TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO

Gabinete da Conselheira CRISTIANA DE CASTRO MORAES

MÉRITO
TRIBUNAL PLENO – SESSÃO DE 13/12/17 – SECÇÃO MUNICIPAL
EXAMES PRÉVIOS DE EDITAL

Processos 17457.989.17-6;
17557.989.17-5;
17647.989.17-7;
17725.989.17-2.

Representantes: - José Eduardo Bello Visentin (OAB/SP n.º 168.357);

- Base 5 Soluções e Engenharia Ltda. – EPP, por seu sócio-
administrador Everaldo Mauricio da Silva Junior;

- MDR Construtora e Pavimentação Ltda., por seu sócio-

administrador Paulo Del Fiore e pelos advogados Mario
Sebastião Cesar Santos do Prado (OAB/SP n.º 196.714) e
Milene Del Fiore (OAB/SP n.º 333.846); e
- APRESCON Associação dos Prestadores de Serviços do
Estado de São Paulo, por Procurador Roberto José Soares
Júnior – OAB/SP nº. 167.249.

Representada: Prefeitura Municipal de Osasco.

Prefeito: Rogério Lins Wanderley.

Advogados: Eduardo Leandro de Queiroz e Souza (OAB/SP n.º 109.013),

Graziela Nóbrega da Silva (OAB/SP n.º 247.092) e Rodrigo
Pozzi Borba da Silva (OAB/SP n.º 262.845).

Assunto: Representações formuladas contra o Edital da

Concorrência Pública n.º 002/2017 (Processo
Administrativo n.º 12.969/2017), da Prefeitura Municipal de
Osasco, que pretende a contratação de empresa de
engenharia para prestação de serviços de limpeza
complementares e serviços de conservação de parques e
áreas verdes.

Senhor Presidente, Senhores Conselheiros, Senhor Procurador do Ministério

Público de Contas,

Trata-se de Representações formuladas por José Eduardo

Bello Visentin, Base 5 Soluções e Engenharia Ltda. – EPP, MDR Construtora e
Pavimentação Ltda., e APRESCON Associação dos Prestadores de Serviços do
Estado de São Paulo contra o Edital da Concorrência Pública n.º 002/2017 (Processo

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Administrativo n.º 12.969/2017), da Prefeitura Municipal de Osasco, que pretende a

contratação de empresa de engenharia para prestação de serviços de limpeza
complementares e serviços de conservação de parques e áreas verdes.
José Eduardo Bello Visentin se insurge, em síntese, contra os
seguintes aspectos do edital:
1) Aglutinação de objeto e critério de julgamento:
Assinala que os serviços constantes do Anexo I poderiam ser
prestados por empresas diferentes, fomentando-se a competitividade, motivo pelo qual há
aglutinação indevida de objeto e emprego incorreto do critério de julgamento menor preço
global.
Registra que as podas, roçadas e similares são prestadas por
empresas de serviços de mão-de-obra; a revitalização de canteiros com plantas
ornamentais, arbustos e cercas vivas por sociedades especializadas em jardinagem; a
coleta de resíduos vegetais e a destinação final por empresários da área de limpeza
pública.
Menciona, nesse sentido, ainda o fornecimento de caminhão
pipa para irrigação e a atividade de pintura de guias.
Salienta que essa aglomeração ilegal acaba por provocar
distorções, citando a exigência de engenheiro agrônomo, nos termos do subitem 8.16.
Afirma que essa Casa tratou de matéria análoga no processo
n.º 9490.989.17-5, assim como que a atual formatação onera os interessados nas
requisições de capacidade técnica e de patrimônio líquido mínimo, tornando-as mais
rigorosas.
2) Qualificação técnica
Ressalta que o subitem 7.2.2 do ato convocatório viola a
Súmula n.º 30 desta Corte, porquanto demanda atestado de capacidade técnica de itens
específicos, destacando as previsões que mencionam sistema de monitoramento
eletrônico de frota.
Em conclusão, requer a concessão de medida liminar que
suspenda o andamento do certame, para ao final ser julgada procedente a representação.
Examinando os termos da Representação intentada pude
vislumbrar, ao menos em tese, disposições editalícias que contrariam as normas de
regência da matéria, com potencial para restringir indevidamente a competitividade do
certame.
Na ocasião, registrei que, tanto a composição do objeto, com
adoção de critério de julgamento de menor preço global, quanto a indicada especificidade
da imposição de qualificação técnica demandavam melhor análise, por estarem
aparentemente em desacordo com os entendimentos predominantes nesta Corte.

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Por esse motivo, considerando que, no presente certame, as

propostas deveriam ser apresentadas as 9h do dia 06/11/2017, com fundamento no artigo
220 e seguintes do Regimento Interno desta Corte, o Plenário deste Tribunal, acolhendo
voto por mim proferido, recebeu a matéria como Exame Prévio de edital, determinando a
paralisação do Certame. Na oportunidade, requisitou o Edital para exame e facultou ao
responsável o oferecimento de esclarecimentos sobre os pontos de impropriedade
suscitados na inicial.
Posteriormente, foram protocoladas perante esta Corte outras
três Representações, adiante relatadas.
A peticionária Base 5 Soluções e Engenharia Ltda. – EPP
insurge-se, em síntese, contra os seguintes aspectos do edital:
1) Aglutinação de serviços:
Afirma, de início, que “os serviços de limpeza complementares
e conservação de parques e áreas verdes abarcam atividades distintas, que poderiam ser
objeto de parcelamento, para ampliação da competitividade. A limpeza manual de boca de
lobo é realizada por equipes diferentes de poda e roçada ou pintura de guias. Houve,
portanto, aglutinação de serviços distintos que viola o parcelamento determinado no artigo
23, § 1º, da Lei 8666/93, além de dificultar o cumprimento de exigências de comprovação
de experiência anterior em múltiplos serviços”.
Assevera, assim, que o instrumento reúne serviços que não
poderiam ser incluídos em licitação única, em afronta ao princípio da competitividade, ao
disposto no artigo 23, § 1º, da Lei de Licitações e à doutrina e jurisprudência que
colaciona.
Em linhas gerais, registra que, como é técnica e
economicamente viável, o objeto deveria ser dividido em parcelas menores, citando lições
doutrinárias.
Chama a atenção para a proibição da participação de empresas
em consórcio, o que reduz ainda mais o universo de participantes.
2) Requisição de comprovação de qualificação técnica
em atividade específica:
Combate a requisição, disposta no subitem 7.2.2, para fins de
comprovação de aptidão operacional, de demonstração de experiência em prestação de
serviços de “limpeza complementares, com sistema de monitoramento eletrônico de frota”,
bem como de “manutenção de áreas verdes, com sistema eletrônico de frota”.
Salienta a ilegalidade da exigência, dado o excessivo
detalhamento, considerando-a indevidamente limitadora da competitividade conforme
precedentes e Súmula n.º 30 desta Casa.
Sublinha que essas especificações são próprias do projeto
básico, e não da etapa de qualificação técnica, até porque o monitoramento eletrônico
poderá até mesmo ser terceirizado.

