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Vinicius M. Netto e Renato T. de Saboya

Os instrumentos de controle urbano definidos por nossos Planos Diretores tm sido duramente postos prova alguns diriam, com imensas dificuldades face a desafios como a exploso de crescimento urbano desde a segunda metade do sculo XX, ainda em progresso em algumas regies do pas1; padres espaciais complexos que mesclam contnua densificao e expanso nas bordas (disperso espacial), com grande quantidade de vazios intraurbanos em tecidos apenas parcialmente planejados e moldados substancialmente pelas dinmicas do mercado formal e dos mercados informais e seus tecidos autoproduzidos;2 a saturao de nossas redes de ruas, responsveis por integrar o espao edificado e seus diferentes tecidos, marcadas entretanto por baixa acessibilidade, segregao e ruptura entre retalhos; as crescentes distncias internas geradas por padres edilcios resultantes da aplicao de ndices urbansticos abstratos frequentemente moldados por requerimentos do mercado imobilirio, e reflexos de incentivos a determinadas tipologias constantes nos planos diretores e leis de uso e ocupao do solo, os quais tm resultado em relativa mas crescente eroso e rarefao de quarteires e reas; os atritos sobre a mobilidade e interatividade dos atores urbanos em suas atividades cotidianas, sua produtividade e suas possibilidades de apropriao do espao; as infraestruturas urbanas, como redes de esgotamento e gua apenas parcialmente instaladas mesmo em nossas metrpoles, mostrando ainda sinais claros de exausto. Essas so algumas entre tantas outras urgncias em nossas cidades e problemas para seu planejamento. Face aos desafios desse complexo padro de urbanizao, como se comportam instrumentos normativos tradicionais como zoneamentos e outras regras de ocupao e uso do solo ? Instrumentos tradicionais tm buscado restringir possibilidades de ocupao do espao e definir a direo adequada para processos urbanos futuros incluindo, em princpio, uma ideia de forma desejvel para a cidade. Consistem tambm de guias para prescrio de usos e condicionantes, geralmente de natureza estritamente quantitativa, para as formas arquitetnicas. Entretanto, ao reconhecermos o problemtico quadro da urbanizao brasileira, a questo que se apresenta : como modelos normativos podem guiar as dinmicas cada vez mais complexas e potencialmente contraditrias da cidade brasileira? O presente trabalho busca expor as dificuldades de certo instrumento normativo de controle urbano, o qual, ao mesmo tempo em que enfrenta o desafio de capturar complexidades da cidade brasileira do sculo XXI, busca guiar e mesmo prescrever sua forma e suas dinmicas. Em seguida, com base no reconhecimento dos desafios da cidade brasileira contempornea, argumenta pela possibilidade de inovao em direo a instrumentos capazes de definir diretrizes amparadas em anlises mais rigorosas das condies espaciais das aes dos atores no espao urbano e de questes de desempenho urbano, mantendo a dimenso temporal como fator constante. Essas anlises tomam a forma de um monitoramento recursivo baseado em indicadores e simulaes de cenrios alternativos e futuros no estudo da evoluo de padres urbanos e impactos de mudanas na estrutura espacial sobre a dinmica da cidade. Veremos que os objetivos de tais proposies incluem (i) a reduo da impreciso dos zoneamentos e outras prescries excessivamente homogneas, e (ii) o alinhamento entre instrumentos normativos e o entendimento das condies da equidade e sustentabilidade das transformaes das cidades.
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Cidades na regio do leste Fluminense tm experimentado taxas extraordinrias de crescimento nos anos 2000 (fonte: NEPHU Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos, Universidade Federal Fluminense). 2 Veja Abramo (2009).

Nossa inteno certamente no reduzir o planejamento aplicao de zoneamentos, mas enfatizar a necessidade de sofisticar a viso e a aplicao de instrumentos de controle de ocupao urbana como um dos principais recursos do planejamento. Desejamos sobretudo contribuir para ampliar a ateno s normas de uso e seus impactos negativos sobre a forma (a possvel induo de implantaes e volumetrias de baixo desempenho quanto ao suporte de dinmicas sociais e microeconmicas) e atividade urbanas (os riscos de conflito entre restries normativas de usos do solo e as vocaes locacionais dessas posies no espao urbano). Assim, importante estabelecer claramente o recorte do presente trabalho. No focaremos aqui no papel do planejamento sobre a localizao de equipamentos ou toda e qualquer forma de qualificao do territrio. Discutiremos a necessidade de aprofundar a leitura e monitoramento das cidades no sentido de detectar demandas sobre as estruturas e infraestruturas de suporte a atividades e processos socioeconmicos (tais como as tipologias, a localizao de atividades e sua acessibilidade, alimentando a mobilidade e interatividade dos agentes econmicos e da populao em geral, ou a severa demanda habitacional que enfrentamos) e atend-las rpida e preventivamente. Nossa crtica , portanto, dirigida a um instrumento especfico o zoneamento de usos, ocupao do solo e forma urbana e de um modo particular de abordagem desse instrumento, baseado em indicadores estticos e em prescries cujas motivaes so, via de regra, baseadas em aspectos simplificadores e puramente quantitativos. Nossas observaes visam evocar a urgncia do planejamento frente aos desafios que enfrentamos: a urgncia de novas formas de entender e abordar a estrutura e o comportamento de nossas cidades.

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O zoneamento um dos principais instrumentos de orientao do desenvolvimento espacial em uso em nossas cidades. Utilizado pela primeira vez na Alemanha, foi nos Estados Unidos que ganhou fora, a partir do incio do sc. XX.3 Naturalmente, o processo de afirmao do zoneamento encontrou diferentes estgios na prtica do planejamento. Em 1969, McLoughlin destacava duas maneiras de orientar o desenvolvimento urbano: a primeira seria a interveno direta do poder pblico sobre a localizao das atividades e os canais de circulao e interao dessas atividades, representada, ainda pela proviso de infraestrutura e pela alocao de equipamentos urbanos e comunitrios; a segunda, indireta, seria atravs da regulao sobre os atores individuais, limitando a intensidade e o tipo das atividades, bem como controlando as caractersticas dos canais de circulao implementados. O zoneamento atua predominantemente sobre esta segunda. Atualmente, apesar de frequentemente envolver a segregao de classes sociais ao ser utilizado para impedir a desvalorizao de bairros nobres, o zoneamento tem como justificativa o argumento de que um instrumento para o controle da densidade de ocupao do solo, harmonizando-a com a infraestrutura disponvel, e para evitar conflitos entre usos incompatveis. Para alcanar esses objetivos, vale-se de dois mecanismos principais: (1) a permisso de instalao de determinados usos e atividades; e (2) definio de limites ao porte e rea construda dos lotes e das edificaes. Diferenas nesses modelos espaciais visam contemplar demandas espacialmente diferenciadas quanto a intensidades de atividades de comrcio e servios, e as intensidades da ocupao, capturadas atravs de diferentes taxas de ocupao, ndices de aproveitamento e alturas para diferentes reas.

Veja Leung (2002).

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O zoneamento tradicional, entretanto, sofre crticas sistemticas desde a dcada de 1960. Essas crticas tm ganhado mais suporte em novas abordagens ao urbano como fenmeno complexo, a partir do trabalho de Batty e outros.4 No contexto brasileiro, podemos apontar ainda as dificuldades na capacidade dos zoneamentos em lidar espacialmente com a complexidade da relao entre prticas e interaes urbanas e sua demanda por localizao e suporte arquitetnico. O problema da localizao na verdade se refere intimamente ao da acessibilidade da rede de ruas. Acessibilidade, por sua vez no uma propriedade homognea: certas ruas tendem a oferecer mais acessibilidade dentro da estrutura urbana que outras. A economia urbana e estudos de interao espacial reconheceram ainda nos anos 1960 esse fator como um problema de reduo de distncia (atividades competem por localizaes que minimizem distncias de seus agentes de interesse), ao passo que estudos configuracionais urbanos reconheceram (nos anos 1980 e 1990) o papel da prpria estrutura topolgica interna da cidade: a posio relativa entre lugares, a conectividade e comprimento de vias e seu papel nas relaes internas da rede como fatores de definio das distncias internas e, portanto, da competio por localizao.5 A correlao consistente entre padres de acessibilidade e de distribuio de usos do solo hoje largamente reconhecida pela literatura:6 ruas acessveis oferecem benefcio locacional para atividades como comrcio e servios (figura 1).

