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AFO
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
Manuel Piñon
Sumário
Apresentação. . .................................................................................................................................. 3
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais.. ................................................................................. 4
1. Ciclo Orçamentário...................................................................................................................... 4
1.1. Conceitos Introdutórios.. .......................................................................................................... 4
1.2 Ciclo Orçamentário Resumido e Ampliado........................................................................... 6
1.3. Exercício Financeiro x Ciclo Orçamentário........................................................................ 10
1.4. Planejamento/Elaboração.. ................................................................................................... 11
1.5. Elaboração, Discussão e Aprovação do Orçamento.........................................................12
1.6. A Execução do Orçamento.. ....................................................................................................19
1.7. Avaliação e Controle............................................................................................................... 24
1.8. Prazos do Ciclo Orçamentário.. ............................................................................................ 37
2. Créditos Adicionais. . ..................................................................................................................40
2.1. Créditos Suplementares e Especiais.. ................................................................................. 43
2.2. Créditos Extraordinários.. .....................................................................................................48
Resumo............................................................................................................................................. 53
Mapas Mentais............................................................................................................................... 56
Questões Comentadas em Aula.................................................................................................. 58
Questões de Concurso.................................................................................................................. 62
Gabarito............................................................................................................................................80
Referências...................................................................................................................................... 81
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
Manuel Piñon
Apresentação
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje nessa aula é avançar mais acerca do estudo do Orçamento Públi-
co, detalhando alguns assuntos e conhecendo um pouco mais acerca do Ciclo Orçamentário
(incluindo a fiscalização e o controle interno e externo dos orçamentos) e dos Créditos Orça-
mentários Adicionais.
Hoje você novamente verá na prática vários conceitos e informações aprendidos na aula
inaugural. Além disso, vai acertar muitas questões de prova com base naqueles artigos da CF
que estudamos na aula inicial.
Boa aula!
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ELABORAÇÃO
EXECUÇÃO
Na verdade, o ciclo orçamentário não é estanque, mas sim um processo dinâmico, flexível
e contínuo, que passa pelas etapas de planejamento/elaboração, discussão/aprovação, exe-
cução, controle e avaliação no que diz respeito à programação de gastos do setor público do
ponto de vista físico e financeiro, integrando planejamento e orçamento.
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Lei de Diretrizes
Plano Plurianual (PPA)
Orçamentárias (LDO)
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Elaboração Aprovação
Avaliação Execução
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
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Avaliação Elaboração
Execução Aprovação
Discussão, votação
Execução
e aprovação dessas leis
orçamentária
(PPA, LDO e LOA)
Planejamento
Controle Elaboração
Execução
Na verdade, NÃO podem ser aglutinadas, já que cada fase tem um responsável próprio, finali-
dade diversa e periodicidade que precisa ser atendida.
Errado.
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
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O PULO DO GATO
No conceito mais abrangente de ciclo orçamentário, as etapas relativas ao PPA e à LDO são
incorporadas.
De acordo com a teoria defendida pelo doutrinador SANCHES, Osvaldo Maldonado, que
não pode ser considerada como doutrina majoritária, mas que pode ser cobrada em sua pro-
va, em “O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de 1988: Revista de Admi-
nistração Pública, Rio de Janeiro: FGV, v. 27, n.4, pp. 54-76, out./dez. 1993, o ciclo orçamentário
ampliado desdobrar-se em oito fases, quais sejam:
• 1 – formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
• 2 – apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• 3 – proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação
de recursos pelo Executivo;
• 4 – apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
• 5 – elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
• 6 – apreciação, adequação e autorização legislativa;
• 7 – execução dos orçamentos aprovados;
• 8 – avaliação da execução e julgamento das contas.
De acordo com a teoria defendida por esse doutrinador, no conceito resumido do Ciclo
Orçamentário existe uma aglutinação inapropriada das fases relativas ao PPA e à LDO, já que
cada uma delas possui ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida.
Aproveite para visualizar graficamente como é o ciclo orçamentário numa visão ampliada:
Ciclo/processo orçamentário
Discussão, Avaliação e
Elaboração votação Execução controle
e aprovação
1- 2 - Discussão,
Elaboração votação e
do PPA aprovação
do PPA
4 - Discussão, 8 - Avaliação
3- votação e 7 - Execução e controle
Elaboração aprovação orçamentária da execução
da LDO da LDO orçamentária
5- 6 - Discussão,
Elaboração votação e
da LOA aprovação
da LOA
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
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Embora no texto da CF não esteja escrito em sua literalmente que o ciclo orçamentário seja
desdobrado em 8 fases, parte da DOUTRINA, com base no texto da CF, organizou o ciclo orça-
mentário ampliado em 8 fases. Assim, o entendimento do CESPE nessa questão foi de que a
divisão do ciclo orçamentário em 8 fases não contraria a CF.
No conceito mais abrangente de ciclo orçamentário, as etapas relativas ao PPA e à LDO são
incorporadas desdobrando-se em oito fases, quais sejam:
• 1 – formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
• 2 – apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• 3 – proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação
de recursos pelo Executivo;
• 4 – apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
• 5 – elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
• 6 – apreciação, adequação e autorização legislativa;
• 7 – execução dos orçamentos aprovados;
• 8 – avaliação da execução e julgamento das contas.
Certo.
Do Exercício Financeiro
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.
Guarde, portanto, que enquanto o exercício financeiro atualmente no Brasil coincide com o ano
civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro de cada ano, o ciclo
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orçamentário é mais longo, já que começa no exercício anterior com as etapas de elaboração/
planejamento da proposta orçamentária e de discussão/estudo/aprovação da Lei de Orça-
mento e somente se encerra nos exercícios seguintes com a sua avaliação e controle.
O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra
em 31 de dezembro de cada ano, não tendo início com a aprovação da lei, que ocorre no exer-
cício/ano anterior.
Errado.
Na verdade, quando aprova a LOA o Congresso Nacional emite uma autorização ao Poder Exe-
cutivo para que este gaste o dinheiro necessário à manutenção dos serviços públicos ao longo
do exercício financeiro QUE COINCIDE com o ano civil.
Errado.
Amigo(a), agora vamos conhecer um pouco mais acerca de cada uma dessas etapas do
ciclo orçamentário.
1.4. Planejamento/Elaboração
A Constituição Federal determinou a aprovação dos Planos Plurianuais –PPA – que esta-
belecerão, de forma regionalizada, as Diretrizes, Objetivos e Metas – DOM da administração
pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e as relativas aos programas
de duração continuada.
O legislador cuidou de garantir a aplicação uniforme dos recursos em todo o território
nacional, exigindo a regionalização dos recursos planejados no PPA e executados com base
nas leis orçamentárias anuais.