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3) Quantitativos de serviços executados a título de

qualificação técnica:
Reproduzindo o teor do subitem 7.2.2, afirma que, para a
maioria das parcelas eleitas, foram estipulados quantitativos mínimos.
Reclama, entretanto, que a exigência de comprovação de
quantitativos de serviços executados, para fins de aferição de experiência, restringe
indevidamente a concorrência, além de contrariar a forma de contratação, execução,
medição e pagamento.
Aduz que o edital descreve que os serviços serão executados,
medidos e pagos por equipe e não por produção, de forma que deveria ser permitido que
a demonstração de realizações anteriores seja feita por meio da indicação do número de
equipes/pessoas que desempenharam as tarefas.
4) Prazo para realização de visita técnica
Salienta que outra irregularidade do edital consiste na
permissão para visita técnica apenas até o dia 1º/11/2017, considerando a data prevista
para abertura da licitação (06/11/2017).
Defende que deve ser fixado prazo razoável para cumprimento
dessa obrigação, citando julgados desta Casa, para asseverar, entre outros pontos, que
precisa ser admitida a vistoria entre a data de publicação do edital e a de recebimento das
propostas.
5) Prova de regularidade fiscal
Ressalta extrapolar os ditames legais a demanda por
comprovação de regularidade perante as Fazendas Municipal, Estadual e Federal.
Informa se tratar de serviços sujeitos à incidência do ISS e que
essa espécie de requisição deve guardar pertinência com a atividade a ser exercida, nos
termos do artigo 29, inciso III, da Lei de Licitações e de magistérios doutrinários citados.
Infere, ante esse panorama, que apenas pode ser demandada
a comprovação de regularidade, relativa à sede da empresa, pertinente ao ISS, conforme
julgados desta Casa.
6) Contribuição ao FUMIP
Afirma que não há autorização do artigo 27 da Lei Federal n.º
8.666/93 para a exigência estipulada no subitem 7.5.2 do instrumento:
7.5.2. Declaração formal que, para fins do disposto no artigo 2º, inciso
I, parágrafo 1º da Lei nº 4.421, de 31 de maio de 2010 e artigo 3°,
inciso I, parágrafo 1º do Decreto 10.531 de 18 de fevereiro de 2011,
que trata da criação do FUNDO MUNICIPAL DE
DESENVOLVIMENTO E INCLUSÃO PRODUTIVA - FUMIP, tem
pleno conhecimento de sua aplicabilidade quando do pagamento da
prestação de serviço, objeto a ser contratado no presente certame
(ANEXO IX).

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Mencionando o disposto no artigo 37, inciso XXI, da

Constituição Federal, doutrina e jurisprudência, afirma serem ilegais exigências de
qualificação fora do rol estabelecido na Lei de Licitações.
Critica, ainda, a utilização das licitações como instrumento de
fomento de políticas públicas, assinalando ser discutível e inútil, valendo-se, mais uma
vez, de excerto doutrinário.
Sublinha ser essencial a retirada da cláusula do edital.
Ao final, requer a anulação do ato de chamamento, com a
prévia concessão de medida que paralise o andamento do certame.
Por sua vez, a empresa MDR Construtora e Pavimentação
Ltda. reclama das seguintes particularidades do ato de chamamento:
1) Concentração de serviços
Chama a atenção, inicialmente, para a concentração de 22
itens para adjudicação a uma única empresa, o que, a seu ver, já justificaria a anulação do
certame.
Assinala que a leitura de planilha constante do edital indica que
se almeja a contratação de equipes e não de serviços em quantidades, afirmando haver
disparidade entre a pretensão e os serviços que originaram a exigência de qualificação
técnica.
Destaca que a formatação da contratação, por equipes,
constitui a pior forma, com a possibilidade de emprego de inúmeros grupos para o mesmo
serviço ou de haver ociosidade.
Salienta a similaridade entre as equipes, as quais poderiam
realizar mais de um serviço, licitado separadamente e com pagamento de acordo com a
efetiva necessidade do serviço.
Sustenta a obrigatoriedade de cumprimento ao artigo 23, § 1º,
da Lei de Licitações, ressaltando que se pretende a contratação de 84 equipes, parte das
quais realizarão o mesmo serviço de forma conflitante.
Consigna situação ocorrida na Prefeitura Municipal de São
Paulo, para asseverar que certame anterior, também questionado no Tribunal, adotou o
pregão e quantidades menores.
Frisa a necessidade de alterar a forma do certame e o tipo de
contratação.
2) Qualificação Técnica
Salienta que não há base para a exigência de registro no CREA
tampouco para a presença de engenheiro na prestação dos serviços.
Afirma que talvez seja razoável a requisição de registro no
CRA, assinalando que é o órgão responsável pela fiscalização do município que deve
possuir conhecimento técnico para gerir a equipe.