Fig. 1 Relaes de correspondncia no tringulo de propriedades urbanas: o aumento de acessibilidade tende a ter efeitos sobre a presena de atividades e densificao, bem como um aumento de acessibilidade (atravs de intervenes na rede de ruas ou costuras urbanas) tende a impactar as densidades e atividades, tendo a produo das centralidades como sntese.

As frequentes tentativas de Planos Diretores (PDs) de ora reprimir, ora intensificar localizaes (digamos, atravs de ndices e outros estmulos ao solo criado) frequentemente falham exatamente por chocarem-se com as tendncias de relao entre acessibilidade e usos do solo na estruturao das cidades. Na pior (e talvez mais comum) situao, o zoneamento tradicional pode sufocar os estmulos mtuos entre a distribuio heterognea de acessibilidade na rede de ruas e a distribuio de atividades e densidades nessa rede. Por exemplo, de um lado, um zoneamento conservador pode incluir ruas com potencial de comrcio local em certa rea ou polgono destinado a usos exclusivamente residenciais, sufocando a possibilidade de servios necessrios em funo de demanda pela populao da rea uma expresso urbana da microeconomia ativa em toda a
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Batty e Longley (1994). Veja, em economia espacial, Anas (1992); em estudos configuracionais urbanos, Hillier e Hanson (1984) e Hillier et al (1993). 6 Veja os pioneiros da economia urbana, Isaard (1956) e Hansen (1959); veja Krafta (1996); Hillier (1996) e Desyllas (2000) nos estudos configuracionais urbanos.
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cidade. De outro lado, intenes de reforar localizaes em reas menos servidas de acessibilidade tendero a trazer mais dificuldade de uso aos atores, assim como a provvel necessidade de seus deslocamentos em maiores distncias internas, aumentando ainda os custos para suas interaes socioeconmicas. Ainda, quando instrumentos de legislao inventam centralidades descompassadas da estrutura de acessibilidade da cidade, essas centralidades planejadas tendem a falhar na sua passagem para centralidades reais e a permanecer no cenrio das fices do planejamento. No pior dos casos, como vimos acima, causam danos dinmica natural das cidades. Zonear de modo adequado requer, portanto, reconhecer as hierarquias de acessibilidade produzidas ao longo da prpria produo e estruturao urbana fenmeno histrico e coletivo que frequentemente escapa a qualquer planejamento.

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Planejar novas centralidades requer, por sua vez, operaes de aumento de acessibilidade que no podem ser feitas intuitivamente. Resposta mais apropriada a ambas as situaes depende da anlise rigorosa das estruturas e hierarquias de acessibilidade e sua relao com a distribuio dos atratores e atividades, e da simulao de efeitos possveis de intervenes antes de sua implantao. Para tanto, ambos os procedimentos devem ser baseados em indicadores e modelos urbanos. A regulamentao da ocupao do solo por indicadores de desempenho remonta dcada de 1970. Os indicadores usados ento, baseados em concepes de cidade como sistemas que tendem ao equilbrio e em relaes lineares entre causas e efeitos (determinismos), no possuam em si natureza sistmica e capacidade de identificar a estrutura do espao urbano como ativa em processos socioeconmicos. Sistemas, estruturas e processos urbanos so hoje entendidos como complexos mltiplos, atravessados por contingncias, no-linearidades e imprevisibilidade, em dinmicas socioespaciais de carter profundamente relacional e sistmico.7 Novos indicadores tm buscado superar aquelas limitaes. 8 A lio que elas nos deixam a certeza de que modos de planejar inaptos a reconhecer as caractersticas estruturais urbanas e suas relaes com as dinmicas socioeconmicas e ambientais, e inaptos a identificar e estimar a intensidade dos problemas nessas relaes imporo riscos maiores de insucesso riscos j inevitveis em funo da no-linearidade, imprevisibilidade e contingncia nas relaes entre interveno e seu impacto, entre causa e seu efeito.9 As ltimas dcadas nos ofereceram instrumentos que tornam possveis tais anlises e certa reduo do grau de incerteza. Mas, para tanto, dependem da aproximao das esferas tcnica e poltica do planejamento esfera terica e investigativa outra imensa fissura, sobretudo no Brasil. Essas observaes apontam a complexidade do problema da estrutura urbana e sua relao com padres de localizao emergentes da interao entre atores urbanos e atividades, impossveis de serem restritos aos limites das reas poligonais preconizadas pelo zoneamento tradicional.

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A economia urbana nos ensinou que as relaes de interdependncia entre atores e atividades acontecem em funo da distncia/proximidade, distncia/proximidade inerente prpria malha urbana enquanto estrutura de localizao de trabalhadores, consumidores e firmas, como
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Batty (2005). Veja Bertuglia et al (1994). 9 Netto e Krafta (2009).

