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Processo: 01761/09.7BEBRG
Secção: 1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão: 22-01-2016
Tribunal: TAF de Braga
Relator: Joaquim Cruzeiro
Descritores: AJUDAS COMUNITÁRIAS; AUTO-VINCULAÇÃO
Sumário: I- A atribuição das ajudas comunitárias está, naturalmente, sujeita a controle, no que se refere à
regularidade da utilização das contribuições postas à disposição das diversas entidades concorrentes.
III- Se a entidade recorrida refere que só considera que as irregularidades superiores a 2% afectam de
modo substantivo a justificação do subsídio, e se conclui que o montante das irregularidades não foi
além de 0,83 %, tem de proceder o recurso, uma vez que ocorre erro nos pressupostos de facto.*
* Sumário elaborado pelo Relator.
Recorrente: MP & Companhia SA
Recorrido 1: Ministério da Economia e da Inovação
Votação: Unanimidade
Meio Processual: Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso
Jurisdicional
Aditamento:
Parecer Ministério Publico: Não emitiu parecer.
1
Decisão Texto Integral: Acordam, em conferência,
na Secção de Contencioso Administrativo do
Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO
MP & Companhia SA vem interpor recurso do Acórdão do Tribunal
Administrativo e Fiscal de Braga, datado de 05 de Junho de 2014, que
julgou improcedente a acção administrativa especial intentada contra o
Ministério da Economia e da Inovação e o IAPMEI – Instituto de Apoio
às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação IP (absolvido da instância)
e onde era solicitado que devia:
Ou, caso assim não se entenda, sempre deverá ser anulado parcialmente o
acto praticado, mantendo-se revogado o financiamento apenas quanto às
horas do curso “ modelação Assistida por Computador” que sofreram
alterações nos dias constantes da fundamentação anexa ao acto (…);
III) A Recorrente entende que a matéria constante dos artigos 57, 58, 68,
69, 70, 73, 74, 75, 77, 78 (início), 81, 82, 83 (início), 85, 86, 87, 88, 90,
91, 92, 95, 96, 106 e 107 da p.i. foi incorrectamente julgada, porquanto os
documentos juntos aos autos, concretamente, a fls. do Processo
Administrativo (nomeadamente, fls. 792 e ss.), documentos juntos com a
p.i. [doc. n.º1 (o acto admn.), doc. n.º5 (os pedidos de substituição e o
registo de ocorrências) e doc. n.º6 (cronograma)] e documentos juntos
com a contestação (docs. n.ºs 2, 4, 6, 8, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22, 24, 26,
28, 30, 32, 34, 36, 38, 40, 42, 44, 51 e 52), impunham que os mesmos
tivessem sido dados como provados, ou seja, impunham decisão diversa
da recorrida.
XX) O acórdão recorrido fez uma errada interpretação dos artigos 87.º,
90.º e 100.º do CPA, do artigo 19.º/1 do Regulamento Específico dos
Apoios à Qualificação dos Recursos Humanos, anexo à Portaria n.º
1285/2003, de 17/11 com as alterações introduzidas pela Portaria n.º
1318/2005, de 26/12, actual artigo 413.º (ex-515.º) do CPC e dos “pedidos
de substituição de horário” e “registo de ocorrências”.
Sem prescindir,
Erro de julgamento – Erro nos Pressupostos de Direito:
XXVI) O acórdão recorrido violou o regime dos artigos 18.º e 23.º, n.º 1,
alínea n) da Portaria 799-B/2000, de 20/09, conjugado com o que se
encontra preceituado no artigo 44.º do mais recente Dec.-Reg. n.º 84-
A/2007, de 10/12, porquanto deveriam ter sido interpretados no sentido de
serem duas realidades distintas, com nomen iuris e regimes jurídicos
diferentes.
XXXII) Com o devido respeito, aceitar e tomar por boa esta actuação da
entidade Recorrida equivale a violar os elementares princípios do Estado
de Direito Português, concretamente, o direito de defesa da Recorrente e a
obrigação de as entidades administrativas fundamentarem, de facto e de
direito, as decisões que aplicam aos cidadãos.
Sem prescindir
Erro de julgamento - Violação do Princípio da Proporcionalidade:
XLV) Sem prescindir, a alínea n) do n.º1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-
B/2000, de 20/09, quando interpretada no sentido de que qualquer
declaração inexacta, incompleta ou desconforme sobre o processo
formativo ou no sentido de que as declarações inexactas, incompletas ou
desconformes sobre o processo formativo, se superiores a 2% de erros das
despesas controladas, dão lugar à revogação integral da decisão de
aprovação do financiamento, é inconstitucional por violação do princípio
da proporcionalidade em sentido amplo e dos seus subprincípios da
conformidade, da exigibilidade e da proporcionalidade em sentido estrito.
