- DIREITO DE PREEMPÇÃO NO ESTATUTO DA CIDADE:

 Estatuto da Cidade, art. 25 O direito de

preempção confere ao Poder Público municipal
preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de
alienação onerosa entre particulares.
§ 1º Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará
as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará
prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável
a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de
vigência.
§ 2 O direito de preempção fica assegurado durante o
prazo de vigência fixado na forma do § 1º,
independentemente do número de alienações referentes
ao mesmo imóvel.

Portanto, se tiver alienação onerosa, o que exclui a doação pura, certo! Pode ser uma compra
e venda, uma doação para um encargo, pode ser uma permuta. Toda vez que houver uma
alienação onerosa de um imóvel urbano, se aquela área for delimitada pelo plano diretor para
incidência desse instituto, o particular vai ter que dar primeiro o direito de preferência ao poder
público.
Então primeiro uma lei municipal, essa lei municipal é uma lei específica, baseada num plano
diretor, delimitará as áreas em que incidirá esse direito de preempção, e fixará:
Prazo de vigência não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do
prazo inicial de vigência. Esse modelo de vigência até cinco anos, uma vez superado esse
prazo, não pode renovar por um ano, é um modelo do decreto expropriatório da desapropriação
comum, da desapropriação para fins de necessidade e utilidade pública.
A gente vai ver em Administrativo, baixado o decreto expropriatório ele tem um prazo de
caducidade de cinco anos.
Vencido esse prazo, caducado o decreto expropriatório, ele não pode ser renovado por um
ano. Aí depois pode ser renovado. O modelo adotado é igual ao da desapropriação comum.
Esse direito de preferência fica assegurado ao Poder Público durante esse prazo de vigência,
independentemente do número de alienações referente ao mesmo imóvel, o Poder Público não
é obrigado a exercer esse direito de preferência, mas o particular é obrigado a dar o direito de
preferência e só depois que o Poder Público não utilizar é que ele vai poder vender.
Para que o direito de preempção pode ser exercido? Art. 26. Ele vai ser exercido sempre que o
Poder Público necessitar de áreas para fazer regularização fundiária, executar programas de
habitação de interesse social, constituir reserva fundiária, fazer ordenamento e direcionamento
da expansão urbana, implantar equipamentos urbanos e comunitários, a criação de espaços
públicos de lazer e áreas verdes, a criação de unidades de conservação ou proteção de outras
áreas de interesse ambiental ou a proteção de interesse histórico, cultural ou paisagístico.
A lei específica municipal ou distrital, vai enquadrar cada área em um desses objetos, ou mais
de um. O que é possível, pois eu preciso de área de regularização fundiária e para implantar
espaços públicos de lazer e para implantar equipamentos urbanos comunitários (construir
escola, delegacia, posto de saúde).
Então é possível enquadrar em mais de um, mas quem tem que fazer isso é a lei municipal.
Então eu não posso exercer o direito de preferência para qualquer coisa, tem que estar
correlacionado aos objetos do art. 26.
  Estatuto da Cidade, art. 26 O direito de
preempção será exercido sempre que o Poder Público
necessitar de áreas para:
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de
interesse social;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão
urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e
comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas
verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção
de outras áreas de interesse ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural
ou paisagístico;
IX – (VETADO)
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1º do art.
25 desta Lei deverá enquadrar cada área em que incidirá
o direito de preempção em uma ou mais das finalidades
enumeradas por este artigo.
O art. 27 vai trazer o procedimento. O proprietário interessado em alienar o seu bem, deve
notificar a sua intenção para que o poder público, no prazo máximo de 30 dias para que
manifeste por escrito o seu interesse em comprar.
Essa notificação, deve ser anexada uma proposta de compra, assinada pelo terceiro que tem
interesse na aquisição do imóvel, e tem que constar preço, condições de pagamento e prazo
de validade.
Então eu vou vender o meu imóvel incide essa obrigação do direito de preferência, direito de
preempção. Eu pego uma proposta do interessado em que ele vai dizer o valor, forma de
pagamento, etc. e notifico o poder público.
O poder público recebendo isso, ele tem que publicar em órgão oficial, em pelo menos um
jornal local de grande circulação, o edital de aviso dessa notificação recebida e a intenção dele
em adquirir o imóvel nessas condições. Para que isso? Para dar transparência. Para que as
pessoas e os órgãos de controle verifiquem se aqui não está tendo conluio para que o poder
público adquira um imóvel com valor superior ao de mercado.
Se transcorreu o prazo e o poder público não falar nada, o proprietário fica autorizado a realizar
a alienação ao terceiro que assinou a proposta, nas mesmas condições.
Se isso acontecer, concretizada a venda ao terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar
ao poder público no prazo de mais 30 dias, cópia do instrumento público da alienação. Para
quê? Para o poder público verificar se a venda ou alienação se operou na forma da proposta
que veio anexada com a notificação, para que ele faça o controle. Se não aconteceu isso, olha
o que diz o parágrafo quinto: "A alienação processada em condições diversas da proposta
apresentada é nula de pleno direito".
E qual é a sanção? A sanção é o Poder Público poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de
cálculo do IPTU (que é o valor venal) ou pelo valor indicado pela proposta apresentada,
depende de qual for o menor, o inferior. A sanção é, você está fazendo um conluio com o
particular e pega uma proposta bem alta notifica o poder público para ver se ele cai nessa e o
poder público não cai. Aí na hora de vender você vende pela metade do preço. A venda é nula
e o poder público vai poder com isso cobrir o valor pelo valor da venda efetiva ou pelo valor
venal do IPTU e ele ficará com o imóvel.
  Estatuto da Cidade, art. 27 O proprietário
deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para
que o Município, no prazo máximo de trinta dias,
manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo.
§ 1º À notificação mencionada no caput será anexada
proposta de compra assinada por terceiro interessado na
aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições
de pagamento e prazo de validade.
§ 2º O Município fará publicar, em órgão oficial e em
pelo menos um jornal local ou regional de grande
circulação, edital de aviso da notificação recebida nos
termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel
nas condições da proposta apresentada.
§ 3º Transcorrido o prazo mencionado no caput sem
manifestação, fica o proprietário autorizado a realizar a
alienação para terceiros, nas condições da proposta
apresentada.
§ 4º Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica
obrigado a apresentar ao Município, no prazo de trinta
dias, cópia do instrumento público de alienação do
imóvel.
§ 5º A alienação processada em condições diversas da
proposta apresentada é nula de pleno direito.
§ 6 Ocorrida a hipótese prevista no § 5º o Município
poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de cálculo do
IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se
este for inferior àquele.

Quais são as duas grandes dificuldades que esse instrumento gera para o poder público?
A primeira e mais difícil dificuldade é a questão orçamentária, porque não há despesa sem
previsão orçamentária e o poder público ele não sabe se naquele ano alguém vai se interessar
em vender o imóvel e dar o direito de preferência para o poder público. Então ele tem que
estimar o valor no orçamento, esse valor pode não ser suficiente ou pode ser exagerado, você
tem uma dificuldade de ordem orçamentária. Ah, mas você resolve isso quando você receber a
notificação. Não resolve porque o prazo é somente de trinta dias, para manifestar interesse na
compra. Trinta dias na máquina pública é muito pouco tempo para resolver problema
orçamentário. Então essa é a grande dificuldade do direito de preempção.
E a segunda coisa que eu quero salientar é que o direito de preempção surge como uma
alternativa a médio e longo prazo à desapropriação. Claro que se o poder público precisa de
maneira emergencial, a saída é desapropriar e pedir a imissão provisória na posse. Mas a
desapropriação gera custos, tem que pagar justa indenização, a desapropriação é o método
mais violento mais drástico de intervenção do estado na propriedade. Esse instrumento aqui
como uma alternativa respeita a vontade do particular, porque só vai acontecer isso quando e
se o particular quiser vender o seu bem. A segunda dificuldade além daquela orçamentária é
fazer o controle.
Vamos pegar uma área que incide isso aqui: Vicente Pires, no nosso atual PDOT em algumas
áreas de Vicente Pires incide isso aqui. Como é que o poder público vai fazer o controle? Via
registro imobiliário? Não, lá é um monte de chácaras. Você vai desconfiar que as matrículas
estão todas travadas, está em fase de regularização. E o poder público muitas vezes não sabe
exatamente quem é o verdadeiro proprietário, porque feito o levantamento, depois de alguns
meses o proprietário daquele imóvel já vendeu para outro, que já vendeu para outro.
O poder público não consegue ter o controle dessas alienações em áreas em que não há uma
regularidade registral.
Se tem regularidade registral é muito fácil, o poder público averba no registro imobiliário que
tem esse direito de preempção. Ai o terceiro que adquiriu o imóvel não pode dizer que "ô
adquiri o imóvel sem saber que tinha o direito de preempção".
Então tem um segundo problema aí, é que em áreas que tem irregularidade esse instrumento
vai ser muito útil. Porque o que é necessário para regularizar Vicente Pires, em primeiro lugar?
Abrir espaço. Abrir espaço para que os equipamentos comunitários/urbanos tenham uma
grande avenida, que se faça saneamento, para que pare de chover e inundar. Então você tem
que abrir espaço.
Para abrir espaço esse instrumento é bem interessante, porque você vai comprando aos
poucos as áreas e abre ali espaços para equipamentos comunitários, urbanos, etc. Então isso
é uma alternativa razoável e aqui no art. 163 do PDOT está dizendo quais são as áreas em que
incide, pode incidir esse instrumento.

