ABUSO DE PODER NAS ELEIÇÕES

Walber de Moura Agra 1

Luciana Carneiro de Oliveira 2

I. ABUSO DE PODER

A teoria do abuso de poder apresenta uma nítida correlação com o Direito

Privado, mais precisamente com a ideia de responsabilidade civil por abuso de direito.
Sua fundamentação metajurídica mantém vínculos com a moralidade, na medida em
que se proíbe o enriquecimento ilícito. Obviamente, essa concepção moral necessita
estar enquadrada normativamente para não dar ensejo a moralismos autoritários e
ilegais. Assim, a concepção de abuso do poder atuaria como “cláusula geral”
modeladora da responsabilidade do detentor de direito que, em excesso do seu
exercício, viola bem jurídico de terceiro.3
Evidencia-se que o abuso de poder é fato jurídico que perpassa diversos
âmbitos do direito.4 Sua origem decorre do Direito Administrativo, representando
reação aos atos abusivos praticados pela Administração.5 Considerado como princípio
da proibição de excesso, teve inicialmente campo de atuação restrito ao Poder
Executivo, poder este destinado a ser, tipicamente, Estado-Administração.6

1 Livre- Docente pela Universidade de São Paulo (USP). Professor Adjunto da Faculdade de
Direito do Recife (UFPE). Procurador do Estado de Pernambuco. Advogado.
2 Pós-graduanda em Direito e Processo Eleitoral pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR).

Servidora da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará. Advogada.

3 GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. Editora Atlas: São Paulo, 2016. p. 380
4No direito constitucional, o abuso de poder pode configurar causa de pedir das ações

constitucionais, tratando-se, portanto, de fenômeno acintoso à Constituição. No que tange ao

direito penal, inconteste a tipificação do abuso de poder e de autoridade em diversos diplomas
legais. No direito privado, abuso é o uso ilícito de poderes ou faculdades.
5 O recurso de abuso de poder é uma forma de invalidação contenciosa que dá ao Conselho de

Estado o poder de anular uma decisão executória administrativa, se essa contém um excesso
formal da autoridade que adoptou a decisão (incompetência, violação de forma, desvio poder,
violação da lei) e, portanto, tende a opor-se ao procedimento de ofício. Este recurso é
controvertido porque ele é levado perante um tribunal público, o Conselho de Estado, e termina
em uma decisão judicial dotada de força de coisa julgada. HAURIOU, Maurice. Précis de Droit
Administratifet de Droit Public. 9ª éme. Paris: 1919, p. 471.
6 O art. 27 da Constituição Francesa de 1791 foi o primeiro dispositivo constitucional a positivar

a preocupação com o abuso de poder, previa:

“Article 27. - Le ministre de la justice dénonceraau tribunal de cassation,
parlavoieducommissaireduroi, et sanspréjudicedudroitdespartiesintéressées, lesactes
parlesquelslesjugesauraientexcédéles bornes de leurpouvoir. – Le tribunal lesannulera;
 Em linhas gerais, os dirigentes, no exercício das prerrogativas estatais,
são apenas mandatários, devendo pautar o uso do poder com acedência, expressa
ou tácita, dos dirigidos, de acordo com os parâmetros legais, razão pela qual o abuso
é indiscutivelmente ilegítimo e ilegal.7 Afinal, o exercício do Poder Público deve ser
inteiramente caracterizado pelo seu real titular. Logo, práticas abusivas, que
ultrapassam os limites de uso normal, põem em perigo direitos subjetivos – e, assim,
a própria constituição do Estado – e a democracia substantiva.8
Nesse diapasão, o abuso de poder denota aspecto vicioso do ato, que
configura arbitrariedade na conduta, eivando-o de nulidade.9 Trata-se de aberração
da discricionariedade da qual é detentor o administrador da res publica, que se inclina
ao interesse pessoal, ab-rogando com sua conduta o interesse da Administração.10
Na modalidade excessiva, configura-se todas as vezes em que há uma
afronta ao elemento normativo, de forma direta ou indireta, em razão de o sujeito
extrapolar suas prerrogativas, indo além do que lhe era permitido legalmente. Como
a legalidade é a sacramentação do Estado Social Democrático de Direito, pune-se
toda conduta em que há uma atuação em uma seara que ultrapassa os limites legais.11
Já na sua forma omissiva, o abuso de poder consubstancia a inércia da
autoridade administrativa, que deixa de executar serviço que por lei está obrigada,
lesando o patrimônio jurídico individual, seja por omissão dolosa ou culposa.12
Suscita-se que nem toda omissão administrativa é ilegal, excluindo-se as omissões
genéricas em que pertence ao administrador o poder de avaliar a oportunidade para
adotar ou não uma providência positiva.13
Foco de atenção da Justiça Eleitoral, o abuso de poder é fenômeno
antônimo ao exercício pleno da cidadania, impeditivo de que o voto seja materializado

