, artigo 167., n.2 CPA, para os atos
invlidos 166., n.1, a contrrio sensu, CPA, mas atentese, quanto sua anulao administrativa). Todavia,
existem atos administrativos cuja revogao, apesar de
possvel (na medida em que produzem efeitos suscetveis
de destruio), proibida por lei. Esto nesta situao os
atos administrativos vlidos (e por analogia, os atos
anulveis consolidados por decurso do prazo de
impugnao contenciosa) que se encontrem numa de trs
situaes:
a. Aqueles que sejam favorveis aos seus
destinatrios (artigo 167., n.2, alnea a) CPA),
sob pena de violao dos princpios da tutela da
confiana e do respeito pelas posies jurdicas
subjetivas dos particulares, bem como da funo
estabilizadora dos atos administrativo; e
b. Aqueles dos quais resultem para a administrao
obrigaes legais ou direitos indisponveis (artigo
167., n.1, in fine CPA).
A irrevogabilidade dos atos favorveis , contudo, apenas
relativa, podendo os atos em causa se revogados em
quatro situaes: na parte em que sejam desfavorveis
aos seus destinatrios, caso sejam atos de efeito mltiplo
objetivo (artigo 167., n.2, alnea a) CPA, parecendo que
esta soluo se deve aplicar analogicamente, mutatis
mutandis, aos atos de efeito mltiplo subjetivo, sob pena
de tratamento desigual dos contra interessados); quando
todos os interessados deem o seu acordo e os atos no
digam respeito a direitos ou interesses indisponveis
(artigo 167., n.2, alnea b) CPA); quando estejam

92

Direito Administrativo II
sujeitos a reserva de revogao e nos precisos termos
desta; e em sede de reclamao e recurso hierrquico
(artigo 167., n.2, alnea d) CPA); e, por fim, com
fundamento na supervenincia de conhecimentos
tcnicos e cientficos ou em alterao objetiva das
circunstncias de facto, em face das quais, num ou noutro
caso, no poderiam ter sido praticados (artigo 167., n.2,
alnea c) CPA).
iii. Requisitos objetivos materiais: pressupostos da revogao de atos
anulveis: os atos anulveis s podem ser revogados dentro do
prazo para a sua impugnao contenciosa (artigo 168., n.1, CPA);
uma vez que existem vrios prazos para a impugnao
contenciosa dos atos anulveis (artigo 58., n.2 CPTA), o prazo
relevante para efeitos de revogao de um ano (artigo 168.,
n.2 CPA, sob no preenchimento das excees dos restantes
nmeros do mesmo artigo). O prazo para revogao dos atos
anulveis constitui um limite circunstancial da revogao da
revogao que corresponde a um seu pressuposto de facto:
decorrido tal prazo, aquele pressuposto desaparece, recaindo-se
no regime de revogao de atos administrativos vlidos.
iv. Requisitos objetivos formais: forma e formalidades da revogao:
quer quanto s forma, quer quanto s formalidades da revogao,
vigora um princpio de paralelismo com o ato revogado.
1. Forma da revogao (artigo 170. CPA): regra geral, o ato
revogatrio deve revestir a forma legalmente prescrita
para o ato revogado (artigo 170., n.1 CPA); quando o ato
revogado padea de excesso de forma, o ato revogatrio
deve revestir a forma efetivamente assumida pelo ato
revogado (artigo 170., n.2 CPA).
2. Formalidades da revogao (artigo 170. CPA): nos
termos do artigo 170., n.3 CPA, a revogao deve
observar as mesmas formalidades legalmente prescritas
para o ato revogado. Em todo o caso, torna-se necessrio
fazer duas precises: primeira, a regra do paralelismo de
formalidades no se aplica (a no ser porventura
supletivamente) revogao provocada, para a qual a lei
estabeleceu procedimentos de controlo com tramitaes
prprias; segunda, mesmo nas revogaes espontneas,
a regra do paralelismo tem que ser afastada, sob pena de
se chegar a resultados absurdos, quanto s formalidades
cuja inobservncia, pelo ato revogado, constitua
precisamente o motivo de revogao.
v. Requisitos objetivos funcionais: fins da revogao: os fins
legalmente prescritos para a revogao variam consoante o ato
revogado seja vlido ou invido: a revogao deve visar, no caso
de atos vlidos, a melhor prossecuo do interesse pblico (artigo
artigo 165. CPA, impliciter); no caso de atos invlidos, a reposio