Além disso, limitou sua abrangência às despesas de capital, ou seja, das quais resulte
um aprimoramento do serviço prestado pelo Estado ou a criação de um novo serviço, como
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Essa competência é exclusiva do CHEFE DO PODER EXECUTIVO, função essa exercida pelo
Presidente da República (ou Governadores e Prefeitos). Tenha em mente que a iniciativa é
sempre do Poder Executivo.
De acordo com o artigo 22 da Lei n. 4.320/1964, no que diz respeito ao seu conteúdo, a
proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos
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estabelecidos nas Constituições federal e estaduais e nas leis orgânicas dos municípios, será
composta por:
• 1) Mensagem, que conterá exposição circunstanciada da situação econômico-financei-
ra, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos
especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e jus-
tificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa,
particularmente no tocante ao orçamento de capital. É importante registrar que essa
mensagem presidencial é o instrumento de comunicação oficial entre o Presidente da
República e o Poder Legislativo usado para encaminhar os projetos do PPA, da LDO e da
LOA;
• 2) Projeto de Lei de Orçamento – PLOA;
• 3) Tabelas explicativas sobre receitas e despesas de vários anos, em colunas distintas
e para fins de comparação;
• 4) Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais,
em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar
e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e
administrativa.
Todos os Poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Público) elaboram suas propostas orça-
mentárias parciais e encaminham para o Poder Executivo, o qual é o responsável constitucio-
nalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo.
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Nesse sentido, a LRF reforçou essa autonomia administrativa e financeira dos poderes ao
determinar que o Poder Executivo de cada ente coloque à disposição dos demais Poderes e do
Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de suas pro-
postas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente,
inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Entretanto, se tais Poderes/órgãos não encaminharem as respectivas propostas orça-
mentárias dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará, para fins de
consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na LOA vigente, ajusta-
dos de acordo com os limites estipulados na LDO.
A CF/1988 não traz nenhuma diretriz em termos de orientação do que deve ser feito para
o caso em que o Poder Legislativo não receba a proposta orçamentária no prazo fixado. As-
sim, nos socorremos à velha Lei n. 4.320/1964 que apresenta orientação nesse sentido:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Or-
gânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Registre-se que o Pleno do STF por meio da ADPF 307 determinou a suspensão do trâ-
mite legislativo do PLOA justamente por ausência de consolidação da proposta da Defen-
soria Pública Estadual nos termos em que fora encaminhada, mesmo em consonância
com a LDO.
DICA!
Não confunda EC – Emenda Constitucional com Emenda ou
Emenda Parlamentar. A EC é uma alteração da Constituição
Federal – CF, enquanto Emenda ou Emenda Parlamentar, aqui
em nossa matéria, é uma modificação nas Leis Orçamentárias.
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As emendas aos orçamentos anuais ou aos créditos adicionais, que deverão ser compa-
tíveis com a LDO e com o PPA, podem objetivar o acréscimo de dotação orçamentária inicial-
mente proposta pelo Executivo ou a criação de uma nova despesa, bem como a redução ou
supressão de dotação proposta.
Nos casos de redução ou supressão de dotação proposta, não há, obviamente, necessida-
de de indicação de recursos para atender a emenda. Contudo, nos casos em que o parlamentar
deseje aumentar os recursos destinados a determinada despesa, ou criar despesa nova, a
Constituição Federal, observando o princípio do equilíbrio, determina que devem ser indica-
dos os recursos necessários para o atendimento à emenda, admitidos apenas os provenien-
tes de anulação de outra despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e
seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
Cabe a uma comissão mista permanente composta por senadores e deputados, deno-
minada de CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, que tem
o papel de examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos
adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República, exami-
nar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
CF/1988 e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
Similarmente, nos demais entes federados temos uma comissão permanente comum, já
que tem somente uma casa legislativa, sendo composta por deputados nos Estados e no DF e
por vereadores nos Municípios.
É importante registrar ainda que, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista (não
é no Plenário) da parte cuja alteração é proposta, o Presidente da República pode enviar men-
sagem para propor modificação nos projetos do PPA, da LDO, da LOA e de Crédito Adicionais.
De acordo com a nossa CF/1988 (artigo 166, § 8º) existe possibilidade de rejeição, ou seja, de
não aceitação do projeto de LOA pelo Poder Legislativo.
Embora muitas vezes tenhamos uma certa antipatia ou insatisfação com atuação dos re-
presentantes do povo, as famosas “emendas parlamentares” tem por objetivo, em tese, servir
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para aperfeiçoar o que o Poder Executivo propôs por meio dos instrumentos de planejamento
e orçamento e tem o poder de influenciar no que tange à alocação do dinheiro público.
O PULO DO GATO
As Emendas Parlamentares devem ser apresentadas na Comissão Mista, que deve emitir um
parecer sobre elas, para depois serem apreciadas no plenário das 2 casas do CN – Congres-
so Nacional.
Além das emendas individuais de cada parlamentar, temos também as emendas apre-
sentadas pelas comissões – emendas de comissões permanentes da Câmara e do Senado
(materialmente ligadas à área de atuação, como educação e saúde) e as apresentadas pelas
bancadas – emendas de bancada – estaduais (para matérias ligadas aos seus estados/DF).
O artigo 63 da nossa CF/1988 regula essa matéria no sentido de que não pode haver
aumento da despesa prevista nos projetos apresentados pelo Poder Executivo. Também as
emendas apresentadas não podem ser incompatíveis com o PPA e com a LDO.
Embora o parlamentar possa apresentar emendas ao projeto de LOA, para que elas sejam
aprovadas pelo CN, existem diversas restrições que precisam ser atendidas, como aquelas do
artigo 63 da nossa CF/1988, que nos diz que não pode haver aumento da despesa prevista nos
projetos apresentados pelo Poder Executivo, não podendo também as emendas apresentadas
serem incompatíveis com o PPA e com a LDO. Além disso, temos também as restrições impos-
tas pelo § 3º do artigo 166 da nossa Carta Magna.
Errado.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
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Na verdade, a assertiva está errada, já que uma emenda ao projeto da LOA ou a um projeto que
o modifique somente pode ser aprovada se respeitadas as seguintes condições:
• Seja compatível com o PPA e com a LDO;
• Indique os recursos necessários. Lembrando que são admitidos apenas os provenientes
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
− dotações para pessoal e seus encargos;
− serviço da dívida;
− transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal;
ou
• Seja relacionada:
− com a correção de erros ou omissões; ou
− com os dispositivos do texto do projeto de lei (a famosa emenda de redação, já que
seu intuito é melhorar o texto).
Seguindo essa linha de raciocínio, podemos concluir que além de apresentar na Comissão
Mista de Orçamentos e de não anular despesas apontadas, ainda precisa existir compatibili-
dade com o PPA e com a LDO.
Errado.