ets'ilsdonnentlieu à laforfaiture, le fait seradénoncéauCorpslégislatif, quirendraledécret

d'accusation, s'il y a lieu, et renverralesprévenusdevantla haute Cournationale”.
7 ALVES, Alaôr Caffé. Estado e ideologia: aparência e realidade. São Paulo: Brasiliense. 1987,

pp. 195-196.
8 CHOMSKY, N. (2006). Failedstates: The abuse ofpower and theassaultondemocracy. New

York, NY: Henry Holt and Company. Disponível em:

http://www.kropfpolisci.com/foreign.policy.chomsky.Acesso em 31 mai. 2020.
9 TÁCITO, Caio. O desvio do poder no controle dos atos administrativos, legislativos e

jurisdicionais. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 228, p. 2, abr./jun. 2002.

10 CRETELLA JÚNIOR, José. Sintomas denunciadores do “desvio de poder”. Revista da

Faculdade de Direito da USP, v. 71, p. 79, 1976.

11 RIVERO, Jean. Droit Administratif. Paris: Dalloz, 2011. p. 247.
12 TÁCITO, Caio. O poder de polícia e seus limites. Revista de Direito Administrativo, Rio de

Janeiro, v. 27, p. 1-10, jan./mar. 1952.

13 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo:

Atlas, 2012. p. 45.

de forma livre e consciente e seguido de fiscalização pelo eleitorado. Seu uso
desmedido deve ser reprimido a partir de soluções desenhadas no campo normativo
e implementadas pela atividade jurisdicional.14
Dotado de textura aberta, cuja designação e denotação apenas poderão
ser aferidas a partir do caso concreto, o abuso de poder, em qualquer uma de suas
modalidades, imprime, como linha descritiva geral, a representação de condutas que
comprometem a verificação da denominada “verdade eleitoral”.

II. FORMAS DE ABUSO DE PODER

Como se sabe, o abuso de poder é gênero do qual se deflui várias espécies.
Essas espécies, que ostentam uma tipificação objetiva diversa, na maioria das vezes,
podem ser praticadas antes do período eleitoral, mas com a clara finalidade de tirar
proveito nas eleições, desequiparando a igualdade de oportunidades entre as partes
e distorcendo o processo como um todo.
Torna-se primordial alertar que há sérios equívocos em sua conceituação,
sem a produção de uma teorética que possa precisar os seus específicos campos de
incidência. Na pragmática, essa questão adquire ares de importância, pois provoca a
impunidade de várias condutas, no que retroalimenta o impulso para sua prática.
Tecendo linhas gerais sobre as formas de abuso de poder, destacam-se as
seguintes categorizações:

III. ABUSO DE PODER POLÍTICO

O abuso de poder político, também denominado de abuso de autoridade,

ou abuso no exercício de função, cargo ou emprego na Administração Pública, direta
ou indireta, configura-se na utilização de bens, serviços ou recursos públicos para
beneficiar candidatos a cargos eletivos.15 Em consonância com Roberto Moreira de
Almeida, trata-se do uso indevido da máquina administrativa, em prol de determinada

14 ALVIM, Frederico Franco. O Peso da Imprensa na Balança Eleitoral. Efeitos, Estratégias e

Parâmetros para o Exame da Gravidade das Circunstâncias em Hipóteses de Uso Indevido dos
Meios de Comunicação Social. Resenha Eleitoral, Florianópolis, v. 20, n. 2, mai., 2017, p. 38.
Disponível em: http://bibliotecadigital.tse.jus.br/xmlui/handle/bdtse/3741. Acesso em: 31 mai.
2020.
15 BERNARDI, Dieison Picin Soares. Curso Didático de Direito Eleitoral. 2. ed; Curitiba: Juruá,

2016, p. 187.
candidatura, afetando a isonomia de oportunidades entre os candidatos, fato que retira
a legitimidade de todo o processo eleitoral.16 Frederico Alvim observa que o abuso de
poder político, além de afrontar os limites da legislação eleitoral, constitui acinte direto
à principiologia constitucional da Administração Pública, à democracia e à
República.17