- PDOT: ARTS. 163/167

Seção III
Do Direito de Preempção

Art. 163. O Poder Público poderá exercer o direito de

preempção para aquisição de imóvel urbano objeto de
alienação onerosa entre particulares situado na Zona
Urbana do Conjunto Tombado, nas vias principais, nas
vias de atividades, nos Centros e Subcentros da Zona
Urbana Consolidada, na Zona Urbana de Expansão e
Qualificação e na Zona Urbana de Uso Controlado II,
conforme disposto nos arts. 25, 26 e 27 do Estatuto da
Cidade, desde que o necessite para:
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de
interesse social;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão
urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e
comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas
verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção
de outras áreas de interesse ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural
ou paisagístico;
IX – terminais rodoviários e de integração.

Art. 164. Os imóveis colocados à venda nas áreas de

incidência do direito de preempção deverão ser
necessariamente oferecidos ao Distrito Federal, que terá
preferência para aquisição pelo prazo máximo de 5
(cinco) anos, renovável a partir de 1 (um) ano após o
decurso do prazo inicial de vigência.
 Parágrafo único. O direito de preempção fica
assegurado durante o prazo de vigência fixado neste
artigo, independentemente do número de alienações
referentes ao mesmo imóvel.

Art. 165. Para exercício do direito de preempção, lei

específica estabelecerá normas sobre os procedimentos
da notificação, inclusive a forma de comunicação do
notificante e do notificado, as condições de pagamento,
de publicação, os órgãos responsáveis e outras medidas
necessárias para dar execução ao instituto, inclusive
possibilidade de desistência do Poder Público, indicando
a finalidade da área objeto do direito de preempção.

Art. 166. O proprietário do imóvel submetido ao regime

de preferência será notificado pelo Poder Executivo no
prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação da lei
específica delimitadora da área de incidência do direito
de preempção.

Art. 167. O proprietário deverá notificar ao Poder Público

sua intenção de alienar o imóvel para que ele, no prazo
máximo de 30 (trinta) dias, manifeste por escrito seu
interesse em comprá-lo, obedecidas as demais
condições fixadas no art. 27 do Estatuto da Cidade.
§ 1º O proprietário anexará à notificação de que trata
este artigo proposta de compra assinada por terceiro
interessado, da qual constarão preço, condições de
pagamento e prazo de validade.
§ 2º Concretizada a venda a terceiros em condições de
valores inferiores à proposta apresentada, a alienação é
nula de pleno direito, podendo o Poder Público adquirir o
imóvel pelo valor base de cálculo do IPTU ou pelo valor
indicado na proposta apresentada, se este for inferior
àquele.
3.4) OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E DE ALTERAÇÃO DE USO
- OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E SOLO CRIADO
- CARTA DE EMBU DE 1976:

O próximo instrumento NOVO de intervenção do estado na propriedade que nós vamos estudar
é a outorga onerosa do direito de construir (ODIR), ou outorga onerosa de alteração de uso
(CONAUT) mais conhecidos como solo criado. O solo criado significa criação de solo artificial.
As bases históricas desse solo criado estão na famosa Carta de Embu, que foi fruto de um
encontro em 1976, nessa cidade lá na Grande São Paulo, na cidade de Embu, que estabeleceu
os parâmetros para que esse instrumento fosse utilizado. E essa Carta de Embu, ela traz ali a
origem que foi desaguar no Estatuto da Cidade, basicamente a carta, vocês dão uma
olhadinha, é bem interessante, ela inclusive já fala de outro instrumento que nós vamos falar
daqui a pouco que é a transferência do direito de construir.
A chamada Carta de Embu, que ainda hoje conserva grande interesse e
atualidade, é um documento, datado em 11 de dezembro de 1976, que foi subscrito por
eminentes urbanistas e juristas1, e assim se manifesta:
1
Os firmantes da Carta de Embu foram: Álvaro Villaça Azevedo, Celso Antônio Bandeira de Melo, Dalmo do Valle Nogueira Filho,
Eros Roberto Grau, Eurico de Andrade Azevedo, Fábio Fanucchi, José Afonso da Silva, Maria Lourdes Cesarino Costa, Mario
 Considerando que, no território de uma cidade, certos
locais são mais favoráveis à implantação de diferentes
tipos de atividades urbanas;
Considerando que a competição por esses locais tende
a elevar o preço dos terrenos e a aumentar a densidade
das áreas construídas;
Considerando que a moderna tecnologia da construção
civil permite intensificar a utilização dos terrenos,
multiplicando o número de pavimentos pela ocupação do
espaço aéreo ou do subsolo;
Considerando que esta intensificação sobrecarrega toda
a infraestrutura urbana, a saber, a capacidade das vias,
das redes de água, esgoto e energia elétrica, bem assim
a dos equipamentos sociais, tais como, escolas, áreas
verdes etc.;
Considerando que essa tecnologia vem ao encontro dos
desejos de multiplicar a utilização dos locais de maior
demanda, e, por assim dizer, permite a criação de solo
novo, ou seja, de áreas adicionais utilizáveis, não
apoiadas diretamente sobre solo natural;
Considerando que a legislação de uso do solo procura
limitar este adensamento, diferenciadamente para cada
zona, no interesse da comunidade;
Considerando que um dos efeitos colaterais dessa
legislação é o de valorizar diferentemente os imóveis,
em consequência de sua capacidade legal de comportar
área edificada, gerando situações de injustiça;
Considerando que o direito de propriedade, assegurado
na Constituição, é condicionado pelo princípio da função
social da propriedade, não devendo, assim, exceder
determinada extensão de uso e disposição, cujo volume
é definido segundo a relevância do interesse social;
Admite-se que, assim como o loteador é obrigado a
entregar ao poder público áreas destinadas ao sistema
viário, equipamentos públicos e lazer, igualmente, o
criador de solo deverá oferecer à coletividade as
compensações necessárias ao reequilíbrio urbano
reclamado pela criação do solo adicional, e
Conclui-se que:
1. É constitucional a fixação, pelo município, de um
coeficiente único de edificação para todos os terrenos
urbanos.
1.1 A fixação desse coeficiente não interfere com a
competência municipal para estabelecer índices diversos
de utilização dos terrenos, tal como já se faz, mediante
legislação de zoneamento.

Pazzaglini Filho, Miguel Seabra Fagundes, Jorge Hori, Antônio Claudio Moreira Lima, Clementina De Ambrosis, Domingos Theodoro
de Azevedo Netto, Luiz Carlos Costa e Norberto Amorim. Vid. VV.AA., Solo Criado/Carta de Embu, CEPAM-Fundação Prefeito Faria
Lima, 1977.
 1.2 Toda edificação acima do coeficiente único é
considerada solo criado, quer envolva ocupação de
espaço aéreo, quer a de subsolo.
2. É constitucional exigir, na forma da lei municipal,
como condição de criação de solo, que o interessado
entregue ao poder público áreas proporcionais ao solo
criado; quando impossível a oferta destas áreas, por
inexistentes ou por não atenderem às condições legais
para tanto requeridas, é admissível sua substituição pelo
equivalente econômico.
2.1 O proprietário de imóvel sujeito a limitações
administrativas, que impeçam a plena utilização do
coeficiente único de edificação, poderá alienar a parcela
não utilizável do direito de construir.
2.2 No caso do imóvel tombado, o proprietário poderá
alienar o direito de construir correspondente à área
edificada ou ao coeficiente único de edificação.

