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08
I. INTRODUÇÃO
social. Sem política, sem partidos e vida social organizada, o cidadão se volta para ele,
mobilizando o arsenal de recursos criado pelo legislador a fim de lhe proporcionar vias
alternativas para a defesa e eventuais conquista de direitos. A nova arquitetura institucional
adquire seu contorno mais forte com o exercício do controle da constitucionalidade das leis e
do processo eleitoral por parte do Judiciário, submetendo o poder soberano às leis que ele
mesmo outorgou.
Nesses termos, na precisa análise do constitucionalista Dieter Grimm, ex-membro
da Corte constitucional da Alemanha Federal, a importância inédita adquirida pelos juízes, na
política e na sociedade, não pode ser explicada por um suposto ativismo no desempenho dos
seus papéis institucionais. “Para que o Judiciário, observa esse importante e experimentado
autor, estenda seu poder a domínios antes reservados a outras forças, é preciso que ele tenha
sido instituído como tal e dotado de competências que lhe permitam solucionar conflitos
políticos e sociais. A decisão que emprestou autoridade ao Judiciário a fim de dirimir tais
conflitos, não foi, na origem, tomada pelo juiz, mas pelo político. Sem a vontade do político
de delegar ao juiz a sua resolução, o ativismo Judiciário se encontraria privado de fundamento
institucional. Com efeito – conclui seu argumento D. Grimm –, constata-se, ao longo do
século XX, como resultado de decisões políticas, uma regular expansão de poderes
concedidos aos juízes” 1.
Em trabalhos anteriores 2, tendo como base uma angulação desse tipo, foram
realizadas várias pesquisas empíricas sobre o papel do juiz e do Poder Judiciário brasileiros,
compreendendo desde estudos sobre a identidade do magistrado a trabalhos dedicados a
avaliar o impacto dos novos institutos, criados pela assim chamada revolução processual do
Direito, sobre a democracia brasileira surgida com a Carta de 1988. Em tais pesquisas,
procurou-se sublinhar a particular relevância do tema para uma sociedade com as
características históricas da nossa, que, a partir dos anos 1930, empreendeu a realização de um
ambicioso projeto de modernização, escorado, em boa medida, por meio de inovações
introduzidas no campo do Direito do Trabalho – não por acaso o Ministério do Trabalho era
referido, na ideologia dominante à época, como o Ministério da Revolução –, com o que se
1
Les Entretiens de Provence, Le juge dans la société contemporaine, Robert Badinter, Stephen Breyer (orgs),
Paris, Fayard, 2003, pág. 24.
2
Corpo e Alma da Magistratura Brasileira, Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende Carvalho, Manuel
Palacios Cunha Melo e Marcelo Burgos Rio de Janeiro, Revan, 1997, A Judicialização da Política e das
Relações Sociais no Brasil, Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Manuel Palacios Cunha
Melo e Marcelo Burgos, Rio de Janeiro, Revan, 1999, “Revolução Processual do Direito e Democracia”, Luiz
Werneck Vianna e Marcelo Burgos, in A Democracia e os Três Poderes no Brasil, Luiz Werneck Vianna (org.),
Belo Horizonte, UFMG, 2002, “Entre Princípios e Regras: cinco estudos de caso de ação civil pública”, Luiz
Werneck Vianna e Marcelo Burgos, in Dados, 4, volume 48, IUPERJ, 2005
5
Ministério Público, nesses casos, é, sem dúvida, o mais relevante, devendo-se registrar que é
devido à sua participação que se explica o crescimento do número das Adins no governo Lula.
As decisões do STF operam no sentido de garantir a homogeneidade na produção
normativa estadual, garantindo-se a prevalência dos princípios e regras contidos na ampla
recepção do Direito Administrativo operada pela nossa Constituição. Contudo, embora essa
intervenção judicial na legislação dos estados se revista, em geral, de um inequívoco caráter
racionalizador – já presente no governo FHC e notavelmente ampliada no governo Lula –, não
se pode deixar de notar, pela envergadura com que é praticada, que ela pode ser mais um sinal
da emergência de uma tendência, que toma fôlego em várias dimensões da vida social recente,
no sentido de “corrigir” as relações entre a Federação e a União em favor desta última.
Na experiência institucional brasileira, o primado da União sobre a Federação tem
resultado de motivações modernizantes associadas a momentos de autoritarismo político,
como nos anos de 1930 e, mais tarde, sob o regime militar no período 1964-85. Nessas
oportunidades, tanto a centralização política como a administrativa foram vistas como um
imperativo a fim de se realizarem reformas, removendo-se obstáculos à expansão da
economia e mesmo à democratização social. O diagnóstico, sempre reiterado nesses casos, era
o de que a fragmentação da vontade política resultante da própria arquitetura da Federação –
inclusive na medida em que favorecia, em cada estado, especialmente nos menos
desenvolvidos, a ação de oligarquias comprometidas com o atraso e o sistema de mando
tradicional – se constituiria em entraves à mudança.
A democratização do país em 1985 – em boa parte resultante das forças federativas
em oposição ao regime unitário e centralizador do regime militar – paradoxalmente tem
implicado tendências ao retorno de um estilo centralizador que não pode ser mais ignorado.
Decerto que esse movimento não deriva de um plano, bem mais fruto de processos
inintencionais que se têm verificado ao longo da afirmação da vida democrática no país e de
inovações institucionais de caráter pontual. Dessa vez, portanto, a tendência à centralização
tem encontrado a sua origem a partir de demandas dos movimentos sociais e da sociedade
civil em geral. Esses processos se manifestam quer na criação de agências públicas de âmbito
nacional, como o Sistema Unificado de Saúde (SUS), paradigma dominante em termos de
políticas sociais e que já exerce influência na montagem de outras redes de intervenção, como
a da educação – ver, no caso, as propostas em curso de unificação nacional da carreira do
magistério –, e inclusive na área de segurança. A criação do Conselho Nacional de Justiça
aponta para a mesma direção, superpondo-se à Justiça dos estados uma instância de jurisdição
nacional, dotada do poder de fiscalizar e punir magistrados. A formação de escolas nacionais
8
de magistratura, ora em curso de criação, ainda mais robustece essa guinada em favor da
centralização, de resto, também presente no papel, hoje onipresente, da Polícia Federal.
A essa mudança silenciosa nas relações entre a União e a Federação se deve
acrescentar o impacto negativo da atual legislação tributária sobre as economias dos estados,
e, mais recentemente, a administração pelo governo federal das políticas sociais
compreendidas no programa Bolsa Família. Toda essa engenharia tem levado a uma crescente
expansão da burocracia, cuja ação pode vir a tolher, se não limitada por meios de controle
democráticos, a livre movimentação da sociedade civil, em uma estatolatria doce, quase
invisível, justificada por sua destinação social.
A apresentação da presente pesquisa, com a qual se revê e atualiza a anterior, mas da
qual é tributária, está estruturada em três partes: a primeira, contempla uma exposição geral
dos dados; a segunda, a análise do perfil de cada um dos principais autores das Adins; e a
terceira dedica-se ao estudo do julgamento dos pedidos de liminares e das Medidas
Provisórias.