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É importante registrar que tem sido frequente a aprovação de emendas parlamentares com
recursos provenientes da Reserva de Contingência e de reestimativas de receitas.
O caso de emendas que objetivem aumentar a previsão de receitas não está, explicita-
mente, previsto na CF/1988, mas podem ser apresentadas e aprovadas sob a proteção do
mandamento constitucional que prevê a aprovação de emendas que sejam relacionadas com
a correção de erros ou omissões.
O Congresso Nacional revisa a previsão, que pode ser maior ou menor do que a do Poder
Executivo. Se for maior, haverá receitas em maior quantidade que despesas e o excesso de
receitas poderá ser utilizado para o atendimento às emendas parlamentares.
Entretanto, se a previsão de arrecadação de receitas feita no Congresso Nacional for me-
nor do que a encaminhada pelo Presidente da República, deverá haver cortes nas programa-
ções de despesa constantes do projeto de lei orçamentária.
Cabe lembrar que a revisão da estimativa de receitas pode ser feita em qualquer momento
durante a tramitação da lei orçamentária no Congresso Nacional.
Para concluir essa etapa do Ciclo Orçamentário, resta falarmos acerca da aprovação e
sanção da LOA.
Após discutido o projeto de lei (PLOA), deve haver a respectiva aprovação em cada uma
das casas que formam o Congresso Nacional, que ocorre por maioria simples, já que é uma
lei ordinária, embora com rito especial.
DICA!
Nossa Carta Magna determina que a sessão legislativa não
seja interrompida sem a aprovação da LDO. Assim, não haverá
recesso parlamentar se a LDO não for aprovada. Entretanto,
como tal regra não se aplica à LOA ou ao PPA, pode haver
esse recesso mesmo com a LOA ou PPA ainda pendentes de
aprovação.
Com a sanção presidencial, que é a concordância do Chefe do Poder Executivo com o que
foi aprovado no CN, encerra-se a essa fase. Entretanto, caso haja o veto, que é a discordância
do Chefe do Executivo do que voltou do CN, seja parcial ou total, ele deve ser apreciado pelo
Poder Legislativo, que pode rejeitar ou confirmar o veto.
Anualmente, a LDO determina que se o Projeto de Lei Orçamentária – PLOA não for san-
cionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro do ano corrente, parte da programação
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dele constante poderá ser executada até o limite de 1/12 do total de cada ação prevista no
PLOA, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva lei. Regis-
tre-se, porém, que o limite previsto de 1/12 ao mês não se aplica ao atendimento de algumas
despesas determinadas na própria LDO daquele ano.
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O PULO DO GATO
Quem aprova a LOA é o Poder Legislativo, mas é o Poder Executivo quem aprova o quadro
de cotas trimestrais, logo após a promulgação da LOA e com base nos limites nela fixados.
Assim, cabe ao Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada
unidade orçamentária fica autorizada a gastar.
A LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal melhorou ainda mais essa ferramenta orçamentária
ao determinar que a elaboração da programação financeira e do cronograma mensal de de-
sembolso ocorra no prazo de 30 dias após a publicação da LOA. Veja o artigo 8º da LRF, com
grifos nossos:
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Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de di-
retrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Ainda nesse artigo, a LRF ordena que os recursos legalmente vinculados à finalidade es-
pecífica devem ser usados somente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em
exercício diferente daquele em que ocorrer o ingresso.
Mentalize recurso vinculado como sendo aquele que possui destinação obrigatória a de-
terminada despesa e, assim, a LRF dispõe que se é recurso vinculado, continuará vinculado,
mesmo em exercício financeiro diverso daquele em que tenha ocorrido o ingresso.
Nessa pegada, após a LOA ter sido aprovada e sancionada, o Quadro de Detalhamento da
Despesa (QDD) será definido como sendo um instrumento que detalha, em nível operacional,
os subprojetos e subatividades constantes da lei orçamentária anual, especificando as Unida-
des Orçamentárias de cada órgão, fundo ou entidades dos orçamentos fiscal e da seguridade
social, especificando, para cada categoria, a fonte de recursos, a categoria econômica, o gru-
po de despesa e a modalidade de aplicação.
É o ponto de partida para a execução orçamentária.
Importante guardar que Executar o Orçamento é, na verdade, realizar as despesas públi-
cas nele previstas, seguindo os três estágios da execução das despesas previstos na Lei n.
4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento.
Aqui entra em cena uma ferramenta usada para limitação dos gastos do Governo Federal:
o famoso “Decreto de contingenciamento dos gastos”, que na mais é do que o Decreto de Pro-
gramação Orçamentária e Financeira juntamente com a Portaria Interministerial que detalha
os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do
exercício, tendo como suporte legal além da Lei n. 4.320/1964 e da LRF, a LDO de cada ano.
Após a entrada em vigor da LRF com seu foco no atendimento das metas fiscais e do maior
controle sobre os gastos públicos, tanto para equilibrar os orçamentos, como para indicar
transparência dos compromissos governamentais com a dívida pública, de modo a fomentar
e manter expectativas claras e objetivas, a administração pública buscou melhor programar
financeiramente a execução das suas despesas.
Na prática, a execução do orçamento deve estar atrelada ao real ingresso de recursos, ou
seja, à medida que os recursos financeiros vão ingressando nos cofres do governo, eles são
liberados para os órgãos setoriais baseado na programação financeira para a execução dos
seus programas de trabalho. Nessa pegada, acaba ficando a critério do Governo executar este
ou aquele projeto, sem obedecer a qualquer hierarquia orçamentária.
A execução orçamentária completa-se com a execução financeira, que passa pela progra-
mação dos recursos financeiros de forma a garantir o atendimento à demanda de recursos aos
órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta.
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DICA!
Sinteticamente falando, a execução orçamentária é a utiliza-
ção das dotações dos créditos consignados na LOA, enquanto
a execução financeira é a utilização de recursos financeiros.
Volto a destacar que após a LOA ter sido aprovada e sancionada, o Quadro de Detalhamento da
Despesa (QDD) será definido como sendo um instrumento que detalha, em nível operacional,
os subprojetos e subatividades constantes da LOA, especificando as Unidades Orçamentárias
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de cada órgão, fundo ou entidades dos orçamentos fiscal e da seguridade social, especifican-
do, para cada categoria, a fonte de recursos, a categoria econômica, o grupo de despesa e a
modalidade de aplicação. É o ponto de partida para a execução orçamentária.
Não é demais reforçar que as dotações orçamentárias são classificadas de forma a explici-
tar o montante de recursos empregados nas principais atividades do Estado sob várias óticas.
Caso haja necessidade de criação de dotação ou complementação de dotações existen-
tes, pode-se abrir créditos adicionais, cuja iniciativa é sempre do Presidente da República,
ainda que para os créditos que visem a atender os Poderes Legislativo e Judiciário, bem
como o Ministério Público da União.