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apontam estudos configuracionais. Na escala local, a dificuldade da definio de zonas funcionais homogneas fica evidente: as redes na microeconomia de atendimento a populaes residenciais demandam usos que podem conflitar com a definio de reas exclusivamente residenciais sob pena de induzir a necessidade de deslocamentos dirios dos moradores para outras reas, induzindo ao uso do veculo para tanto. Entretanto, quando a trama espacial de interaes dos atores ocorre literalmente sobre toda a cidade, ela tende a configurar-se em caminhos de localizao em uma estrutura dendrtica de concentraes ao longo do esqueleto de ruas principais da cidade. Esta estrutura dendrtica termina ainda frequentemente capilarizada intersticialmente nos tecidos locais dos bairros, formando geometrias complexas no tecido urbano. Deparamo-nos aqui com o problema da imposio de estmulos (ou o desestmulos) densificao ou diversificao funcional atravs das geometrias mopes dos polgonos homogneos do zoneamento tradicional. As tendncias de diversificao de usos e densificao tendem a seguir lgicas muito mais microestruturais que as manchas poligonais dos zoneamentos, porque constituem-se de elementos urbanos mais fundamentais: elas operam sobre cada edifcio e lote, sob influncia ainda das tenses de acessibilidade e atividade em cada trecho de rua. Essas tendncias de ocupao so na verdade emergncias coletivas, isto , tendncias produzidas por um nmero expressivo de atores que percebem em certas reas e ruas da cidade vantagens locacionais para suas atuaes e interaes. Essas propriedades e caractersticas urbanas, apontadas inicialmente por tericos provenientes de diversos campos dos estudos urbanos,10 parecem ter sido sentidas no Brasil sobretudo nos anos 1990 e 2000. Entendemos que sua traduo para os instrumentos de planejamento ocorreu na forma de uma progressiva mudana das zonas de usos monofuncionais para zonas de uso misto, como um primeiro modo de flexibilizao e reduo de interferncias da norma sobre tendncias emergentes de ocupao. Ainda, e de modo importante, a prpria geometria do zoneamento tem evoludo: de reas poligonais rgidas remanescentes do modernismo para a definio de redes de corredores e faixas de uso e ocupao diversificados. Essa evoluo parece uma forma de aproximao aos padres espaciais emergentes naturalmente na cidade, e um movimento na direo de tipos de controle que adotam o sistema virio como unidade espacial, como veremos adiante. H aqui o incio de um reconhecimento do padro complexo da distribuio das atividades urbanas. Entretanto, o reconhecimento das diferenas de distribuio, demanda e potencial de atividades tem sido baseado mais em especulaes no sistemticas e intuio do que em anlise rigorosa. Ainda vemos uma dificuldade emprica na definio de usos e ndices de densidades por meio da adoo das geometrias dos polgonos e corredores dos zoneamentos, bem como na justificativa e sustentao de tais ndices junto populao e a grupos polticos, institucionalizados ou no. Essas dificuldades resultam em fragilidades nas definies normativas e constantes adies nas regras de ocupao que, por sua vez, tambm no parecem pensadas de forma realmente sistmica. Tudo isso tende a gerar impactos sobre as possibilidades de interao dos atores na cidade, separando atividades, distanciando prticas, ou tornando invisveis grupos sociais. Finalmente, em casos frequentes, como comentamos, h risco de tais definies sequer influenciarem de fato o real desenvolvimento da cidade, por serem incoerentes com sua dinmica. Alm disso, o carter estritamente normativo do zoneamento baseia-se na suposta causalidade entre regramentos e seus impactos ou seja, o poder da norma na passagem da cidade presente
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Lembramos dos estudos das estruturas lineares urbanas em Morrill (1972) e estruturas intersticiais em Goffete-Nagot (2000) na economia espacial; dos caminhos e ns de Lynch (1960) nos estudos da percepo urbana; e da nfase axial de Hillier e Hanson (1984) e Hillier (1996) nos estudos configuracionais.
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para a cidade futura. Essa espcie de axioma do planejamento, menos questionado do que deveria, tem como premissa a conduo do desenvolvimento urbano para alm dos descaminhos possveis gerados pela ao diversa dos atores. Entretanto, uma vez que reconheamos a complexidade tanto nas relaes de estmulo entre morfologia e processos socioeconmicos quanto das contingncias e imprevisibilidades produzidas pela multiplicidade de aes e sua relao com a estrutura urbana, essa viso torna-se claramente insuficiente. Nas imensas frestas entre idealizao top-down (de cima para baixo) da cidade do planejamento e a cidade real e efervescente produzida pelas aes bottom-up (de baixo para cima) dos seus atores, a forma da cidade vai cristalizando-se guiada preponderantemente por interesses dos atores do setor imobilirio, atentos cidade como campo do jogo socioeconmico. A densificao e distribuio de usos do solo terminam frequentemente sendo determinadas por lgicas de crescimento guiadas por foras entre as quais o zoneamento apenas uma e provavelmente no a mais determinante. A forma urbana ser, portanto, impactada por essa relao entre foras de transformao urbana, as prescries de densidades homogeneizantes e a ausncia de guias de desenho urbanstico sensveis aos padres complexos da cidade. Tais guias seriam capazes de gerar conjuntos mais qualificados que aqueles gerados pelas taxas abstratas dos planos que tm moldado a forma dos edifcios, dos anos 1970 em diante. Esse problema pode ser mais facilmente entendido na forma de uma pergunta: todas as tipologias e formas so possveis, mas quais seriam as desejveis considerando seus impactos? Os parmetros urbansticos tradicionalmente definidos por regras de ocupao urbana so limitados no que diz respeito composio dos elementos da forma urbana, s relaes de interao entre a forma construda e espaos abertos, noo de conjunto formal, leitura do espao e a uma srie de outros aspectos importantes sob o ponto de vista dos impactos da forma urbana, dos estticos aos de desempenho urbano11.

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Entre as fissuras dos instrumentos usuais, temos desafios urgentes que requerem medidas imediatas e sistmicas quanto espacialidade e o comportamento da cidade brasileira: ! Dficit habitacional em escala gigantesca para populaes de baixa renda. PDs tm falhado sistematicamente no atendimento dessas populaes, pela no previso de reas urbanizveis destinadas a elas, com parmetros adequados sua realidade e localizao compatvel com os deslocamentos dirios aos plos de trabalho. Por essa omisso, podem ser considerados corresponsveis pela ocupao desordenada e a favelizao de enormes reas, com impactos sobre o ambiente e o desempenho da cidade como um todo. A proposio de Planos Nacional, Regionais e Locais de Habitao de Interesse Social traz o reconhecimento de um problema largamente ignorado anteriormente e da mais alta importncia. Entretanto, as solues da produo habitacional devem ser mais cuidadosas. Novas implantaes e tipologias devem levar em conta a demanda de reas pblicas frente ao dficit habitacional, o cuidado em evitar disperso urbana, a busca de localizaes intraurbanas acessveis, que ofeream ainda ganhos de densidade urbana, e finalmente a economicidade e compacidade das construes, com a necessria pesquisa de tipos mais eficientes (a partir, por exemplo, da relao permetro-rea construda), priorizando tipologias sem espaos residuais, multifamiliares, dispostas em quarteires perifricos, em oposio tanto habitao unifamiliar, faminta por rea e infraestrutura, quanto aos tipos multifamiliares em torre e plantas tipo H, com sua dificuldade de relao com o espao

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Veja Vargas (2003).

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pblico, baixo desempenho quanto densificao,12 alta demanda de rea de lote com criao de espaos residuais pouco utilizados, alta relao permetro-rea construda e, portanto, baixa economicidade. ! Densidade em reas precrias regularizadas: os processos de regularizao fundiria tm buscado a soluo para o problema da precariedade da moradia, mas podem fixar tecidos por vezes pouco densos, que so na verdade formas de disperso. Solues de regularizao devem prever o reordenamento de reas precrias com preocupao com a possibilidade de adensamento e substituio (como forma de adensamento) das construes no futuro. Costuma-se ainda confundir alta densidade com alta taxa de ocupao do solo, mais usual em reas precrias. Densidade frequentemente no o problema, mas sim a ocupao ao ponto de reduzir habitabilidade e microacessibilidade. Ocupao de reas de risco: temos de superar a demonizao da ocupao irregular. Primeiramente, o morador sem renda suficiente para tomar parte do mercado formal da arquitetura e do urbanismo faz uma deciso sua, no imposta entre localizaes intraurbanas de risco e as alternativas desfavorveis das localizaes perifricas: faz um trade off entre potencial de risco (um dado abstrato que requer problematizao e ponderao adequada) e vantagem locacional. Lembremos que localizao uma busca universal: a maioria de ns tem grande interesse e mover recursos e esforos por ela. A localizao intraurbana, mesmo em reas de risco, trar acessibilidade nas atividades cotidianas desses moradores. Ser um fator de produtividade e praticidade. Alm dos impactos positivos nas rotinas individuais, essas decises locacionais terminam por aliviar a fora centrfuga da produo do espao urbano, a presso da disperso simultnea substituio de edificaes intraurbanas. Terminam assim por aumentar a densidade e compacidade interna da cidade, com potencial efeito positivo sobre o desempenho da cidade como um todo. No podemos subestimar esses efeitos. Entretanto, faixas de risco seguem demandando tratamento no necessariamente remanejamento e remoo da populao. Ainda, h grande dificuldade de acesso s pores mais interiorizadas desses assentamentos (normalmente situadas em cotas mais altas), que penalizam tais populaes. Finalmente, h um grave risco em favelas que hoje se verticalizam sem projeto e clculo estrutural. Temos de levar em conta que tais estruturas podem entrar em colapso. Sua vida til tambm tende a ser menor que a das edificaes com clculos e processos de construo adequados. Dada a impossibilidade de substituir tal volume edificado, considerando ainda as questes sociais envolvidas, e atender tal demanda,13 necessrio o tratamento dessas construes e reas e, se necessrio, o reassentamento de moradores em novas reas prximas. Aqui, a melhor alternativa dados os impactos negativos de mover residncias para localizaes perifricas tanto para moradores quanto para a cidade em geral insistir em boas localizaes intraurbanas: buscar reas adequadas para a habitao de interesse social, como os vazios urbanos e reas subutilizadas. ! Crescimento urbano, estrutura e infraestrutura: a adio de novas edificaes imprevisvel em cidades que expressam a complexidade de seus sistemas sociais em transformao constante. Contudo, o crescimento urbano vem frequentemente