Com base na tabela e no gráfico 1, observa-se que depois do pico de 89/90, decorrente
do processo de revisão das constituições estaduais, o número anual de Adins volta a crescer
continuamente, indicando a consolidação desta via de judicialização.
9
400
300
200
100
Frecuencia
0
88 90 92 94 96 98 2000 2002 2004
89 91 93 95 97 99 2001 2003 2005
Ano de Distribuição
10
Com base na observação dos dados globais do período estudado, constata-se, na tabela
3 e no gráfico 2, uma consolidação da presença dos 4 principais postulantes de Adins, sendo
notável, entretanto, o fato de que os governadores se destaquem como o mais freqüente
usuário das Adins, respondendo por 26% do total no período.
Autor N %
Governadores 949 26,0
Associações 907 24,9
Procuradores 810 22,2
Partidos 723 19,8
OAB 140 3,8
Outros 116 3,2
Total 3645 100,0
11
1000
800
600
400
Frecuencia
200
0
Associações Procuradores OAB
Governadores Partidos Outros
A tabela 6 e o gráfico 4 abaixo indicam uma clara prevalência de Adins contra normas
dos Legislativos estaduais (55%). Em segundo lugar, vêm as Adins contra normas do
Legislativo federal (16,6%), seguida de perto pelas Adins contra normas do Executivo federal
(13,9%).
Judiciário Federal
Judiciário Estadual Executivo Federal
Executivo Estadual
Legislativo Federal
Legislativo Estadual
O gráfico 5 apresenta a curva crescente das Adins contra normas produzidas pelos
Legislativos estaduais.
15
300
200
Origem da Norma
Executivo Federal
Executivo Estadual
Legislativo Estadual
Frecuencia
Judiciário Estadual
0 Judiciário Federal
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
20
2000
2001
2002
2003
2004
05
Ano de Distribuição
A tabela 7 indica que a presença de Adins contra normas dos Legislativos estaduais se
torna ainda mais importante no período Lula, alcançando 62% do total, contra 49,7% no
período FHC.
16
O alto índice de litigação contra normas dos Legislativos estaduais aponta para a
existência de problemas na formação da vontade política local, quer porque o Executivo não
detém maioria nas assembléias estaduais, quer porque essas instâncias de poder, expostas a
pressões de grupos de interesses particularistas, eventualmente produzem uma legislação
casuística e sem escopo universalista. Esse tipo de litigação está orientado, em geral, para a
defesa da ordem racional-legal disciplinada pela Constituição, e, como tal, deságua no STF,
17
1 – As associações e os partidos respondem, juntos, por 68,6% das Adins contra o Legislativo
federal, e por 82,8% das Adins contra o Executivo federal; além disso, esses dois autores
também são os mais freqüentes autores de Adins contra os Executivos estaduais, respondendo
por nada menos que 64,5% do total;
3
- Sobre isso, ver Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos – “Revolução Processual do Direito e Democracia
Progressiva”, In: L.Werneck Vianna (org) A Democracia e os Três Poderes no Brasil, Editora da UFMG, Belo
Horizonte, 2002; Luiz Werneck Vianna et alli, op.cit., pp.80-82.
4
- “(a) administração pública – reuniu a legislação que versa sobre carreiras, remuneração e organização do
serviço público, no âmbito dos três Poderes; também foram nessa categoria os casos relativos à divisão de
unidades político-administrativas, como a criação de municípios e regiões administrativas, e conflitos de
atribuições entre os Poderes quando referentes a procedimentos de administração pública;
18
dúvida que seu grande tema é o das matérias de administração pública, que respondem por
60% do total. Bem abaixo, vêm as Adins sobre política tributária (12,6%) e as Adins que
tratam da regulação da sociedade civil (11,6%)
Classe Temática N %
Administração Pública 2178 60,0
Política Social 138 3,8
Regulação Econômica 221 6,1
Política Tributária 457 12,6
Regulação da Sociedade Civil
422 11,6
Competição Política 136 3,7
Relações de Trabalho 76 2,1
Total 3628 100,0
(b) política social – incluiu as normas que tratam dos sistemas de seguridade social não afetos ao
funcionalismo público, bem como a legislação reguladora do acesso a diferentes benefícios sociais;
(c) regulação econômica – reuniu as normas de regulamentação da economia afetas à política cambial,
monetária, salarial e de preços, com exceção das medidas de natureza tributária, tendo sido incluídas nesta
categoria as normas concernentes aos programas de privatização, reforma agrária e direito de greve;
(d) política tributária – reuniu as normas que tratam da definição da base de arrecadação e da alíquota dos
impostos, também tendo sido classificadas nessa categoria aquelas referentes à concessão de incentivos fiscais e
à regulação das zonas de tributação especial;
(e) regulação da sociedade civil – incluiu as normas que ordenam as relações entre particulares, a exemplo da
regulamentação da cobrança de mensalidades escolares, as relativas às corporações profissionais, tendo sido
também classificada nessa categoria a produção legislativa referente ao meio ambiente e às populações
indígenas;
(f) competição política – reuniu as normas relativas às eleições e aos partidos políticos;
(g) relações de trabalho – incluiu as normas que regulam o mundo do trabalho, tais como direitos do
trabalhador e organização sindical, com exceção das relativas às políticas salariais e das afetas ao exercício do
direito de greve.” (Werneck Vianna et alli, p.63 e 64)
19
Competição Política
Regulação Econômica
Regulação da Socieda
Relações de Trabalho
Política Social
Política Tributária
Administração Públic
Relações de Trabalho
Competição Política
Regulação da Socieda
Política Tributária
Regulação Econômica
Política Social
Administração Públic
Na seção seguinte será estudado o perfil de cada autor na postulação de Adins, o que
deixará claro que os autores que atuam mais contra normas federais – partidos e associações –
têm abordado um leque temático mais diverso. Ao passo que os autores que atuam mais na
esfera estadual – governadores e procuradores – têm se concentrado fortemente no
questionamento de matéria administrativa mobilizada pelos legislativos.
22
100
80
60
40
Frecuencia
20
0
88 90 92 94 96 98 2000 2002 2004
89 91 93 95 97 99 2001 2003 2005
Ano de Distribuição
23
Na tabela 2, nota-se que nada menos que 87,1% das Adins dos governadores se
voltam contra normas aprovadas pelas assembléias legislativas (tabela 2).
N %
Legislativo Estadual 827 87,1
Legislativo Federal 47 5,0
Executivo Estadual 32 3,4
Judiciário Estadual 23 2,4
Executivo Federal 18 1,9
Judiciário Federal 2 ,2
Total 949 100,0
A tabela 5 apresenta a lista completa das Adins dos governadores segundo unidades
da federação. Com base nela, fica evidente uma grande disparidade entre os estados, o que
somente pode ser compreendido quando se leva em consideração a estrutura política de cada
estado. Assim é que estados como a Bahia e o Maranhão, historicamente dominados por
oligarquias estáveis, apresentam um baixíssimo número de Adins. Inversamente, nos estados
que experimentam crises institucionais e grandes clivagens políticas, como o Espírito Santo e
o Rio Grande do Sul, o número de Adins se mostra bem acima da média.