Vale revermos agora a CF/1988 em seu artigo 168:
Ainda falando em execução orçamentária, vale informar que com a entrada da Emenda
Constitucional – EC 86/2015, apelidada de “EC do orçamento impositivo”, tornou obrigatória a
execução da programação orçamentária relativas às emendas individuais à LOA por parte dos
congressistas, sendo que tais emendas serão aprovadas até 1,2% da Receita Corrente Líquida
– RCL prevista no projeto de LOA encaminhado ao Congresso Nacional.
Depois tivemos a promulgação da EC 100/2019, por meio das quais as emendas de banca-
da também passaram a ser obrigatórias (limite para a execução de 0,8% em 2020 e, a partir de
2021, de 1% da RCL) e houve a revogação dos incisos I a IV do § 14, que tratavam das medidas
a serem tomadas em caso de impedimento de ordem técnica que inviabilizassem a execução
das emendas.
No dia 12/12/2019 o Congresso Nacional promulgou a EC – Emenda Constitucional
105/2019, acrescentando o artigo 166-A em nossa Carta Magna, tratando das emendas indi-
viduais impositivas.
Vale ressaltar que tais Emendas Constitucionais são estudadas com mais detalhes em aula
específica no tópico orçamento autorizativo x orçamento impositivo.
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Superada a fase de execução, cabe agora ao Poder Executivo a obrigação de dar publici-
dade da execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, sub-
metendo todo o processo à avaliação da sociedade.
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos, ou sobre os quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Essa ideia é
válida para Estados, DF e Municípios.
Confira a literalidade do parágrafo único do artigo 70 da CF/1988:
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
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Mudança e
Custo-benefício Cumpre metas
desenvolvimento
Relação entre a
Mínimo de perdas Realiza o que
produção e a
e/ou desperdícios foi proposto
capacidade de produção
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que lhe foram concedidos, o desperdício dos recursos públicos e a dilapidação do patrimônio
público, mas sem atrasar/parar a execução orçamentária para não prejudicar vida da popula-
ção e do próprio Estado.
Nessa linha pensa o Doutrinador Kiyoshi Harada, que disse:
A fiscalização e controle orçamentário serve justamente para coibir abusos do Poder Público no que
se refere ao dinheiro público e sua destinação dentro da melhor destinação e com responsabilidade.
A fundamentação legal da fiscalização dos Controles Interno e Externo tem sede no artigo
70 da CF/1988, cujo objeto de análise tem três elementos distintos: legalidade, legitimidade e
economicidade no que diz respeito à despesa pública. Confira a literalidade que pode aparecer
em sua prova, com grifos nossos:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
DICA!
Legalidade = observância dos requisitos normativos.
Legitimidade = eficiência do gasto.
Economicidade = custo x benefício.
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Vale destacar que o foco dessa fiscalização é contábil, financeiro, orçamentária, operacio-
nal e patrimonial da Fazenda Pública do Estado, nas 3 esferas: federal, estadual e municipal.
A fiscalização com foco no aspecto da legalidade visa verificar se a despesa está acordo
com as normas previstas na Constituição, na Lei n. 4.320/1964 e na LRF – Lei de Responsabi-
lidade Fiscal.
A fiscalização operacional é relacionada ao procedimento de arrecadação e liberação
de verbas.
Vale destacar, na fiscalização financeira, temos a verificação da entrada e da saída de di-
nheiro, enquanto na fiscalização orçamentária fiscaliza-se a correta execução do orçamento.
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O PULO DO GATO
Importante destacar que a fiscalização orçamentária envolve todas as etapas do ciclo or-
çamentário, ou seja, todas as etapas do ciclo orçamentário devem ser objeto de controle e
fiscalização.
As contas podem ser aprovadas ou rejeitadas. Se forem rejeitadas, o Senado Federal irá
processar e julgar o Presidente da República, funcionando como presidente, o do Supremo
Tribunal Federal, exigindo-se quórum de dois terços dos votos do Senado.
Tanto a nossa Carta Magna quanto a própria Lei n. 4.320/1964 determinam a coexistência
de dois sistemas de controle: interno e externo. O controle interno é aquele realizado pelo ór-
gão no âmbito da própria Administração, do próprio Poder, dentro de sua estrutura. O controle
externo é aquele realizado por uma instituição independente e autônoma.
Veja o dispositivo da Lei n. 4.320/1964:
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II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de reali-
zação de obras e prestação de serviços.
Pelo Controle Interno, quando o controle é feito pelos órgãos do próprio Poder Executivo,
especialmente pela Controladoria-Geral da União – CGU e, ainda, cada Ministério possui um
Assessor de Controle Interno, vinculado tecnicamente à CGU.
O controle interno tem previsão constitucional no artigo 74 da CF/1988, e consiste em um
sistema integrado de fiscalização dos três Poderes com o objetivo de apoiar o controle externo
em sua missão institucional.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade
ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
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a) o cumprimento das metas previstas pelo Plano Plurianual, a execução dos programas de governo
e dos orçamentos da União;
b) a legalidade e resultados, quanto à eficácia e à eficiência, relativos aos gastos públicos realiza-
dos por órgãos e entidades federais e também referentes à aplicação de recursos provenientes de
subvenções; e
c) o cumprimento dos limites e condições de operações de crédito, avais e garantias, além de direi-
tos e deveres da União.
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O item, de acordo com o artigo 74 da Constituição Federal, que trata do controle interno. Con-
fira, com grifos nossos:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Certo.
Pelo Controle Externo, que, em nível federal, é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxí-
lio do Tribunal de Contas da União – TCU.
Registre-se que nos outros entes que integram o nosso Brasil, o controle externo é exercido
de forma similar, aplicando as disposições federais naquilo que couber.
Nessa toada, para os estados, cabe a sua realização à Assembleia Legislativa, com auxílio
do TCE- Tribunal de Contas do Estado.
Já em âmbito municipal, é exercido pela Câmara Municipal, com auxílio também do TCE
– Tribunal de Contas do Estado (regra geral) ou do Tribunal de Contas do Município (São Pau-
lo- TCM-SP e Rio de Janeiro – TCM-RJ) ou, quando for o caso, do Tribunal de Contas dos Mu-
nicípios, no caso da Bahia – TCM-BA, Pará – TCM-PA e Goiás – TCM-GO.
Dessa mesma forma, no DF o Controle Externo é exercido pela Câmara Legislativa com o
auxílio do TCDF – Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Confira na diretamente na CF/1988:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas da União, ao qual compete:
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I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio
que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públi-
cos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas
pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregu-
laridade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título,
na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões
de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, opera-
cional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e
demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União parti-
cipe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cum-
primento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medi-
das previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título
executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas
atividades.