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Veja o estudo clssico de Martin e March (1972): seus diagramas de esquemas de implantao e volumetrias demonstram matematicamente que a forma edilcia isolada tem menor eficincia pra absorver rea quanto altura necessria e taxa de ocupao do solo. Formas edilcias de borda de quarteiro absorvem densidades com mdias significativamente menores de altura. Veja ainda March e Steadman (1971), March (1976) e Netto (no prelo). 13 Observao de Regina Bienenstein (NEPHU-UFF), em comunicao pessoal.
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desacompanhado de cuidados na urbanizao: (a) novas glebas so acrescentadas indiscriminadamente via mercado formal, informal ou autoproduo, formando reas cuja relao com o todo urbano ser frequentemente dificultada em funo das crescentes distncias e descontinuidades morfolgicas impostas pela fragmentao da rede viria; (b) muitas dessas reas sero precrias infraestruturalmente. Vemos em nossas cidades loteamentos comercializados desacompanhados de redes de infraestrutura, onerando Estado, populao e ambiente. O Poder Pblico no consegue urbanizar tais reas com a mesma velocidade com que mercados as produzem14 e nem o poderia: tais extenses envolvero alto custo de cobertura da infraestrutura e ineficincia na relao entre rea de cobertura e densidade populacional. Baixas densidades tambm dificultam a eficincia do transporte coletivo e a implantao de transportes de massa como metrs. ! Disperso urbana: nossa legislao no exerce controle da disperso urbana, problema que aflige a cidade brasileira e pode comprometer a equidade e eficincia de seu desempenho e sustentabilidade. Naturalmente, h dependncias entre processos de crescimento por expanso e por adensamento urbano interno.15 Mas parece difcil ignorar as prticas de converso indiscriminada de reas no-urbanas e a permissividade no processo de aprovao de novos loteamentos no infraestruturados em cidades de diversos portes no Brasil. H fragilidade na fiscalizao e controle in loco da urbanizao e converso de reas naturais e rurais em urbanas, e no controle do parcelamento do solo.Este feito, em muitos casos, atravs de saltos sobre reas semi-rurais imediatamente adjacentes ao tecido urbano consolidado, criando numerosos vazios intersticiais que oneram a instalao de infraestrutura de saneamento bsico e transportes, ao mesmo tempo em que aumentam o tempo e o custo de deslocamentos e penalizam com longas jornadas ao trabalho, na maioria dos casos, justamente aquela parcela da populao mais frgil do ponto de vista socioeconmico. Nesse processo, eleva-se o valor dos terrenos e glebas situados nesses espaos intersticiais, cuja localizao qualifica-se a partir dos investimentos pblicos, incentivando a reteno especulativa desses imveis e criando uma escassez artificial de terras para moradia e outros usos do solo importantes para a dinmica urbana. No bastasse isso, os terrenos vazios tendem a diminuir a possibilidade de vigilncia natural proporcionada pela interao entre edificaes e espaos pblicos, aumentando a insegurana.16 Dificuldades severas de mobilidade dentro da frgil estrutura de amarrao urbana das partes da cidade e suas distncias internas, que oneram as rotinas de trabalhadores, empresas, etc. Planejar inclui preparar-se para atender os fluxos gerados pela diversidade de atores em translados de trabalho, produo cooperada e consumo, fluxos que so cada vez mais rpidos e envolvem mais atores, em trocas mais frequentes e demandas mais constantes. As cidades brasileiras so especialmente marcadas por uma frgil estrutura de acessibilidade global, composta de um nmero excessivamente pequeno nmero de ruas com alcance mais longo, e um nmero excessivamente grande de ruas curtas, interrompidas, constituindo redes fragmentadas.17 O efeito dessa fragmentao e descontinuidade o de induzir a concentrao do movimento veicular nos poucos canais que proporcionam acessibilidade global. A dependncia de acessibilidade por parte das atividades urbanas (incluindo a residencial) sobrecarrega ainda mais esse frgil esqueleto, com densidades e atividades atuando como potenciais efeitos multiplicadores da atratividade gerada pela acessibilidade da rede de ruas aumentando as demandas sobre

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Conforme pesquisa do NEPHU-UFF sobre o CONLESTE, no Estado do RJ, 2009. Krafta (em comunicao pessoal); veja Abramo (2009). 16 Veja Vivan e Saboya (2012). 17 Veja Medeiros e Holanda (2008).
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estrutura e infraestrutura urbanas para alm das capacidades de tais ruas. A anlise urbana, assim, deve incluir a identificao de pontos-chave de reconexo viria para interveno e ampliao progressiva da capacidade de distribuio das ruas, recosturando as microrrupturas entre trechos de bairros ou reas em nossas cidades. A (re)construo de conexes deve incluir a escala mezzo ou intermediria e local das conexes, e proceder sob forma de cirurgias urbanas pontuais a partir da seleo de ruas para extenso e ligao, pensadas segundo uma lgica que considere suas relaes globais e locais. Melhorias nesses nveis no sentido de gerar uma hierarquia mais contnua de vias globais s locais) tm forte potencial de propiciar aumento na distributividade entre reas contguas, reduzindo a dependncia do restrito esqueleto de acessibilidade global da cidade, ampliando assim as alternativas de trajetos. A seleo deve levar em conta a simulao das solues propostas e avaliao dos ganhos de acessibilidade (usando modelos de anlise rigorosos), prevendo os custos e benefcios entre ganhos de acessibilidade e necessidade de cortes pontuais de quarteires para passagem e ligaes. Aumentos de acessibilidade do nvel global ao intermedirio ao local reforariam tambm uma distribuio menos concentrada de comrcios e servios de menor porte, assim como a reduo das distncias para os atores, com possveis efeitos positivos sob forma de menor dependncia veicular, maior movimento de pedestres, acesso rede de servios pblicos e espaos abertos e mesmo aumentos da possibilidade de interaes sociais e da vitalidade dos espaos pblicos. Entretanto, nada substitui a necessidade de solucionar sistematicamente a grande fragilidade de sistemas de transporte de massa em nossas metrpoles. Perdemos dcadas ignorando essa necessidade, e pagamos o preo no sc.XXI com tempos de translado consumidos diariamente ao trabalho e lazer entre os mais elevados do mundo. ! Externalidades negativas dos padres espaciais urbanos decorrentes dos aumentos nas distncias na cidade, da fragilidade das redes de acessibilidade urbana e dos sistemas desintegrados de transporte, como o aumento da dependncia veicular, crescentes congestionamentos, tempo e custos de transporte, com possvel queda de produtividade e atividade microeconmica.18 Novos padres arquitetnicos que estabelecem frgeis relaes com o espao pblico. Temos assistido uma tendncia preocupante em cidades de todo o pas: a proliferao de tipos arquitetnicos definidos por largos afastamentos e barreiras como grades e muros, implantados em tecidos urbanos e condomnios fechados. Para compensar os largos recuos, essas caractersticas so associadas verticalizao. H motivaes financeiras para esses modelos: (i) A reproduo da planta em vrios pavimentos maximiza o uso da mo-de-obra, maquinrio e tecnologia instalada no stio da obra, e reduz o tempo de construo. Os custos relativos de cada andar adicionado diminuem, enquanto, por outro lado, os valores de venda do imvel aumentam em decorrncia de fatores como vista e minimizao de rudos. (ii) Esses tipos so comumente replicados em condomnios ou em diferentes lotes para eliminar custos de projetos arquitetnicos especficos para lugares especficos. (iii) Desse fator decorre a preferncia por grandes lotes capazes de oferecer espao suficiente para torres e seus afastamentos, e o interesse no remembramento de pequenos lotes. Parcelamentos do solo acabam adequando-se a essa tipologia, com lotes de largas testadas, implicando que as novas reas no mais tero as morfologias contnuas da cidade tradicional em condies de demanda de densidades. (iv) Finalmente, temos a associao