93

Direito Administrativo II

f.

da legalidade violada pelo ato revogado (artigo 167. CPA). Se o


motivo principalmente determinante da revogao visar a
prossecuo de um fim distinto do seu fim legal, a revogao
padece de desvio de poder15.
Efeitos da revogao: os efeitos da revogao variam consoante o ato
revogado seja vlido ou invlido, podendo suscitar-se problemas
complexos quando esteja em causa a revogao de atos revogatrios.
i. Anulao: tem sempre efeitos retroativos ex lege (artigo 171., n.
3 CPA), ou seja, destri os efeitos ilegais do ato revogado a partir
do momento em que se produziram. Trata-se de uma
consequncia necessria do princpio da legalidade, na sua
dimenso de preferncia de lei, que no se compadece com a
salvaguarda administrativa de efeitos de um ato ilegal e invlido.
ii. A revogao de atos vlidos: tem sempre efeitos para o futuro ex
lege (artigo 171., n.1 CPA), salvo a atribuio, no prprio ato
revogatrio, da eficcia retroativa uma vez favorvel aos
interessados, ou quando estes concordem expressamente com a
sua retroatividade, e ressalvando direitos ou interesses
indisponveis. Ou seja, tem, em regra, efeitos ab-rogatrios, ou
seja, destri os efeitos do ato revogado apenas a partir do
momento em que o ato revogatrio adquire eficcia, preservando
os efeitos produzidos at esse momento; por isso, esta
modalidade de revogao era tradicionalmente designada como
cessao de efeitos.
iii. Quando esteja em causa a revogao de atos revogatrios:
quando esteja em causa a revogao de atos revogatrios, colocase a questo de saber se esta acarreta a repristinao do ato
primitivamente revogado pela revogao revogada. De acordo
com o artigo 171., n.2 CPA, o efeito repristinatrio s existe
para a revogao quando decorra da lei ou mediante deciso
discricionria do autor da ltima revogao. Porm, esta
disposio carece de interpretao restritiva porque se a
revogao de um ato revogatrio tiver efeito retroativo (ex lege
ou por deciso discricionria do seu autor), tal acarreta
mediatamente a destruio de todos os efeitos da revogao
revogada, incluindo o efeito revogatrio do ato primrio; assim, a
ltima revogao no poder deixar de ter um efeito
repristinatrio automtico, ex vi do artigo 171., n.1 CPA. Quanto
anulao administrativa, esta produz efeitos repristinatrios
quando tenha objeto a anulao de um ato revogatrio,
excetuando a exigncia legal da no produo de tais efeitos
repristinatrios ou o ato de anulao assim o preveja
expressamente.

15

A proibio de revogao de atos invlidos com finalidades de boa administrao passvel de


crticas: a questo da validade do ato s fixada definitivamente com uma deciso de um tribunal, pelo
que aberrante invalidar a revogao de um ato ilegal, ainda que na prossecuo de um fim apenas de
boa administrao, quando foi atingido o objetivo primordial de eliminao dos efeitos do ato da ordem
jurdica.