%
UF Freqüência Freqüência
RS 116 12,2
SC 92 9,7
ES 89 9,4
RO 75 7,9
SP 74 7,8
RJ 68 7,2
DF 67 7,1
PR 59 6,2
AP 41 4,3
AL 32 3,4
MG 31 3,3
MT 27 2,8
RN 26 2,7
AM 24 2,5
MS 22 2,3
PB 21 2,2
GO 17 1,8
PE 13 1,4
PI 13 1,4
CE 12 1,3
BA 7 ,7
MA 6 ,6
AC 5 ,5
PA 5 ,5
SE 3 ,3
RR 2 ,2
TO 2 ,2
Total 949 100,0
Executivo e Legislativo em cada estado, em cada mandato. E mais, com base nela, é possível
encontrar uma explicação para o novo crescimento das Adins dos governadores que,
conforme se vê, não ocorre de modo uniforme em todos estados. Ao contrário, é o
crescimento exponencial em alguns deles, nos dois últimos períodos, que explica a maior
presença agregada dos governadores na distribuição dos autores das Adins. Considerando os
dois últimos mandatos, observa-se que apenas 5 unidades da federação (Distrito Federal,
Espírito Santo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo) respondem por 59,1% do total
de Adins postuladas pelos governadores nos dois últimos mandatos.
28
De modo a permitir uma visão mais aprofundada da dinâmica institucional das Adins
dos estados, foram selecionados três entre os estados com maior número de Adins de
governadores nos dois últimos períodos da tabela acima: Espírito Santo, Rio Grande do Sul e
São Paulo.
O Espírito Santo experimentou, entre 1999 e 2002, uma profunda crise institucional,
que levou inclusive à intervenção federal no estado. Entre outros fatores, essa crise colocou
frente a frente Executivo e Legislativo. Não por acaso, das 36 Adins propostas pelo
governador do Espírito Santo no terceiro período, 29 foram contra o Legislativo de seu
governo 6. Além disso, no período seguinte, o do governo atual, das 28 Adins propostas, 17
foram contra decisões tomadas pelo Legislativo do governo anterior 7. Assim, das 64 Adins
propostas pelo Executivo estadual capixaba entre 1999 e 2005, 46 (ou 72%) têm como alvo
decisões da assembléia da legislatura de 1999 a 2002.
O principal objeto dessas 46 Adins do Executivo capixaba contra a legislatura de 1999
a 2002, são matérias que cuidam de assuntos afetos à corporações de servidores, como as de
professores, policiais, militares e fiscais, entre outros. Nada menos que 28 das 46 Adins acima
mencionadas tratam dessa matéria. O segundo objeto mais presente nessa coleção de Adins,
perfazendo 9 ações, são as decisões legislativas que tratam da organização da estrutura
administrativa do estado. E o terceiro objeto, com um total de 8 Adins, são as ações que
questionam a concessão de isenções fiscais ou de redução de multas, taxas e pedágios para
segmentos econômicos, motoristas, estudantes, entre outros. Há, ainda, uma Adin que trata da
questão dos presídios.
No caso do Rio Grande do Sul, o alto número de Adins no terceiro período parece
associado ao fato do governo não deter maioria na assembléia legislativa, o que explicaria ter
apresentado nada menos que 57 Adins, sendo 47 delas contra o Legislativo vigente no seu
governo 8.
Dessas 47 Adins, 20 cuidam de assuntos relacionados à estrutura administrativa do
estado, 12 dizem respeito a assuntos afetos às corporações de servidores públicos e 7 estão
relacionadas à questões de isenção fiscal. As 8 Adins restantes tratam de assuntos variados
como meio ambiente e trânsito.
6
- Adins Nos 2123, 2126 2253, 2305, 2372, 2374, 2392, 2402, 2420, 2671, 2672, 2710, 2711 2715, 2719, 2720,
2721, 2731, 2733, 2734, 2741, 2742, 2743, 2744, 2748, 2749, 2750, 2754, 2755.
7
- Adins Nos 2820, 2821 2834, 2839, 2840, 2856, 2857, 2867, 2892, 2940, 2979, 3012, 3118, 3228, 3499, 3581,
3598.
8
- Adins Nos 2072, 2100, 2115, 2216, 2217, 2294, 2295, 2296, 2297, 2298, 2299, 2300, 2301, 2302, 2303, 2304,
2405, 2442, 2443, 2444, 2528,
30
No caso de São Paulo, 11 entre as 48 Adins dos governadores são contra governos de
outros estados, todas sobre matéria tributária, como concessão de incentivo fiscal, créditos e
isenção de ICMS 9. Mas, das 37 restantes, nada menos que 29 se voltam contra a produção
legislativa de 1999 a 2002, sugerindo que, apesar da continuidade do controle do Executivo
pelo PSDB, este não detinha maioria no Legislativo 10. Das 29 Adins acima mencionadas, 16
tratam de matérias relacionadas à estrutura administrativa do estado e a assuntos relacionados
às corporações de funcionários públicos. As 13 restantes cuidam de matérias diversas,
relacionadas ao trânsito, tributo, consumidor e à regulação da sociedade civil em geral.
O que a análise desses estados sugere é que as Adins têm funcionado como um
instrumento importante da dinâmica de conflito político entre o Executivo e o Legislativo
estadual, permitindo uma recorrente revisão judicial de decisões legislativas, sobretudo acerca
da estrutura administrativa estadual e, em menor escala, em matéria tributária. Além disso, o
estudo também indica que a utilização das Adins pelos governadores ocorre com maior
freqüência naqueles estados que atravessam conjunturas caracterizadas por coalizões políticas
instáveis.
Em grande parte, o perfil das Adins dos procuradores encontrado na presente pesquisa
já fora identificado e analisado em pesquisa anterior, na qual ficava evidente a preponderância
do caráter racionalizador de sua atuação, e que tinha por principal alvo a produção normativa
dos Legislativos estaduais (Werneck Vianna et alli, op.cit., p.92). Todavia, naquela pesquisa,
baseada, como se viu, em um banco de dados contendo Adins de 1988 a 1998, constatava-se
uma acentuada queda, a partir de 1994, na presença das Adins dos procuradores. Os dados da
presente pesquisa refletem um cenário diferente, indicando uma ampliação da presença das
Adins dos procuradores no período Lula, com a afirmação do seu papel clássico de fiscal da
administração pública.
Conforme se verifica no gráfico 1 e tabela 1, há um crescimento exponencial de suas
Adins nos últimos anos, bastando notar que a média de Adins dos procuradores no primeiro
9
- Adins Nos 2156, 2157, 2166, 2439, 2440, 2441, 2466, 2544, 2548, 2549, 2550, 2561, 2582, 2619, 2662, 2663,
2676, 2680, 2717, 2718, 2798, 2799, 2800, 2801, 2802, 2803, 2804, 2805, 2806, 2807, 2808, 2809, 2810, 2811,
2812, 2813.
10
- Adins Nos 2170, 2185, 2186, 2239, 2327, 2328, 2344, 2367, 2417, 2421, 2646, 2887, 3046, 3092, 3098,
3121, 3155, 3156, 3157, 3163, 3165, 3166, 3169, 3402, 3403.
31
governo FHC era de 30,75 por ano, caindo para 14,75 no segundo governo, e subindo para
99,3 por ano no período Lula.