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Registra haver novidade na formulação da exigência de

experiência anterior, na medida em que se prevê a necessidade de execução pretérita de
serviços e em quantidades inexistentes na planilha quantitativa, citando o disposto no
subitem 7.2.2.
Salienta que agrava a situação a exigência de comprovação de
“monitoramento da frota”, atividade que visa exclusivamente à localização do caminhão,
sem relevância, portanto, para a prestação do serviço.
Aduz que o disposto no subitem 7.2.2.5, que trata da
possibilidade de diligência para verificação da autenticidade de documentos, enseja
insegurança e/ou medida para indevidos afastamentos.
Ressalta que o edital possui previsões diferentes de outros
deflagrados pela Prefeitura, sublinhando que não há critério na fixação das quantidades
que definem as parcelas de maior relevância, todas diferentes e consideradas inexigíveis.
Sugere que o ideal é separar a licitação em 22 itens, sendo que
o caminhão pipa poderia ser locado de qualquer empresa.
Sustenta que a inexistência de identificação dos serviços
impede a oferta de preços por muitas empresas e que o orçamento é baseado em
elemento que sequer pode ser considerado apto, à vista da presença de “equipes
impraticáveis nos „próprios municipais‟”.
Registra que a exigência do subitem 7.2.2.1 viola a Súmula n.º
23, ao exigir CAT e atestado em nome do responsável técnico, com vínculo direto com os
serviços (subitens 7.2.2.2 e 7.2.2.3) e que, comprovado que a licitante atende as
quantidades indicadas nas parcelas e possui um engenheiro detentor de CAT vinculado à
empresa, já deveria ocorrer a habilitação.
Ressalta que, exigir ser o responsável detentor de atestados,
vinculando-o ao contrato, é ilegal.
Sublinha que os serviços de manutenção de áreas verdes, com
sistema de monitoramento eletrônico de frota, não se encontram nas atribuições de
engenheiro, sendo indevida, portanto, a demanda por CAT.
Prossegue destacando que, se o certame objetiva contratar
equipes, não podem ser exigidas quantidades apenas para avaliação da capacidade
operacional da licitante.
Aduz que “o contrato não objetiva fazer os serviços certos e
definidos e sim contemplar algum interessado com a CONTRATAÇÃO DE EQUIPES.”
Pondera que, em se tratando de valores estimados, não
havendo previsibilidade de execução garantida, essa estipulação quantitativa funciona
apenas como forma de afastar pretendentes.
Consigna que a falta de correlação entre os itens da
qualificação e a pretensão de contratar fere a Súmula n.º 24 desta Casa, devendo ser
corrigida, tecendo, posteriormente, considerações sobre a Administração de Osasco.

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3) Retenção de valores para fundo municipal

Assevera que o subitem 7.5.2 encerra obrigação de que o
licitante declare formalmente a ciência de que foi criado um Fundo Municipal de
Desenvolvimento e Inclusão Produtiva – FUMIP, o qual majora o contrato por ocasião do
pagamento pela prestação do serviço.
Afirma que essa espécie de tributo é ilegal e inconstitucional,
não inserido nas competências conferidas ao Município para fins da atividade
arrecadatória.
Acrescenta, ainda, que a criação de fundo tem por objetivo a
destinação de importâncias já arrecadadas e não a cobrança de valores.
Defende que “restou configurado vício formal de
constitucionalidade, por usurpação de iniciativa do Prefeito Municipal, chancelada pelo
Legislativo, quanto ao artigo 2º, inc. I, c/c § 1º da Lei nº 4.421, de 31 de maio de 2010,
devendo este E. Tribunal, S.M.J, de ofício, encaminhar à Mesa da Assembleia Legislativa
para análise da propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade, se assim houver
coincidente entendimento com o exposto pelo representante subscritor.”
Distribuídos os feitos por prevenção, assinei ao responsável
pelo Certame o prazo de 48 (quarenta e oito) horas para a apresentação de justificativas
quanto aos pontos de impropriedade aventados.
Deixei de solicitar cópia do edital impugnado e determinar a
suspensão do certame, porquanto tais providências já haviam sido adotadas no processo
n.º 17457.989.17-6.
Finalmente, a APRESCON Associação dos Prestadores de
Serviços do Estado de São Paulo apresenta mais uma Representação insurgindo-se
contra os seguintes aspectos do ato convocatório:
1) Ilegalidade na escolha das parcelas de maior relevância,
da exigência de atestado operacional e profissional
específico e da aglutinação de serviços de natureza
diversa com julgamento de menor preço global
Aduz que o Item 7.2.2 do Edital, adiante reproduzido, exige
como condição de habilitação, que a licitante apresente atestados de capacidade técnica
operacional contendo particularidades desnecessárias que se prestam somente a
restringir a participação de empresas interessadas:
(...) 7.2.2. Atestado(s) ou Certidão (ões) em nome da licitante,
fornecidos por pessoa jurídica de direito público ou privado,
devidamente registrados no CREA – Conselho Regional de
Engenharia, que comprovem, em conjunto ou separadamente, a
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS:
· Limpeza manual de boca de lobo – 16.200 ud/ano;
· Capina manual – 900.000 m²/ano;
· Pintura manual de guias – 1.584.000 m/ano;
· Raspagem manual – 900.000 m²/ano;

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· Roçada mecanizada com roçadeira lateral – 4.896.000 m²/ano;