- COEFICIENTE DE APROVEITAMENTO E TAXA DE OCUPAÇÃO

Para entender esse instrumento, a gente tem que conhecer dois índices urbanísticos:
a) Coeficiente de aproveitamento;
b) Taxa de ocupação.
O primeiro modelo, que já é um modelo que já caiu em desuso, mas que vigorou por muitos
séculos é aquele que diz que o direito de edificar no solo urbano é ilimitado. Ad ínferos, ad
eternus, ou seja, o proprietário (essa é uma visão muito privatista), tem direito de edificar no
seu imóvel o quanto ele quiser. Sem nenhuma limitação, o máximo que ele quiser para o céu
(ad eternus) ou para o inferno (ad ínferos).
Essa forma de conceber o direito à edificabilidade vigorou por vários séculos, sem nenhum
controle e evidentemente que hoje não há nenhum país civilizado que adote esse modelo,
porque era uma visão muito privatista, e se cada um fizer o que bem entender com seu imóvel,
ele começa a bagunçar a cidade e causar danos a imóveis vizinhos.
O segundo modelo é aquele radicalmente contrário a esse, que separa completamente o direito
à propriedade imóvel urbana do direito à edificabilidade. Esse modelo foi adotado na Itália,
adotado na Espanha.
É um modelo que diz que você proprietário de um imóvel urbano e por isso você não tem
necessariamente o direito à edificabilidade. E se o seu direito a edificabilidade não surgir, nem
por isso o domínio o seu direito à propriedade foi sacrificado, não cabe sequer indenização,
porque são dois direitos completamente distintos.
Nesses sistemas que atacam completamente os dois institutos, o direito à edificabilidade vai
surgir quando um plano urbanístico para aquela área for aprovado e ele contemplar o direito a
edificabilidade. Porque ele pode dizer que não vai ter edificabilidade no seu imóvel e você não
vai receber nada.
Esse modelo é muito apropriado para a Itália, que tem um enorme patrimônio cultural e
histórico, e o proprietário de um no centro de Roma vai botar um prédio lá e vai começar a
trincar um Coliseu da vida, uma coisa que está lá há séculos e séculos.
Então essa forma de apartar o direito de propriedade e o de edificabilidade é muito própria de
países que têm um grande patrimônio cultural, um grande museu a céu aberto como a Itália e a
Espanha.
Não foi o modelo adotado no Brasil. Qual o modelo adotado no Brasil? É um modelo
intermediário.
O modelo adotado no Brasil é que o direito à propriedade imóvel urbana implica em direito à
edificabilidade, mas até o coeficiente de aproveitamento básico.
O seu direito a edificabilidade é limitado pela lei. Significa que tem quem tem propriedade
imóvel urbana tem o direito de edificar, mas não ad ínferos ou ad eternos. Vai edificar até um
limite legal. Que limite é esse? O coeficiente de aproveitamento básico.
Explico: Isso surgiu na França, esse é o modelo francês. O coeficiente de aproveitamento,
como diz aqui o estatuto da cidade, é a relação entre a área edificável e a área do terreno.
Portanto, o coeficiente de aproveitamento, ele dá o potencial construtivo daquele imóvel.
Digo de outra forma, o coeficiente de aproveitamento é a relação, é um índice que mede a
relação do potencial na sua projeção vertical, do volume que eu posso construir no meu imóvel.
Então vamos dizer que o coeficiente de aproveitamento é igual a 1. Isso significa que dentro do
meu lote que tem 200m2, eu posso construir um volume de 200m2.
Só que em geral eu não posso ocupar a minha construção usando todo o meu terreno, porque
em geral eu tenho que obedecer a recuos e afastamentos, por uma questão de aeração, de
insolação. Então a área edificável é essa e isso dá-se o nome de taxa de ocupação.
A taxa de ocupação estabelece o limite dentro do total do meu lote onde eu posso edificar e o
coeficiente de aproveitamento o volume que eu posso edificar na projeção vertical. Se ele é
igual a 1, significa que eu posso edificar 100% do tamanho do meu lote. Mas aonde? Nos
limites demarcados pelos recuos e afastamentos que é algo chamado de taxa de ocupação.
Se o coeficiente de aproveitamento, que quem vai dizer isso é o PDOT, e ele é variável em
determinadas áreas da cidade. Se o coeficiente de aproveitamento for igual a 8, qual é o no
meu exemplo o volume que eu tenho para edificar? Oito vezes o valor do meu terreno.
8x200=1.600m2 de construção. Nesse caso, o meu imóvel vai ficar bastante volumoso e
obviamente que é provável que você vai ter direito de construir vários pavimentos. Você não vai
construir uma casa com o um pé direito de 1.600m 2, senão vai ficar parecendo aquelas igrejas
de Barcelona que o Galdi fez, a Sagrada Família.
Obviamente nesse caso que a legislação te dê vários gabaritos, que vão ser os pavimentos,
você vai construir um prédio de oito, nove, dez pavimentos.

Aluno: Quando você fala isso é para cima?

Professor: É, vertical.
Aluno: Mas eu digo assim esses volumes que você está falando, esses 1.600m2, entra
também, vamos supor, da garagem?
Professor: Se tiver autorização para usar o subsolo também.
Aluno: Ele entra dentro disso aí?
Professor: Depende, tem lugares que eu posso ter dois pavimentos no subsolo, tem lugar que
não pode. Tem lugar que é só um. Depende, do que prevê o PDOT.

1
Qual que é o coeficiente de aproveitamento normal? O normal é de 1, 1 . Mas pode acontecer
2
de ter coeficiente de aproveitamento 8, 10, 12? Pode. Águas Claras, que pode ter prédios
altíssimos. E acima disso? Acima disso é solo criado. Acima disso é outorga onerosa do direito
de construir. Acima disso, se é onde o plano diretor autorizar, você pode comprar potencial
construtivo. Solo criado, solo artificial.
Então vamos dizer que para essa área aqui, o coeficiente de aproveitamento básico é de 1 e o
coeficiente de aproveitamento máximo, essas são as duas espécies, é de 4. Qual o potencial
construtivo que eu tenho aqui? 3. O normal é eu construir 100% do volume total do meu lote.
Isso é o normal, isso já está dentro do meu direito de propriedade. Eu entro lá com o pedido de
licença, pago a taxa e já posso construir.
Acima disso, o PDOT, sempre o PDOT vai dizer se incide ou não esse instrumento. Acima
disso, eu tenho que verificar se o plano diretor autoriza. Se autorizar eu vou ao poder público e
compro esse potencial construtivo e pago a mais. Isso é outorga onerosa do direito de
construir. Isso é uma forma de densificar mais a área.
Por isso que não pode ser para o município inteiro. Qual é o grande risco aqui? É alguém
chegar para o prefeito em épocas de crise e falar assim: "Sr. prefeito descobrir um novo IPTU".
Entre aspas, porque isso não tem natureza tributária. Como assim? "É o seguinte, vamos jogar
no plano diretor aqui um coeficiente de aproveitamento baixo para todo município, e a gente
coloca um coeficiente de aproveitamento máximo bem alto para todo o município e sai
vendendo potencial construtivo".
Isso não é planejamento sério. Isso é forma de utilizar o instrumento para fins arrecadatórios. O
cara vai fazer o quê? Ele vai verticalizar a cidade inteira, vai causar um baita problema, um
problema irremediável para aquela cidade. Porque você tem cidades que começam a se
verticalizar sem a estrutura adequada. Vamos ver o que o diz o estatuto da cidade:

- OUTORGA ONEROSA NO ESTATUTO DA CIDADE:

 Estatuto da Cidade, arts. 28/31:

Art. 28. O plano diretor (sempre ele) poderá fixar áreas
nas quais o direito de construir poderá ser exercido
acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado,
mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
(O beneficiário vai ter que pagar por isso)
§ 1º Para os efeitos desta Lei, coeficiente de
aproveitamento é a relação entre a área edificável e a
área do terreno. (É um potencial construtivo que você
tem)
§ 2º O plano diretor poderá fixar coeficiente de
aproveitamento básico único para toda a zona urbana (é
1 ou 1 ¹/² para todo mundo) ou diferenciado para áreas
específicas dentro da zona urbana. (Então aqui vai ser
um, ali vai ser três, lá vai ser 10)
§ 3º O plano diretor definirá os limites máximos (esse é o
coeficiente de aproveitamento máximo) a serem
atingidos pelos coeficientes de aproveitamento,
considerando (ai é que está) a proporcionalidade entre a
infraestrutura existente e o aumento de densidade
esperado em cada área. (Se eu tenho que calcular qual
é a densificação, qual é a infraestrutura de trânsito, de
pessoas nessa área aqui, porque uma coisa era ter uma
casa sobradada, agora eu vou ter um prédio de cinco
andares. Vai ter mais gente morando, vai ter mais gente
circulando, vai ter mais trânsito, vai ter mais tudo, então
eu tenho que verificar qual é a infraestrutura existente,
estabelecer uma estrutura de proporcionalidade nisso
aqui)
Aluno: potencial construtivo é a diferença entre o
coeficiente máximo e o coeficiente básico e pode ser
vendido pela outorga onerosa artificial...
Professor: Que é o solo criado, é o solo artificial, vamos
criar potencial construtivo. É isso.
Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais
poderá ser permitida alteração de uso do solo, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
 Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as
condições a serem observadas (Para o solo criado e
alteração de uso determinando como eu vou calcular
esse potencial construtivo para te vender) para a outorga
onerosa do direito de construir e de alteração de uso,
determinando:
I – a fórmula de cálculo para a cobrança; (Como calcular
esse potencial construtivo que eu vou te vender, o
cálculo para cobrança, deve ser uma fórmula)
II – os casos passíveis de isenção do pagamento da
outorga; (Se eu quero que aumente a densidade daquela
região que já tem uma boa infraestrutura e tem pouca
gente morando, então eu posso dar isenção, porque eu
estou te dando potencial de graça, constrói a mais)
III – a contrapartida do beneficiário. (Pode ser em
dinheiro, pode ser em áreas, pode ser qualquer outra
contrapartida)
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga
onerosa do direito de construir e de alteração de uso
serão aplicados com as finalidades previstas nos incisos
I a IX do art. 26 (direito de preempção)desta Lei. (Não
pode pegar o dinheiro para pagar 13º atrasado de
servidor, não posso pegar esse dinheiro para fazer
qualquer outra coisa que não aquelas arroladas,
relacionadas no direito urbanístico lá no art. 26).