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Controle
Institucional
Controle Externo Controle Interno
O item está errado, pois a CGU é um órgão de Controle Interno, sendo o Controle Externo atri-
buição do Congresso Nacional com o auxílio do TCU.
Errado.
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Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de des-
pesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios
não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco
dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará
ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar
dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Vamos agora conhecer um pouco mais sobre o TCU no artigo 73 da nossa CF/1988:
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal,
quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as
atribuições previstas no art. 96. .
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam
os seguintes requisitos:
I – mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II – idoneidade moral e reputação ilibada;
III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração
pública;
IV – mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhe-
cimentos mencionados no inciso anterior.
§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I – um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alterna-
damente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista
tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
II – dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3º Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impe-
dimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-lhes,
quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e,
quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
Perceba que o TCU, mesmo sendo um órgão que auxilia o Congresso Nacional no Controle Ex-
terno, possui atribuições constitucionais próprias, as quais não dependem de autorização ou
necessariamente de provocação do Poder Legislativo.
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DICA!
Fique atento(a) ao fato de que compete ao TCU apreciar (e não
julgar) as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Re-
pública, mediante parecer prévio (inciso I).
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composi-
ção e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribu-
nais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
serão integrados por sete Conselheiros.
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Existe também o Controle Social, que é realizado pela sociedade, tanto nos espaços insti-
tucionais de participação, como Conselhos e Conferências, quanto nos espaços de articulação
da própria sociedade, como nas Redes e Fóruns”.
O PULO DO GATO
Alguns autores classificam o controle social como controle privado ou popular, sendo efetivado
por meio de denúncias ao TCU, como determina o artigo 74 da CF/1988 em seu parágrafo 2º.
Nessa linha, temos ainda o artigo 73-A da LRF, introduzido pela LC 131/2009, que determi-
nou ser qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato parte legítima para apre-
sentar denúncia junto ao respectivo Tribunal de Contas (não só ao TCU) e ao órgão competen-
te do Ministério Público.
Podemos dizer que Controle Social é a integração da sociedade com a administração pú-
blica, com a finalidade de solucionar problemas e as deficiências sociais com mais eficiência.
Assim, o controle social efetiva a participação do cidadão na gestão pública e acaba sen-
do um mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania.
No Brasil, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ain-
da maior, em razão da sua extensão territorial e do grande número de municípios que possui.
Nessa toada, o controle social revela-se como complemento indispensável ao controle
institucional, exercido pelos órgãos fiscalizadores. Entretanto, para que os cidadãos possam
desempenhá-lo de maneira eficaz, é necessário que sejam mobilizados e recebam orientações
sobre como podem ser fiscais dos gastos públicos.
Além da grande extensão territorial do nosso país, a descentralização geográfica dos ór-
gãos públicos integrantes dos diversos níveis federativos – União, estados, Distrito Federal e
municípios também requer atenção especial, e por isso, a fiscalização da aplicação dos recur-
sos públicos precisa ser feita com o apoio da sociedade.
Essa participação é importante porque contribui para a boa e correta aplicação dos re-
cursos públicos, fazendo com que as necessidades da sociedade sejam atendidas de forma
eficiente.
Em termos Orçamentários, o Controle social deve ocorrer tanto no planejamento como na
execução orçamentária.
Registre-se que a sociedade deve participar não apenas da elaboração dos instrumentos
de planejamento (PPA, LDO e LOA), mas, inclusive, do processo de apreciação e votação nas
casas legislativas.
A sociedade deve se organizar para participar da gestão desses recursos, em conjunto
com os agentes públicos.
Nosso ordenamento jurídico estabelece algumas regras para que as despesas não se
realizem arbitrariamente. Essas regras estão contidas, principalmente, na Lei das Finanças
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Públicas (Lei n. 4.320/1964) na Lei das Licitações (Lei n. 8.666/1993) e na LRF -Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000).
Por isso, após participar da elaboração das peças orçamentárias, a sociedade deve acom-
panhar de perto a execução das despesas públicas, para evitar desvio e desperdício dos recur-
sos públicos.
Veja o resumo a seguir:
O ciclo orçamentário foi afetado pela EC 95/2016, que instituiu o NOVO REGIME FISCAL que
é estudado em tópico específico de aula posterior. Por enquanto, guarde apenas que, após
a sua entrada em vigor, durante a elaboração da LOA, na mensagem presidencial devem ser
demonstrados os valores máximos de programação compatíveis com os limites individua-
lizados. Além disso, na execução da LOA fica vedada a abertura de crédito suplementar ou
especial que amplie o montante total autorizado de despesas primárias que na LOA, sujeitas
aos limites individuais, não podem exceder os valores máximos constantes da mensagem
presidencial.
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obede-
cidas as seguintes normas:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do man-
dato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do
primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
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II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro perí-
odo da sessão legislativa;
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerra-
mento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Ciclo orçamentário
PPA (gestão atual)
PPA Grandes objetivos e
(gestão passada) metas do governo
Fim de
Início de MANDATO
1º ano 2º ano 3º ano
MANDATO 4º ano
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Guarde que o prazo para a submissão da proposta orçamentária ao Legislativo foi definido
pelo artigo 35 do ADCT da CF/1988. Confira:
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerra-
mento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa
Assim, a proposta orçamentária deve ser submetida ao Legislativo até quatro meses antes do
encerramento do exercício, que é dia 31/08.
Letra c.
Na verdade, LOA, ainda na forma de projeto de lei, deve ser encaminhada ao Congresso Nacio-
nal até 31/08 e deve ser devolvida ao Poder Executivo até fim da respectiva sessão legislativa.
Errado.
Registre-se ainda que, para os Estados, DF e Municípios, valem os prazos dispostos res-
pectivamente nas suas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas.
Veja a seguir, a título de exemplo, os prazos do Estado de Minas Gerais:
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Vele reforçar ainda, no que diz respeito aos prazos do Ciclo Orçamentário, que caso o Con-
gresso Nacional não receba a proposta orçamentária no prazo fixado, caberá ao CN apreciar
novamente o orçamento em vigência e já em execução como se fosse uma nova proposta
orçamentária.
Como os prazos do Ciclo Orçamentário ainda tem uma regulação provisória via ADCT, em fun-
ção da necessidade ainda não satisfeita de se editar uma Lei Complementar específica para
regular, dentre outras coisas, os mencionados prazos, vivemos hoje, em matéria orçamentá-
ria, a possibilidade de termos algumas incongruências.
Repare que no 1º ano de mandato de um Chefe do Poder Executivo a LDO para o ano se-
guinte é aprovada até o fim da primeira sessão legislativa ainda no primeiro semestre, ou seja,
antes do envio do PPA, que pode ser enviado até 31/08, não havendo neste primeiro ano de
envio e segundo de execução a integração com o PPA.