94

Direito Administrativo II

2. Declarao de nulidade: o regime da declarao de nulidade consta do artigo 162.,


n.2 CPA; ao contrrio do que sucede com a substituio e a modificao, no
existe qualquer remisso para o regime da revogao, mas as similitudes entre
ambos os tipos de atos impem-se. Tal como sucede com a revogao, a
declarao de nulidade pode ser oficiosa ou provocada (artigo 162., n.2,
impliciter CPA). O artigo 162., n.2 CPA atribui a competncia para a declarao
de nulidade a qualquer rgo administrativo, soluo que deve ter-se por
inconstitucional, por violao do princpio da unidade da ao administrativa
(artigo 267., n.2 CRP) e das normas constitucionais que configuram as relaes
administrativas interorgnicas e intersubjetivas (artigo 199., alnea d) CRP), na
medida em que permite a declarao de nulidade de atos administrativos por
rgos infraordenados (ou simplesmente no supraordenados) em relao aos
seus autores. O artigo 162., n.2 CPA deve, portanto, ser interpretado conforme
Constituio, no sentido de permitir apenas a desaplicao (e no a declarao
de nulidade com fora obrigatria geral), por qualquer rgo administrativo, de
atos nulos, aplicando-se analogicamente competncia para a declarao de
nulidade as normas sobre competncia revogatria (artigos 169. e artigo 199.,
n.1, alnea b) CPA). O objeto da declarao de nulidade so, necessariamente,
atos nulos; a declarao de nulidade de atos vlidos ou anulveis nula por
impossibilidade do objeto (artigo 161., n.2, alnea c) CPA). A forma e as
formalidades da declarao de nulidade no esto definidas por lei, parecendo
admissvel a aplicao analgica do artigo 170. CPA. O fim da declarao de
nulidade exclusivamente a reposio da legalidade e a eliminao da incerteza
jurdica criada pelo ato nulo (artigo 162., n.1 e 2 CPA, impliciter). Ao contrrio do
que sucede com a revogao, a declarao de nulidade um ato estritamente
vinculado. A declarao de inexistncia no sequer referida pelo CPA, mas no
repugna aplicar-lhe analogicamente o regime da declarao de nulidade
(porventura mesmo na interpretao que imediatamente resulta do texto do
artigo 162., n.2 CPA, permitindo-se a sua prtica por qualquer rgo
administrativo e no apenas por aqueles que dispem de competncia
revogatria).
3. Atos secundrios saneadores: ratificao-sanao, reforma e converso: os trs
tipos de atos saneadores (ratificao-sanao, reforma e converso) esto
disciplinadas no artigo 164. CPA. Os requisitos de legalidade dos atos saneadores
tm algumas especificidades quanto competncia, ao objeto e aos pressupostos.
Assim, a competncia cabe aos rgos competentes para a anulao (Artigo 164.,
n.1 CPA), salvo tratando-se de atos viciados de incompetncia relativa, que da
competncia do rgo legalmente competente para a sua prtica ratificadora
(Artigo 164., n.3 CPA). Objeto dos atos saneadores so exclusivamente os atos
anulveis (artigo 164., n.1 CPA, a contrario sensu); a sanao de um ato vlido
ou nulo nula por impossibilidade jurdica do objeto (Artigo 161., n.2, alnea c)
CPA). A reforma incide sobre atos parcialmente invlidos, enquanto a converso e
a ratificao-sanao incidem sobre atos totalmente invlidos; a ratificaosanao tem a particularidade de s poder ter como objeto atos viciados de
incompetncia relativa ou, eventualmente, de vcio de forma por preterio de

95

Direito Administrativo II
formalidades essenciais suprveis16. Pressuposto de facto dos atos saneadores a
tempestividade, aferida nos termos da revogao de atos anulveis (artigo 168.,
n.1 CPA ex vi artigo 164., n.2 CPA). Os efeitos dos atos saneadores retroagem
data da prtica dos atos sanados, salvo se tiver entretanto ocorrido uma alterao
do regime legal (artigo 164., n.5 CPA), situao em que a sua retroatividade tem
que ser equacionada nos termos gerais.

Procedimentos administrativos de controlo: dentro da categoria dos procedimentos


administrativos decisrios, existem os chamados procedimentos de controlo, que visam a
produo de decises de apreciao de condutas administrativas anteriores, positivas ou
omissivas (por isso, estes procedimentos so por vezes designados como procedimentos
decisrios de segundo grau). Quando incidem sobre anteriores atos administrativos, os
procedimento sede controlo culminam normalmente com a emisso de atos administrativos
secundrios; quando visam a apreciao de omisses, culminam normalmente com uma
primeira deciso sobre a matria em causa. Nos termos gerais, estes procedimentos podem ser
de iniciativa oficiosa ou de iniciativa particular.