Assentou a Corte Superior Eleitoral que o abuso do poder político

manifesta-se quando o agente público, valendo-se de sua condição funcional e em
manifesto desvio de finalidade, compromete a legitimidade do pleito e a paridade de
armas entre candidatos, o que se aplica igualmente às hipóteses de condutas
aparentemente lícitas, mas que foram realizadas burlando a impessoalidade e a
moralidade, direcionando a atividade/serviço público para alienar o voto,
discriminando segmento do eleitorado.18 Além disso, passou a exigir, seguindo o
mandamento legal, que fosse avaliada a gravidade das circunstâncias do caso
concreto, devendo-se considerar se os fatos narrados e apurados são suficientes para
gerar desequilíbrio na disputa eleitoral ou evidente prejuízo potencial à lisura do
pleito.19

Para Djalma Pinto, não só por ação se pode abusar do poder político, como
também por omissão.20 Assim, o abuso por conduta comissiva ocorre quando houver
coação de eleitores a fim de que votem em candidato à reeleição, sob pena de serem
excluídos sumariamente de programa social. Noutro giro, considera-se abuso na
forma omissiva os casos em que há remissão de débitos de IPTU ou, ainda, quando
não há fiscalização de ICMS em determinados locais em troca de apoio dos
comerciantes.

Com o advento da Emenda Constitucional nº 16/97, que autorizou a

reeleição dos titulares do Poder Executivo para um único período subsequente, o
legislador ordinário, visando assegurar a igualdade de chances entre os candidatos,

16 ALMEIDA, Roberto Moreira de. Curso de Direito Eleitoral. 10. ed. Salvador; Juspodivm, 2016,

p. 510.
17 ALVIM, Frederico Franco. Manual de Direito Eleitoral. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 413.
18 Agravo de Instrumento nº 51853, Acórdão, Relator(a) Min. Sergio Silveira Banhos,

Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 045, Data 06/03/2020, Página 42-43.
19 REspe 822-03/PR, Rel. Min. Henrique Neves da Silva, DJe de 4.2.2015.
20 PINTO, Djalma. Direito Eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal. 5. ed.

São Paulo: Atlas, 2010, p. 221.

tratou de tipificar algumas condutas que podem ser consideradas ilícitas ou abusivas
quando praticadas por agentes da Administração Pública. Tratam-se das chamadas
condutas vedadas, cujo rol encontra-se nos artigos 73 a 78 da Lei nº 9.504/97 e que
constituem espécies do gênero abuso de poder político ou abuso de autoridade. Não
obstante aludido rol ser numerus clausus, mister se faz esclarecer que não existe uma
listagem única dos atos de abuso de poder político, pois toda ação que transgrida
qualquer norma legal que limite a atuação de agentes públicos durante o processo
eleitoral pode ser assim enquadrada.21

Portanto, ante a sua elasticidade, configuram-se como atos de abuso de

poder político: a ocorrência de fraude mediante a utilização
de candidaturas femininas fictícias, motivada pela necessidade de atender a cota de
gênero em eleições proporcionais;22 a edição de lei, de iniciativa de prefeito, por meio
da qual há a recomposição de remuneração que em muito excedeu as perdas
inflacionárias e beneficiou centenas de servidores públicos; 23 a veiculação nas redes
sociais, bem como no sítio oficial da Prefeitura, de publicidade institucional que não
cumpre os ditames do § 1º do art. 37 da Constituição Federal, servindo como clara
promoção pessoal dos governantes em prol de suas candidaturas; 24 a contratação
temporária de dezenas de servidores públicos sem motivação excepcional e no curso
do período eleitoral;25 a realização de reuniões por prefeito, durante horário de
expediente, com servidores comissionados, para fins eleitoreiros, notadamente para
proferir ameaças, caso não haja engajamento na sua campanha eleitoral;26 a redução
da carga horária semanal, pelo chefe do executivo municipal, de uma categoria de
servidores públicos através de lei sancionada e promulgada a menos de dois meses
do pleito,27 dentre tantos outros.

21 FRANCISCO, Caramuru Afonso. Dos abusos nas Eleições – A Tutela Jurídica da

Legitimidade e Normalidade do Processo Eleitoral, Editora Juarez de Oliveira, 2002, p. 85.
22 Recurso Especial Eleitoral nº 19392, Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE

- Diário de justiça eletrônico, Tomo 193, Data 04/10/2019, Página 105/107.

23 Recurso Especial Eleitoral nº 32372, Acórdão, Relator(a) Min. Admar Gonzaga, Publicação:

DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 65, Data 04/04/2019, Página 64/65.
24 Recurso Especial Eleitoral nº 24258, Acórdão, Relator(a) Min. Maria Thereza de Assis Moura,

Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 24, Data 04/02/2015, Página 116/117.
25 Recurso Especial Eleitoral nº 21155, Acórdão, Relator(a) Min. Sergio Silveira Banhos,

Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 05/11/2019, Página 15-16.