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Veja estudos de Chen et al (2008) sobre as correlaes entre variveis como densidade sobre transporte e habitabilidade, entre outros fatores, em 45 cidades chinesas, e Cintra (2008) sobre impactos dos congestionamentos na economia da cidade de So Paulo.
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desses fatores em pacotes atraentes ao estilo de vida baseado em status e medo, reproduzidos junto a seu pblico-alvo.19 Essas so algumas das razes para nossas cidades terem seu tecido progressivamente substitudo por este tipo em frmulas fixadas desde os anos 1990. O problema que tais prticas de construo tm tido efeitos de escala potencialmente graves. Dados de estudos empricos em capitais brasileiras apontaram correlaes fortemente negativas entre pedestres e muros, afastamentos frontais e laterais; assim como a correlao positiva entre presena de interfaces de baixa visibilidade (tais como os muros) e a incidncia de crimes.20 Desejo de segregao parte, evidente que atores produtores de espao urbano no desejariam a queda do desempenho urbano em geral salvo se em contradio com seus prprios interesses. Argumentos em defesa dessa arquitetura isolada evocam a ideia de que elas consistem de tendncias espontneas, naturais, coletivas. Entretanto, emergncias coletivas no so garantia de adequao e melhor resultados para a maioria (lembremos da opo generalizada pelo uso do veculo individual e seus resultados coletivos, como congestionamentos). Emergncias coletivas no so, portanto, necessariamente autolegitimizadoras. Resultados negativos podem emergir da interao entre atores. A possibilidade de efeitos no-intencionados de larga-escala bem-conhecida desde os estudos pioneiros de Schelling sobre motivos individuais e comportamento coletivo.21 Para contrapor tais possibilidades, agncias de observao e avaliao de resultados coletivos emergentes (como a academia) e gesto (como o Estado e suas escalas de governana) so criadas evidentemente sujeitas ao erro e ao debate. Portanto, no se trata de propor a alternativa de um projeto normativo absoluto, top-down. A acumulao de pequenas decises tender a ter melhores resultados mas preciso o exame e confronto de vises urbanas, e reconhecer a possibilidade de efeitos sistmicos no intencionais. H um dado que evidencia as contradies envolvidas nesse problema. reas usadas para a tipologia condominial tm origem privada. Em princpio, seu destino seria deciso do proprietrio. Entretanto, em condies urbanas tradicionais, o parcelamento dessas reas implicaria na criao de ruas e espaos livres que garantiriam acesso pblico a elas, garantido pela lei 6766/79. Esse acesso perdido na soluo dos condomnios, que interiorizam e promovem a excluso dessas reas de uso coletivo, ao mesmo tempo em que contribuem para prejudicar a j frgil conectividade do tecido, criando enclaves intransponveis que dificultam as costuras urbanas. Alm disso, tendem a gerar longos permetros cegos, sem relao visual com a rua, aumentando a sensao de insegurana22 e desestimulando o movimento de pedestres. Ainda mais preocupante a tendncia de justaposio desses elementos em amplas pores do territrio e suas consequncias espaciais: reas desvitalizadas, inseguras e refratrias utilizao dos espaos pblicos (figura 2). Em que pese seu carter privado, no justo transferir essas externalidades negativas para o pblico e o coletivo. Por todos esses motivos, os condomnios contrariam o interesse social do solo urbano. Gravemente, esses princpios danosos tm pautado as decises sobre a forma arquitetnica e urbana. Novos Planos Diretores Brasil afora tm sido moldados de forma a excluir o tipo construdo na divisa, menos vertical e mais especfico a seus contextos. Introduzem normativamente redues da possibilidade de diversidade morfolgica e funcional

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Veja Bauman (2009). Veja Netto, Saboya e Vargas (2012); Saboya e Vargas (2012); Vivan e Saboya (2012). 21 Veja Schelling (1978), Giddens (1984) e Couclelis (1989), entre outros. 22 Jacobs (2000); Newman (1996); Vivan e Saboya (2012).
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urbana, do potencial da apropriao pedestre do espao pblico, da urbanidade e do bom desempenho urbano. necessrio retomar a discusso nacional sobre uma legislao capaz de atentar para a implantao arquitetnica e para a proliferao de condomnios, baseada no interesse social do solo urbano como instrumento contrrio a essa restrio de espaos potencialmente pblicos, e controlar os danos implicados por tendncias arquitetnicas irrefletidas e irresponsveis com o senso pblico e o desempenho urbano (figuras 2 a 5). Precisamos de uma legislao capaz de cobrar a responsabilidade do projeto arquitetnico com o espao pblico, limitando o uso dos muros (e seus impactos negativos sobre a segurana na rua) e garantindo que edificaes ofeream suporte em seus trreos a atividades microeconmicas que garantam o atendimento a demandas locais. Arquitetos e construtores no esto pensando e atuando sistemicamente.23 A legislao tem o papel de demandar e garantir a qualidade das implicaes sistmicas da arquitetura.

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Vivemos em uma cultura que no reconhece a importncia do carter sistmico da ao e no valoriza a cooperao, e nossa legislao atual expressa essas caractersticas. Os modelos arquitetnicos em voga no consistem, entretanto, de modos irreversveis de ocupao: h possibilidade de reparo urbano e mesmo de retorno ao paradigma tradicional de cidade. A modificao desses modelos demanda, no entanto, flexibilidade normativa regras urbanas que a permitam alteraes nesses tecidos. Temos visto aes urbanas nesse sentido, como a reao disperso suburbana da cidade americana: o sprawl repair.
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Figuras 2 a 5 Cidades de torres, condomnios e muros: Natal (RN figuras 2 e 3); Rio de Janeiro (RJ) e Campo Grande (MS) suas espacialidades e a desvitalizao do espao pblico: no que exatamente estamos transformando nossas cidades? (Fonte das figuras 2, 3 e 4: Google Street View). Diante dessas urgncias, buscar instrumentos com mais elaborao tanto de suas bases tericas quanto de sua aplicabilidade em relao difcil gerncia da complexidade urbana passa a ser uma necessidade constante. Entretanto, a pergunta inicial permanece: como modelos normativos fixados sob forma de textos e mapas podem atender tal nmero de processos e problemas contnuos? A prpria definio de controle urbano parece esttica frente complexidade da cidade e suas dinmicas simultneas. Temos, portanto, de enderear a prpria concepo por trs dos instrumentos urbanos tradicionais, sintetizada da seguinte maneira: (i) PDs so conjuntos de regras que se aplicam verticalmente e de modo relativamente genrico a processos mltiplos de produo e apropriao espacial processos que, na verdade, so constitudos de aes na sua maior parte microestruturais e cotidianas, que terminam por produzir coletivamente padres urbanos.24