Muito bem, esse é o solo criado. O art. 29 traz um outro instrumento parecido com esse: "O
plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de uso do solo,
mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário".
Na outorga onerosa do direito de construir eu vou vender potencial construtivo entre o básico e
o máximo, aonde o plano diretor autorizar, nos limites traçados pela lei municipal específica
baseada no plano diretor.
Na alteração onerosa de uso do solo, eu vou montar o zoneamento e esse instrumento é muito
criticado pela doutrina. É nesse instrumento, a maioria dos autores crítica ao ponto de dizer que
deveria não utilizar e que isso não deveria ter entrado no estatuto das cidades. Por que?
Porque ao mudar o zoneamento você começa a misturar os usos que não são compatíveis e
começa a bagunçar com toda a cidade, tirando a qualidade de vida das pessoas.
Imagina o seguinte: você juntou a vida inteira dinheiro, trabalhou 20, 30 anos, e comprou
aquela casa no Lago Norte que era o sonho da sua vida. Beleza! Seis meses depois o seu
vizinho foi lá, porque o plano diretor autoriza, pagou uma outorga onerosa de alteração de uso
e transformou o uso residencial em uso misto. O que ele colocou lá do lado da sua casa?
Vamos colocar uma coisa bem pior, na boate vai ter isolamento acústico. Ele colocou um buffet
infantil, é só Show da Xuxa de quinta-feira a domingo, naquela altura. Aquela quadra que era
sossegada agora é aquele monte de gente, o cara para na frente da sua garagem e virou
aquele inferno. Olha o resultado. Era um uso eminentemente residencial, passou a uso misto e
acabou com a qualidade de vida de todos os moradores daquela quadra.
O perigo desse instrumento é ele ser utilizado de maneira desenfreada e destruir com o
zoneamento. O zoneamento é um instrumento poderoso de planificação. Porque no
zoneamento eu falo aqui é só residencial, aqui é uso misto, mas não pode ter essas e essas
atividades, aqui é uso só industrial, aqui é só serviços, aqui é só área de comércio. Eu
organizo, eu ordeno a cidade. E quando você mexe com isso por causa de dinheiro, o poder
público na ânsia de querer arrecadar em época de baixo orçamento como agora, sai vendendo
isso e sai causando um monte de problema na planificação da cidade.
Uma coisa é o seu vizinho pagou outorga onerosa de alteração de uso e colocou lá um
escritório de advocacia, que funciona de segunda a sexta-feira em horário comercial, que não
faz barulho. Entra e sai um carro e tal, nada mais. Diferente de transformar aquilo em um
comércio, em um buffet infantil, uma boate, alguma coisa que faz barulho que gera muito
problema, porque tem muita situação de pessoas, isso não é apropriado em uma área
eminentemente residencial.
Esse instrumento é um instrumento bem perigoso e bem complicado. E também, ele vai ser
disciplinado pela lei municipal específica e os recursos também têm que ser utilizados na foram
do art. 26.
No PDOT nós temos as áreas em que pode ser aplicada a outorga onerosa de direito de
construir (o solo criado), a zona urbana do conjunto tombado, áreas de dinamização, áreas
objeto das operações consorciadas, áreas viabilização de interesse específico e temos áreas
onde pode ser utilizada. E temos as áreas onde pode ser utilizada a CONALT também. Eu
quero chamar a atenção para esse julgado, esse recurso extraordinário, julgado lá no Supremo
em 2008, pelo Min. Eros Roberto Grau em que foi definido, é um caso lá de Santa Catarina,
qual é a natureza jurídica da outorga onerosa do direito de construir, do solo criado? Não se
trata de tributo. Por que que alegavam isso? Porque as pessoas que foram atingidas, elas
diziam que tinha sido feito por ato não aprovado por lei, e para vetar ou criar tributo, só por lei.
E aí o Supremo bateu o martelo e disse que não é tributo, não é imposto. É um ônus, é uma
faculdade que é atribuível ao proprietário do imóvel. E, portanto, não segue o regime jurídico
tributário.

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI N.

3.338/89 DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC.
SOLO CRIADO. NÃO CONFIGURAÇÃO COMO
TRIBUTO. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE
CRIAR SOLO. DISTINÇÃO ENTRE ÔNUS, DEVER E
OBRIGAÇÃO. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE.
ARTIGOS 182 E 170, III DA CONSTITUIÇÃO DO
BRASIL. 1. SOLO CRIADO Solo criado é o solo
artificialmente criado pelo homem [sobre ou sob o solo
natural], resultado da construção praticada em volume
superior ao permitido nos limites de um coeficiente único
de aproveitamento. 2. OUTORGA ONEROSA DO
DIREITO DE CRIAR SOLO. PRESTAÇÃO DE DAR
CUJA SATISFAÇÃO AFASTA OBSTÁCULO AO
EXERCÍCIO, POR QUEM A PRESTA, DE
DETERMINADA FACULDADE. ATO NECESSÁRIO.
ÔNUS. Não há, na hipótese, obrigação. Não se trata de
tributo. Não se trata de imposto. Faculdade atribuível ao
proprietário de imóvel, mercê da qual se lhe permite o
exercício do direito de construir acima do coeficiente
único de aproveitamento adotado em determinada área,
desde que satisfeita prestação de dar que consubstancia
ônus. Onde não há obrigação não pode haver tributo.
Distinção entre ônus, dever e obrigação e entre ato
devido e ato necessário. 3. ÔNUS DO PROPRIETÁRIO
DE IMÓVEL URBANO. Instrumento próprio à política de
desenvolvimento urbano, cuja execução incumbe ao
Poder Público municipal, nos termos do disposto no
artigo 182 da Constituição do Brasil. Instrumento voltado
à correção de distorções que o crescimento urbano
desordenado acarreta, à promoção do pleno
desenvolvimento das funções da cidade e a dar
concreção ao princípio da função social da propriedade
[art. 170, III da CB]. 4. Recurso extraordinário conhecido,
mas não provido.
 (RE 387047, Relator (a): Min. EROS GRAU, Tribunal
Pleno, julgado em 06/03/2008, DJe-078 DIVULG 30-04-
2008 PUBLIC 02-05-2008 EMENT VOL-02317-04 PP-
00799 RTJ VOL-00204-03 PP-01314 LEXSTF v. 30, n.
355, 2008, p. 263-287)

Aluno: Você falou que na outorga você altera o coeficiente de construção. Essa outorga de
alteração onerosa de alteração do valor do coeficiente de construção, você não altera a
destinação do zoneamento urbano?
Professor: Não, o zoneamento é o ONALT.
Aluno: Onde está previsto o ONALT?
Professor: O ONALT está no art. 29 do Estatuto da Cidade.
Aluno: Não está no art. 4º?
Professor: Está arrolado, mas ele é disciplinado pelo art. 29 e lá só está arrolado. No art. 4º
também está arrolado, junto com o solo artificial.
Aluno: Eu poderia construir primeiro e depois em uma situação de mal planejamento e o poder
público poder vir depois cobrar a outorga?
Professor: Se constrói sem planejamento, então estou pressupondo que ele construiu de
maneira ilegal. Se ele construiu de maneira ilegal sem licenciamento, aí está sujeito a tudo isso.
Claro! Porque se lá dizia que não podia construir e ele construiu, se lá dizia que só podia
construir o potencial de 1 e ele construiu 8, ele construiu ilegal. O correto seria uma ação
demolitória, embargar a obra, ação demolitória, o código de edificações do DF trata disso. É
possível que depois para regularizar a situação venha o plano diretor e diga: "então está, nessa
área já que muita gente construiu assim, vai ser cobrada a título de ODIR, é possível? Sim e a
pessoa vai ser obrigada a pagar.