26 Recurso Especial Eleitoral nº 17879, Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE

- Diário de justiça eletrônico, Data 16/12/2019, Página 77.

27 Agravo de Instrumento nº 28353, Acórdão, Relator(a) Min. Luís Roberto Barroso, Publicação:

DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 102, Data 31/05/2019, Página 41/42.
 Ademais, sustenta André Ramos Tavares que não há necessidade de o
agente público envolver-se diretamente nas eleições, sendo-lhe possível realizar o
ilícito por intermédio de outra pessoa.28 O agente não precisa estar vinculado ao pleito,
mas, obrigatoriamente, precisa obter o benefício eleitoral e, também, estar ciente da
existência de gravidade e do preenchimento das elementares contidas na fattispecie.

Por fim, é preciso ponderar que nem todo abuso do poder político acarreta
a automática cassação de registro ou de diploma, competindo à Justiça Eleitoral
exercer um juízo de proporcionalidade entre a conduta praticada e a sanção a ser
imposta.29 Sobre o tema, afirma Rodrigo Martiniano não ser o caso de se cassar
mandato em situações de baixa lesividade, uma vez que não se afiguraria medida que
se ajustaria ao fim último da norma. A cassação, afirma Martiniano, além de ser
drástica, excede os limites do que se poderia entender razoável. Ademais, dada a
proporcionalidade em sentido estrito, a cassação poderia ofertar muito mais
desvantagens que vantagens. 30

IV. ABUSO DE PODER ECONÔMICO

Advoga Rodrigo López Zílio que o abuso de poder econômico, na esfera

eleitoral, ocorre quando o uso de parcela do poder financeiro é utilizada
indevidamente, com o intuito de obter vantagem, ainda que reflexa, na disputa do
pleito.31 Para Edson Resende de Castro, consubstancia-se na transformação do voto
em objeto de mercancia, materializando-se na compra, seja direta ou indireta, da
liberdade de escolha dos eleitores.32 Já para André Ramos Tavares, a conduta

28 TAVARES, André Ramos. Princípios Constitucionais do Processo Eleitoral. In: TAVARES,

André Ramos; AGRA, Walber de Moura. PEREIRA, Luiz Fernando. O Direito Eleitoral e o Novo
Código de Processo Civil. Belo Horizonte: Fórum, 2016, p. 34.
29 TSE. REspe nº 336-45/SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 17.4.2015.
30 LINS, Rodrigo Martiniano Ayres. A proporcionalidade como pilar do sistema sancionatório

eleitoral: correção, ilegalidade ou abuso? In: FUX, Luiz; PEREIRA, Luiz Fernando Casagrande;
AGRA, Walber de Moura (Coord.); PECCININ, Luiz Eduardo (Org.). Abuso de Poder e perda de
mandato. Belo Horizonte: Fórum, 2018. p. 441-442. (Tratado de Direito Eleitoral, v. 7), p. 437.
31 ZÍLIO, Rodrigo López. Direito eleitoral. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016. P. 541.
32 CASTRO, Edson Resende. Teoria e prática do direito eleitoral. 5. Ed. Belo Horizonte: Del

Rey, 2010. P. 277.

abusiva acontece quando o aporte de recursos é alheio às práticas de gastos
autorizados pela legislação eleitoral.33

De acordo com o TSE, o abuso do poder econômico configura-se pelo

emprego desproporcional de recursos patrimoniais, públicos ou de fonte privada,
vindo a comprometer valores essenciais a eleições democráticas e isentas.34 Para sua
caracterização, impõe-se também a comprovação, de forma segura, da gravidade dos
fatos imputados, demonstrada a partir da verificação do alto grau de reprovabilidade
da conduta,35 mais, especificamente, em seu aspecto quantitativo, ou seja, na
demonstração cabal de que houve excesso de bens apreciáveis economicamente que
possam macular a paridade de armas, beneficiando uma das partes.