Cumpre decidir.
2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:
A. Em 14.07.2006, pelo Gestor do PRIME foi proferida decisão de
homologação do Projecto de formação profissional n.º 00/19680
apresentado pela autora, consistente na realização de 15 cursos destinados
a 146 formandos, abrangendo a totalidade dos trabalhadores da empresa,
ou seja, 34 trabalhadores, representando os conteúdos programáticos um
total de 1.738 horas, correspondentes a um volume de formação de 11.622
horas, em horário laboral e pós-laboral - cfr. fls. 236 do PA apenso (pasta
1).
F. Com datas de 01, 05, 06, 13, 14, 21, 27 e 28 de Fevereiro, 06, 07, 13,
14, 20, 21, 26, 27 e 28 de Março, 04, 05, 11, 12 e 13 de Abril de 2007,
encontram-se assinadas pelos formandos CAPR e MPR as folhas de
sumário/presenças referentes aos cursos de formação “Conformação de
postos de trabalho” e “Modelação assistida por computador”, promovidos
pela autora, com os horários das 09.30 às 15.30 e das 14.00 às 17.00,
respectivamente – cfr. fls. 855 e ss. do PA apenso (pasta 2).
2.2 – DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá
ser efectuado dentro das balizas estabelecidas para tal efeito pela lei
processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º
do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do
C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
II- Nas suas conclusões VII e VIII vem referir que se deve retirar da
matéria de facto dada como provada a alínea C), uma vez que o Réu
recorrido teria aceitado a justificação apresentada pela recorrente logo na
fase do procedimento administrativo.
A alínea C) refere-se ao dia 6 de Fevereiro de 2007, e à formadora/
consultora EC. Tal facto baseia-se no PA, fls. 852-853, e consta do artigo
47º da contestação. No entanto, como se verifica da análise do acto
impugnado esta questão foi considerada ilidida pela entidade recorrida,
pelo que vai a mesma ser suprimida da matéria de facto dada como
provada.
III- Nas conclusões IX a XIII vem a recorrente sustentar que ocorreu erro
de julgamento quanto à apreciação do vício de forma por falta de
fundamentação.
Refere-se na decisão recorrida, quanto a este aspecto o seguinte:
… Tal como resulta do teor do mesmo, o fundamento legal do acto
impugnado - que revogou a decisão de aprovação do financiamento para
o Projecto nº 00/19680 - é a alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria
n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro, nos termos da qual fundamentam a
revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento as
declarações inexactas, incompletas e desconformes sobre o processo
formativo que afectem de modo substantivo a justificação do subsídio
recebido e a receber. O fundamento de facto do acto consiste na detecção,
após cruzamento das folhas de sumários e presença do projecto com
outras de outros projectos, de sobreposições de formadores em três dias
às mesmas horas em dois projectos diferentes e de formandos vários dias
em dois cursos diferentes, tal como também resulta do teor do mesmo.
Também resulta claramente do teor do acto que a revogação da decisão
de aprovação do incentivo assentou na circunstância de as sobreposições
detectadas, “em termos de dias e horários de formação”, representarem
desconformidade superior a 2% do projecto total, tendo esse liminar sido
definido como “limiar de fiabilidade aceitável no âmbito das intervenções
estruturais”, deste modo sendo perceptíveis a um destinatário normal as
razões que suportaram o sentido da decisão impugnada.
Assim, é manifesto que o acto em causa não padece de falta de
fundamentação pois que os respectivos fundamentos de facto e de direito
surgem evidentes do próprio teor do acto, sendo certo que a própria
autora vem, por esta acção, pôr em causa não só a aplicação da norma
em causa aos factos como até mesmo a factualidade que esteve na base da
decisão impugnada.
Saber se a subsunção da factualidade em causa à norma legal invocada
tem como consequência a anulação de todo o financiamento concedido,
saber se se verifica um erro acima de 2% e da relevância do mesmo bem
como saber se as sobreposições em causa afectaram de modo substantivo
o subsídio concedido são questões que contendem com o mérito/fundo do
próprio acto, ou seja, com a sua fundamentação material ou substancial,
nada tendo que ver com a fundamentação formal do acto.
Pelo exposto, improcede o vício da falta de fundamentação invocado.
IV- Nas conclusões XIV a XXII vem a recorrente sustentar que ocorre
erro nos pressupostos de facto.