1. Procedimentos de controlo de iniciativa oficiosa:


2. Procedimentos de controlo de iniciativa particular:
a. Aspetos gerais:
b. A reclamao:
i. Pressupostos procedimentais da reclamao:
ii. Efeitos da reclamao sobre o ato ou omisso reclamados:
iii. Efeitos da reclamao sobre os prazos de reao contenciosa
contra o ato ou a omisso reclamados:
iv. Procedimento da reclamao:
v. Prazo para a deciso da reclamao:
c. O recurso hierrquico:
i. Aspetos gerais:
ii. Espcies de recurso hierrquico:
iii. Regime comum do recurso hierrquico:
1. Pressupostos procedimentais do recurso hierrquico:
2. Fundamentos do recurso hierrquico:
3. Efeitos do recurso hierrquico sobre os prazo de reao
contenciosa contra o ao ou a omisso recorridos:
4. Procedimento do recurso hierrquico:
5. Poderes do rgo ad quem na instruo do recurso
hierrquico:
6. Poderes do rgo ad quem na deciso do recurso
hierrquico:
7. Prazo para a deciso do recurso hierrquico:
iv. Regras especficas do recurso hierrquico necessrio:
v. Regras especficas do recurso hierrquico facultativo:
1. Prazo de interposio do recurso hierrquico facultativo:
16

O Acrdo STA 30/9/93, Proc. 021186; o Acrdo 16/5/2002, Proc. 0129/02, permitiu a ratificao
sanao de um ato que padecia de vcios de fundamentao, possibilidade que deve recusar-se por
equivaler admisso de fundamentaes sucessivas que pervertem as funes do instituto da
fundamentao).

96

Direito Administrativo II

2. Efeitos do recurso hierrquico facultativo sobre o ato ou


omisso recorridos:
d. O recurso hierrquico imprprio:
e. O recurso tutelar:

Procedimentos administrativos executivos:


1. Noo e aspetos gerais:
2. Regime dos procedimentos executivos:
a. Requisitos de legalidade comuns execuo atravs de atos
administrativos e atravs de atos materiais:
i. Existncia de um ato decisrio:
ii. Exequibilidade do ato decisrio:
iii. Eficcia do ato decisrio:
iv. Existncia de uma habilitao legal para proceder execuo:
v. Competncia para executar:
vi. Proporcionalidade da execuo:
b. Requisitos de legalidade especficos da execuo atravs de atos
materiais:
i. Autorizao jurisdicional para proceder execuo:
ii. Possibilidade de cumprimento voluntrio:
iii. Deciso de executar:
iv. Respeito pela tipicidade legal dos procedimentos executivos e dos
atos de execuo:

97

Direito Administrativo II

O regulamento administrativo
Noo e aspetos gerais: o regulamento uma deciso de um rgo da administrao pblica
que, ao abrigo de normas de Direito Pblico, visa produzir efeitos jurdicos em situaes gerais
e abstrata. Esta definio, resultante da modificao, nos termos pertinentes, da definio de
ato administrativo constante do artigo 135. CPA, permite identificar os aspetos integrantes do
conceito de regulamento: da sua caracterizao como deciso decorrente que se trata de um
ato positivo, imaterial e unilateral; o facto de ser emitido por um rgo administrativo implica
que se trata de um ato da administrao; sedo emitido ao abrigo de normas de Direito Pblico,
necessariamente um ato gesto pblica; se visa produzir efeitos jurdicos, trata-se de um ato
jurdico; se esses efeitos se produzirem em situaes gerais e abstratas, trata-se de um ato
normativo. O aspeto mais saliente do regulamento, que permite distingui-lo de todas as
restantes formais jurdicas de atividade administrativo, o de conter comandos gerais e
abstratos, ou seja, normas jurdicas.
Regulamento, lei e ato administrativo:
1. Regulamento e lei: o regulamento traduz o exerccio da funo administrativa,
distinguindo-se assim da lei, que traduz o exerccio da funo legislativa. Alguma
confuso entre regulamento e lei pode derivar do facto de, com base no artigo 1.,
n.2 do Cdigo Civil, a doutrina privatista definir habitualmente a lei com base na
generalidade e na abstrao, do que resulta a assimilao do regulamento a uma
modalidade de lei em sentido material. Na ordem jurdica portuguesa, o artigo
112., n.1 CRP identifica a admissibilidade de um conceito de lei exclusivamente
assente na generalidade e na abstrao. Para mais, o que caracteriza a lei de um
ponto de vista material no so os aspetos meramente tendenciais da generalidade
e da abstrao, mas sim o seu carter poltico; a distino substancial entre lei e
regulamento , portanto, decorrente da distino entre funo legislativa e funo
administrativa: a lei partilha do carter primrio da funo legislativa, enquanto o
regulamento partilha do carter secundrio da funo administrativa, estando por
isso subordinado ao princpio da legalidade.
2. Regulamento e princpio da legalidade:
a. Consequncias do princpio da legalidade: enquanto forma de atividade
administrativa, os regulamentos esto sujeitos ao princpio da legalidade,
quer na sua dimenso de preferncia de lei, quer na sua dimenso de
reserva de lei. Da sujeio dos regulamentos preferncia de lei
decorrem fundamentalmente cinco consequncias:
i. Tal como sucede com todas as condutas administrativas, os
regulamentos que contrariem o bloco de legalidade a que esto
sujeitos so ilegais e, normalmente, invlidos. Assim, so
constitucionalmente proibidos os regulamentos delegados, ou seja,
regulamentos aos quais a lei permite que, com eficcia externa,
interpretem, modifiquem, suspendam ou revoguem preceitos
legais (artigo 112., n.5 CRP). Ao invs, constitucionalmente
admitida, salvo em matrias sujeitas a reserva de lei, a
deslegalizao, ou seja, a operao legislativa de abaixamento do
grau hierrquico de uma disciplina normativa at ento constante
de lei, acompanhada de uma habilitao legal para a emisso de

98

Direito Administrativo II
regulamentos sobre a matria em causa. Todavia, so muito tnues
as fronteiras entre os regulamentos delegados e a
autodeslegalizao, consistente no abaixamento do grau
hierrquico de uma disciplina legal operada pela prpria lei que a
contm.
ii. Uma lei posterior revoga um regulamento que seja contrrio quilo
que nela se dispe. A dvida subsiste apenas quanto a saber se, ao
menos nos casos de revogao tcita, se trata de revogao pura e
simples ou, antes, de um efeito revogatrio decorrente de um
fenmeno de invalidade, semelhante quela geralmente
reconhecido nas situaes de inconstitucionalidade superveniente.
iii. A revogao ou cessao de vigncia da lei habilitante da emisso
de determinado regulamento implica a cessao da sua vigncia
por caducidade, salve se a manuteno do regulamento na ordem
jurdica for salvaguardada por lei e desde que ela seja compatvel
com o novo regime legal.
iv. Tal como a interpretao da lei deve ser conforme Constituio,
a interpretao dos regulamentos deve ser conforme lei; alm
disso, deve tambm ser positivamente orientada para a
prossecuo plena e integral dos fins da lei regulamentada. O
primeiro aspeto decorre da primazia hierrquica da lei, de
postulados de coerncia intrnseca da ordem jurdica e de um
princpio de aproveitamento dos atos jurdicos. O segundo uma
consequncia da natureza secundria da funo administrativa e
da existncia de uma precedncia total de lei: enquanto a
Constituio deixa lei a concretizao do interesse pblico
primrio, a lei no deixa administrao qualquer margem de
liberdade na eleio dos fins da sua atuao legislativa; enquanto a
Constituio estabelece fundamentalmente limites da atividade
legislativa, no carecendo esta de habilitao constitucional
expressa alm da definio do rgo competente, a lei constitui
simultaneamente limite e fundamento da atividade legislativa.
v. Os regulamentos ilegais devem ser desaplicados pelos tribunais
(artigo 204. CRP, por identidade de razo, artigo 73., n.2 CPTA)
e so suscetveis de impugnao contenciosa, na sequncia da qual
os tribunais administrativos podem, em determinadas condies,
declarar a sua ilegalidade com fora obrigatria geral (artigo 268.,
n.5 CRP, artigos 72., n.1 e 76., n.2 CPTA).
Da sujeio dos regulamentos reserva de lei decorrem,
fundamentalmente, duas consequncias:
i. Os regulamentos tm necessariamente que ser habilitados por lei.
Contudo, o grau de densidade normativa da lei habilitante pode
variar entre a vinculao total do contedo regulamentar e, no
extremo oposto, a atribuio de uma quase total liberdade de
conformao regulamentar, limitando-se, neste ltimo caso, a
identificar a competncia, em sentido subjetivo e em sentido
objetivo, para a sua emisso. No primeiro caso estar uma lei que
determina que o montante de uma taxa seja anualmente