Assim, a mera desconformidade da utilização de recursos financeiros na

campanha eleitoral com o que determina a Lei das Eleições não é suficiente, por si
só, para a caracterização do abuso. Faz-se necessária a comprovação do excesso de
emprego de recursos, com prova da gravidade a ensejar o claro desequilíbrio entre os
candidatos a determinado pleito eleitoral.36

Colhendo-se algumas contribuições jurisprudenciais, são hipóteses

materiais de cabimento de abuso de poder econômico: a compra de apoio político
mediante o oferecimento de vantagem pecuniária;37 o transporte ilegal de eleitores no
dia do pleito em troca do voto;38 a produção de farto material de pré-campanha e de
campanha no período imediatamente anterior ao eleitoral e com o investimento de
grande quantia de dinheiro;39 a entrega de bens à população, sobretudo a distribuição

33 TAVARES, André Ramos. Princípios constitucionais do processo eleitoral. In: TAVARES,

André Ramos; PEREIRA, Luiz Fernando. O Direito eleitoral e o novo código de processo civil.
Belo Horizonte: Fórum, 2016. P. 33.
34 Recurso Ordinário nº 060251885, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação: DJE -

Diário de justiça eletrônico, Tomo 53, Data 18/03/2020.

35 Ação de Investigação Judicial Eleitoral nº 060186488, Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi,

Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 186, Data 25/09/2019.

36 Recurso Especial Eleitoral nº 3798261, Acórdão, Relator(a) Min. Arnaldo Versiani,

Publicação: RJTSE - Revista de jurisprudência do TSE, Volume 23, Tomo 4, Data 16/10/2012,
Página 319.
37 Recurso Especial Eleitoral nº 20098, Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE

- Diário de justiça eletrônico, Tomo 239, Data 12/12/2019, Página 34-35.

38 Recurso Especial Eleitoral nº 32468, Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE

- Diário de justiça eletrônico, Tomo 239, Data 12/12/2019, Página 43/45.

39 Recurso Ordinário nº 060161619, Acórdão, Relator(a) Min. Og Fernandes, Publicação: DJE -

Diário de justiça eletrônico, Tomo 244, Data 19/12/2019.

de combustível com a finalidade de beneficiar a campanha dos candidatos;40 a
realização de showmício e eventos assemelhados como meio de divulgação de
candidaturas e com intuito de captação de votos;41 o emprego dissimulado de recursos
financeiros, oriundos de pessoa jurídica, em campanha eleitoral, decorrentes de
empréstimos pessoais para as contas bancárias de sócios e empregados de empresa
(pessoas físicas), para, então, abastecer a campanha;42 e o descumprimento de
normas que disciplinam as regras de arrecadação e prestação de contas nas
campanhas eleitorais.43

Com efeito, não há que se confundir as conceituações de abuso de poder

econômico com abuso de poder político, nem tampouco com os ilícitos previstos no
art. 30-A, art. 41-A, ambos da LE/97, e o ilícito de caixa dois. Não se pode negar que
são fenômenos que guardam similaridade, haja vista que todos são decorrentes da
utilização equivocada do abuso de poder. Contudo, representam classificações
normativas diversas, com amplitudes de atuações distintas, com autonomias próprias,
que, inclusive, devem ser perquiridas por meio de diferentes ações, com causa de
pedir e pedidos diversos

No abuso de poder econômico, por exemplo, os recursos financeiros

provêm da iniciativa privada, mesmo que tenham sido originados de contrato público
ou de uma fonte ilícita. Já no abuso de poder político, tais recursos provêm do Erário
ou são autorizados pelo poder público. Outra diferença relevante consiste no fato de
o abuso de poder econômico apresentar uma nuance quantitativa e qualitativa,
caracterizando-se pela utilização de valores monetários para desequiparar a disputa,
ao contrário do abuso de poder político que se apresenta de modo apenas qualitativo,
utilizando-se de obras e serviços públicos para vencer o pleito. Ademais, o sistema
eleitoral dispõe de meios próprios para combater os aludidos ilícitos. Diversamente da
AIJE, ação cível-eleitoral mais comumente empregada no combate às duas espécies

40 Agravo de Instrumento nº 26214, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação: DJE -
Diário de justiça eletrônico, Tomo 178, Data 13/09/2019, Página 62.
41 Recurso Especial Eleitoral nº 32503, Acórdão, Relator(a) Min. Luís Roberto Barroso,

Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 229, Data 28/11/2019, Página 60-62.
42 Recurso Especial Eleitoral nº 60507, Acórdão, Relator(a) Min. Tarcisio Vieira De Carvalho

Neto, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 07/10/2019, Página 64.
43 Artigos 18 a 25 da Lei nº 9.504/97.
de abuso retromencionadas, a AIME não é cabível contra o abuso de poder político
genérico.