· Serviços de limpeza complementares, com sistema de
monitoramento eletrônico de frota;
· Poda de árvores – 2.700 ud/ano;
· Destocamento de árvores – 396 ud/ano;
· Irrigação – 2.772.000 m²/ano;
· Conservação e revitalização de canteiros;
· Serviços de manutenção de áreas verdes, com sistema de
monitoramento eletrônico de frota.
7.2.2.1. Atestado(s) ou Certidão (ões) em nome do Responsável
Técnico, fornecidos por pessoa jurídica de direito público ou privado,
com as respectivas CAT´s – Certidões de Acervo Técnico, emitidas
pelo CREA – Conselho Regional de Engenharia, que comprovem a
prestação de serviços de:
· Limpeza manual de boca de lobo;
· Capina manual;
· Pintura manual de guias;
· Raspagem manual;
· Roçada mecanizada com roçadeira lateral;
· Serviços de limpeza complementares, com sistema de
monitoramento eletrônico de frota;
· Poda de árvores;
· Destocamento de árvores;
· Irrigação;
· Conservação e revitalização de canteiros;
· Serviços de manutenção de áreas verdes, com sistema de
monitoramento eletrônico de frota.(...)”.
A seu ver, a regra editalícia afronta as disposições do artigo 30,
da Lei nº. 8.666/93, e à Súmula 30 deste Tribunal, na medida em que inseriu no rol de
exigências atividades de pouca relevância técnica e especificidades que não são
compatíveis com os serviços licitados, a exemplo dos serviços de destocamento de
árvores e irrigação.
A respeito da matéria, reporta-se à decisão proferida por este
Tribunal no âmbito da Representação nº. 3636.989.13-9 e afirma que, da forma posta, a
exigência cria reserva de mercado para que os serviços de limpeza e conservação de
áreas verdes aglutinados com serviços de limpeza de boca de lobo sejam sempre
prestados por empresas que já tenham sido contratadas pela municipalidade, o que não
seria razoável.
Critica, ainda, a reunião, no mesmo objeto, de serviços de
naturezas diversas, quais sejam, limpeza e conservação de áreas verdes com serviço de
limpeza de boca de lobo, e, bem assim, a adoção do critério de julgamento de menor
preço global, a teor do disposto no Item 11.6.
Argumenta que nos serviços de limpeza manual e mecanizada
de bocas de lobo, os resíduos provenientes da limpeza possuem natureza não compatível
com os serviços de limpeza de áreas verdes, conforme explicitado no Item 8 do Memorial
Descritivo.

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Além disso, afirma que a utilização de equipamentos e

maquinários totalmente diferentes para execução, por exemplo, a utilização de caminhão
vácuo e hidrojato, que não são utilizados em serviços de conservação de áreas verdes.
Desse modo, considera inaceitável a inclusão de serviços que não se harmonizam com o
escopo da contratação, os quais estão contidos no Anexo II da Planilha de Quantitativos e
Preços em seu item 12.
Acrescenta que o serviço de limpeza de bocas de lobo envolve
diretrizes e normas específicas, vez que essas atividades expõem os trabalhadores a
agentes químicos, físicos ou biológicos nocivos à saúde, atividade, portanto, mais
complexa que a limpeza de áreas verdes.
Defende, portanto, a necessidade de divisão do objeto nos
termos do artigo 23, §§1º e 2º, da Lei Federal nº. 8.666/93, fazendo referência ao
julgamento dos processos n.ºs 209.989.12-8 e 213.989.12-2.
Sustenta, ainda, que não se observa relação entre as
quantidades dos serviços informadas no Anexo II e o quantitativo pleiteado a título de
comprovação de capacidade técnica pela empresa licitante, haja vista que no Anexo II as
quantidades dos serviços são apresentadas por meio da unidade de equipes e exigidas no
Item 7.2.2 e 7.2.2.1 do Edital, por meio de unidade de medida (m, m², m³, unidade/ano),
sem que exista uma explicação ou esclarecimento do Município para o estabelecimento
das quantidades exigidas em face dos licitantes a título de comprovação de sua
capacidade técnica.
Diante do exposto, considera imperiosa a reforma do Item 7.2.2
e 7.2.2.1 do Edital do Certame, de forma a garantir a participação de todas as empresas
interessadas em observância ao princípio da competitividade e da legalidade.
2) Da ineficácia das exigências de veículos próprios
Aduz que o Anexo VI do Edital da Concorrência da Prefeitura
Municipal de Osasco exige que os licitantes apresentem declaração de que
disponibilizarão veículos/equipamentos nas quantidades e modelos nos termos do objeto
do presente Certame e, caso seja a vencedora do Certame, apresentem por ocasião da
assinatura do Contrato os documentos de propriedade ou posse mediante contrato de
arrendamento mercantil (leasing) definido na Lei n.º 7132/83, dos veículos/equipamentos
em seu nome, que apresenta-se totalmente ineficaz, vez que não atende aos princípios da
economicidade e eficiência.
A seu ver, não há necessidade de exigir-se veículos próprios
para os serviços que serão efetuados, de forma que essa exigência somente onerará o
valor do contrato, uma vez que poderiam ser locados ou cedidos a título de comodato, em
perfeitas condições de funcionamento.
Ao final, requer a suspensão cautelar do certame e o
acolhimento das impugnações.
Regularmente notificada, a Municipalidade compareceu aos
feitos com os documentos requisitados e os esclarecimentos que considerou pertinentes.

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De início, assevera atuar pautada nos princípios constitucionais,