Sustenta a recorrente, como aliás já tinha referido na sua pi, que quando
da audiência prévia remeteu os documentos que provam que houve
alterações de horários das formações mas que estas foram realizadas.
Refere que a audiência prévia deve ser interpretada no sentido de se poder
remeter aos autos qualquer documento que possa contrariar o projecto de
decisão e que a Portaria n.º 1285/2003, de 17 de Novembro, alterada pela
Portaria n.º 1318/2005, de 2 de Dezembro, deveria ser interpretada no
sentido de que as entidades promotoras deveriam estar obrigadas a
comunicar quaisquer alterações ou ocorrências que ponham em causa os
pressupostos ou critérios de selecção e não as alterações dos horários de
formação.
A decisão recorrida refere quanto a este aspecto (apenas transcrevemos
alguns excertos):
Resulta da matéria assente que tais documentos respeitantes às alterações
apenas foram apresentados após a notificação do projecto de revogação
da decisão de financiamento, no âmbito da pronúncia da autora, pelo que
não foi obtida antecipadamente autorização da entidade pública para a
alteração. Assim, não devem as mesmas ser tidas em conta, tal como se
entendeu no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de
26.09.2013, processo n.º 02994/09.1BEPRT. Efectivamente, conforme ali
se escreve, as fichas de ocorrências “assumem manifestamente carácter
excepcional e só podem relevar se produzidas na devida altura”, ou seja,
antes da realização da formação ou imediatamente após a mesma, de
modo a possibilitar a fiscalização por parte da entidade pública, pois que
estamos no âmbito de financiamentos públicos. Acresce que “(…) as
fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em
imprevistos, pelo que daqui decorre o seu carácter excepcional, sendo
assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal
desenrolar do processo formativo. Ora, face ao carácter excepcional das
fichas de ocorrência, estas não serão os elementos documentais por
excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades
financiadas. Esses documentos serão, sem dúvida, os sumários e as fichas
de presença, pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do
plano formativo, servindo as fichas de ocorrências para complementar
situações pontuais. (…) a ficha de ocorrências, como resulta do seu
próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma
inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de
colmatar irregularidades detectadas, com vista a despistá-las.” Além do
mais, o Regulamento Específico dos Apoios à Qualificação dos Recursos
Humanos, anexo à Portaria n.º 1285/2003, de 17 de Novembro, com as
alterações introduzidas pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro,
dispõe, no n.º 1 do seu artigo 19.º, que “A partir do momento da
aprovação do pedido de financiamento, devem as entidades titulares do
respectivo pedido comunicar ao organismo gestor quaisquer alterações
ou ocorrências que ponham em causa os pressupostos ou critérios de
selecção que presidiram à aprovação do mencionado pedido.” Ora, a não
apresentação atempada das fichas de ocorrência não permite assegurar a
sua fiabilidade porque impossibilita o controlo dessas mesmas
ocorrências.
Considerando que as fichas de ocorrências foram apresentadas muito
depois da data prevista para a realização das formações e só na
sequência da notificação do projecto de revogação do financiamento –
circunstância que tem de ser tida em conta em termos probatórios, sob
pena de se admitir a sanação de eventuais irregularidades -, bem andou a
entidade demandada ao não considerar as referidas alterações de
horários….
Efectivamente, estamos perante um procedimento de concessão de
incentivos financeiros que assenta, em grande medida, nas declarações
das entidades beneficiárias e, por isso, na boa fé da sua actuação, o que
implica um rigoroso e escrupuloso cumprimento de formalismos, de modo
a permitir o adequado controlo que necessariamente tem de existir sobre
o cumprimento das obrigações contratuais do beneficiário,
designadamente quanto à aplicação dos dinheiros que lhe são concedidos.
Por conseguinte, sem registo comunicado atempadamente, nos termos
acima referidos, não podemos concluir no sentido de que houve uma
efectiva alteração dos horários susceptível de justificar as presenças dos
formandos em causa em ambos os cursos em causa. Finalmente, uma nota
para dizer que a circunstância de os cursos de formação serem
ministrados por entidades formadoras não coincidentes com as entidades
beneficiárias dos financiamento (como é o caso do autora) não a torna
“alheia” – como a própria refere - à falta de cumprimento das
formalidades exigíveis quanto à alteração de horários ou datas dos cursos
pois que, sendo a mesma parte no contrato de concessão de incentivos e
decorrendo do mesmo bem como do respectivo regime jurídico aplicável a
obrigação de cumprimento de tais formalidades, tem a mesma o ónus de
supervisionar toda a actividade formativa, de modo a prestar contas às
entidades que têm a seu cargo a fiscalização da aplicação do
financiamento concedido…
Aqui chegados, resta-nos concluir no sentido de que a autora não provou
a realização efectiva dos cursos de formação que foi posta em causa com
a decisão impugnada e, assim, não se provou qualquer erro nos
pressupostos de facto do acto impugnado.