Em última análise, salienta-se que, embora haja nítidas distinções entre os

ilícitos citados, nada impede, porém, que, em um caso concreto, possa haver uma
simbiose entre eles, como nas hipóteses de contratação maciça de servidores
temporários na véspera do período eleitoral, configurando o chamado abuso de poder
político-econômico.44

V. ABUSO DE PODER DOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO SOCIAL

É inconteste, e cada vez maior, a influência dos instrumentos de

comunicação de massa na sociedade atual. Capazes de induzir pessoas a realizarem
determinadas ações ou adotarem determinados pontos de vista, tais instrumentos são
dignos de notável preocupação sob a ótica da problemática do abuso de poder.

Na dicção de José Jairo Gomes, o uso indevido dos meios de comunicação

social ocorre quando há o desvirtuamento de suas funções precípuas, passando a
atuar ostensiva ou veladamente para influenciar a formação da vontade política dos
cidadãos, interferir em seus comportamentos quando do exercício do sufrágio e, pois,
determinar o sentido de seus votos em proveito ou detrimento de candidaturas ou
partidos políticos.45 Para Rodrigo López Zilio, verifica-se sempre que um veículo de
comunicação não observa a legislação de regência, causando benefício eleitoral a
determinado grupo político.46 Já na visão de Frederico Franco Alvim, corresponde ao
uso incisivo de aparelhos de comunicação coletiva como instrumentos para a
realização de uma condução dirigista do eleitorado, com o propósito mais ou menos
disfarçado de promover ou descredenciar alternativas políticas em medida suficiente
a comprometer a plena lisura da competição eleitoral.47

44 Recurso Especial Eleitoral nº 142, Acórdão, Relator(a) Min. Tarcisio Vieira De Carvalho Neto,
Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 242, Data 17/12/2019, Página 20/22.
45 GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2020, p. 741.
46 ZILIO, Rodrigo López. Direito Eleitoral. 5. Ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016, p. 542.
47 ALVIM, Frederico Franco. Abuso de poder nas competições eleitorais. Curitiba: Juruá, 2019,

p. 249.
 Na linha da jurisprudência do TSE, o instituto se configura quando há um
desequilíbrio de forças decorrente da exposição massiva de um candidato em
detrimento de outro, de modo apto a comprometer a normalidade e a legitimidade do
pleito. 48 Tal desequilíbrio pode ser causado por uma exposição excessiva de caráter
positivo (favorecimento) ou negativo (desfavorecimento). 49

Entendeu ainda a Corte Superior Eleitoral que o reconhecimento do abuso

de poder dos meios de comunicação social não pode ser presumido, devendo ser
demonstrada a gravidade em concreto da conduta, de modo a macular a lisura do
pleito.50 Cumpre destacar que, na análise da gravidade, deve ser considerada a forma,
a natureza, a finalidade e os efeitos dos atos praticados, assim como os critérios
temporal, quantitativo e o impacto junto ao eleitorado51, além da diferença de regimes
jurídicos entre os meios de comunicação, devendo ser conferida maior liberdade à
impressa escrita comparativamente ao rádio e à televisão, já que estes últimos são
objetos de outorga do poder público, podendo assumir uma postura que caracterize
propaganda eleitoral em favor de candidato.52

Como delineamento do campo de incidência do abuso dos meios de

comunicação, citam-se os casos em que resta evidenciado a utilização de periódico
de grande circulação no município, com expressiva tiragem e que, ao longo de vários
meses, desgasta a imagem de adversário, inclusive falseando a verdade,53 bem como
os casos em que há a maciça divulgação de matérias elogiosas a pré-candidato em
revistas e jornais, cada um com tiragem média de dez mil exemplares, publicados
quinzenalmente e distribuídos gratuitamente durante meses antes da eleição,54 além
dos casos em que há o desvirtuamento do uso de emissora de rádio ou de televisão,
não para seus fins de informar e de proporcionar o debate de temas de interesse

48 REspe nº 4709-68/RN, Rel. Min. Nancy Andrighi, j. em 10.05.2012

49 Recurso Especial Eleitoral nº 97229, Acórdão, Relator(a) Min. Luís Roberto Barroso,
Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 26/08/2019.
50 REspe nº 225-04/BA, Rel. Min. Jorge Mussi, j. em 26.06.2018.
51 ZÍLIO, Rodrigo Lopez. Potencialidade, gravidade e proporcionalidade: uma análise do art. 22,

inciso XVI, da Lei nº 64/90. Disponível em: <http://capa.tre-

rs.gov.br/arquivos/Zilio_POTENCIALIDADE.pdf>. Acesso em: 03 de junho de 2020.
52 Recurso Especial Eleitoral nº 97229, Acórdão, Relator(a) Min. Luís Roberto Barroso,

Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 26/08/2019.