140
120
100
80
60
40
Frecuencia
20
0
89 91 93 95 97 99 2001 2003 2005
90 92 94 96 98 2000 2002 2004
Ano de Distribuição
Ano N %
1989 22 2,7
1990 63 7,8
1991 66 8,1
1992 62 7,7
1993 49 6,0
1994 68 8,4
1995 47 5,8
1996 12 1,5
1997 38 4,7
1998 26 3,2
1999 19 2,3
2000 21 2,6
2001 11 1,4
2002 8 1,0
2003 117 14,4
2004 92 11,4
2005 89 11,0
Total 810 100,0
32
A tabela 2 indica que 82,7% das Adins dos procuradores cuidam de normas estaduais,
sendo que 65,6% se voltam contra o legislativo estadual, reiterando o perfil das Adins dos
governadores, que também têm na produção normativa dos Legislativos estaduais seu
principal alvo. Mas, é significativo o fato de que 13,9% das suas Adins se voltem contra as
normas dos judiciários estaduais, dado que reforça o papel do Ministério Público como um
dos principais agentes do controle externo do Judiciário. Vale frisar que, entre todos os
autores, os procuradores são responsáveis por 42,7% do total de Adins propostas contra
normas produzidas pelos judiciários estaduais.
Por outro lado, chama atenção a baixíssima produção de Adins contra os executivos
estaduais: apenas 26 Adins foram propostas ao longo de 17 anos. Ou seja, pelo menos no que
se refere à via de controle através das Adins, os executivos estaduais não sofrem senão
residualmente o controle constitucional exercido pelos procuradores sobre a sua produção
normativa.
Quanto à atuação dos procuradores em âmbito federal, 11,8% das Adins desse autor
ao longo dos 17 anos analisados se voltam contra normas do Legislativo federal, e apenas
3,2% e 2,4% contra normas do Executivo federal e do Judiciário federal, respectivamente.
N %
Executivo Federal 26 3,2
Executivo Estadual 26 3,2
Legislativo Federal 95 11,8
Legislativo Estadual 530 65,6
Judiciário Estadual 112 13,9
Judiciário Federal 19 2,4
Total 808 100,0
No que se refere à classe temática, a tabela 3 indica que, quase 80% das Adins dos
procuradores cuidam de matéria administrativa. Esse dado deixa muito evidente que, no
âmbito das Adins, a atuação do Ministério Público está, prioritariamente, focada no tema da
racionalidade administrativa, e apenas secundariamente nos temas que envolvem interesses
sociais e das minorias. Uma vez que a maioria das Adins dos procuradores tem como alvo os
33
legislativos estaduais, e que nada menos que 80,7% dessas Adins questionam normas que
tratam de matérias de administração pública (o que equivale a 427 casos, ou seja, 53% do
total geral de suas Adins), pode-se sugerir que o Ministério Público se aproxime de um papel
afim ao de uma intelligentzia estatal ao atuar em favor da homogeneização da ordem jurídica.
Em contrapartida, no âmbito federal, observa-se uma concentração relativamente
menor de Adins que tratam da administração pública, e temas como a política tributária e a
regulação da sociedade civil ganham maior representatividade.
N %
Servidor 171 41,2
Estrutura
151 36,4
Administrativa
Municípios 51 12,3
Direito Administrativo 12 2,9
Concurso 8 1,9
Outras de administração 22 5,2
Total 415 100,0
11
A discriminação desses temas encontra-se na nota 1, da seção II, que trata das Adins dos governadores.
35
TABELA 5: Adins dos Procuradores contra Normas Estaduais por Estados de Origem
(1988-2005)
UF N %
RJ 68 10,2
SP 46 6,9
DF 45 6,7
MG 41 6,1
SC 37 5,5
PE 36 5,4
PR 36 5,4
ES 34 5,1
RS 34 5,1
GO 33 4,9
CE 27 4,0
MA 27 4,0
MT 27 4,0
AM 25 3,7
RN 22 3,3
PA 18 2,7
MS 16 2,4
RO 14 2,1
TO 13 1,9
BA 11 1,6
PB 11 1,6
SE 10 1,5
AP 9 1,3
PI 9 1,3
RR 7 1,0
AC 6 ,9
AL 6 ,9
Total 668 100,0
TABELA 6: Adins dos Governadores contra Normas Estaduais por Estados de Origem
(1988-2005)
UF N %
RS 116 12,2
SC 92 9,7
ES 89 9,4
RO 75 7,9
SP 74 7,8
RJ 68 7,2
DF 67 7,1
PR 59 6,2
A análise da atuação dos procuradores ao longo dos 17 anos indica a existência de três
momentos, que estão bem caracterizados no gráfico 1: o primeiro momento, no período de
1989 à 1994, se caracterizou por um certo ativismo dos procuradores, decorrente, em grande
medida, do controle das constituições estaduais promulgadas nesse período; um segundo
momento, que abrange os dois governos FHC, caracteriza-se por uma baixa presença do
Ministério Público; o terceiro momento, no Governo Lula, quando se observa uma forte
elevação na presença dos procuradores, sugerindo uma mudança de postura do Ministério
Público, em especial na litigação contra normas produzidas pelos Legislativos estaduais
(77,7%). Nos 8 anos correspondentes ao período FHC, os procuradores ajuizaram 93 Adins
contra os Legislativos estaduais, ao passo que em apenas 3 anos do Período Lula ajuízam 231
Adins (ver tabela 7).
Por outro lado, as Adins propostas pela Procuradoria contra o governo federal também
tiveram um significativo crescimento, bastando notar que, enquanto no período FHC, os
procuradores propuseram uma média de 2.25 Adins por ano contra o Legislativo federal, e
menos de uma por ano contra o Executivo federal, no período Lula tem-se uma média de dez
37
por ano contra o Legislativo federal e 1.6 contra o Executivo federal. Ou seja, os números
revelados pela pesquisa evidenciam que, no período Lula, o Ministério Público, além de estar
muito mais ativo no controle das normas produzidas pelos Legislativos estaduais, também tem
sido mais ativo no controle da produção normativa federal.
12
- Adins no 2913, 2934, 2946, 2968, 2970, 2975, 2980, 2990, 3002, 3005, 3020, 3026, 3096, 3109, 3130, 3150,
3159, 3237, 3324, 3386, 3428, 3439, 3450, 3464, 3497, 3510, 3526, 3566.
38
A tabela e o gráfico 1 trazem a série de 17 anos das Adins ajuizadas pelos partidos
políticos. Uma primeira observação que os dados suscitam é a de que a presença deste autor é
39
consistente ao longo de toda a série. Por outro lado, também chama a atenção o pico de Adins
de partidos entre 1999 e 2002, que correspondem ao segundo mandato do período FHC. A
melhor compreensão dessa evolução, no entanto, depende da discriminação dos dados por
tipo de partido e origem da norma questionada.