E de referir, desde já, que o assim decido é de manter.
A recorrente foi notificada para efeitos de audiência prévia sobre a
proposta de revogação da decisão de aprovação do pedido de
financiamento uma vez que tinham sido detectadas diversas sobreposições
de formações.
A recorrente, quando da audiência prévia, junta vários documentos, que
refere, vêm contrariar que tenham ocorrido as referidas sobreposições.
Ora, a audiência prévia, constitui uma forma de audição dos interessados
sobre o procedimento antes da decisão final, conforme refere o actual
artigo 121º do CPA (antigo artigo 100º). É evidente, e quanto a esta
questão não há dúvidas, os interessados, quando da audição, podem juntar
documentos que possam refutar o projecto de decisão sobre os quais
foram ouvidos. No entanto não é esta a questão que está aqui em causa.
No caso dos autos, quando da análise da documentação existente no
processo pedagógico concluiu-se que havia várias sobreposições relativas
a duas acções de formação. Ora, nos termos do n.º 1 do artigo 18º da
Portaria 799-B/2000, de 20 de Setembro, as entidades titulares dos
pedidos de financiamento, bem como as entidades associadas no caso de
pedidos de financiamento relativos a plano integrado de formação, ficam
obrigadas a organizar um processo técnico do projecto, de onde constem
os documentos comprovativos da execução das suas diferentes fases, que,
no caso das acções de formação, corresponderá ao seu processo
pedagógico.
Por seu lado, nos termos do n.º 2 alínea f) do mesmo artigo, desse projecto
pedagógico devem constar: fichas de registo ou folhas de presença de
formandos e formadores.
O processo técnico /pedagógico referido no n.º 2, refere o n.º 4 do mesmo
artigo 18º, deve estar sempre actualizado e disponível no local onde
normalmente decorre a acção.
Ora, quando da análise do processo pedagógico relativamente às acções de
formação referenciadas e ora em crise verificou-se que havia sobreposição
de diversas acções. A recorrente veio na audiência prévia juntar
documentos pretendendo demostrar que essas acções se realizaram, mas
noutros períodos de tempo. No entanto, quando da análise do processo
pedagógico esses documentos não se encontravam no processo, e deviam
estar, como se refere no n.º 4 da Portaria que vem sendo citada. A
audiência prévia não pode servir para juntar documentos que deveriam
fazer parte de um determinado processo.
Sobre a questão em apreço, ainda que a situação de facto não seja
perfeitamente coincidente, pronunciou-se recentemente este Tribunal no
processo 651/09.8BEAVR, de 22-10-2015, e onde se refere sobre esta
questão ora em apreço, citando ainda um outro processo deste Tribunal:
Em primeiro lugar deve precisar-se que os pressupostos de facto
relevantes da decisão do IAPMEI ora impugnada consistem na falta de
documentação idónea para preencher a exigência legal de “processo
técnico do projeto actualizado, com a informação sobre a formação
ministrada, conteúdos pedagógicos, horários e presenças”, o que é
conceitualmente desligável da “verdade material” de que fala a
Recorrente, no sentido de as ações de formação previstas terem sido
efetivamente ministradas nos dias e horas constantes de fichas de
ocorrências, posteriormente elaboradas, diga-se, com o intuito de suprir a
referida irregularidade do processo técnico.
Esta necessidade de suprimento das ditas e confessadas irregularidades
confirma, pela sua extemporaneidade, pelo menos, a falta de um processo
técnico do projeto actualizado e, nessa medida, demonstra a violação das
obrigações impostas pelo artigo 18º/4 da Portaria 799-B/00, de 20 de
Setembro que fundamentam a decisão do IAPMEI.
Isto mesmo se refere no acórdão recorrido:
«Assim, nos termos do normativo transcrito, a Autora tinha obrigação de
possuir um processo técnico do projecto actualizado, com a informação
sobre a formação ministrada, conteúdos pedagógicos, horários e
presenças.
Contudo, não obstante as razões mencionadas pela Autora, esta entregou
ao IAPMEI elementos referentes à formação que não correspondiam à
verdade, uma vez que as Folhas de Sumários e Presenças entregues
constituem declarações inexactas e desconformes com o processo
formativo, afectando de modo substantivo a justificação do subsídio
recebido.»