24

Batty (2007).
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(ii) Seus instrumentos de controle definem modelos espaciais da forma e usos urbanos25 baseados no expertise de tcnicos em gesto das relaes entre atores e estrutura urbana, objetivando restringir as aes de ocupao, densificao e atividade de modos diferentes em espaos diferentes, bem como controlar seus impactos sobre estrutura e infraestrutura, e sobre outros atores. Objetivam uma ordenao explcita da espacialidade dos processos socioeconmicos. (iii) So instrumentos que representam o entendimento da cidade atual e expectativas da cidade futura. Para tanto, assumem uma relao ao menos parcialmente causal entre regramento e seus impactos na direo esperada ou desejada um direcionamento sobretudo frente aos descaminhos possveis da ao diversa dos atores. Entretanto, temos de entender tal diversidade no como caos indesejado, mas como complexidade inevitvel em sistemas socioespaciais. (iv) Finalmente, esses instrumentos, apesar de hoje frequentemente guiados por diretrizes sociais, raramente ligam-se a projetos concretos de desenvolvimento, articulados na gerao de um comportamento equnime das cidades vis--vis a atividade de seus diferentes grupos sociais. H dois imensos dficits urbanos que impactam a possibilidade de justia social potencializada pela cidade e requerem ao imediata. Temos necessidade de distribuio da mobilidade entre diferentes grupos sociais, atravs de programas de interveno fsica nas redes urbanas objetivando o aumento da conectividade e acessibilidade interna, de projetos de sistemas de transporte de massa integrados, e programas de localizao residencial priorizando boa acessibilidade. E temos a necessidade de definio de estratgias de habitao social mais qualificadas e bem localizadas, prevendo ainda controle efetivo da disperso urbana, a ocupao de vazios urbanos e o estmulo densificao intraurbana atravs de tipologias multifamiliares com desempenho apropriado quanto compacidade, habitabilidade e economicidade, e como suporte para a diversidade da vida social e microeconmica de suas reas.

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Vimos que os instrumentos do planejamento enfrentam dilemas em seu esforo de guiar dinmicas urbanas, ao mesmo tempo em que tm de atualizar-se frente a um fenmeno mutvel, definido pela influncia mtua entre seus constituintes espaciais e sociais. O planejamento contemporneo deve assumir esse mesmo carter multifacetado e aberto, se desejamos t-lo com qualquer capacidade responsiva. Nesse sentido, apontamos algumas direes possveis: Orientao sistmica, baseada em anlise e monitoramento: a anlise e deciso sobre a espacialidade urbana devem basear-se, entre outros fatores, nas relaes acessibilidade-densidadeatividade como critrio para a definio das formas de ocupao e uso mais adaptveis evoluo da estrutura e dinmica urbanas. Deve ainda incluir recursividade nas anlises dos padres e problemas urbanos, com monitoramento atravs de indicadores de desempenho aplicados na avaliao da infraestrutura aos impactos de modificaes e propostas urbanas. Para tanto, o planejamento deve aproximar-se cada vez mais da esfera da pesquisa: o conhecimento sobre os pontos onde cada cidade tem problemas, ineficincias ou riscos sua equidade e sustentabilidade. Deve, assim, basear-se no estudo de aspectos do comportamento

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Pode-se argumentar, por outro lado, que h dificuldade em identificar modelos espaciais distinguveis, ou minimamente coerentes, nos zoneamentos comumente produzidos nos PDs. Estes, na maioria das vezes, parecem mais adequar-se lgica do mercado e cidade espontnea do que propriamente buscar um modelo espacial complexo o bastante para interpretar adequadamente as foras de transformao urbana e as relaes e atores em jogo.
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arquitetnico e urbano para a gerao de instrumentos mais precisos e interativos com a realidade mutvel dos padres e dinmicas urbanos (figura 6).

Fig. 6 Configurao espacial e seus efeitos sobre o desempenho urbano: influncia mtua da forma arquitetnica sobre o comportamento dos conjuntos urbanos e seus impactos sobre dinmicas sociais, microeconmicas e ambientais retroativos na forma da cidade.

Zoneamentos mais sensveis: novos instrumentos de planejamento devem basear-se em anlises de acessibilidade de reas potenciais para localizao de atividades e setores complementares, incluindo redes da economia urbana (trabalhadores e firmas, setores e consumidores). Esses estudos devem orientar zoneamentos funcionais mais abertos, sensveis e microestruturais, em reviso peridica, via confronto com anlises de padres e desempenho urbanos, capazes de estimular a localizao de agentes (trabalhadores, firmas); zoneamentos capazes ainda de distribuir as vantagens dessas localizaes para interaes e movimentaes, cotejando-as com os demais aspectos socioespaciais relevantes, como a necessidade de preservao ambiental, caractersticas topogrficas, padres de segregao, capacidade das infraestruturas disponveis e projetadas. Esta atuao de constante monitoramento na verdade se encarregaria de estimular os processos de emergncia de padres mais equnimes e eficientes de localizao, e de identificar eventuais entraves nessa direo (digamos, a presena de vazios urbanos, indutores de disperso). Uma investigao nesses moldes requer a superao da geometria mope das zonas poligonais, assim como requer unidades espaciais mais adequadas para os parmetros urbansticos, baseadas em redes espaciais e sua hierarquizao na cidade. Aqui, uma opo promissora atrelar o controle de uso do solo ao sistema de espaos pblicos representado pelo sistema virio (como discutiremos abaixo). Forma urbana, limiares de densificao e definio de tipologias com previso de impactos: o estmulo e controle da densificao devem relacionar-se s tendncias de estruturao da cidade, definidas menos por zoneamentos e mais por proposies de tipologias de diferentes densidades para ruas de diferentes papis de acessibilidade e centralidade. Ainda, cidades brasileiras tendem a ter a maior parte de suas reas com alta taxa de ocupao (preenchimento do solo) e densidades relativamente baixas, uma pssima combinao. Formas de edificar (implantao, volumetrias, ndices construtivos) e limites de densificao de reas devem basear-se em estudos da eficincia de tipologias arquitetnicas (densidade, altura,