99

Direito Administrativo II
atualizado por regulamento no valor decorrente da aplicao da
taxa de inflao verificada no ano anterior; no segundo caso,
estaro as leis habilitantes da emisso de regulamentos
independentes e os regulamentos internos. No existe, portanto,
excees sujeio dos regulamentos reserva de lei.
ii. So em regra proibidos os regulamentos retroativos.
b. Hierarquia dos regulamentos: ao contrrio do que acontece com as leis,
que tm todas a mesma hierarquia (embora necessariamente a mesma
fora), os regulamentos so hierarquicamente diferenciados entre si. A
hierarquia dos regulamentos serve para graduar a preferncia de lei entre
regulamentos. Os critrios da hierarquia regulamentar so trs:
i. Da posio do emissor, os regulamentos emitidos por rgos
supraordenados so hierarquicamente superiores queles
emitidos pelos rgos que lhes sejam infraordenados. O artigo
241. CRP contm um afloramento deste princpio, ao estabelecer
que os regulamentos aprovados pelos rgos das autarquias
locais devem respeitar os regulamentos emitidos pelas
autoridades com poder tutelar. Assim, em geral, os regulamentos
emitidos por um superior hierrquico, por um delegante, por um
superintendente ou por um rgo tutelar so hierarquicamente
superiores, respetivamente, a um regulamento emitido pelo
subalterno, pelo delegado, pelo superintendido e pelo tutelado.
Em particulares, os regulamentos emitidos pelo Governo
enquanto rgo de soberania e rgo superior da administrao
pblica so hierarquicamente superiores a todos os regulamentos
administrativos emitidos por rgos subalternos, superintendidos
ou tutelados, no mbito das respetivas relaes hierrquica, de
superintendncia e de tutela (artigo 138., n.1).
ii. Do mbito geogrfico das atribuies prosseguidas, os
regulamentos emitidos por rgos inseridos em pessoas coletivas
cujas atribuies sejam de mbito territorial mais amplo so
hierarquicamente superiores queles emitidos por rgos
inseridos em pessoas coletivas cujas atribuies sejam de mbito
territorial mais restrito (artigo 138., n.2 CPA). O artigo 241. CRP
contm um afloramento deste princpio, ao estabelecer que os
regulamentos aprovados pelos rgos de autarquias locais devem
respeitar os regulamentos emitidos por rgos de autarquias
locais de grau superior. Este critrio diminui o mbito da
especialidade geogrfica (que apontaria para a prevalncia do
regulamento emitido pelo rgo inserido na pessoa coletiva de
atribuies territorialmente mais restritas) enquanto mecanismos
de resoluo de conflitos normativos.
iii. Da forma, os regulamentos de forma mais solene so
hierarquicamente superiores queles que sejam revestidos de
forma menos solene (artigo 138., n.3).
Como resultado da aplicao de critrios apontados, em caso de conflito
entre regulamentos, o regulamento emitido pela autoridade