Ano N %
1988 2 ,3
1989 14 1,9
1990 31 4,3
1991 38 5,3
1992 25 3,5
1993 14 1,9
1994 29 4,0
1995 47 6,5
1996 48 6,6
1997 45 6,2
1998 42 5,8
1999 59 8,2
2000 76 10,5
2001 79 10,9
2002 60 8,3
2003 45 6,2
2004 41 5,7
2005 28 3,9
Total 723 100,0
40
100
80
60
40
Frecuencia
20
0
88 90 92 94 96 98 2000 2002 2004
89 91 93 95 97 99 2001 2003 2005
Ano de Distribuição
Quanto aos tipos de partido, a tabela 2 indica que a esquerda é a mais atuante no
ajuizamento de Adins, o que levou, em pesquisa anterior, à afirmação de que sua presença
consagrava o uso das Adins como instrumento de afirmação de opiniões e interesses
minoritários no Executivo e no Legislativo federais (Werneck Vianna et alli, p.95). Por isso
mesmo, torna-se particularmente interessante observar o comportamento das Adins dos
partidos quando a esquerda chega ao poder, com o governo Lula.
41
N %
Esquerda 409 56,6
Centro 108 14,9
Direita 54 7,5
Nanico 152 21,0
Total 723 100,0
13
As legendas partidárias foram classificadas da seguinte maneira:
Esquerda: PT, PDT, PSB, PPS, PC do B, PCB, PSOL, PV e PSTU
Centro: PSDB, PMDB, PTB e PL
Direita: PFL, PPB, PP e PRONA.
Nanico: PHS, PDC, PLP, PNA, PSC, PSD, PST, PTR, PMN, PPR, PSDC, PSL e PTN.
42
50
40
30
Tipo de Partidos
20
esquerda
centro
Frecuencia
10
direita
0 nanico
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
20
2000
2001
2002
2003
2004
05
Ano de Distribuição
TABELA 4: Tipo de Partidos contra normas federais por períodos de governo (1988-
2005)
As tabelas 5 e 6 permitem comparar o perfil das Adins dos partidos contra normas
federais no período FHC e no período Lula. E a análise desses dados revela uma discreta
continuidade entre os dois períodos, apesar da mudança anteriormente identificada no perfil
dos partidos. De fato, com a queda da esquerda e o crescimento da direita e do centro, era de
se esperar que houvesse uma mudança no perfil temático da Adins. As tabelas 5 e 6 indicam,
no entanto, que a mudança foi muito discreta, o que não deixa de refletir a continuidade
existente entre pontos fundamentais dos governos FHC e Lula. As Adins que tratavam de
administração pública caem apenas 10%, de um período para o outro, enquanto que as Adins
que tratam de matérias de regulação da sociedade civil, sobem cerca de 8%. Outros temas que
apresentam crescimento relativo são os da política tributária e o da competição política.
Quanto à regulação da economia e política social, apresentam queda, mas discreta.
45
TABELA 5: Tipos de Partidos por classe das Adins contra normas federais no Período
FHC (1995-2002)
TABELA 6: Tipos de Partidos por classe das Adins contra Normas Federais no Período
Lula (2003-2005)
Classe Temática Tipo de Partidos Total
Esquerda Centro Direita Nanico
Administração Pública 3 8 7 2 20
17,6% 38,1% 25,9% 50,0% 29,0%
Política Social 1 1 3 0 5
5,9% 4,8% 11,1% ,0% 7,2%
Regulação Econômica 3 3 4 0 10
17,6% 14,3% 14,8% ,0% 14,5%
Política Tributária 2 2 6 0 10
11,8% 9,5% 22,2% ,0% 14,5%
Regulação da Sociedade Civil 4 3 5 2 14
23,5% 14,3% 18,5% 50,0% 20,3%
Competição Política 4 4 2 0 10
23,5% 19,0% 7,4% ,0% 14,5%
Total 17 21 27 4 69
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
esquerda, no entanto, não deixam de apresentar Adins contra o governo federal neste período,
em especial o PDT, autor de 10 das 17 Adins de esquerda. Vale notar que, apesar de recém-
criado, o PSOL já aparece entre os partidos de esquerda que propõem Adins contra normas
federais, e sua presença indica que o caminho das Adins é legitimado mesmo pelos segmentos
mais radicais da esquerda.
Ao abrir as Adins do PDT contra normas do governo federal, observa-se que das 10
propostas no período Lula, 7 se voltam contra o Legislativo e o Executivo federais. Entre
essas, duas cuidam de matéria administrativa, duas de matéria tributária, e as demais cuidam
da política energética, da lei do desarmamento e da autonomia de entidades desportivas 14. As
14
- Adins No 3045, 3073, 3099, 3137, 3256, 3365, 3366, 3385, 3414 e 3545.
47
outras 3 Adins do PDT no período Lula são contra normas produzidas pelo Tribunal Superior
Eleitoral.
As demais Adins da esquerda propostas no período Lula distribuem-se da seguinte
maneira:
- das três Adins do PV, duas são contra medidas provisórias que tratam da soja transgênica, e
a outra, contra Emenda Constitucional que trata da aposentadoria dos ministros do Tribunal
de Contas da União 15.
- Adin do PSB contra Lei Federal, que trata de matéria eleitoral 16;
- Adin do PC do B, questionando uma medida provisória e uma lei que cuidam de processo de
privatização de instituições financeiras 17;
- Adin do PPS, questionando Medida Provisória que dispõe sobre previdência social 18;
- Adin do PSOL, atacando a mesma lei também questionada pelo PDT, que trata da política
energética 19.
15
- Adins No 2883, 3011 e ,3328
16
Adin No 3592
17
Adin No 3578
18
Adin No 3505
19
Adin No 3596
48
TABELA 8: Tipos de Partidos por Classe das Adins contra Normas Estaduais (1988-
2005)
A análise da tabela 9 traz um quadro bastante interessante das Adins dos partidos contra
normas estaduais. Quando se considera que o período analisado inclui 17 anos, tomou-se
como parâmetro de ativismo dos partidos no âmbito estadual uma média mínima de uma Adin
por ano, e apenas em seis estados atingiu-se esse patamar:
- em primeiro lugar, o Rio de Janeiro, onde os partidos propuseram 50 Adins ao longo desse
período, sendo que pouco mais da metade por partidos nanicos, e outras 16 pelos partidos de
esquerda;
- em segundo lugar, vem o Estado de Goiás, com 28 Adins, sendo que 23 foram propostas
pela esquerda;
- em terceiro lugar, o Estado de Tocantins, com 22 Adins, das quais 10 foram propostas pelos
nanicos, e 9 pelos partidos de centro;
- em quarto lugar, o Estado da Bahia, com 20 Adins, sendo 15 da esquerda;
- em quinto, o Distrito Federal, com 19 Adins, das quais 14 foram propostas pela esquerda;
- e, finalmente, o Rio Grande do Sul, com 17 Adins, sendo 9 da esquerda e 5 dos nanicos.
49
Uma análise mais profunda da atuação dos partidos na vida estadual reclamaria a
realização de estudos de caso. De todo modo, não deixa de ser interessante que, ao lado dos
50
A tabela e o gráfico 1 indicam que as associações têm sido autoras assíduas de Adins
desde 1989, apresentando inclusive ligeiro crescimento nos últimos anos, em trajetória
distinta dos partidos de esquerda, anteriormente estudados. Esse dado parece confirmar
hipótese apresentada em trabalho anterior, indicando que a sociedade civil organizada vinha
sendo uma das principais protagonistas da animação da judicialização da política, ainda que
sua atuação estivesse “restringida pela cláusula de pertinência temática e pela severa seleção
imposta pelo STF na definição dos agentes dotados de legitimidade ativa no recurso às Adins”
(Werneck Vianna et alli, 1999, p.105).