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relao com a rua e demais espaos pblicos)26 e seu comportamento de conjunto, identificando reas a adensar (ou a ter densificao limitada) de acordo com os impactos estimados de novas edificaes no desempenho social, microeconmico e ambiental da rea. De fato, os efeitos de densidades arquitetnicas tm sido investigados em diversos estudos recentes.27 Estratgias de definio da forma e tipologias de interesse e de conteno da expanso urbana devem operar atravs do estudo dos ganhos e perdas de diferentes morfologias, assim como da converso de territrio no-urbano em urbano, e dos aumentos de distncias internas e o consumo mdio de combustvel e tempos em transporte. Quando o problema a forma arquitetnica e urbana, vemos que a necessidade de aumentar a complexidade e reduzir o poder impositivo dos instrumentos de controle da ocupao no implica a ausncia de regramentos. Entendemos que h, ao contrrio, a necessidade de um retorno a prescries formais menos abstratas e no focadas exclusivamente em ventilao (dado que os usuais afastamentos laterais tendem a gerar edificaes com baixo desempenho em insolao e sombreamento mtuo, assim como em acstica e privacidade). Apontamos para a necessidade de prescries mais focadas em regras de conjunto, baseados no exame do desempenho das morfologias edificadas sobre a vitalidade pedestre da rua, e do papel microeconmico dessas morfologias como suporte a atividades cotidianas ofertadas s demandas locais. Nesse sentido, os form-based codes podem ser uma contribuio interessante (como veremos na prxima seo). Mobilidade e redes de ruas: nossas cidades tm tido suas malhas urbanas estruturadas por aes individualizadas e desarticuladas de agentes dos mercados formal e informal, ou dos atores envolvidos em autoproduo. Essas aes frequentemente ampliam a malha urbana ao produzirem loteamentos e trechos de bairro sem preocupao com efeitos possivelmente negativos das descontinuidades entre ruas sobre a movimentao veicular e de pedestres, e suas consequncias sobre as redes de interao social e econmica escala local. Tais rupturas afetam tambm a acessibilidade aos equipamentos urbanos e comunitrios. Citamos algumas medidas urgentes de interveno em nossas redes urbanas: (i) aumentar a distributividade da malha, com a ampliao da conectividade em escalas local e global da cidade atravs de planos de conexes virias e requisitos de acessibilidade; (ii) localizar descontinuidades fundamentais entre trechos e bairros, e intervir no sentido de costur-las; (iii) estender e ampliar a capacidade das vias de potencial de distribuio ampla nas cidades, sem incorrer no erro de priorizar exclusivamente o transporte individual; (iv) controlar a converso de terras no-urbanas em urbanas e da expanso perifrica; (v) intervir nos sistemas de transporte levando-se em conta as mltiplas relaes destes com os padres de uso do solo e de interaes sociais; o que nos leva ao prximo item: Integrao de subsistemas urbanos em estratgias de desenvolvimento e monitoramento: planos devem fixar estratgias de desenvolvimento e monitoramento (i) da infraestrutura (estratgias de urbanizao e infraestrutura conectando reas de densificao habitacional e de diversidade funcional, com transportes intermodais integrados); (ii) da estrutura urbana (anlise de padres espaciais e interveno em pontos com potencial de aumento sensvel ao panorama de acessibilidade da cidade); e (iii) estmulos para implementao de subsistemas integrados de funcionalidade urbana (transporte, tratamento de guas na escala do edifcio, quarteiro e bairro, novos modelos de coleta e tratamento de resduos) visando melhorar o desempenho urbano. . H urgncia na orientao de recursos pblicos para o planejamento e implantao de redes de transporte de massa nas metrpoles brasileiras, com a criao de redes de linhas de metr, ampliando a cobertura das escassas linhas em nossas metrpoles.
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Veja Martin e March (1972), e Netto, Saboya e Vargas (2012). Chen et al (2008); Gordon e Ikeda (2011); Netto, Saboya e Vargas (2012).
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Nossos municpios ainda precisam constituir sua estrutura institucional interna de modo adequado para a implementao de aes urbanas, com corpo tcnico em nmero suficiente e em constante capacitao. tambm imperativa a criao de sistemas de informaes urbanas, como cadastros tcnicos e outras bases de dados espaciais e socioeconmicos, capazes de oferecer suporte para a anlise, monitoramento, orientao e decises tcnicas e polticas. Finalmente, o planejamento deve ter carter proativo e comunicativo: ao contrrio de limitar-se a definir o que no permitido fazer, preciso um planejamento ativo na produo da cidade, capaz de oferecer o conhecimento de sua dinmica para ampliar situaes de sinergia entre os atores, sinalizando e catalisando processos de mudana.28 Tais situaes so criadas, especialmente, por investimentos pblicos e privados bem informados, e pela capacidade do planejamento de disseminar informaes entre os atores, contribuindo para fazer decises convergirem para os rumos desejados.29

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Como resposta crescente observao da insuficincia dos instrumentos fixados em zoneamentos e ndices construtivos, algumas inovaes tm sido geradas, tais como os projetos especiais, operaes urbanas, planos estratgicos, planos locais, mecanismos de ajuste de terras e o prprio Estatuto da Cidade. Boa parte dessas inovaes tem focado em definies ora pontuais, ora estratgicas, ora polticas. Mesmo os instrumentos mais recentes introduzidos pelo Estatuto da Cidade no parecem pensados de modo a influenciar significativamente os aspectos morfolgicos. Cymbalista, em um estudo realizado em cidades do interior paulista,30 demonstrou que os instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade no foram capazes de influenciar a morfologia urbana. De fato, exemplos como a outorga onerosa, transferncia do direito de construir, IPTU progressivo e direito de preempo no foram concebidos com esse propsito, e suas influncias sobre a forma das edificaes e dos espaos pblicos por elas conformados podem ser, no mximo, indiretas. Entretanto, eles tm potencial para contribuir em outros problemas enfrentados pelas cidades contemporneas, como aqueles trazidos acima. O IPTU progressivo, por exemplo, pode ser um instrumento estratgico no sentido de reduzir a disperso das cidades brasileiras, estimulando o aproveitamento de terras urbanas subutilizadas localizadas em tecido consolidado, que encarecem a infraestrutura e aumentam as distncias internas. Tornando o imposto mais caro para esses terrenos, h a tendncia de que eles sejam disponibilizados no mercado, promovendo o adensamento e possivelmente estimulando a reduo dos valores praticados no prprio mercado. A Outorga Onerosa do Direito de Alterao do Uso do Solo, prevista no Estatuto da Cidade, apesar de ter recebido pouca ateno nos debates sobre os instrumentos urbansticos (ao menos em comparao com a Outorga Onerosa do Direito de Construir), tambm pode contribuir para tornar as cidades mais compactas. Aplicando a outorga nas franjas urbanas, nos processos de converso do uso rural para uso urbano, possvel inibir a converso desenfreada de terras em reas urbanizadas, minimizando a disperso. Obviamente, isso deve estar em consonncia com um limite urbano cuidadosamente definido, com dimenses que evitem as ocupaes distantes das reas mais consolidadas. Alm disso, devem ser pensadas reas de transio (ou de expanso urbana) nas bordas, com regras mais rgidas com relao aos novos parcelamentos, especialmente no que diz respeito proximidade e integrao viria com a ocupao pr-existente.
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Veja Saboya e Cattoni (2000) e Saboya (2006). Hopkins (2001). 30 Veja Nueno e Cymbalista (2007) e Cymbalista (1999).
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As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so instrumentos valiosos na minimizao progressiva do dficit habitacional. Nesse sentido, a adoo de ZEIS que reservem reas para habitao social em reas prximas aos polos de trabalho e dotadas de infraestrutura qualificada pode contribuir para a proviso desse tipo de habitao e para a proteo das reas de preservao permanente31, bem como para a diminuio das necessidades de deslocamento dos grupos de menor renda, frequentemente empurrados para as periferias pelos mecanismos do mercado da terra, tendo os impactos das distncias, tempo e custos sobre sua produtividade e capacidade de gerar renda. As operaes urbanas, por seu carter mais particularizado, podem contribuir para um tratamento mais cuidadoso das tipologias a serem implantadas em determinadas reas da cidade. Entretanto, esse instrumento deve ser utilizado com cuidado, uma vez que sua definio pelo Estatuto da Cidade condiciona a aplicao dos recursos auferidos pela operao urbana dentro do prprio limite a ela demarcado na lei especfica. Uma vez que a operao normalmente viabilizada apenas em reas de interesse para o mercado imobilirio, corre-se o risco de aumentar as desigualdades j existentes em termos de infraestrutura e qualidade urbanstica. Alm desses instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade, esto surgindo novos instrumentos mais flexveis, que abrem novas possibilidades para o enfrentamento de problemas urbanos. O ajuste fundirio (land readjustment), por exemplo, til em reas onde o parcelamento do solo problemtico, nas quais os lotes possuem formas de difcil aproveitamento e o sistema virio est comprometido, com largura insuficiente e poucas conexes. Atravs dele, possvel viabilizar aes em que um conjunto de lotes remembrado e ento novamente parcelado, desta vez seguindo uma nova configurao potencialmente mais interessante do ponto de vista urbanstico.32 Assim, na prtica, cada proprietrio acaba abrindo mo de uma frao da rea do seu lote, que ser utilizada para a constituio de novas reas pblicas e reconexo e ampliao do sistema virio. Em contrapartida, ao final do processo recebe de volta um lote com formato e propores mais adequados construo e melhor infraestruturado, mais prximo a espaos pblicos e com melhor acesso virio. O ajuste fundirio baseado no conceito de replotting, que pode ser traduzido livremente como reparcelamento. O controle de usos pelo sistema virio tambm um instrumento que pode auxiliar na eficcia das aes sobre o desenvolvimento urbano. Ao contrrio do zoneamento tradicional, que usa zonas homogneas, esse instrumento utiliza o sistema virio como unidade espacial para controlar as possibilidades de alocao dos usos urbanos, o que corresponde de maneira muito mais direta estrutura de tendncia complexa e dendrtica da localizao das atividades exposta acima. O Plano Diretor de Santo Andr e sua Lei de Uso e Ocupao do Solo33 utilizam esse sistema, atribuindo graus de incomodidade s atividades urbanas e definindo tolerncias diferentes s incomodidades de acordo com a hierarquia da via. Dessa forma, vias mais importantes so mais tolerantes incomodidade, permitindo usos com maior impacto, enquanto vias mais locais, por outro lado, so menos tolerantes s incomodidades, permitindo usos residenciais e outros usos de baixo impacto, tais como pequenos comrcios e servios. Com esse funcionamento, o controle de usos pelo sistema virio foge da rigidez e arbitrariedade das zonas tradicionais e incorpora em sua estrutura traos da dinmica do prprio sistema urbano. A utilizao do conceito de reas especiais de interesse comerciais (AEIC) complementa esse sistema linear com reas de intensificao das atividades de comrcios e servios, bem como de densidades construtivas e populacionais, fazendo surgir uma estrutura
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Veja, por exemplo, Baltrusis (2003); Cymbalista et al (2009). Souza (2009). 33 Veja o Plano Diretor de Santo Andr. Lei n. 8.696, de 17/12/2004 e a Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo da Macrozona Urbana - Lei n 8.836, de 10 de maio de 2006.
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muito parecida com a dendrtica (figura 7), permitindo, portanto, um tipo de controle mais refinado e mais ajustado aos processos urbanos.