em especial no disposto no artigo 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal,
colacionando lições doutrinárias a respeito da matéria.
Salienta que a publicação do edital objetiva a satisfação do
interesse público, voltado, in casu, à promoção de saneamento básico, vinculado ao direito
à saúde.
Defende a regularidade do procedimento licitatório, principiando
a abordagem com a crítica que recai sobre a aglutinação do objeto. Afirma, a propósito,
não ser obrigatório nem absoluto o fracionamento do objeto licitado, opção esta que
depende da conveniência da Administração e das características do bem posto em
disputa, segundo o artigo 23, § 1º, da Lei Federal n.º 8.666/93, assim como doutrina e
jurisprudência que cita.
Com essa premissa, assegura que o agrupamento do objeto
licitado é recomendável dos pontos de vista técnico e econômico. Esclarece, nesse
sentido, que os serviços listados no termo referencial possuem mesma natureza,
pertinentes ao saneamento básico, cuja divisão provocaria prejuízo ao desempenho
técnico de sua prestação.
Destaca, ainda, que o saneamento básico é composto por uma
série de atividades catalogadas, em rol exemplificativo, na Lei Federal n.º 11.445/2007
(artigo 3º, inciso III e artigos 7º, incisos I a III).
Sublinha, a esse respeito, que, em se tratando de exercício do
direito de representação, a comprovação da viabilidade técnica da segregação dos
serviços constitui ônus das peticionárias, o que não foi feito no caso em apreço.
Sob o prisma da economicidade, levando em consideração o
caráter complementar dos serviços e o padrão comum de qualidade que os caracteriza,
destaca ser a forma unificada menos onerosa ao erário.
Aduz que o fracionamento, em vista da natureza complementar
das atividades, pode afetar a concorrência, uma vez que uma empresa que presta
diversos serviços pode não se interessar em efetivar apenas um deles. Informa que essa
constatação é confirmada pelo número de empresas que retiraram o edital, mencionando
que a representante “BASE 5 SOLUÇÕES E ENGENHARIA LTDA.” possui expertise em
todos os serviços licitados.
Pondera que o edital, não obstante proíba a participação de
empresas em consórcio, permite a subcontratação dos serviços, não havendo
restritividade.
Trazendo magistério acerca do poder discricionário da
Administração, salienta que se pretendeu com a aglomeração dos serviços em um único
certame a melhor fiscalização da execução contratual, destacando as limitações do
quadro de funcionários.
Reafirmando a regularidade e o atendimento à supremacia do
interesse público na cumulatividade escolhida, cita julgados desta Corte.

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Dando seguimento, registra que a inscrição da empresa e do

responsável técnico perante o CREA decorre da natureza dos serviços vinculada à
categoria de saneamento básico, que se insere nas atividades dos profissionais de
engenharia, consoante regulamentação da matéria.
Consigna que tal demanda constitui instrumento de controle da
qualificação da empresa, tendo sido referendada pelas recomendações do CREA e pela
jurisprudência desta Corte.
Acerca das reclamações sobre o subitem 7.2.2, assinala que a
comprovação das aptidões operacional e profissional ocorre em serviços que guardam
relação direta com o objeto licitado, estando de acordo com o termo de referência e a
planilha de quantitativos e preços unitários.
Destaca que o Item 8 do Termo de Referência estipula as
atividades componentes do objeto pretendido, sendo que as parcelas eleitas são
compatíveis com o nível de especificidade dos serviços, não havendo violação à Súmula
n.º 30.
Sublinha que os quantitativos estipulados, para fins de
experiência operacional, estão de acordo com a Súmula n.º 24, o artigo 30, inciso II, da Lei
de Licitações e a doutrina.
Complementa, mencionando julgado do TCU, que “a exigência
de experiência em serviços coincidentes e de natureza intrínseca aos serviços licitados
frente à perspectiva da Administração Pública em selecionar a empresa de melhor
desempenho nessas atividades, observa os limites qualitativos e quantitativos estipulados
pela legislação e jurisprudência, portanto, regulares. Mais do que isso se mostram
razoáveis, uma vez que para empresas atuantes nesse segmento o contato com essas
atividades é mais do que comum e rotineiro”.
Salienta inexistir contradição na exigência impugnada, tendo
em vista a previsão de formas de execução, equipes mínimas, locais, quantitativos, tudo
em conformidade com o objeto.
Ressalta que a experiência em monitoramento eletrônico de
frota está relacionada com a pretensão de contratação, constituindo expressão do
princípio da eficiência, nos moldes de lição doutrinária citada.
Tecendo ponderações acerca do poder-dever de fiscalização,
inclusive com menção a trecho de doutrina, sustenta que a exigência em questão se
presta a possibilitar, em linhas gerais, o acompanhamento pela Administração em tempo
real do andamento de todos os serviços e dos deslocamentos das equipes.
Em continuidade, assevera que se objetiva a manutenção do
regular andamento das obras do Departamento de Manutenção Zona Norte e Zona Sul,
assim como da limpeza e conservação das áreas públicas, propiciando à população
saneamento básico e locais para lazer.

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Tais premissas, prossegue, nortearam a definição dos serviços

integrantes do edital, claramente estipulados no termo de referência, e das parcelas de
maior relevância e valor significativo, nos trechos pertinentes do ato de chamamento.
Assegura haver atendimento à Súmula 24 desta Corte,
destacando que o serviço de limpeza das bocas de lobo e pintura de guias possuem maior
relevância que o “deslocamento de uma árvore”.
Relembra que as adversidades que afligem a população em
períodos de chuva, em razão do entupimento de bueiros e redes de esgoto, motivo pelo
qual é necessária a verificação da aptidão das competidoras para realizar os serviços de
forma segura e eficiente.
Dando seguimento, defende que a Súmula n.º 23 não proíbe a
exigência de atestado adicional tampouco a vinculação do responsável técnico aos
serviços da empresa atestante, sublinhando que o que se veda é a estipulação de
limitações quantitativas que possam restringir a requisição editalícia.
Assinala que a exigência de atestado ou certidão cumulada
com certidão de acervo técnico é complementar e pertinente, tendo em vista que os dois
documentos são acessíveis aos profissionais atuantes nos serviços realizados. Assegura
que “mais especificamente quanto aos atestados ou certidões emitidos por Responsável
Técnico, há de se considerar que eles servem de comprovação pormenorizada da aptidão
concreta da empresa licitante, que facilitará o exame da sua correspondência profissional”.
Alega que a solicitação de vinculação do responsável técnico à
pessoa jurídica atestante visa observar o disposto no artigo 30, inciso I e § 10º, da Lei de
Licitações, estando em conformidade com a Súmula n.º 25 desta Corte.
Acerca do disposto no subitem 7.2.2.5, argumenta se tratar de
prescrição que encontra guarida no artigo 43, § 3º, da norma de regência, na doutrina e na
jurisprudência, ressaltando que a regra não prejudica os detentores de atestados
legítimos.
Entende que o prazo estipulado para visita técnica é razoável e
flexível (desde a data da publicação até o dia útil anterior à abertura dos envelopes),
revelando-se em consonância com a Súmula n.º 39. Além disso, pontua que a inspeção
não era obrigatória, eis que substituível por declaração de pleno conhecimento (subitem
7.2.5 e Anexo XVI).
Cita julgado desta Casa, concluindo que a reclamação também
nesse tópico é improcedente.
Sobre o orçamento prévio, informa que a Administração conta
com pessoal que presta os mesmos serviços ora em disputa, o que possibilitou a
formulação da planilha de quantitativos e preços unitários, de modo que essa demanda de
atividades encontra satisfatória oferta na localidade.
No que diz respeito à regularidade fiscal, concorda com a
exclusão apenas da exigência pertinente à Fazenda Estadual.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Gabinete da Conselheira CRISTIANA DE CASTRO MORAES