PDOT – arts. 38, 40/42 e 168/177

Art. 38. Ficam definidos, na forma do art. 4º da Lei

federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, e do art.
28 da Lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001,
como parâmetros básicos da ocupação do solo urbano:
I – densidade demográfica;
II – coeficiente de aproveitamento;
III – percentual mínimo de equipamentos urbanos e
comunitários e espaços livres de uso público para novos
parcelamentos;
IV – (VETADO);
V – área máxima e mínima de lotes. (Inciso acrescido
pela Lei Complementar nº 854, de 2012.)
(...)
Art. 40. O coeficiente de aproveitamento é a relação
entre a área edificável e a área do terreno, conforme
segue:
I – coeficiente de aproveitamento básico;
II – coeficiente de aproveitamento máximo.
 § 1º O coeficiente de aproveitamento básico
corresponde ao potencial construtivo definido para o lote,
outorgado gratuitamente, a ser aplicado conforme
indicado nos Anexos V e VI desta Lei Complementar.
§ 2º O coeficiente de aproveitamento máximo representa
o limite máximo edificável dos lotes ou projeções,
podendo a diferença entre os coeficientes máximo e
básico ser outorgada onerosamente, e será aplicado
conforme indicado nos Anexos V e VI desta Lei
Complementar.
§ 3º A definição do coeficiente de aproveitamento
máximo considera a hierarquia viária, a infraestrutura
urbana disponível, a localização dos centros e
subcentros locais, praças e áreas econômicas, além dos
condicionantes ambientais e a política de
desenvolvimento urbano.
§ 4º (Parágrafo revogado pela Lei Complementar nº 854,
de2012.)2
§ 5º Na Zona Urbana do Conjunto Tombado, a área
edificável dos lotes continua a ser indicada pela taxa
máxima de construção ou coeficiente de aproveitamento,
definidos pela legislação urbanística vigente, até que o
Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de
Brasília defina a regra a ser adotada.
§ 6º A Lei de Uso e Ocupação do Solo deverá rever os
coeficientes de aproveitamento previstos neste Plano
Diretor garantindo coerência entre os critérios de uso e
ocupação do solo estabelecidos nos instrumentos de
planejamento territorial e urbano do Distrito Federal,
observados os coeficientes máximos, por zona urbana,
estabelecidos no caput. (Parágrafo originalmente vetado
pelo Governador e posteriormente acrescido pela Lei
Complementar nº 854, de 2012.)

Art. 41. O impacto da aplicação do coeficiente de

aproveitamento máximo na infraestrutura urbana e no
meio ambiente deverá ser monitorado de forma
permanente pelo Poder Executivo.
Parágrafo único. Caso seja constatada a tendência de
saturação da infraestrutura urbana, o Poder Executivo
poderá suspender a concessão do potencial construtivo,
por meio de projeto de lei encaminhado à Câmara
Legislativa do Distrito Federal.

Art. 42. Os limites máximos a serem atingidos pelos

coeficientes de aproveitamento na macrozona urbana,
nos termos do que determinam o art. 28, § 3º, da Lei nº
10.257, de 10 de julho de 2001, e o art. 317, § 2º, V, da

2
Texto revogado: § 4º Havendo legislação urbanística que estabeleça coeficiente de aproveitamento máximo superior ao fixado
neste Plano Diretor, os interessados terão prazo máximo de dois anos para utilizar o índice em vigor, após o que será aplicado o
índice definido nesta Lei Complementar. (Parágrafo declarado inconstitucional: ADI nº 2009 00 2 017552-9 – TJDFT, Diário de
Justiça de 31/5/2010.)
 Lei Orgânica do Distrito Federal, com a redação da
Emenda nº 49, de 2007, ficam assim definidos:
I – na Zona Urbana do Conjunto Tombado, o limite
máximo a ser atingido pelos coeficientes de
aproveitamento será definido no Plano de Preservação
do Conjunto Urbanístico de Brasília, observado o
disposto no art. 40, § 5º;
II – na Zona Urbana de Uso Controlado I, o limite
máximo a ser atingido pelos coeficientes de
aproveitamento é 4,5 (quatro inteiros e cinco décimos);
III – na Zona Urbana de Uso Controlado II, o limite
máximo a ser atingido pelos coeficientes de
aproveitamento é 4 (quatro);
IV – na Zona Urbana Consolidada, o limite máximo a ser
atingido pelos coeficientes de aproveitamento é 9 (nove);
V – na Zona Urbana de Expansão e Qualificação, o
limite máximo a ser atingido pelos coeficientes de
aproveitamento é 6 (seis);
VI – na Zona de Contenção Urbana, o limite máximo a
ser atingido pelos coeficientes de aproveitamento é 1
(um), aplicado sobre o percentual de área passível de
ocupação, conforme disposto no art. 78. (Inciso com a
redação da Lei Complementar nº 854, de 2012.) 3

§ 1º Os coeficientes de aproveitamento máximos

indicados nos incisos I a V deste artigo representam o
maior coeficiente encontrado em cada uma das zonas
urbanas.
§ 2º Para obtenção das licenças de edificação, deverão
ser obedecidos os coeficientes máximos específicos
indicados nos Anexos V e VI e na Tabela 2D dos Anexos
II e VI desta Lei Complementar.
§ 3º (VETADO).
§ 4º Os valores dos coeficientes de aproveitamento para
os núcleos urbanos implantados, para as áreas
integrantes das Estratégias de Regularização Fundiária
e de Oferta de Áreas Habitacionais, estão indicados nos
Anexos V e VI e na Tabela 2D do Anexo II desta Lei
Complementar.
§ 5º Os valores dos coeficientes de aproveitamento para
novos projetos urbanísticos serão definidos de acordo
com as diretrizes urbanísticas estabelecidas pelo órgão
gestor do desenvolvimento territorial e urbano do Distrito
Federal, podendo ficar abaixo do limite máximo para a
zona em que se inserem.
§ 6º A Lei de Uso e Ocupação do Solo deverá rever os
coeficientes de aproveitamento previstos neste Plano
Diretor garantindo coerência entre os critérios de uso e
ocupação do solo estabelecidos nos instrumentos de
planejamento territorial e urbano do Distrito Federal,
observados os coeficientes máximos, por zona urbana,

3
Texto original: VI – na Zona de Contenção Urbana, o limite máximo a ser atingido pelos coeficientes de
aproveitamento é 1 (um), aplicado sobre a área das unidades autônomas, conforme disposto no art. 78.
 estabelecidos no caput. (Parágrafo acrescido pela Lei
Complementar nº 854, de 2012.)

3.5) TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR

 Estatuto da Cidade, art. 35 Lei municipal,

baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário
de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro
local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de
construir previsto no plano diretor ou em legislação
urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for
considerado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e
comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de
interesse histórico (p.ex.: imóvel tombado), ambiental,
paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária,
urbanização de áreas ocupadas por população de baixa
renda e habitação de interesse social.
§ 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao
proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou
parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do
caput.
§ 2º A lei municipal referida no caput estabelecerá as
condições relativas à aplicação da transferência do
direito de construir.

 PDOT – arts. 178/179

Então você tem três instrumentos, o ODIR ampliado eu vendo potencial construtivo, a ONALT
alteração do uso do solo eu mudo o zoneamento, e a transferência do direito de construir eu
vou transferir o potencial construtivo de uma área para outra. Para fazer isso o poder público
tem que dizer da onde eu tiro e para onde eu levo o potencial construtivo. E obviamente deve-
se pressupor sempre duas áreas, que não precisam necessariamente do mesmo proprietário.
Pode haver uma permuta, o proprietário doar ao poder público o imóvel para lá colocar uma
praça, equipamento comunitário, em compensação o poder público transfere esse potencial
construtivo aqui para uma outra área desse proprietário. Ao invés de ele construir um prédio de
12, ele vai construir um prédio de 6 andares, mas em compensação essa área aqui ele vai doar
para instalar lá o equipamento comunitário, uma escola, etc... Então essa transferência do
direito de construir acaba complementando a ideia de ODIR E ONALT. No PDOT aonde que
incide esse instrumento? Em vários locais.

Seção V
Da Transferência do Direito de Construir

Art. 178. A transferência do direito de construir consiste

na faculdade de o Poder Público, mediante lei, autorizar
o proprietário de imóvel urbano a:
I – exercer totalmente ou em parte o seu direito de
construir, limitado pelo coeficiente de aproveitamento
máximo do lote, em outro local passível de receber o
potencial construtivo adicional;
II – alienar, total ou parcialmente, seu direito de
construir, que poderá ser aplicado em locais onde o
coeficiente de aproveitamento máximo do lote o permita.
§ 1º A transferência do direito de construir somente
poderá ser realizada mediante prévia autorização do
órgão gestor do desenvolvimento territorial e urbano do
Distrito Federal, quando o imóvel submetido à limitação
do uso do coeficiente de aproveitamento máximo for
considerado necessário para fins de:
I – preservação, quando o imóvel for considerado de
interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou
cultural;
II – programas de regularização fundiária, urbanização
de áreas ocupadas por população de baixa renda e
habitação de interesse social;
III – implantação de equipamentos urbanos e
comunitários.
§ 2º Entende-se por potencial construtivo adicional, para
efeito desta Lei Complementar, o acréscimo de área
edificável acima do coeficiente de aproveitamento básico
permitido, tendo como limite o coeficiente de
aproveitamento máximo da área em que o terreno está
inserido.
§ 3º Lei específica definirá os procedimentos
necessários à aplicação do instrumento referido no
caput.
§ 4º A transferência do potencial construtivo deverá ser
averbada na matrícula do imóvel cujo direito de construir
foi transferido e junto à matrícula do imóvel cujo direito
de construir foi ampliado.