Fig.7 Esquema ilustrativo de uma estrutura hierrquica de vias e AEICs. Adaptado de GTCADASTRO, 2004). Os form-based codes (FBC) so cdigos semelhantes ao zoneamento tradicional que, entretanto, tm como foco a tipologia das edificaes e suas relaes com o espao pblico. Portanto, alm de estabelecer ndices mximos tais como gabaritos e afastamentos, os FBCs definem tipos aceitveis para as diversas reas da cidade, estabelecendo relaes que privilegiam a proximidade entre as edificaes e a rua, a permeabilidade interior/exterior, a continuidade das fachadas e a criao de reas amigveis aos pedestres, entre outros aspectos. O FBC de Benicia, na Califrnia, por exemplo, divide a parte central da cidade em cinco distritos e define parmetros especficos de desenho para as edificaes (figura 8).

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Fig. 8 Parmetros do plano para o Centro Urbano de Benicia, Califrnia. (Fonte: OPTICOS DESIGN. Downtown Mixed Use Master Plan. Benicia, Califrnia: 2007 traduo nossa).

Vemos na figura 8 que os parmetros definem a linha em que o edifcio deve ser construdo (no caso, coincidente com o limite do lote) e os recuos laterais e de fundos. Interessante notar que, com relao continuidade da fachada, o FBC define uma porcentagem mnima da testada do lote que deve ser conformada pela fachada da edificao. H ainda vrios outros parmetros (no contidos na figura) que estabelecem os usos permitidos no trreo, a altura mxima e mnima, o tipo de acesso frontal, e assim por diante. Esse instrumento, portanto, reconhece a importncia da forma edificada para a ambincia e as dinmicas sociais e microeconmicas nos espaos pblicos a serem potencializadas pelas tipologias adotadas ou permitidas, atuando no sentido de dificultar a implementao de tipologias que possam prejudicar essas dinmicas e diluir as relaes que constituem a essncia da vitalidade da rua e demais espaos abertos de uso pblico.

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Em nossas observaes conclusivas, gostaramos de lembrar que instrumentos recentes de planejamento tm buscado trazer a esfera da prtica cotidiana e da participao para junto da esfera da deciso. O planejamento oferece um modo de aproximao da populao s instncias locais do governo, uma forma de democratizao e intensificao do controle sobre a administrao. Entretanto, h uma forte tendncia de substituio da nfase tcnica pela nfase participativa, em detrimento da tcnica, como se ambas fossem de alguma maneira conflitantes ou mutuamente excludentes. Novos instrumentos pouco tm trazido quanto a procedimentos e critrios de anlise urbana atualizados, ou sobre modos de tratar o urgente tema do comportamento e desempenho de nossas cidades. Um desafio particular que emerge aqui o de solucionar a aparente contradio entre (i) a necessidade de qualificar o conhecimento, prticas e mtodos de planejamento, e (ii) a necessidade de incluir os conhecimentos gerados a partir das formas de vida urbana locais. Em outras palavras, enfrentamos um problema largamente ignorado: os modos de relacionar as culturas do expertise com as formas de conhecimento vindas das grassroots ou da experincia de atores e grupos sociais em seus contextos. Claramente, a primeira forma de saber/prtica no pode ser ignorada: ela acumula formas sistemticas produzidas por geraes e envolvendo (em princpio) amplas perspectivas para avaliao de problemas urbanos. A segunda forma, por sua vez, traz as perspectivas de um nmero expressivo de atores atuando em suas realidades por dentro das complexidades e instncias da experincia, com formas de saber produzidas de modo endgeno, e modos de lidar com problemas urbanos construdos atravs de habilidades sociais desenvolvidas localmente. Podemos romper com tal aparente contradio ao ver esses dois processos coletivos e histricos (ambas as formas de conhecimento so construes coletivas e histricas), mesmo que gerados em instncias e meios diferentes, como conjuntos de ganhos cognitivos e prticos estruturados e compartilhados atravs da linguagem e da comunicao. Enquanto tais saberes e prticas tiverem essa natureza, h potencial para conexo e busca de complementaridades. A forma lingustica que essas formas de saber tomam so a condio para ligar as vises prticas ricas geradas pela experincia cotidiana e individual da cidade s vises terica e empiricamente alimentadas e sistematizadas pela tcnica e pela pesquisa urbana. Nesse sentido, defendemos a aproximao entre as culturas do expertise e dos praticantes no cotidiano no processo de planejamento. Ganhos prticos e cognitivos tendem a emergir quando campos dessas naturezas especficas so postos de fato em interao. Certamente h um longo caminho para que os instrumentos de planejamento disponveis estejam em sintonia com a natureza do fenmeno urbano em toda a sua complexidade, e para que as sugestes aqui apresentadas estejam prximas de sua aplicao. No se trata, entretanto, de abrir mo dos instrumentos existentes ou das inovaes em implementao, mas de reconhecer suas limitaes e trabalhar para super-las atravs de novos enfoques. Preocupa-nos, entretanto, a nfase excessiva no zoneamento como instrumento de controle sobre a forma urbana, uma vez que suas limitaes tm se tornado cada vez mais claras, tanto no mbito dos estudos urbanos quanto na observao dos seus efeitos concretos sobre a cidade real. Por outro lado, os instrumentos mais recentes regulamentados pelo Estatuto da Cidade, apesar dos benefcios potencialmente advindos de sua correta implementao, no parecem dar conta da complexidade da cidade contempornea. Os caminhos levantados neste texto so possibilidades dentro de um universo mais amplo de alternativas as quais, obviamente, no pretendemos esgotar aqui. Acreditamos que a hiptese mais
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promissora consiste no reconhecimento do potencial de auto-organizao poltica dos atores urbanos, em oposio viso de que mecanismos pensados (e, em grande parte dos casos, impostos) verticalmente so eficientes na orientao do desenvolvimento urbano. Instrumentos e aes pensados na escala local podem desencadear novos arranjos espaciais com impactos positivos sobre o sistema urbano como um todo, desde que realizados em considerao s dinmicas da cidade e suas complexidades. Arquitetos, construtores e planejadores tm um privilgio nico: o de deixar impressos seus atos no espao, impactando dessa forma uma multiplicidade de atores, nas esferas privada e pblica, ao longo do tempo. Mas esse privilgio demanda responsabilidade com os atos e os objetos da construo: uma responsabilidade com o futuro da cidade sua vida pblica, seu desempenho social, econmico e ambiental, e seu patrimnio espacial e cultural.

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