Na sequência, registra que a constituição de Fundo Municipal

de Desenvolvimento e Inclusão Produtiva corporifica iniciativa corriqueira em diversos
Municípios. Informa, sobre o assunto, que “o fato imponível da obrigação de pagar as
contribuições desse fundo não se confunde com aqueles típicos de tributos, ou seja, a
incidência, aqui, decorre da mera associação ao Fundo e responsabilidade social da
empresa contratada. Não se vislumbrando, portanto, nenhuma finalidade fiscal”.
Salienta, ainda, que o referido fundo se ampara na Lei
Municipal n.º 4421/2010, de modo que mesmo que ostentasse natureza tributária, estaria
fundamentado nos limites da competência deferida pelo artigo 156, inciso III, da
Constituição Federal.
Pondera ainda que a adesão e as contribuições para o aludido
fundo são expressões importantes da atividade licitatória, eis que a promoção do
desenvolvimento sustentável está prevista no artigo 3º da Lei Federal n.º 8.666/93,
reproduzindo lição doutrinária e julgado sobre o assunto.
De mais a mais, defende que a exigência de propriedade ou
posse legítima de veículo objetiva assegurar que o transporte dos materiais e pessoal
ocorra de forma regular e não terceirizada, sem colocar em risco os interesses da
Administração.
Ao final, pugna pela improcedência de todas as representações,
sem embargo da alteração prometida no edital e das adaptações determinadas por esta
Corte.
Ao examinar a matéria quanto aos aspectos de engenharia, a
Assessoria Técnica conclui pelo acolhimento parcial das impugnações propostas. A
respectiva Chefia, a seu turno, igualmente opina pelo acolhimento parcial das críticas
constantes das Representações, acompanhando sua preopinante em alguns aspectos.
O Ministério Público de Contas, ouvido na forma regimental,
manifesta-se pela procedência parcial das Representações.
É o relatório.

GC.CCM-14/24

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MÉRITO
TRIBUNAL PLENO – SESSÃO DE 13/12/17 – SECÇÃO MUNICIPAL
EXAMES PRÉVIOS DE EDITAL

Processos 17457.989.17-6;
17557.989.17-5;
17647.989.17-7;
17725.989.17-2.

Representantes: - José Eduardo Bello Visentin (OAB/SP n.º 168.357);

- Base 5 Soluções e Engenharia Ltda. – EPP, por seu sócio-
administrador Everaldo Mauricio da Silva Junior;

- MDR Construtora e Pavimentação Ltda., por seu sócio-

administrador Paulo Del Fiore e pelos advogados Mario
Sebastião Cesar Santos do Prado (OAB/SP n.º 196.714) e
Milene Del Fiore (OAB/SP n.º 333.846); e
- APRESCON Associação dos Prestadores de Serviços do
Estado de São Paulo, por Procurador Roberto José Soares
Júnior – OAB/SP nº. 167.249.

Representada: Prefeitura Municipal de Osasco.

Prefeito: Rogério Lins Wanderley.

Advogados: Eduardo Leandro de Queiroz e Souza (OAB/SP n.º 109.013),

Graziela Nóbrega da Silva (OAB/SP n.º 247.092) e Rodrigo
Pozzi Borba da Silva (OAB/SP n.º 262.845).

Assunto: Representações formuladas contra o Edital da

Concorrência Pública n.º 002/2017 (Processo
Administrativo n.º 12.969/2017), da Prefeitura Municipal de
Osasco, que pretende a contratação de empresa de
engenharia para prestação de serviços de limpeza
complementares e serviços de conservação de parques e
áreas verdes.

Senhor Presidente, Senhores Conselheiros, Senhor Procurador do Ministério

Público de Contas,

Inicialmente, submeto a referendo deste Plenário os atos

preliminares praticados no sentido de requisição de esclarecimentos e justificativas à
Municipalidade no âmbito das Representações n.ºs 17557.989.17-5, 17647.989.17-7, e
17725.989.17-2, com recebimento das matérias como Exames Prévios de Edital.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Gabinete da Conselheira CRISTIANA DE CASTRO MORAES

Passo ao enfrentamento do mérito das representações

abordando, por primeiro, as críticas lançadas contra a composição do objeto, presentes
nos quatro processados.

Na oportunidade que teve para justificar a escolha, a

Municipalidade se limitou a afirmar tratar-se de serviços da mesma natureza, inseridos no
conceito de saneamento básico e que a divisão do objeto tornaria a disputa menos atrativa
para empresas aptas à contratação conjunta de todas as atividades.

Sob o argumento de que o ônus de comprovar o contrário seria

das Representantes, deixou de trazer ao feito justificativas técnicas e de ordem
econômico-financeira que efetivamente demonstrassem a vantagem da contratação da
forma pretendida, isto é, a positiva relação custo-benefício à luz das disposições do artigo
23, §1º, da Lei nº. 8.666/93.