Art. 179. A transferência do direito de construir poderá

ser exercida em áreas urbanas:
I – para efeito de aquisição do potencial construtivo:
(então onde que eu posso pegar o potencial
construtivo?)
a) na Zona Urbana do Conjunto Tombado;
b) na Zona Urbana Consolidada;
c) na Zona Urbana de Uso Controlado II (são os centros
das cidades satélites);
d) nas Áreas de Regularização de Interesse Social e
Específico;
e) nas áreas objeto de operações urbanas consorciadas;
f) nas Áreas de Proteção de Manancial – APM e Áreas
de Preservação Permanente – APP;
 II – para efeito de recebimento do potencial construtivo
advindo das áreas citadas no inciso I (para onde vou
levar?):
a) na Zona Urbana Consolidada;
b) na Zona Urbana de Expansão e Qualificação;
c) nas Áreas de Dinamização; (áreas de
desenvolvimento econômico);
d) nas áreas objeto de operações urbanas consorciadas;
e) nas Áreas de Regularização de Interesse Social e
Específico;
f) nas áreas destinadas a Polos Multifuncionais. (que
ficam anexos aos terminais de ônibus)

O plano diretor vai dizer exatamente o que é cada uma das áreas, agora a gente não tem
tempo. Só para você ter uma ideia de onde que é possível tirar potencial e de onde que é
possível levar. Isso pode acontecer com dois imóveis do mesmo particular. Isso pode acontecer
fazendo permuta de imóvel com o poder público, tem várias possibilidades. De novo, qual o
risco disso aqui? Resolver o problema dessa área que está muito densificada e não tem
infraestrutura e transferir o programa para outra área. Porque eu retiro potencial construtivo
daqui e eu vou resolver o problema. Mas aí eu aumento demais a densidade em outra área e
vou transferir o problema para lá. E tomo cuidado ao fazer isso. Por isso que tudo passa pelo
principal instrumento de planejamento, que é o Plano Diretor. Vocês viram que todos os
instrumentos que a gente descobriu, passa sempre pelo Plano Diretor que vai fazer um
planejamento global.

3.6) OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS

- INSTRUMENTOS SIMILARES E ANTECEDENTES

- OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO ESTATUTO DA CIDADE:

E por fim a gente chega no instrumento de renovação urbana por excelência. Operação urbana
consorciada é o primeiro instrumento, a grande aposta, e talvez a forma de intervenção do
Estado na propriedade mais sofisticada que tem na legislação brasileira. Essas operações
urbanas consorciadas, elas não surgiram com o estatuto da cidade. Legislações dos grandes
municípios já tinham com outros nomes instrumentos similares, em SP chamavam-se
operações interligadas, no Recife existiam essas operações, em BH, em Porto Alegre, em
Curitiba, no RJ. Todas as legislações dos grandes municípios anteriores ao estatuto da cidade
tinham algum instrumento na legislação local que fazia as vezes dessas operações urbanas
consorciadas. Agora com o estatuto da cidade nós temos uma norma geral para qualquer
município utilizar isso aqui. O que é a Operação no estatuto da cidade?

 Estatuto da Cidade, art. 32 Lei municipal

específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar
área para aplicação de operações consorciadas. (Então
tem que delimitar uma determinada área, que precisa de
uma renovação urbana, p.ex.: centros antigos da cidade,
centro de Salvador, o Pelourinho, o centro de SP, junto à
Cracolândia)
 § 1º Considera-se operação urbana consorciada o
conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo
Poder Público municipal, com a participação dos
proprietários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcançar em
uma área transformações urbanísticas estruturais,
melhorias sociais e a valorização ambiental. (Esse "e" aí
é bem importante, não é uma coisa ou outra, são os três
elementos que eu tenho que alcançar. É evidente que
uma determinada operação urbana consorciada, é
possível que eu tenha mais alterações urbanísticas e
menos melhorias sociais. Uma coisa se destaca um
pouco mais da outra, mas eu tenho que perseguir os três
objetivos. Não é admitido em uma operação consorciada
que só tenha melhoria social, sem se preocupar com a
questão ambiental ou com transformações urbanísticas.
O que que podem ser previstas nessas operações
urbanas consorciadas, entre outras medidas? Ou seja, o
rol aqui é exemplificativo.)
§ 2º Poderão ser previstas nas operações urbanas
consorciadas, entre outras medidas:
I – a modificação de índices e características de
parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem
como alterações das normas edilícias, considerado o
impacto ambiental delas decorrente;
II – a regularização de construções, reformas ou
ampliações executadas em desacordo com a legislação
vigente.
III - a concessão de incentivos a operações urbanas que
utilizam tecnologias visando a redução de impactos
ambientais, e que comprovem a utilização, nas
construções e uso de edificações urbanas, de
tecnologias que reduzam os impactos ambientais e
economizem recursos naturais, especificadas as
modalidades de design e de obras a serem
contempladas. (Incluído pela Lei nº 12.836, de 2013)

O que é que então vai poder fazer em uma operação consorciada? Eu vou dar um tratamento
diferenciado para aquela área, que precisa de uma regulação urbana. Eu vou mexer nos
índices, de modo a facilitar a regularização de construções feitas em desacordo com a
legislação. Eu vou dar incentivo para as pessoas que utilizam de tecnologias que reduzam a
construção e o uso de recursos naturais, então, reaproveitamento de água de chuva, energia
solar, entre outras tecnologias que reduzem ou economizam recursos naturais. E com isso eu
vou melhorar a infraestrutura daquela área, recuperar aquela área, desde recuperação de
calçamento, recuperação do asfalto, inversão de vias de rua para melhorar o trânsito, retirada
de pessoas que utilizam sem autorização do espaço público, então tem invasão de praça,
camelô sem autorização na calçada. Eu vou reorganizar toda essa área. O que vai constar da
operação urbana consorciada? Vai constar o plano de operação urbana consorciada. Nós já
vimos que o planejamento não se confunde com o plano. A operação urbana consorciada exige
um planejamento. E para fazer esse planejamento ele tem que ser participativo. Eu tenho que
chamar todo mundo para dialogar. Por isso que aqui em cima, quando fala o que é uma
operação urbana consorciada, tem que ter a participação de todos. Os proprietários daquela
área, os moradores que não são necessariamente proprietários, são inquilinos, os usuários
permanentes e investidores. Muitas áreas durante o dia nas grandes cidades, têm uma grande
circulação de pessoas. Na região da 25 de março em SP, por dia circulam quase um milhão de
pessoas, fora o final de semana, feriado, fim de ano. E à noite fica um breu, não fica ninguém,
porque à noite é uma região perigosa. Óbvio que eu preciso chamar também os usuários
permanentes, que não são moradores e nem proprietários, porque eles estão todo dia
trabalhando naquela região, por isso precisam ser ouvidos. E investidores, que foi um
mecanismo que a lei criou para captar recurso privado e melhorar a infraestrutura pública, a lei
criou um mecanismo de parceria pública privado lato sensu. Isso é uma operação urbana
consorciada. Então eu vou chamar todo mundo para dialogar, em cima disso eu vou fazer um
planejamento (fazer audiências públicas, etc.…), e ao final desse planejamento eu retiro um
plano, que é o plano de ação, um plano que consubstancia o processo de planejamento. O que
vai constar desse plano de operação urbana consorciada? Ele vai ter no mínimo, como
conteúdo mínimo, definir a área, então eu vou delimitar uma determinada área, p.ex.: a região
da Cracolândia e definir o quadrilátero que eu vou atingir.
Um programa básico de ocupação da área, um programa de atendimento socioeconômico da
população afetada. Então lá na Cracolândia você tem a população de usuários de crack de
drogas, você tem a população dos moradores de rua, você tem a população de prostitutas, de
ambulantes, ou seja, você tem uma série de pessoas que vão ser atingidas e eu tenho que ter
um programa de atendimento especial para essas pessoas.
Finalidades da operação: aquelas três transformações urbanísticas estruturais, melhorias
sociais e a valorização ambiental.
Estudo prévio de impacto de vizinhança (EIVI), que está disciplinado no próprio estatuto da
cidade, e que vai servir dentro do processo de licenciamento, que ele é prévio, não é a
posteriori, como diz a legislação do DF, ele é prévio para num processo de licenciamento
estabelecer quais são as externalidades positivas e negativas. É como ela potencializa essas
externalidades positivas, ou seja, as coisas boas que vão levar, a consequência da edificação
da edificação e quais as potencialidades negativas. Vai impactar o trânsito? Vai impactar as
pessoas que circulam por lá? E como eu minimizo isso dentro de um processo de
licenciamento? O EIVI é que vai pautar. Então pode ser por uma compensação urbanística,
ambiental.
A contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados
previstos no art. 32.