100

Direito Administrativo II
supraordenada, aquele emitido pela autoridade inserida em pessoa
coletiva de atribuies territorialmente mais amplas e o que revisa forma
mais solene prevalecem, respetivamente, sobre o regulamento emitido
pela autoridade infraordenada, sobre aquele emitido pela autoridade
inserida em pessoal coletiva de atribuies totalmente mais restritas e
sobre o que revista forma menos solene, sendo os ltimos ilegais e, em
princpio, invlidos. Os critrios de hierarquia regulamentar no so,
todavia, absolutos. Assim, o critrio da posio do rgo emissor e o
critrio do mbito geogrfico das atribuies prosseguidas cedem quanto
a regulamentos de rgos infraordenados e/ou que visem a prossecuo
de atribuies geograficamente menos amplas que tenham sido emitidos
ao abrigo de configurarem normas especiais (artigo 138., n.1, in fine).

3. Regulamento e ato administrativo: a tendncia para considerar os regulamentos


como leis em sentido material levou historicamente a uma inevitvel aproximao
do seu regime ao dos atos legislativos; na ordem jurdica portuguesa, a confuso
foi adensada pela circunstncia de, no regime da Constituio Portuguesa de 1933,
o Governo ser simultaneamente o principal rgo legislativo e administrativo.
Atualmente, perante a clara distino entre o regulamento e a lei, e tendo em
conta a afinidade estrutural do regulamento e do ato administrativo enquanto
atos unilaterais e imperativos da administrao, justifica-se uma aproximao do
regulamento ao ato administrativo, designadamente para efeitos de regime.

Fundamentos e funes dos regulamentos:


1. Fundamentos dos regulamentos: os fundamentos dos regulamentos so trs,
consoante se adote um prisma:
a. Sociopoltico: os regulamentos fundamentam-se nos limites naturais da
funo legislativa: a lei, em virtude da sua natureza, bem como da
natureza e dos processos de atuao prprios dos rgos legislativos, no
pode nem deve almejar a disciplinar os mais nfimos aspetos da vida social.
Assim, o campo de operatividade por excelncia do regulamento comea
onde acaba a capacidade de previso do legislador.
b. Jurdico: o fundamento dos regulamentos o princpio da legalidade, na
sua dimenso de reserva de lei. Em virtude da existncia de uma
precedncia total de lei, a emisso de todo e qualquer regulamento,
independentemente da sua incidncia na esfera social, tem que ser
habilitada por uma norma jurdica hierarquicamente superior,
suficientemente legitimada e densificada, ainda que esta no
predetermine integralmente o seu contudo.
c. Jurdico-constitucional do Estado: alguns regulamentos fundamentam-se
no princpio da separao de poderes. Isto sucede quando esteja em
causa o exerccio de competncias regulamentares relativas a reservas de
administrao, designadamente reservas sectoriais de administrao
autnooma (autrquica, associativa e universitria) ou autonmica: as
zonas de reserva de administrao esto subtradas incidncia do poder
legislativo, pelo que os poderes normativos exercidos no seu mbito so,
necessariamente, poderes regulamentares.