Assim, acompanho as manifestações da Assessoria Técnica e

Chefia, e, bem assim, do Ministério Público de Contas, que convergem no sentido da
necessidade de segregação do objeto.

Isso porque, da forma posta, o ato convocatório afasta da

disputa empresas que estejam inseridas em um dos diferentes segmentos de mercado ali
contemplados.

Observe-se a esse respeito que o Edital exige para fins de

qualificação técnica, no Item 7.2, experiência anterior em atividades de limpeza urbana e
de manutenção de áreas verdes, como limpeza manual de boca de lobo; serviços de
limpeza complementares, com sistema de monitoramento eletrônico de frota; capina
manual; pintura manual de guias; raspagem manual; roçada mecanizada com roçadeira
lateral; poda de árvores; destocamento de árvores; irrigação; conservação e revitalização
de canteiros; serviços de manutenção de áreas verdes, com sistema de monitoramento
eletrônico de frota.

E nessa direção, compartilho do entendimento externado pela

Chefia da Assessoria Técnica, que, fazendo referência à decisão proferida no processo
9568.989.17, de minha relatoria, considerou estranhas aos serviços de limpeza pública 1,
devendo ser segregadas as seguintes atividades descritas no Termo de Referência:
reparo em estruturas de drenagem (Item 8.4), reparo e conservação de parques e praças
(Item 8.5), limpeza e manutenção de 3 cemitérios municipais (Item 8.7), poda e supressão
1
Assim considerados aqueles descritos no artigo 12, do Decreto nº. 7217/2010:
a) varrição, capina, roçada, poda e atividades correlatas em vias e logradouros públicos;
b) asseio de túneis, escadarias, monumentos, abrigos e sanitários públicos;
c) raspagem e remoção de terra, areia e quaisquer materiais depositados pelas águas pluviais em
logradouros públicos;
d) desobstrução e limpeza de bueiros, bocas de lobo e correlatos; e
e) limpeza de logradouros públicos onde se realizem feiras públicas e outros eventos de acesso
aberto ao público
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 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
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de árvores (Item 8.9), poda de árvores de grande porte com caminhão guindaste (Item
8.10), destocamento de árvores (Item 8.11), conservação e revitalização de canteiros
(Item 8.13).

Tal medida, à primeira vista, parece igualmente atender à

preocupação externada pela Representante MDR Construtora e Pavimentação Ltda.,
quanto ao excessivo número de equipes a serem contratadas em um único ajuste.

E, como consequência dessa segregação, deverá a

Municipalidade rever as condições de qualificação técnica para cada um dos objetos a
serem licitados, observando, para tanto, as disposições do artigo 30, da Lei nº. 8.666/93, e
a jurisprudência deste Tribunal, consolidada nas Súmulas 23, 24 e 30. E, bem assim,
deverá levar em consideração na composição dos objetos dos certames a serem
lançados, as disposições do artigo 23, §1º, da Lei nº. 8.666/93.

A propósito da questão, acompanho as manifestações dos

órgãos técnicos no sentido de que o monitoramento eletrônico de frota, por exemplo, por
se tratar de atividade acessória, relacionada à fiscalização da execução dos serviços
principais, não apresenta relevância técnica e econômico-financeira que justifique sua
presença no rol de condições de habilitação, podendo, contudo, fazer parte das
obrigações da futura contratada como regra de execução dos serviços.

Na mesma condição, consoante manifestação da Assessoria

Técnica, que acompanho, estão enquadradas as atividades de “remoção manual de
resíduos de poda com caminhão carroceria e caminhão pipa (irrigação),” as quais não
apresentam relevância financeira ou técnica. Do mesmo modo, os “serviços de limpeza
complementares”, sobretudo porque o Edital não os define e, ainda, os serviços de pintura
de guias e capina manual.

A respeito das condições de qualificação técnica, acompanho a

manifestação da Assessoria Técnica no sentido da improcedência da impugnação dirigida
ao estabelecimento de quantitativos, tendo em vista que “(...) o termo de referência estima os
quantitativos a serem executados por mês e por ano e os quantitativos exigidos estão dentro desta
estimativa, pois houve exigências de 50% (ou sem definição de quantitativo). Com base nesses
quantitativos é que a Prefeitura determinou a quantidade de equipes, portanto existe a
correlação(...)”. Não obstante, como bem anotou referido órgão técnico, necessário que a
Municipalidade aperfeiçoe os critérios de pagamento de maneira a assegurar que somente
sejam autorizados na exata medida dos serviços que forem executados.

Observo que restou incontroversa a impropriedade da exigência

de comprovação de regularidade fiscal perante a Fazenda Pública Estadual, com a
expressa concordância da Municipalidade quanto à exclusão do Item 7.4.3.2. Quanto aos
tributos federais e municipais, contudo, considero possível o acolhimento das justificativas
da Municipalidade relativamente à pertinência da sua regularidade.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Gabinete da Conselheira CRISTIANA DE CASTRO MORAES

Do mesmo modo, acaba por provocar indevida restritividade no

certame a limitação à aceitação de veículos e equipamentos unicamente mediante a
apresentação de documentos de propriedade e de arrendamento mercantil, os quais
deverão estar no nome da contratada, nos moldes da declaração constante do anexo VI.

De fato, consoante a pacífica jurisprudência desta Casa2, deve ser

aceita, para tal finalidade, a demonstração de posse direta dos bens por intermédio de
qualquer meio admitido em direito, a incluir, por exemplo, contratos de locação e de
comodato, figuras estas que não estão previstas na atual redação do citado modelo
editalício. Deste modo, o instrumento carece de aprimoramento nesse tópico.

Improcedente a impugnação relativa à exigência de registro no

CREA para os serviços de manutenção de áreas verdes, uma vez que neles estão
contempladas atividades afetas a engenheiros civis e agrônomos nos termos da
Resolução nº. 218/73 do CONFEA, conforme manifestação exarada pela Assessoria
Técnica.