51
Ano N %
1988 6 ,7
1989 46 5,1
1990 50 5,5
1991 59 6,5
1992 22 2,4
1993 46 5,1
1994 63 6,9
1995 46 5,1
1996 59 6,5
1997 46 5,1
1998 71 7,8
1999 42 4,6
2000 63 6,9
2001 52 5,7
2002 45 5,0
2003 51 5,6
2004 75 8,3
2005 65 7,2
Total 907 100,0
60
40
20
Frecuencia
0
88 90 92 94 96 98 2000 2002 2004
89 91 93 95 97 99 2001 2003 2005
Ano de Distribuição
Tipo N %
Funcionários Públicos 336 37,0
Empresários 310 34,2
Trabalhadores 133 14,7
Interesses 20 128 14,1
Total 907 100,0
Uma melhor compreensão das Adins das associações pode ser alcançada quando se
discrimina em cada tipo de associação os usuários mais freqüentes. Entre as associações de
funcionários públicos, as associações de magistrados, em especial a AMB, têm sido as mais
importantes autoras de Adins, tendo postulado 96 Adins ao longo de todo o período
estudado 21 (ver tabela 3). Em segundo lugar, vêm os policiais civis e militares: juntos, juízes e
policiais respondem por cerca de 50% das Adins dos funcionários públicos. Se a essas duas
categorias, soma-se as Adins dos procuradores, e de outras associações que cuidam de
interesses de corporações do direito, como defensores públicos e serventuários do Judiciário,
constata-se que quase 68% dessas Adins giram em torno de questões atinentes à estrutura
administrativa das instituições que zelam pela ordem jurídica do país. É claro que a coleção
das Adins dessas entidades é bastante heterogênea, incluindo não apenas a defesa de
interesses corporativos, mas também uma pauta mais ampla, que tem contribuído para
assegurar uma certa uniformidade nacional nos procedimentos relacionados ao funcionamento
do sistema do direito.
20
As associações de interesses referem-se, basicamente, às associações de profissionais liberais e de notários.
21
- A importante presença da AMB no cenário das Adins foi caracterizada em trabalho anterior nos seguintes
termos: “A AMB foi uma presença relevante no controle da constitucionalidade das leis quando as Constituições
estaduais começaram a definir a estrutura organizacional dos Estados – o que implicou, em muitos casos,
repercussões sobre o estatuto do juiz, assemelhando à de outras categorias funcionais do Estado, como a de
procuradores e a de policiais. Em uma medida significativa, porém, as suas demandas associaram a autonomia
do Poder Judiciário à contestação de normas estaduais que buscavam disciplinar a remuneração dos juízes e
desembargadores. Ao lado dessa, outra motivação para a AMB promover Adins esteve em contestar os inúmeros
diplomas legais que visavam disciplinar a composição de órgãos do Judiciário ”(Werneck Vianna et alli, 1999,
p.108).
53
Tipo N %
Magistrados 96 28,6
Policiais 75 22,3
Fiscais 42 12,5
Procuradores 39 11,6
Outras da área do direito 18 5,3
Militares das Forças Armadas 13 3,8
Outras 53 15,8
Total 336 100
Setor N %
Comércio 94 30,3
Industria 67 21,6
Transporte 41 13,2
Agrário 26 8,3
Ensino 24 7,7
Finanças 16 5,2
Mídia e Comunicação 13 4,2
Saúde 12 3,8
Outros 17 5,5
Total 310 100
A tipologia das Adins das associações dos trabalhadores foi produzida a partir de um
duplo critério: de um lado, a indicação das centrais sindicais, e de outro, a informação quanto
ao segmento do mercado de trabalho. Com isso, tem-se que 15,8% das Adins dos
trabalhadores foram ajuizadas pela Confederação Nacional dos Trabalhadores da Indústria –
CNTI, outros 7,5% pela Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura -
CONTAG, e mais 3% pela Central Única dos Trabalhadores – CUT, e outros 2,2% pela
Central Geral dos Trabalhadores – CGT. Portanto, 28,5% das Adins foram propostas por
centrais sindicais, levando a crer que tratam de temas de interesse mais amplos dos
trabalhadores. No que se refere às Adins de segmentos específicos dos trabalhadores, a tabela
5 indica uma maior presença de entidades que representam interesses de trabalhadores das
áreas de metalurgia, educação, transporte, comércio e saúde.
54
Setor N %
CNTI 21 15,8
Metalúrgico 17 12,8
Educação 14 10,5
Transporte 12 9,0
CONTAG 10 7,5
Comércio 9 6,7
Saúde 7 5,2
CUT 4 3,0
CGT 3 2,2
Outros 26 19,5
Total 133 100
Setor N %
CNPL 51 39,8
ANOREG 47 36,7
Outros 30 23,5
Total 128 100
A partir do exame da coluna do total da tabela 7, constata-se que metade (49,9%) das
Adins das associações é contra normas produzidas pelos poderes federais; e outras 38,1%
voltam-se contra normas apresentadas pelos Legislativos estaduais. As restantes são contra os
Executivos estaduais (5%) e Judiciário estaduais (7%). A seguir, serão analisadas as Adins
das associações em cada uma das esferas de governo.
22
- CNTI – Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria.
- CONTAG – Confederação dos Trabalhadores na Agricultura.
- CUT – Central Única dos Trabalhadores.
- CGT – Central Geral dos Trabalhadores.
23
- CNPL – Confederação Nacional dos Profissionais Liberais.
- ANOREG – Associação dos Notários e Registradores do Brasil.
55
TABELA 8: Adins das Associações contra Normas Federais por Período de Governo
(1988-2005)
A tabela 9 apresenta o perfil temático das Adins das associações contra normas
federais. Como óbvio, as Adins de funcionários públicos se concentram na área da
administração pública, já as dos empresários têm como temas privilegiados normas que tratam
de política tributária e regulação da sociedade civil. Quanto às Adins dos trabalhadores,
importa observar que, à exceção do tema da competição política, ela é bem distribuída entre
todos os temas, mas sobressaem aquelas que questionam normas que tratam de relações de
trabalho. Finalmente, as associações de interesses apresentam três áreas temáticas principais:
administração pública, regulação econômica e regulação da sociedade civil.