101

Direito Administrativo II

2. Funo dos regulamentos: as funes dos regulamentos tm uma estreita ligao


natureza da funo administrativa como funo secundria do Estado e aos
fundamentos do poder regulamentar: os regulamentos podem servir para
executar a leis, para complement-las e para dinamizar globalmente a ordem
jurdica.
a. A funo de execuo das leis visa possibilitar a aplicao prtica de um
determinado regime legal, nomeadamente atravs da introduo da
disciplina normativa de determinadas matrias que a lei se absteve de
regular e que todavia necessria para que esta se torne exequvel.
Frequentemente a prpria lei que reconhece ter carter no autoexequvel, ao fazer depender a sua aplicao da aprovao posterior de
regulamentos; outras vezes, a no auto-exequibilidade da lei deve ser
induzida atravs de um exame da praticabilidade qua tale das suas
disposies.
b. A funo de complementao das leis visa a regulao de aspetos
acessrios de um determinado regime legal, que a lei no regulou
diretamente, por considerar necessrio ou conveniente (designadamente,
por razes de maior proximidade da administrao em relao s
situaes reguladas) que sejam definidos por regulamento. No se trata,
em sentido estrito, de executar a lei, na medida em que esta pode, melhor
ou pior, ser aplicada sem a aprovao de regulamentos.
c. A funo de dinamizao global da ordem jurdica visa a introduo de
disciplinas normativas materialmente inovatrias, por no
corresponderem a execuo ou contemplao de leis. Esta funo assiste
aos regulamentos que operam em mbitos de densidade mnima da lei
habilitante, geralmente correspondente apenas definio da
competncia em sentido subjetivo e em sentido objetivo para a sua
emisso.

Classificao de regulamentos: os regulamentos podem ser classificados:


1. Quanto relao dos regulamentos com a lei e s suas funes, os regulamentos
podem ser de execuo, complementares ou independentes. Os regulamentos de
execuo executam a lei; os regulamentos complementares desenvolvem aspetos
de uma disciplina normativa que a lei no regulou mas que no so necessrios
para que esta adquira exequibilidade; os regulamentos independentes contm
disciplinas materialmente inovatrias.
2. Quanto titularidade do interesse pblico prosseguido, distingue-se entre os
regulamentos autnomos, os regulamentos autonmicos e os demais
regulamentos. O regulamentos autnomos emanam de um rgo de uma pessoa
coletiva da administrao autnoma e os regulamentos autonmicos emanam de
um rgo de uma pessoa coletiva da administrao autonmica, ambas por
definio portadoras de interesses prprios. A circunstncia de os regulamentos
autnomos e autonmicos serem frequentemente emitidos ao abrigo de reservas
setoriais de administrao confere-lhes um especial estatuto ao abrigo do
princpio da separao de poderes.
3. Quanto ao contedo, os regulamentos podem ser de organizao, de
funcionamento, de polcia e fiscais. Os regulamentos de organizao incidem

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Direito Administrativo II
sobre aspetos atinentes estruturao orgnica e institucional da administrao
pblica; os regulamentos de funcionamento incidem sobre aspetos relativos
atividade interna da administrao; os regulamentos de polcia disciplinam as
relaes entre a administrao pblica e os particulares, ou destes entre si (a
expresso polcia utilizada no sentido amplo, no abrangendo apenas a
atividade administrativa de manuteno da ordem, segurana e tranquilidade
pblicas: sobre o sentido amplo de polcia); os regulamentos fiscais estabelecem
taxas, tarifas e preos a pagar pelos particulares em contrapartida de prestaes
administrativas
4. Quanto ao mbito de eficcia, os regulamentos podem apenas ser externos, pese
o literalismo da lei artigo 135. CPA), visam a produo de efeitos para fora da
pessoa coletiva a que pertence o rgo do qual emanam. O carter interno de um
regulamento no pode ser apurado nos termos da ultrapassada teoria das
relaes especiais de poder: qualquer norma cuja aplicao afete pessoas
estranhas aos servios administrativos ou, na sua qualidade de cidados,
trabalhadores pblicos, tm, necessariamente, carter externo.

Procedimento regulamentar:
1.
2.
3.
4.

Fase da iniciativa:
Fase de preparao do projeto de regulamento:
Fase de participao dos interessados:
Fase de concluso:

Interpretao do regulamento:
Requisitos de existncia e de legalidade do regulamento :
1. Requisitos de existncia do regulamento:
2. Requisitos de legalidade do regulamento:
a.
b.
c.
d.

Requisitos subjetivos:
Requisitos objetivos materiais:
Requisitos objetivos formais:
Requisitos objetivos formais:

Inexistncia do regulamento:
Ilegalidade e invalidade do regulamento:
Irregularidade do regulamento:
Eficcia e vigncia do regulamento:
1. Requisitos de eficcia do regulamento:
2. Cessao da vigncia do regulamento:

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