Outra possível fonte de descoordenação pode ocorrer nesse ano, com PPA sendo enviado
e aprovado nos mesmos prazos da LOA, o que possibilita que a LOA seja aprovada no prazo
correto e o PPA não, fazendo com que a LOA do segundo exercício do mandato presidencial
possa ser executada antes da aprovação do PPA que a orientaria.
2. Créditos Adicionais
Os créditos orçamentários se dividem em créditos iniciais e créditos adicionais.
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Para aquelas situações em que existe a necessidade de nova dotação ou apenas de comple-
mentação de dotações existentes, é plenamente possível a abertura de créditos adicionais, para
a qual a iniciativa é sempre do Presidente da República, até mesmo que para aqueles créditos
que atendam os Poderes Judiciário e Legislativo, bem como o Ministério Público da União.
Especiais
Créditos
Extraordinários
Adicionais
Suplementares
Orçamento
Orçamento
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No que diz respeito ainda as emendas à LOA e os créditos adicionais, importante deixar regis-
trado que elas precisam ser compatíveis com o PPA e com a LDO.
Colega, já sabemos que as leis orçamentárias fixam o limite máximo que pode ser gasto
pela Administração Pública em cada dotação. Entretanto, podem ocorrer, entretanto, omissões
de ações necessárias, falhas na previsão de gastos, fatos posteriores que exijam mudanças de
prioridades, ou mesmo arrecadação superior à prevista, que requeiram do Governo ações rápi-
das, tanto para adequar a fixação da despesa a ações e valores que permitam a consecução
dos objetivos e metas almejados, quanto para dar destino às receitas públicas cuja arrecada-
ção supere a previsão inicial.
Então guarde que as adequações das dotações orçamentárias constantes da lei orçamen-
tária anual são feitas por meio dos créditos adicionais.
Em outras palavras, são créditos adicionais as despesas não computadas ou insuficiente
dotadas na lei de orçamento.
Créditos adicionais
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É importante ter em mente que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos
projetos que o modifiquem (créditos adicionais) somente podem ser aprovadas caso:
• Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
• Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de
despesa, excluídas as que incidam sobre:
− dotações para pessoal e seus encargos;
− serviço da dívida;
− transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e o Distrito Federal;
ou
• Sejam relacionadas:
− com a correção de erros e omissões; ou
− com os dispositivos do texto do projeto de lei.
O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a sua espécie e a classificação da
despesa, até onde for possível.
Atente ao fato de que apenas nos créditos extraordinários e especiais que se cria um progra-
ma de trabalho, de uma ação com todos os seus atributos e de um novo subtítulo de uma ação
já existente. Confira diretamente no MTO, com grifos nossos:
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Uma alteração quantitativa apenas modifica o total de crédito constante na LOA através
de um crédito suplementar, reforçando a dotação já existente para uma determinada despesa.
Já alteração qualitativa é aquela que modifica o conteúdo da LOA, incluindo nova despesa
não prevista (crédito especial) ou urgente (crédito extraordinário).
O PULO DO GATO
Guarde, portanto, que os créditos suplementares não alteram os atributos do crédito orçamen-
tário, mas apenas a dotação.
E
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Na verdade, o único crédito adicional que pode estar autorizado na LOA é o crédito suplemen-
tar, constituindo-se, assim, em verdadeira exceção ao princípio da exclusividade.
Certo.
De modo distinto, os créditos especiais são destinados a despesas para as quais não haja
dotação orçamentária específica.
Créditos Especiais
E
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Tanto os créditos suplementares quanto os especiais serão autorizados por lei e abertos
por decreto executivo.
É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa
e sem indicação dos recursos correspondentes.
A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos dis-
poníveis para acorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa.
• Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
• o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, entendido
com a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se,
ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles
vinculadas;
• os provenientes de excesso de arrecadação, entendido como o saldo positivo das diferen-
ças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se,
ainda, a tendência do exercício. Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de
excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos
no exercício.
• os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos
adicionais, autorizados em Lei;
• o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite
ao poder executivo realizá-las.
DICA!
A reserva de contingência é fonte para abertura de créditos
adicionais de acordo com o artigo 8º da portaria STN/SOF
163/2001.
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Exercício 1 Exercício 2
Autorizado Término
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Podemos conceituar os créditos extraordinários como sendo aqueles usados para des-
pesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de uma calamidade pública (como é o
caso do COVID-19), de uma eventual comoção interna ou até mesmo de uma guerra.
Na verdade, os créditos adicionais especiais são destinados a despesas para as quais não haja
dotação orçamentária específica. Já para as despesas urgentes e imprevisíveis deve ser usado
o crédito adicional extraordinário.
Errado.
O PULO DO GATO
Note uma pequena diferença entre as conceituações da CF/1988 e da Lei n. 4.320/1964:
Créditos Extraordinários
Créditos Extraordinários
Importante saber que despesas imprevisíveis não são despesas imprevistas, já que no
caso das imprevistas elas, por uma falha humana, poderiam estar presentes na LOA, mas não
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Sim, já que os créditos extraordinários são utilizados para despesas imprevistas e urgentes.
Confira na Lei 4.320/1964, com grifos nossos:
Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente
dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção
intestina ou calamidade pública.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos dis-
poníveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
Certo.
DICA!
Guarde, portanto, que a abertura de créditos extraordinários
por meio de medidas provisórias somente deve usado nas si-
tuações imprevisíveis, urgentes e relevantes.
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Falsa, já que os créditos extraordinários não precisam de autorização legislativa para se-
rem abertos.
Errado.
O que acontece e gera essa confusão é que na Lei n. 4.320/1964, fala que os “Créditos
Extraordinários devem ser abertos por Decreto do Executivo que deles dará conhecimento ao
Poder Legislativo”, diferentemente dos créditos suplementares e especiais que são autoriza-
dos por lei e abertos por Decreto do Executivo.
É importante destacar que a lei de conversão não tem o condão de convalidar eventuais
vícios da respectiva medida provisória.
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Na verdade, são os créditos extraordinários que são abertos para despesas não previstas de-
correntes de calamidade pública, enquanto os créditos especiais servem novas despesas.
Errado.
O STF firmou entendimento (ADI 408) de que termos como “Guerra”, “comoção interna” e
“calamidade pública” são situações extremas e graves, com consequências imprevisíveis para
a ordem pública e a paz social, requerendo a adoção de medidas urgentes e extraordinárias.
Seguindo essa premissa jurisprudencial, podemos afirmar que despesas correntes que não
estejam qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência, não justificam a abertura de cré-
ditos, sob pena de desvio dos referidos preceitos constitucionais.
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RESUMO
Começa no ano anterior,
com as fases de
planejamento, elaboração,
Tem duração maior discussão e aprovação.
do que um ano
(um exercício financeiro).