57
TABELA 9: Adins das Associações contra Normas Federais segundo Classe Temática
(1988-2005)
Como já se observou na análise dos demais autores, as Adins contra normas estaduais
concentram-se em matérias relacionadas à administração pública, perfil confirmado pelas
associações que têm quase 60% de suas Adins nesse tema. Contudo, observando-se sua
distribuição por tipo de associação, constata-se uma significativa diferença: enquanto as
associações de funcionários públicos têm a administração pública como tema praticamente
exclusivo, apenas 7,3% da dos empresários se ocupam desse tema (ver tabela 10). Para este
último autor, a exemplo do que se verificou nas Adins contra normas federais, prevalecem as
matérias tributárias e de regulação da sociedade civil. Já entre as Adins dos trabalhadores,
chama a atenção o fato de que 61,1% referem-se a matérias de administração pública, em
geral relacionadas a interesses de funcionários de empresas de economia mista e de
concessionárias de serviços públicos. Quanto às associações de interesses, tanto Adins que
58
TABELA 10: Adins das Associações contra Normas Estaduais segundo Classe Temática
(1988-2005)
Classe Temática Tipos de Associação Total
Funcionários
Públicos Empresários Trabalhadores Interesses
Administração Pública 207 9 22 25 263
95,8% 7,3% 61,1% 32,5% 58,2%
Política Social 2 11 1 6 20
,9% 8,9% 2,8% 7,8% 4,4%
Regulação Econômica 1 9 3 0 13
,5% 7,3% 8,3% ,0% 2,9%
Política Tributária 5 43 3 25 76
2,3% 35,0% 8,3% 32,5% 16,8%
Regulação da Sociedade
1 50 6 20 77
Civil
,5% 40,7% 16,7% 26,0% 17,0%
Relações de Trabalho 0 1 1 1 3
,0% ,8% 2,8% 1,3% ,7%
Total 216 123 36 77 452
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
N %
RJ 65 14,3
MG 39 8,6
PE 33 7,3
RS 31 6,8
SP 31 6,8
PR 29 6,4
DF 27 6,0
ES 20 4,4
GO 20 4,4
SC 18 4,0
BA 15 3,3
MT 14 3,1
PA 14 3,1
PI 11 2,4
CE 11 2,4
AL 10 2,2
AM 10 2,2
MS 10 2,2
SE 10 2,2
MA 8 1,8
PB 7 1,5
RN 6 1,3
AP 4 ,9
RO 4 ,9
AC 3 ,7
TO 2 ,4
Total 452 100,0
Ano N %
1988 1 ,7
1989 5 3,6
1990 9 6,4
1991 3 2,1
1992 4 2,9
1993 7 5,0
1994 3 2,1
1995 2 1,4
1996 8 5,7
1997 12 8,6
1998 9 6,4
1999 12 8,6
2000 19 13,6
2001 6 4,3
2002 15 10,7
2003 9 6,4
2004 7 5,0
2005 9 6,4
Total 140 100,0
10
Frecuencia
0
88 90 92 94 96 98 2000 2002 2004
89 91 93 95 97 99 2001 2003 2005
Ano de Distribuição
61
Entre as 140 Adins da OAB, 60,8% contestam normas estaduais, sendo 42,9% contra
normas oriundas dos Legislativos estaduais. Conforme se observa na tabela 2, 65,5% das
Adins contra normas aprovadas pelos Legislativos estaduais cuidam da administração pública
e 29,3% de matéria tributária.
Entre as 55 Adins que contestam normas federais, 30 são contra o Executivo federal, a
maior parte na área de administração pública (43,3%), e regulação da sociedade civil (23,3%)
e 25 contra o Legislativo federal, sendo que quase 65% delas na área da administração
pública.
De um modo geral, o perfil identificado nas Adins da OAB não apresenta mudança
significativa em relação ao encontrado pela pesquisa anterior, quando se observou que a OAB
atua majoritariamente no controle de normas estaduais que cuidam de temas relacionados ao
sistema judicial, e que sua atuação em âmbito federal é mais abrangente, controlando não
apenas matéria relacionada ao funcionamento da administração pública e do sistema judicial,
mas também temas de interesse mais geral que se relacionam com direitos do cidadão. A fim
de verificar a especificidade dessas últimas, abrimos as 55 Adins nas quais a OAB questiona
os poderes federais. Pouco mais da metade (30) delas cuida de matéria administrativa, sendo
que 21 tratam de procedimentos e processo jurídico, incluindo, entre outros aspectos, a
62
questão dos precatórios e o funcionamento dos juizados especiais 24. Ou seja, essas Adins, que
representam 38,1% do total de Adins da OAB contra normas federais, têm como objeto
privilegiado o ordenamento jurídico nacional. Outras 5 Adins cuidam da estrutura
administrativa na esfera judicial, incluindo sobretudo aspectos relacionados a critérios de
composição e de competência dos tribunais. Apenas as 4 restantes cuidam de interesses
corporativos de categorias profissionais do mundo do Direito.
Das demais 25 Adins 25, 8 questionam normas federais na área da regulação da
sociedade civil, incluindo principalmente meio ambiente, consumidor, trânsito e regulação
fundiária; outras 8 questionam normas federais na área da política econômica, incluindo temas
como política salarial, reforma agrária, programa de privatização, entre outras. Há, ainda, 5
Adins que cuidam de matéria tributária, duas na área de competição política e duas em
relações de trabalho.
O balanço das Adins contra normas federais da OAB revela, portanto, que sua atuação
tem sido voltada majoritariamente para o controle do ordenamento jurídico, incluindo um
amplo leque de temas, não se restringindo à defesa dos interesses corporativos. Importante
observar, finalmente, que nada menos que 25 das 55 Adins contra normas federais (45,5%),
questionam medidas provisórias.
24
- As 30 Adins são: 3, 162, 272, 315, 571, 671, 972, 975, 1036, 1539, 1588, 1718, 1719, 1754, 1821, 1910,
2010, 2117, 2144, 2231, 2258, 2259, 2260, 2362, 2527, 2888, 3003, 3168, 3396, 3453.
25
As 25 Adins são: 295, 302, 394, 427, 949, 1231, 1582, 1584, 1753, 1922, 1933, 1943, 2004, 2088, 2306, 2332,
2398, 2418, 2479, 2595, 2601, 2607, 2693, 2736, 2998.
63
torna ainda mais significativo quando se exclui do cálculo as Adins cujas liminares ainda não
foram apreciadas. Neste caso, ter-se-ia que cerca de 43% das Adins foram deferidas ou
parcialmente deferidas.
N %
Aguardando Julgamento 697 22,2
Deferida 845 26,9
Parcialmente Deferida 204 6,5
Indeferida 452 14,4
Prejudicada 934 29,7
Não Conhecido 10 ,3
Negado Seguimento 1 ,0
Total 3143 100,0
Como se observa na tabela 1, 22,2% das liminares ainda não tinham sido julgadas
quando o banco de dados da pesquisa foi consolidado 26. Por isso, para uma melhor avaliação
dos dados do julgamento das liminares apresentados nessa tabela e nas que se seguem, serão
consideradas apenas as liminares já julgadas.
Assim, a tabela 2 não deixa dúvida de que, ao menos no julgamento das liminares, o
STF tem sido bastante receptivo, especialmente no questionamento das normas produzidas
pelos Legislativos estaduais. Do total de Adins com pedido de liminar julgado contra normas
produzidas por esse poder 57,2% foram deferidas ou parcialmente deferidas. Donde se
conclui que a produção legislativa estadual está sendo submetida a uma efetiva judicialização.
26
- Importante observar que a consolidação dos dados do julgamento das liminares ocorreu em agosto de 2006.
64
Por outro lado, é inegável que, conforme demonstra a tabela 2, o STF tem acolhido
menos os pleitos contra normas produzidas pelos poderes federais, do que os produzidos pelos
poderes estaduais, o que tem levado ao questionamento da validade da hipótese da
judicialização da política no que se refere aos temais mais importantes da vida nacional.