53 Recurso Ordinário nº 796337, Acórdão, Relator(a) Min. João Otávio De Noronha, Publicação:

DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 30/06/2016, Página 36.

54 Recurso Ordinário nº 1460, Acórdão, Relator(a) Min. Marcelo Ribeiro, Publicação: DJE -

Diário de justiça eletrônico, Volume, Tomo 196/2009, Data 15/10/2009, Página 62-63.
comunitário, mas para pôr em evidência um determinado candidato, com fins
eleitorais.55

Nesse ponto, é importante frisar que as condutas abusivas acima

mencionadas não precisam ser praticadas, exclusivamente, pelos candidatos
beneficiados, bastando que sejam demonstradas a sua ciência diante dos atos de
terceiros.56 As dimensões da comunicação social, através de uma ficção jurídica,
precisam evidenciar a ciência por parte do beneficiado e sua inação para minorar as
consequências.

De uma forma geral, o abuso na comunicação pode ocorrer por intermédio

dos veículos de imprensa escrita (jornais, revistas, livros e periódicos), do rádio, da
televisão e das mídias sociais. Sem ensejar maiores discussões, indubitavelmente,
nas próximas eleições, a maior parte dos abusos na comunicação serão decorrentes
das mídias digitais, que provocarão uma brusca alteração de paradigmas, com
repercussões inevitáveis na dinâmica das competições eleitorais, podendo alterar
substancialmente o resultado do pleito. Essa questão não é simples, pois os acintes
podem ocorrer através de plataformas hospedadas no exterior e pagos por pessoas
físicas/jurídicas também sediadas fora do país. Todavia, como são plataformas
privadas que auferem vultosos lucros em suas atividades, sem um controle adequado,
as regulamentações intentadas poderão ser debaldes.

VI. ABUSO DE PODER RELIGIOSO

A partir da Constituição de 1891, o Brasil passou a ser um Estado laico,
não adotando nenhuma religião como oficial e mantendo-se neutro em matéria
confessional. Apesar de a atual Carta Magna afirmar, em seu preâmbulo, ter sido
promulgada “sob a proteção de Deus”, ela instituiu a cláusula geral da separação
Estado-Igreja, ao dispor que é vedado aos entes federativos estabelecer cultos
religiosos, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou

55Recurso contra Expedição de Diploma nº 642, Acórdão de Relator(a) Min. Fernando Neves,
Publicação: DJ - Diário de justiça, Volume 1, Data 17/10/2003, Página 129.
56 Recurso Especial Eleitoral nº 30010, Acórdão, Relator(a) Min. HERMAN BENJAMIN,
Publicação: DJE - Diário justiça eletrônico, Data 22/11/2017.
seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei,
a colaboração de interesse público.57
No plano individual, a Declaração Universal dos Direitos Humanos garantiu,
em seu artigo 18, que toda pessoa tem direito à liberdade de mudar de religião ou de
convicção, assim como tem direito à liberdade de manifestá-la, sozinha ou em comum,
tanto em público como em privado, pelo ensino, pela prática, pelo culto e pelos ritos.
Essa prerrogativa também encontrou guarida em nossa Lei Maior, que elegeu a
diversidade religiosa como direito fundamental, nos termos do artigo 5º, inciso VI,
estabelecendo ser inviolável a liberdade de consciência e de crença, assegurando o
livre exercício dos cultos religiosos e garantindo, na forma da lei, a proteção aos locais
de culto e as suas liturgias.
Tal direito fundamental, enquanto princípio que é, não se reveste de caráter
absoluto, devendo ser exercido em harmonia e em conformidade com o texto
constitucional, podendo sofrer limitações sempre que ficar evidenciada a
preponderância de outros princípios. No que toca ao Direito Eleitoral, a liberdade de
manifestar a religião ou convicção não pode ser invocada como escudo para a
realização de atos vedados pela legislação,58 pois tal prática malfere valores inerentes
à garantia da normalidade e legitimidade do pleito.
Ainda que de modo incipiente, uma parcela da doutrina já reconhece a
existência do abuso de poder religioso. Assevera Maria Claudia Buchianeri Pinheiro
tratar-se de situações em que dirigentes espirituais transformam seus altares em
palanques e fazem uso de sua ascendência espiritual para intimidar os fiéis, retirando-
lhes a liberdade de escolha.59 A instrumentalização de ritualísticas, crenças e cultos
religiosos para influenciar ilicitamente a vontade dos fiéis para a obtenção de votos
em determinados candidatos, utilizando-se de qualquer meio de aliciamento, de forma
direta ou indireta, seja com a oferta de bens ou não, representa o suporte fático que
pode ser a vis attractiva para a subsunção dessa modalidade de abuso de poder.
A esse respeito, a Corte Superior Eleitoral já se manifestou no sentido de
que a utilização do discurso religioso como elemento propulsor de candidaturas,