Só termina depois do fim do
exercício financeiro em que é
executado, com a sua
CICLO ORÇAMENTÁRIO
avaliação e controle.
Resumido X Ampliado
Planejamento
Controle Elaboração
Execução
Discussão, Avaliação e
Elaboração votação Execução controle
e aprovação
1- 2 - Discussão,
Elaboração votação e
do PPA aprovação
do PPA
4 - Discussão, 8 - Avaliação
3- votação e 7 - Execução e controle
Elaboração aprovação orçamentária da execução
da LDO da LDO orçamentária
5- 6 - Discussão,
Elaboração votação e
da LOA aprovação
da LOA
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Lembre-se que o ciclo orçamentário tem duração maior do que um ano (um exercício finan-
ceiro), já que começa no ano anterior, com as fases de planejamento, elaboração, discussão
e aprovação, e só termina depois do fim do exercício financeiro em que é executa, com a sua
avaliação e controle.
Último ano do
PPA 4 anos
PPA anterior
Unidades
Secretaria de
das Forças
Controle Interno
Armadas
Poder
istema de
S
Executivo
Órgãos da
Controle Externo Secretaria de
Presidência
Controle Interno
e AGU
Tribunal de
Contas
da União Assessores de Órgãos da
Controle Interno Adm. Direta
Controladoria-
-Geral da União
Congresso Auditorias Entidades da
Nacional Internas Adm. Indireta
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Quadro-resumo
Crédito Crédito
Características Crédito Especial
Suplementar Extraordinário
Guerra, comoção
Reforço de
Finalidade Novas despesas interna e calamidade
dotação
pública
Espero que você tenha gostado dessa aula e que me dê 5 estrelas na avaliação. Se não
gostou, registre onde podemos melhorar.
Como diria Thomas Edison: “Gênio é 1% inspiração e 99% transpiração”.
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MAPAS MENTAIS
Ciclo Orçamentário
Planejamento e elaboração
Contínuo Conceito Discussão e aprovação
Processo
Dinâmico Resumido
Execução
Flexível
Avaliação e Controle
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Créditos Orçamentários
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QUESTÕES DE CONCURSO
024. (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) O orçamento público, um instrumento fundamen-
tal de governo, constitui o principal documento de políticas públicas. A respeito desse assunto,
julgue o seguinte item.
O ciclo orçamentário, período de tempo em que se processam as atividades típicas do orça-
mento público, é constituído das seguintes fases: planejamento, elaboração e aprovação.
Sim, o produto de operações de crédito autorizadas pode ser utilizado como fonte de abertura
para créditos suplementares. Confira na Lei n. 4.320/1964, com grifos nossos:
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos dis-
poníveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I – o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicio-
nais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao po-
der executivo realizá-las.
Certo.
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Na verdade, tais alterações são autorizadas por atos infra legais. Confira no MCASP, com gri-
fos nossos:
Ressalte-se que, na União, as alterações dos atributos do crédito orçamentário, constantes da Lei
Orçamentária da União, tais como modalidade de aplicação, identificador de resultado primário (RP),
identificador de uso (IU) e fonte de recursos (FR) não são caracterizadas como créditos adicionais
por não alterarem o valor das dotações. Essas alterações são denominadas “outras alterações orça-
mentárias” e são realizadas por meio de atos infra legais, observadas as autorizações constantes
da Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício financeiro correspondente.
Errado.
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PEGADINHA DA BANCA
Nessa, o CESPE quis pegar os desatentos. Pode ser apresentada sim, mas se vai ser aprovada
aí é outra história, já que para a aprovação é que existem restrições. Entretanto, não devem ser
apresentadas emendas como essa.
Certo.
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O Artigo 74 da CF/1988, em seu parágrafo 2º, prevê o Controle Social por meio do TCU. Veja:
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Certo.
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Na verdade, nesse caso, o governo federal dispõe de dois instrumentos, caso precise realizar
uma nova despesa não prevista na LOA, já que, além dos créditos especiais, pode usar também
os créditos extraordinários, destinados a despesas urgentes/imprevistas e novas.
Errado.
Da leitura dos artigos 23 a 26 da Lei n. 4.320/1964, em relação ao que compõe ou não o quadro
de recursos e de aplicação de capital, vemos que o item apresenta algumas falhas. Confira:
• 1) as despesas compõem o quadro, mas somente aquelas relacionadas a despesas de
capital;
• 2) as receitas compõem o quadro, mas somente aquelas relacionadas a receitas de
capital;
• 3) as dotações orçamentárias não compõem o quadro;
• 4) as transferências de capital efetuadas não compõem o quadro. Somente as previstas,
compõem;
• 5) as projeções contínuas dos períodos sub judice não compõem o quadro.
Errado.
Na verdade, enquanto não iniciada a votação na Comissão Mista, poderá o Presidente apresen-
tar proposta de mudanças no projeto entregue, conforme nos diz o parágrafo 5º do artigo 166
da CF/1988. Confira comigo com grifos nossos:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
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§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor mo-
dificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão
mista, da parte cuja alteração é proposta.
Errado.
Errado.
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Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor mo-
dificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão
mista, da parte cuja alteração é proposta.
Certo.
Embora esses créditos possam ter sua vigência prorrogada para o exercício seguinte, se forem
promulgados nos últimos quatro meses do exercício financeiro, isso não acontece automati-
camente, já que, para reabri-los faz-se necessário novo ato administrativo. Confira no § 2º do
artigo 167 da nossa CF/1988, com grifos nossos:
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Na verdade, de acordo com a Lei n. 4.320/1964, não pode ser admitida emenda ao projeto de
lei de orçamento que vise conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que
não esteja anteriormente criado.
Confira a literalidade do seu artigo 33, com grifos nossos:
Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a:
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexa-
tidão da proposta;
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competen-
tes;
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente
criado;
d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legis-
lativo para concessão de auxílios e subvenções.
Errado.
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Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará
imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
Art. 167, § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública,
observado o disposto no art. 62.
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provi-
sórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares,
ressalvado o previsto no art. 167, § 3º.
Dessa forma, leve para a prova que os créditos extraordinários podem ser abertos por medida
provisória, no caso federal e de entes que possuem tal instrumento.
Note ainda que a questão é do MPU (órgão federal).
Para corroborar na prática esse entendimento, no combate à pandemia do COVID-19, o gover-
no federal abriu créditos extraordinários usando medidas provisórias.
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Note que como já temos autorização na Lei Orçamentária, cumprindo a previsão de autoriza-
ção legal do artigo 42 da Lei n. 4.320/1964, só falta mesmo a abertura por decreto executivo.
Confira na mencionada Lei e na CF/1088, com grifos nossos:
Lei n. 4.320/1964
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.