Este tipo de questionamento, no entanto, deixa de considerar uma série de aspectos
que precisam ser levados em conta:
1 – a alta efetividade das Adins contra normas estaduais não deve ser subestimada, visto que
essa dimensão da judicialização da política tem cumprido papel fundamental na
racionalização da vida estadual;
2 – o percentual de acolhimento das liminares das Adins pelo STF deve ser lido com muito
cuidado, pois a alteração da vontade do Legislativo e mesmo do Executivo, poderes que
detêm a soberania popular, por uma decisão judicial, é sempre um ato excepcional em
qualquer tribunal do mundo, o que realça ainda mais os índices de deferimento encontrados
pela pesquisa;
3 – acrescente-se, ainda, que, para além da decisão do STF, a própria freqüência com que a
comunidade de intérpretes vem recorrendo às Adins, produz por si mesma um efeito
65
A tabela 3 indica que os dois autores com maior êxito no julgamento das liminares são
exatamente aqueles que têm litigado mais contra os Legislativos estaduais, a saber: os
procuradores e os governadores. O primeiro autor teve nada menos que 68,5% das liminares
de Adins julgadas deferidas ou parcialmente deferidas; e o segundo autor, 62,4%. Mas a
tabela 3 também revela que as associações e os partidos, muito especialmente os de esquerda,
têm tido um êxito até certo ponto surpreendente em seus pleitos. Os partidos de esquerda
27
A esse respeito, é interessante mencionar matéria recente publicada em O Globo, intitulada “O Plenário da
Fantasia”, revelando que a Câmara de Vereadores do Rio de Janeiro estabeleceu como precedente regimental a
submissão de todo projeto de lei à assessoria jurídica da casa, exatamente para evitar o elevado número de leis
consideradas inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. A matéria informa que
desde 2000, nada menos que 215 leis aprovadas pelos vereadores cariocas tinham sido declaradas
inconstitucionais pelo TJ/RJ, e que, em pouco mais de um mês após a criação do precedente regimental, em
junho de 2006, 104 projetos de lei já tinham sido arquivados por terem sido vetados pela assessoria jurídica da
Câmara, por ferirem princípios constitucionais. O Globo, 25/07/2006, p.13.
66
Quando se considera que as Adins que contestam normas federais têm, de um modo
geral, uma particular importância, já que tratam de questões de interesse nacional, torna-se
necessário enfocá-las de modo específico. Como se verifica a partir da tabela 4, quase 20%
das Adins contra normas federais com pedido de liminar foram deferidas ou parcialmente
deferidas. Aqui, os dados dos partidos de esquerda, principais responsáveis pelo controle
constitucional das normas federais, são ainda mais expressivos: cerca de 15% de suas Adins
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Tabela 4 - Julgamento das Liminares das Normas Federais por tipo de autor (1988-
2005)
Aguard. Não
Julg. Deferida Indef. Prejud. Conhe. Par.Defer. Neg.Seg. Total
Esquerda 21 22 77 116 1 12 0 249
8,4% 8,8% 30,9% 46,6% ,4% 4,8% ,0% 100,0%
empresarial 37 12 34 59 0 14 1 157
23,6% 7,6% 21,7% 37,6% ,0% 8,9% ,6% 100,0%
F.Públicos 27 8 10 53 0 1 0 99
27,3% 8,0% 10,1% 53,5% ,0% ,0% 1,0% 100,0%
MP 17 38 21 19 0 3 0 98
17,3% 38,8% 21,4% 19,4% ,0% 3,1% ,0% 100,0%
de
18 7 13 46 0 2 0 86
trabalhadores
20,9% 8,1% 15,1% 53,5% ,0% 2,3% ,0% 100,0%
Governador 12 7 5 27 1 6 0 58
20,7% 12,1% 8,6% 46,6% 1,7% 10,3% ,0% 100,0%
Centro 12 3 10 23 0 2 0 51
23,5% 5,9% 19,6% 45,1% ,0% 3,9% ,0% 100,0%
OAB 21 4 10 8 1 6 0 50
42,0% 8,0% 20,0% 16,0% 2,0% 12,0% ,0% 100,0%
de Interesses 10 1 10 24 1 0 0 46
21,7% 2,1% 21,7% 52,1% 2,6% ,0% ,0% 100,0%
Nanicos 7 1 8 21 0 2 0 39
17,9% 2,6% 20,5% 53,8% ,0% 5,1% ,0% 100,0%
Direita 20 1 4 10 0 1 0 36
55,6% 2,8% 11,1% 27,8% ,0% 2,8% ,0% 100,0%
Outras 7 0 6 30 0 0 0 43
16,2% ,0% 13,9% 69,7% ,0% ,0% ,0% 100,0%
Total 209 104 208 436 4 49 1 1012
20,7% 10,3% 20,6% 43,1% ,4% 4,8% ,1% 100,0%
Períodos de Governo N %
Pré FHC (1988 - 1994) 81 24,9
FHC (1995 - 2002) 198 60,9
Lula (2003-2005) 46 14,2
Total 325 100,0
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A tabela 2 indica que, apesar do governo Lula se utilizar tanto das Medidas
Provisórias quanto o governo FHC, sem contar as sucessivas reedições ocorridas neste último
caso – um pouco acima de 40 Medidas Provisórias ao ano no governo de ambos –, o recurso
às Adins como mecanismo de controle das Medidas Provisórias foi bem mais freqüente no
período FHC do que está sendo no período Lula, tendo sido uma das principais formas de
oposição de que a esquerda, em especial o Partido dos Trabalhadores, lançou mão. É de ver,
que, sob o governo FHC, a quase duas Medidas Provisórias sobrevinha uma Adin, enquanto
que, no governo Lula, somente a quase quatro. Tal evidência, permite sugerir que a via da
judicialização da política tem-se apresentado como um recurso mais atraente para a esquerda
do que para as demais correntes do espectro político.
Tabela 2 – Média de Adins por Medidas Provisórias nos Períodos FHC e Lula (1995-
2005)*
Período No de MPs No de Adins contra Adins/MP
MP
FHC 365 198 1,8
LULA 171 46 3,7
* Os dados sobre medidas provisórias foram extraídos de Pereira; Power e Rennó (2006).
Vale, ainda, notar, com base na leitura da Tabela 3, que, embora menos vocacionada
do que a esquerda para o recurso à via das Adins, os partidos de centro e de direita têm-se
socorrido dela contra as Medidas Provisórias, sendo responsáveis, no período Lula, por 53,3%
das Adins com esse objeto, contra apenas 28,3% originárias dos autores que representam os
partidos de esquerda, as associações de funcionários públicos, as de trabalhadores e as de
interesses, na forma como estas são compreendidas neste trabalho.
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Quando se considera apenas as liminares julgadas, constata-se que 18,6% das Adins
contra Medidas Provisórias foram deferidas ou parcialmente deferidas, atestando que o STF
tem dado passagem, ainda que parcimoniosamente, a esse tipo de controle constitucional. A
discriminação por autores que a tabela 4 apresenta permite visualizar que a esquerda –
principal autora desse tipo de ação – alcançou êxito em 11,8% das Adins cujos pedidos de
liminares já foram julgados, resultado nada trivial e que estimula cada eventual membro da
comunidade de intérpretes a seguir, como vem ocorrendo, nestes 17 anos, investindo no
caminho da judicialização.
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