57 Artigo 19, inciso I, da CRFB/88.

58 Recurso Ordinário nº 265308, Acórdão, Relator(a) Min. Henrique Neves Da Silva,
Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 05/04/2017, Página 20/21.
59 PINHEIRO, Maria Claudia Bucchianeri. Religião e Política: entre a liberdade de manifestação

do pensamento e o “abuso de poder religioso”. In: ANJOS FILHO, Robério Nunes dos (Org.).
Direitos humanos e direitos fundamentais: diálogos contemporâneos. Salvador: Jus Podivm,
2013. p. 496.
infundindo a orientação política adotada por líderes religiosos - personagens centrais
carismáticos que exercem fascinação e imprimem confiança em seus seguidores -, a
tutelar a escolha política dos fiéis, induzindo o voto não somente pela consciência
pública, mas, primordialmente, pelo temor reverencial, não se coaduna com a própria
laicidade que informa o Estado Brasileiro.60
Impende destacar que alguns casos envolvendo atos passíveis de
configuração do abuso de poder religioso começaram a surgir na jurisprudência, a
exemplo da realização de discursos políticos por religiosos que, querendo muito mais
do que apenas induzir ou influenciar os fiéis, passam a pressioná-los para que votem
no candidato indicado pela igreja, já transformada em verdadeiro comitê de
campanha, incitando um ambiente de temor e ameaça psicológica, na medida que os
leva a crer que o descumprimento das orientações representa desobediência à
instituição e uma espécie de desafio à vontade Divina;61 bem como da transformação
de eventos religiosos de grande porte, televisionados e contando com shows e
transporte de fiéis, em acontecimentos eleitorais, para promoção de candidaturas,
com pedido explícito de votos por parte do líder da Igreja e distribuição de panfletos
contendo propaganda eleitoral dos candidatos;62
É indiscutível que declarações públicas de apoio ou predileção a
determinada candidatura estão resguardadas pela liberdade de manifestação do
pensamento, consagrada no art. 5º, inciso IV, da Lei Maior, desde que não afrontem
conteúdo deôntico da legislação eleitoral. É indiscutível também que o discurso
religioso proferido durante cerimônia religiosa está protegido pela garantia de
liberdade de culto celebrado por padres, sacerdotes, clérigos, pastores, ministros
religiosos, presbíteros, epíscopos, abades, vigários, reverendos, bispos, pontífices ou
qualquer outra pessoa que represente religião. Contudo, cumpre esclarecer que tal
proteção não atinge situações em que o evento religioso é transformado em ato
ostensivo ou indireto de propaganda eleitoral, com pedido de voto em favor de

60 Recurso Ordinário nº 537003, Acórdão, Relator(a) Min. Rosa Weber, Publicação: DJE -
Diário de justiça eletrônico, Data 27/09/2018.
61 RECURSO ELEITORAL n 49381, ACÓRDÃO de 17/06/2013, Relator LEONARDO PIETRO

ANTONELLI, Publicação: DJERJ - Diário da Justiça Eletrônico do TRE-RJ, Tomo 125, Data
24/06/2013, Página 13/22.
62 AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL n 537003, ACÓRDÃO de 27/08/2015,

Relator PAULO CÉZAR DIAS, Relator(a) designado(a) MAURÍCIO PINTO FERREIRA,

Publicação: DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, Data 24/09/2015 RJ - Revista de
Jurisprudência do TRE-MG, Tomo 6, Data 19/10/2016, Página 225.
candidatos, manejado, intencionalmente, para a manipulação dos fiéis e para a
interferência indevida no processo eleitoral.63
Em arremate, ressalta-se que o TSE já firmou entendimento quanto à
inexistência de abuso de poder religioso de forma autônoma, argumentando a
ausência de expressa previsão na Constituição Federal e na legislação eleitoral.64 No
entanto, vem enquadrando tal fato como abuso de poder de poder na sua forma
genérica, proporcionando, portanto, que a incidência seja uma decorrência dos
mandamentos legais que delineiam as outras espécies.

63 Recurso Ordinário nº 265308, Acórdão, Relator(a) Min. Henrique Neves Da Silva,

Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 05/04/2017, Página 20/21.
64 Recurso Ordinário nº 265308, Acórdão, Relator(a) Min. Henrique Neves Da Silva,

Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 05/04/2017, Página 20/21.

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