 Estatuto da Cidade, art. 33 Da lei específica

que aprovar a operação urbana consorciada constará o
plano de operação urbana consorciada, contendo, no
mínimo:
I – definição da área a ser atingida;
II – programa básico de ocupação da área;
III – programa de atendimento econômico e social para a
população diretamente afetada pela operação;
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI - contrapartida a ser exigida dos proprietários,
usuários permanentes e investidores privados em função
da utilização dos benefícios previstos nos incisos I, II e III
do § 2º do art. 32 desta Lei; (Redação dada pela Lei nº
12.836, de 2013) (A contrapartida a ser exigida dos
proprietários, usuários permanentes e investidores
privados em função dos benefícios previstos no art. 32.
Eu não vou alterar a legislação, eu não vou flexibilizar,
eu não vou regularizar as construções ilegais? Então vai
valorizar o seu imóvel, e eu quero uma contrapartida.
Pode ser financeira, ou outra forma de compensação.)
VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente
compartilhado com representação da sociedade civil;
(Obrigatoriamente compartilhado com representações da
sociedade civil, gestão democrática das cidades)
 VIII - natureza dos incentivos a serem concedidos aos
proprietários, usuários permanentes e investidores
privados, uma vez atendido o disposto no inciso III do §
2º do art. 32 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.836, de
2013) (atendido aquele método de construção e design
avançado e de uso de tecnologias para reduzir o uso de
recursos naturais)
§ 1º Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal
na forma do inciso VI deste artigo serão aplicados
exclusivamente na própria operação urbana
consorciada.
(Essa norma é fundamental, o recurso que entra fica na
operação. Porque se não tivesse essa norma eu ia usar
esse recurso para fazer outras coisas e a operação não
ia ter transformações urbanísticas. Porque isso tudo
custa dinheiro. Eu vou fazer todo o calçamento daquela
região, refazer o asfalto, refazer a fachada de imóveis
tombados, retirar toda a pichação. Isso custa muito
dinheiro, então o dinheiro que entra tem que ser
reinvestido na própria operação.)
§ 2º A partir da aprovação da lei específica de que trata
o caput, são nulas as licenças e autorizações a cargo do
Poder Público municipal expedidas em desacordo com o
plano de operação urbana consorciada.
(A partir da aprovação da lei específica que trata o caput,
que é o plano de operação urbana consorciada, serão
nulas as licenças e autorizações a cargo do poder
público municipal se pedidas em desacordo com esse
plano. Isso é outra coisa fundamental para
funcionalidade, porque é possível que alguém que seja
atingido pela operação urbana consorciada e seja
contra, queira opor contra o poder público uma licença
ou uma autorização expedida anteriormente. E falar:
"Não, eu tenho direito aqui a funcionar esse comércio,
eu tenho essa licença de funcionamento". Essa licença
de funcionamento está em desacordo com o que o plano
de operação urbana consorciada colocou? A licença é
nula a partir da aprovação disso por lei. Por que aprovar
por lei o plano? Porque a lei obriga a todos, inclusive o
poder público. Princípio da legalidade administrativa.
Então esses dois elementos aqui, o parágrafo 1º e 2º do
33, são fundamentais, sem eles não funciona a operação
urbana consorciada. Se entendendo aqui que todas as
licenças anteriores que estão em desacordo com o plano
são nulas, se o Judiciário não entender isso, as pessoas
vão judicializar e o Judiciário vai falar que a licença ainda
está valendo. E a operação urbana consorciada vai se
frustrar, porque vai esbarrar em um monte de atos
administrativos expedidos anteriormente, que estão em
desacordo com o plano.)

O art. 34 estabelece a forma de financiamento da operação urbana consorciada.

 Estatuto da Cidade, art. 34 A lei específica

que aprovar a operação urbana consorciada poderá
 prever a emissão pelo Município de quantidade
determinada de certificados de potencial adicional de
construção (CEPAC), que serão alienados em leilão ou
utilizados diretamente no pagamento das obras
necessárias à própria operação.
§ 1º Os certificados de potencial adicional de construção
serão livremente negociados, mas conversíveis em
direito de construir unicamente na área objeto da
operação.
§ 2º Apresentado pedido de licença para construir, o
certificado de potencial adicional será utilizado no
pagamento da área de construção que supere os
padrões estabelecidos pela legislação de uso e
ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica
que aprovar a operação urbana consorciada. (Do que
que o Estatuto da Cidade está falando? Do coeficiente
de aproveitamento básico. O CEPAC vai ser utilizado
como potencial construtivo até o limite do coeficiente do
aproveitamento máximo)

Aluno: Professor deixa eu te fazer uma pergunta sobre essa questão das licenças. Como é que
fica a segurança jurídica nisso? Porque entra governo e sai governo, você tem uma licença
para construir e daqui a pouco você não pode mais....
Professor: A segurança jurídica fica um pouco afetada, mas não é assim do dia para a noite,
vamos fazer uma alteração urbana e impõe. Tem que ter participação de todo mundo, tem que
ser dialogado, tem que ser discutido com o legislador, não só quando ele estabelece qual a
área que vai ter alteração urbana consorciada no plano diretor, que é a primeira lei, que tem
audiências públicas, mas depois da aprovação da lei específica que aprova o plano diretor.
Então não é do dia para noite, você tem duas leis sendo discutidas com o legislador e
necessariamente com a sociedade, para dizer que aqui vai ter operação urbana consorciada,
porque essa área está degradada e em que medida vai ter operação urbana consorciada. Ex.:
vamos fazer uma operação urbana consorciada no começo da W3 Norte. Todas as licenças de
funcionamento daquelas oficinas, que estão inclusive em desacordo com o plano diretor atual
são nulas. Então como vai ficar a segurança jurídica? Segurança jurídica é nenhuma, pois o
plano diretor já diz que lá não pode ter oficina. Ali é área residencial e o comércio não admite o
uso de oficina. Mas está cheio de oficina lá. Por quê? Porque o cara pela a licença e entra com
uma ação na justiça e consegue uma liminar para continuar funcionando lá. E é uma área
residencial. O comércio ali deveria ser local, de farmácia, algum serviço, lojinhas e não oficina,
que é uma coisa densa que faz barulho, resíduo e que deve ir para o SOF Norte ou SOF Sul
numa cidade planejada. Então isso vai ficar mitigado, evidentemente, mas não é assim do dia
para a noite, é uma forte instabilidade das relações jurídicas.

Esse potencial adicional de construção são títulos que podem ser previstos, em geral são
previstos, o poder público calcula o futuro potencial construtivo que ele pode ofertar, vende isso
ao mercado, investidores privados compram isso e esse dinheiro só pode ser utilizado na
própria operação urbana consorciada. Para quê? Para fazer todas as obras de reestruturação
da área. E ao final eu vou ter uma área renovada com potencial construtivo, e quem investiu
pode ter um bom retorno. Porque eu comprei o potencial construtivo quando ele valia X e
sendo um sucesso a operação urbana consorciada meu potencial construtivo vai valer X + Y.
Ex.: Qual operação urbana consorciada que está em curso hoje mais famosa? Do Porto
Maravilha do RJ. Foi adotado um modelo de renovação do porto do RJ, em cima do que
Barcelona fez na Olimpíada de 92 na região de Barceloneta, que é uma das regiões mais
valorizadas, que é tipo um porto, mais valorizadas de Barcelona.
Então nós vamos renovar essa área, que era extremamente desgastada, extremamente
desqualificada. Foi montado um plano de operação urbana consorciada em cima do
planejamento que foi dialogado, aprovado por lei, pelas Câmara de Vereadores, emitiu-se
esses títulos e pouca gente se interessou em comprar.
À época a Dilma era presidente e era coligada com o Prefeito e com o Governador do RJ.
Interessada que isso fosse um legado para a Copa do Mundo, ela determinou que os bancos
federais entrassem nessa história. Resultado: o BB, CEF e BNDES adquiriram quase todos os
CEPACs do Porto Maravilha. Entrou uma dinheirama. E tem notícia de corrupção e está sendo
apurado na Lava Jato. Mas ter corrupção ou não, o fato é que as obras começaram a andar e
começou a mudar a cara daquela região. Investidores privados disseram “opa, ali vai dar um
bom hotel, um bom prédio de serviços, vai ser uma região valorizada. Como eu faço para
construir lá? ” Procura quem tem CEPACs. Aí a CEF vai vender pelo mesmo preço que ela
adquiriu? Não, ela vai colocar um ágio. Eu comprei por X e você quer comprar agora? Então
vamos negociar e vou vender por X+Y.
Resultado, os bacos estatais que tiveram um uso político nessa história, acabaram lucrando
uma grana com isso, porque eles eram detentores do potencial construtivo e a iniciativa
privada, as construtoras, o mercado imobiliário ficou doido quando viu o resultado disso aqui.
Então é uma forma de trazer investimento privado para recuperar a infraestrutura pública por
meio desse CEPAC.

Também é possível fazer operação urbana consorciada interfederativa, no âmbito do Estatuto

da Metrópole que introduziu o art. 34-A aqui. Aonde tem operação urbana consorciada aqui no
DF? Onde pode ter? Onde que está previsto? Nas áreas constantes de estratégia de
diminuição do espaço urbano. Ex.:

 Estatuto da Cidade, art. 34-A (Introduzido

pela Lei nº 13.089/2015). Nas regiões metropolitanas ou
nas aglomerações urbanas instituídas por lei
complementar estadual, poderão ser realizadas
operações urbanas consorciadas interfederativas,
aprovadas por leis estaduais específicas.
Parágrafo único. As disposições dos arts. 32 a 34 desta
Lei aplicam-se às operações urbanas consorciadas
interfederativas previstas no caput deste artigo, no que
couber. ”

- OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO PDOT: ARTS. 181/186

Seção VII
Da Operação Urbana Consorciada
Art. 181. A operação urbana consorciada é o conjunto
de intervenções e medidas coordenadas pelo Distrito
Federal, com a participação dos proprietários,
moradores, usuários permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcançar, em uma área,
transformações urbanísticas estruturais, melhorias
sociais e valorização ambiental.
§ 1º Cada operação urbana consorciada será criada por
lei específica, de acordo com as disposições dos arts. 32
a 34 da Lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 –
Estatuto da Cidade e o previsto neste Plano Diretor.
§ 2º Caberá ao órgão gestor do desenvolvimento
territorial e urbano do Distrito Federal a iniciativa, a
coordenação, o acompanhamento e o monitoramento de
todo o projeto da operação urbana consorciada.