CF/1988
Art. 165, § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suple-
mentares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos
da lei.
Certo.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos dis-
poníveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I – o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicio-
nais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao po-
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Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos dis-
poníveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I – o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior
II – os provenientes de excesso de arrecadação
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicio-
nais, autorizados em Lei
IV – o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao po-
der executivo realizá-las.
Errado.
Planejamento
Controle Elaboração
Execução
Em outras palavras, o Ciclo Orçamentário é um processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio
do qual se planeja, elabora, discute, aprova, executa, controla e avalia a programação de gastos
do setor público tanto no aspecto físico quanto no aspecto financeiro. Veja o ciclo ampliado:
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
Manuel Piñon
Ciclo/processo orçamentário
Discussão, Avaliação e
Elaboração votação Execução controle
e aprovação
1- 2 - Discussão,
Elaboração votação e
do PPA aprovação
do PPA
4 - Discussão, 8 - Avaliação
3- votação e 7 - Execução e controle
Elaboração aprovação orçamentária da execução
da LDO da LDO orçamentária
5- 6 - Discussão,
Elaboração votação e
da LOA aprovação
da LOA
Lembre-se ainda de que o ciclo orçamentário tem duração maior do que um ano (um exercício
financeiro), já que começa no ano anterior, com as fases de planejamento, elaboração, discus-
são e aprovação, e só termina depois do fim do exercício financeiro em que é executa, com a
sua avaliação e controle.
Errado.
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
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Note que o disposto na alternativa D está em conformidade com o disposto na CF/1988. Con-
fira, com grifos nossos:
Art. 166, § 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de
1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encami-
nhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e servi-
ços públicos de saúde.
a) Errada. Já que serão admitidos apenas aqueles que forem provenientes de anulação de des-
pesa, considerando as ressalvas constitucionais do artigo 166, § 3º.
b) Errada. Já que, na verdade, esse prazo se encerra enquanto não iniciada a votação, na Comis-
são mista, da parte cuja alteração é proposta, conforme determina o artigo 166, § 5º, da CF/1988.
c) Errada. Já que as emendas devem ser apresentadas na Comissão mista que possui a res-
ponsabilidade de emitir parecer, que será apreciado no plenário das duas casas do Congresso
Nacional.
e) Errada. Já que é de execução obrigatória, conforme disposto no artigo 166, § 11, da CF/1988.
Letra d.
Dentre as alternativas, apenas os restos a pagar liquidados não são fontes de recursos para
abertura de créditos suplementares. Confira na Lei n. 4.320/1964, com grifos nossos e correla-
ção com as outras alternativas:
Art. 43, § 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I – o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; (B)
II – os provenientes de excesso de arrecadação; (C)
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicio-
nais, autorizados em Lei; (D)
IV – o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao po-
der executivo realizá-las. (E)
Letra a.
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Leve para a prova que as emendas ao PLOA somente podem ser aprovadas caso indiquem os
recursos necessários, sendo os recursos necessariamente provenientes de anulação de des-
pesa, NÃO podendo estar relacionadas ao serviço da dívida.
Certo.
Art. 167 § 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que
forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subsequente.
Assim, guarde que apenas os créditos especiais e extraordinários poderão ser reabertos no
exercício seguinte, desde que sejam abertos nos últimos quatro meses do exercício financeiro,
sendo incorporado no orçamento seguinte no limite do seu saldo.
Certo.
Na verdade, como créditos adicionais, além dos suplementares e extraordinários, como falou o
examinador, temos também os especiais que poderiam ser usados na situação descrita na as-
sertiva, sem precisar se rever o projeto de LOA. Confira na Lei n. 4.320/1964 com grifos nossos:
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Sem dúvida, a anulação das dotações orçamentárias é uma fonte de recursos para créditos
suplementares, o que torna o item errado. Confira na Lei n. 4.320/1964:
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos dis-
poníveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I – o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicio-
nais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao po-
der executivo realizá-las.
Errado.
Na situação descrita, deve ser utilizado um crédito suplementar, já que temos que os um caso
em que os recursos previstos, inicialmente foram insuficientes havendo, portanto, a necessida-
de de complementar a dotação inicial.
Errado.
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Sem dúvida, as emendas ao PLOA devem ser compatíveis com o PPA e a LDO. Confira na
CF/1988 com grifos nossos:
Art. 166, § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Certo.
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Os créditos adicionais extraordinários são aqueles usados para despesas imprevisíveis e ur-
gentes, como as decorrentes de uma calamidade pública (como é o caso do COVID-19), de
uma eventual comoção interna ou até mesmo de uma guerra.
Certo.
Vamos ver o que nos diz sobre o tema o MCASP 8ª Edição com grifos nossos:
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Assim, podemos dizer que os créditos suplementares são adicionados à dotação orçamentá-
ria original, enquanto os créditos extraordinários e suplementares são demonstrados separa-
damente, conservando, desse modo, suas especificidades.
Errado.
Agora quero pedir um favor: avalie nossa aula e deixe sugestões de melhoria. É rápi-
do e fácil!
Ficarei extremamente feliz com o feedback e trabalharei ainda mais para torná-la
ainda melhor.
Tenho muito a aprender e você pode me ajudar nisso. Pode ser? Muito obrigado.
Siga-me (profmanuelpinon) no Instagram e no Facebook. Temos excelentes cards
para revisão.
Até a próxima ou até o fórum de dúvidas.
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GABARITO
1. E 37. E
2. C 38. E
3. E 39. C
4. C 40. E
5. E 41. E
6. E 42. E
7. E 43. C
8. E 44. C
9. E 45. C
10. C 46. E
11. C 47. E
12. E 48. E
13. C 49. d
14. E 50. a
15. C 51. C
16. C 52. C
17. C 53. E
18. C 54. E
19. C 55. E
20. E 56. C
21. C 57. C
22. E 58. C
23. E 59. C
24. E 60. E
25. C
26. E
27. C
28. E
29. C
30. C
31. E
32. C
33. E
34. C
35. E
36. E
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Manuel Piñon
REFERÊNCIAS
GIAMBIAGI, Fábio; DE ALÉM, Ana Cláudia Duarte. Finanças Públicas. Editora Campus.
PALUDO, Augustinho. Orçamento Público (AFO e LRF). 10. ed. Editora Juspodivm.
PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo. 10. ed. Editora Método.
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Manuel Piñon
Atualmente, exerce o cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e é Professor, voltado para a área
de concursos públicos.
Foi aprovado nos seguintes concursos públicos:
1 – Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil – AFRFB 2009/2010;
2 – Analista de Finanças e Controle – AFC (hoje, Auditor Federal de Finanças e Controle) da Controladoria-
Geral da União – CGU (hoje, Ministério da Transparência) em 2008; e
3 – Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional – AFTN (Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil) em 1998.
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