No entanto, deve a Municipalidade rever a previsão editalícia do

Item 7.2.2.1 que, ao tratar da matéria, impõe ao responsável técnico a apresentação de
atestado ou certidão com as respectivas Certidões de Acervo Técnico, contrariando a
jurisprudência consolidada deste Tribunal, consolidada na Súmula 23 3.

Igualmente sem amparo a censura que recai sobre a visita técnica.

Com efeito, de um lado, nota-se, consoante relatado em sede defensória, que foi
franqueado o agendamento da vistoria até o último dia útil que antecedia a sessão
pública4, não havendo violação, portanto, à compreensão desta Corte sobre o tema,
especialmente aquela cristalizada na Súmula n.º 395. Por outro, evidencia-se que se trata
de providência facultativa, eis que passível de ser substituída, nos termos do item 7.2.5 e
Anexo XVI do instrumento6, por declaração de pleno conhecimento da infraestrutura da
contratante.

2
São exemplos dessa compreensão, entre outras, as decisões proferidas nos processos n.ºs
7726.989.17-1 e 6157.989.17-9, de relatoria do eminente Conselheiro Renato Martins Costa.
3
SÚMULA Nº 23 - Em procedimento licitatório, a comprovação da capacidade técnico-
profissional, para obras e serviços de engenharia, se aperfeiçoará mediante a apresentação da
CAT (Certidão de Acervo Técnico), devendo o edital fixar as parcelas de maior relevância, vedada
a imposição de quantitativos mínimos ou prazos máximos.
4
7.2.4. Declaração de Visita Técnica, conforme Anexo XII, que poderá ser agendada pelo
representante da licitante até o dia 01/11/2017, através da Secretaria de Serviços e Obras, pelo
telefone (11)3652-9504.
5
SÚMULA Nº 39 - Em procedimento licitatório, é vedada a fixação de data única para realização
de visita técnica.
6
7.2.5 No caso de não realização da visita sugerida, deverá a licitante apresentar a declaração do
Anexo XVI.
17
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Também infundada a reclamação contra a faculdade,

expressamente conferida pelo edital no subitem 7.2.2.5, de realização de diligências para
a aferição da autenticidade dos conteúdos dos atestados ofertados para comprovação da
capacidade técnica. De fato, trata-se unicamente de explicitação de caso específico de
possível aplicação do disposto no artigo 43, § 3º, da Lei de Licitações 7, não merecendo, ao
menos em análise abstrata, nenhum reparo.

Na linha dos posicionamentos uniformes da Chefia de Assessoria

Técnica e do Ministério Público de Contas, verifica-se que a apreciação da regularidade da
contribuição ao Fundo Municipal de Desenvolvimento e Inclusão Produtiva constitui
matéria que escapa à presente sede, conforme decidido no julgamento da processo n.º
3551.989.14-88, cujo trecho de interesse transcrevo:

“(...) Já a validade da chamada contribuição para o Fundo Municipal de

Desenvolvimento e Inclusão Produtiva – FUMDIP, instituída pela Lei
Municipal n.º 4.421/10 e correspondente a 1,5% do valor recebido pela
contratada, configura matéria reservada à análise das contas anuais
daquela municipalidade, não cabendo nenhuma providência nesta fase
processual.(...)”.

Nessa conformidade, meu voto considera as Representações

parcialmente procedentes, devendo a Municipalidade adotar as seguintes medidas
corretivas:

1) segregar do objeto os seguintes serviços, que não estão

enquadrados no conceito de limpeza urbana: reparo em estruturas
de drenagem, reparo e conservação de parques e praças, limpeza
e manutenção de 3 cemitérios municipais, poda e supressão de
árvores, poda de árvores de grande porte com caminhão
guindaste, destocamento de árvores, conservação e revitalização
de canteiros;
2) rever as condições de qualificação técnica, inclusive sob o
ponto de vista das parcelas de maior relevância, para cada um dos
objetos a serem licitados, observando, para tanto, as disposições
do artigo 30, da Lei nº. 8.666/93, e a jurisprudência deste Tribunal,
consolidada nas Súmulas 23, 24 e 30;
3) observar, na composição dos objetos dos certames a serem
lançados, as disposições do artigo 23, §1º, da Lei nº. 8.666/93;
4) aperfeiçoar os critérios de pagamento de maneira a assegurar
que somente sejam autorizados na exata medida dos serviços que
forem executados;

7
Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos:(...)
§ 3o É facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase da licitação, a promoção de
diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão
posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta.
8
Conselheiro Relator Renato Martins Costa – Sessão Plenária de 27/08/2014.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
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5) excluir a exigência de comprovação de regularidade fiscal

perante a Fazenda Pública Estadual, conforme expressamente se
comprometeu;
6) aceitar a demonstração de posse direta dos equipamentos e
veículos a serem utilizados na prestação dos serviços por
qualquer meio admitido em direito;
7) rever a previsão editalícia do Item 7.2.2.1 que, ao tratar da
matéria, impõe ao responsável técnico a apresentação de
atestado ou certidão com as respectivas Certidões de Acervo
Técnico, por contrariar a jurisprudência consolidada deste
Tribunal, consolidada na Súmula 239.

Após as alterações do instrumento, deverá ser observado o

disposto no § 4º do artigo 21 da Lei Federal n.º 8.666/93, com nova publicação e
reabertura de prazo para formulação de propostas.
Expeçam-se os ofícios necessários, encaminhando os autos, após
o trânsito em julgado, para arquivamento.

9
SÚMULA Nº 23 - Em procedimento licitatório, a comprovação da capacidade técnico-profissional,
para obras e serviços de engenharia, se aperfeiçoará mediante a apresentação da CAT (Certidão
de Acervo Técnico), devendo o edital fixar as parcelas de maior relevância, vedada a imposição de
quantitativos mínimos ou prazos máximos.
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