A Recorrente interpõe neste passo do raciocínio a objecção de que se
trata de uma construção “puramente formalista” que “desconsidera a
verdade material” de a formação proposta ter sido ministrada sem
qualquer fraude. E que esta verdade material está reflectida nas “folhas
de ocorrência”.
Seriam as ditas irregularidades supríveis deste modo?
Entende-se que a resposta é negativa, não só por tal meio não ter o
condão de sanar iniludivelmente a pré-existente
irregularidade/desactualização da informação constante do projecto
técnico, como pela sua inadequação formal e probatória à situação em
causa, como se demonstrou em caso similar, no Acórdão de 26-09-2013,
Proc. 02994/09.1BEPRT deste TCAN, assim:
«Apenas, acrescentaremos que as fichas de ocorrências têm
essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui
decorre o seu carácter excepcional, sendo assim destinadas, sobretudo,
para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo.
Ora, face ao carácter excepcional das fichas de ocorrência, estas não
serão os elementos documentais por excelência que deverão suportar as
declarações prestadas pelas entidades financiadas. Esses documentos
serão, sem dúvida, os sumários e as fichas de presença, pois só esses
elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo, servindo
as fichas de ocorrências para complementar situações pontuais. Realce-se
que, as folhas de presença e de sumário são aqueles elementos que devem
acompanhar as sessões formativas, devendo ser preenchidas no decurso
da sessão a que respeitam, conforme resulta do probatório.
A finalidade dos registos de presença e sumários, que devem instruir o
dossier técnico-pedagógico visam atestar que (i) os formandos inscritos
em determinada acção de formação, efectivamente, a frequentaram, que
(ii) o formador ministrou o número de horas de formação que constituem
a referida acção, que (iii) a mesma ocorreu nos dias e horas assinalados
para o efeito e que (iv) foram ministrados os conteúdos pedagógicos
identificados para a acção. Já a ficha de ocorrências, como resulta do seu
próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma
inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de
colmatar irregularidades detectadas, com vista a despistá-las. E o facto
de se ter constatado que estes registos de ocorrências não foram
apresentados ab inicio, mas só depois da recorrente ter sido confrontada
com as irregularidades detectadas, naturalmente que têm de ser
sopesadas em termos probatórios, sob pena de, se assim, não fosse, vingar
a tese da recorrente, que com esta apresentação de folhas de registo de
ocorrência tenta sanar todas as irregularidades detectadas. Acresce que,
no mínimo, aquando do pedido de pagamento de saldos devia a
A./recorrente, desde logo, fazer acompanhar esse pedido com todos os
elementos físicos essenciais ao controlo das despesas, sendo os sumários,
as folhas de presença e as fichas de ocorrência [quando se pretenda
justificar alterações aos demais] elementos essenciais a juntar, a fim de
comprovar a realização da formação da qual se pretende o restante
pagamento. Ora, apesar das várias alterações documentadas em fichas de
ocorrência, não foram estas juntas com o pedido de pagamento de saldo,
mas tão-só os sumários e as folhas de presenças, pois, tal como resulta do
probatório, estas só foram juntas aquando da audiência prévia. Assim,
podemos concluir que as fichas de ocorrência não permitem assegurar a
fiabilidade da informação prestada, ou seja, não asseveram que
ocorreram as alterações conforme delas constam. Aliás, a ser como
pretende a recorrente, qual seria afinal a justificação para o tribunal dar
“preferência probatória” aos registos de ocorrência elaborados pela
recorrente, somente depois de ser confrontada pelo recorrido com as
irregularidades detectadas? A ser assim estava descoberta uma forma
airosa de impedir que as acções de fiscalização exercessem
verdadeiramente as suas funções e os respectivos agentes agissem em
conformidade com a realidade apurada, porque sempre seria,
posteriormente, apresentado um registo de ocorrência com vista a sanar o
problema detectado. Com efeito, estes registos de ocorrência, apenas
podiam e deviam ser valorados, se constassem ab inicio, como deviam, do
processo técnico-pedagógico e não moldados às situações apontadas pelo
recorrido.»
Assim improcedem as conclusões em análise.
Por todo o exposto se conclui que não podem proceder estas conclusões da
recorrente.
3. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de
Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao
recurso, revogando-se a decisão recorrida, e julgando procedente a
presente acção anulando-se o acto impugnado.
Sem custas nesta instância por não ter havido contra-alegações e custas na
1ª instância pela entidade recorrida
Notifique