Art. 182. As operações urbanas consorciadas têm como

objetivos:
I – implantação de espaços e equipamentos públicos
estratégicos para o desenvolvimento urbano;
II – otimização de áreas envolvidas em intervenções
urbanísticas de grande porte;
III – implantação de programas de habitação de
interesse social;
IV – ampliação, melhoria e priorização da rede de
transporte público coletivo;
V – implantação, manutenção e conservação de parques
e unidades de conservação;
VI – cumprimento dos demais princípios e objetivos
deste Plano Diretor.

Art. 183. Nas operações urbanas consorciadas, podem-

se prever:
I – modificações de índices e de características de
parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem
como alterações das normas edilícias, considerando-se
o impacto ambiental e de vizinhança delas decorrentes;
II – regularização de construções, reformas ou
ampliações executadas em desconformidade com a
legislação vigente, devendo-se observar o disposto
nesta Lei
Complementar.

Art. 184. A lei específica que instituirá a operação

urbana consorciada deverá conter, no mínimo:
I – justificativa, objetivos e metas da operação;
II – definição da área de abrangência e do perímetro da
operação;
III – programa básico de ocupação e de intervenções
previstas para a área;
IV – programa de atendimento econômico, social e
ambiental para a população diretamente afetada pela
operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança ou de
impacto ambiental em função do porte e da abrangência
da operação, conforme legislação vigente;
VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários,
usuários permanentes e investidores privados, em razão
dos benefícios previstos;
VII – forma de controle da operação, que deverá ser
compartilhado com representação da sociedade civil;
VIII – estoque do potencial construtivo adicional;
IX – prazo de vigência da operação;
X – indicação de fundo específico que deverá receber os
recursos das contrapartidas financeiras decorrentes dos
benefícios urbanísticos concedidos;
XI – solução habitacional dentro do seu perímetro ou
área de abrangência caso seja necessária a remoção de
moradores em áreas de risco;
XII – preservação dos imóveis e espaços urbanos de
especial valor histórico, cultural, arquitetônico,
paisagístico e ambiental;
XIII – previsão de parâmetros, índices e instrumentos
urbanísticos previstos para a operação;
XIV – previsão de incentivos fiscais e mecanismos
compensatórios para os participantes dos projetos.
§ 1º Os recursos obtidos e captados pelo Poder Público
deverão ser aplicados no programa básico de ocupação
e de intervenções.
§ 2º Para as áreas objeto de operação urbana
consorciada, poderão ser adotados coeficientes de
aproveitamento máximo superiores aos determinados
nos Anexos V e VI.

Art. 185. A lei específica da operação urbana

consorciada poderá prever a emissão, pelo Distrito
Federal, de quantidade determinada de Certificados de
Potencial Adicional de Construção – CEPACs.
§ 1º Os CEPACs poderão ser alienados em leilão ou
empregados diretamente no pagamento das obras e
serviços necessários à própria operação, podendo
também ser ofertados como garantia para obtenção de
financiamentos para implementação da operação.
§ 2º O direito de construir será convertido em CEPACs
nas áreas objeto da operação, podendo ser livremente
negociados apenas nas referidas áreas.
§ 3º A lei deverá, igualmente, estabelecer:
I – a quantidade de CEPACs a ser emitida,
obrigatoriamente proporcional ao estoque de potencial
construtivo adicional previsto para a operação;
II – o valor mínimo do CEPAC;
III – o método do cálculo das contrapartidas;
IV – as formas de conversão e equivalência dos
CEPACs em metros quadrados de potencial construtivo
adicional e em metros quadrados de alteração de uso.
§ 4º O Poder Executivo, no prazo de 1 (um) ano,
regulamentará todas as operações relativas aos
CEPACs.
Art. 186. A operação urbana consorciada poderá ser
aplicada:
 I – nas áreas constantes da Estratégia de Dinamização
de Espaços Urbanos; (o eixo de Ceilândia, o eixo de
Taguatinga, o eixo EPIA)
II – nas áreas constantes da Estratégia de Revitalização
de Conjuntos Urbanos; (Setores centrais do Plano Piloto,
W3 Norte e Sul, SIA, SIG, Vila Planalto, Eixo Histórico de
Planaltina, Complexo de Lazer de Brazlândia, Setor
Central do Gama, dentre outros)
III – nas áreas constantes da Estratégia de Implantação
de Polos Multifuncionais. (Como eu disse para vocês,
eles são implantados em um raio de 600m dos terminais
de integração e da rede estrutural de transporte coletivo
e estão previstos para o Catetinho, Taguatinga, Grande
Colorado, Metropolitana, Planaltina Samambaia, São
Sebastião, Asa Sul e Granja do Torto.)

São áreas de comércio intenso, próximo dos terminais, que vão ter vários serviços, para retirar
camelôs das ruas, são as feiras organizadas, que até agora não deu muito certo. Seriam áreas
objeto de operação urbana consorciada. Verifique que é uma quantidade grande. Não significa
que tudo vai ser feito, ao contrário, tem pouca coisa que está sendo feita, mas aqui há uma
autorização para que seja feito.

Ex.: Operações urbanas consorciadas nas grandes cidades. Na cidade São Paulo, temos três,
a da Água Branca, Água Espraiada e a da Faria Lima. A da Faria Lima é de longe a mais
famosa. Ela começou antes do Estatuto da Cidade e hoje é uma região empresarial toda
reformulada, por conta de uma operação urbana consorciada. A do Rio é a mais famosa, que
seria o legado das Olimpíadas, do Porto Maravilha. Na cidade de Belo Horizonte, nós temos a
Estação Barreiro. E em Porto Alegre a Lomba do Pinheiro, que também está relativamente
avançada. Ah! Em Curitiba temos a Linha Verde, no mesmo modelo que Belo Horizonte fez
aquela linha verde que vai para o aeroporto. Isso aqui são exemplos, apenas para você saber
onde estão sendo desenvolvidos.

A operação urbana consorciada é por excelência o instrumento mais avançado de renovação

urbana. Tem uma forte inspiração da legislação espanhola, na lei de ocupação do solo da
Espanha, e, se esse instrumento for bem utilizado, claro sem corrupção, se for bem utilizado
vai produzir bons resultados de renovação urbana.
AULA IV – REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

4.1) PARCELAMENTO DO SOLO URBANO

Continuando a matéria, vamos falar de parcelamento de solo urbano. Por que nós vamos falar
de Lei de Parcelamento de Solo Urbano? Porque essa matéria é indispensável para estudar a
regularização fundiária urbana.
A regularização fundiária urbana de assentamentos informais, surge exatamente porque
alguém descumpriu a lei de parcelamento do solo. A ideia de parcelamento do solo é uma das,
e, talvez a principal atividade urbanística voltada à expansão das cidades. Como eu faço a
cidade crescer? Eu vou fracionando a terra rural para fins urbanos. Eu vou transformando a
gleba que é sinônimo de área rural em área para fins urbanos com o nascimento das ruas e as
unidades, que são os lotes. Quando eu fraciono a terra, a gleba, vão surgindo lotes, que são
edificações, que são unidades vocacionadas à edificação para fins urbanos.

4.1.1 - INTRODUÇÃO
→ é uma das atividades urbanísticas voltadas ao ordenamento territorial e à expansão da
cidade
→ Lei n° 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo – LPS), conhecida como Lei Lehmann

Hoje o parcelamento do solo está regido por uma lei muito antiga, Lei nº 6.766/79, que é
conhecida como a Lei Lehmann.
Lehmann era o sobrenome alemão do então deputado federal, salvo engano por Santa
Catarina ou Paraná, que foi o autor do anteprojeto. Então essa lei ficou conhecida com o
sobrenome dele. Existem vários projetos no Congresso Nacional em tramitação para substituir
a lei de parcelamento do solo. Um deles, que está em fase mais adiantada, vai transformar a
ideia de parcelamento do solo em uma lei de renovação do solo urbano. Uma outra visão. Mas
enquanto não aprovado, a gente vai usar a velha lei de parcelamento do solo urbano mesmo.

4.1.2 – FASES E OBJETO DO PARCELAMENTO

Como eu faço para fazer uma implantação lícita de um parcelamento para fins urbano? Eu
tenho que seguir três fases:
→ fases de implantação lícita de um parcelamento:
a) ADMINISTRATIVA – que se processa perante órgãos públicos (diretrizes, aprovações e
licenças - artigos 6º /17, LPS); 1ª fase: eu vou junto ao poder público local, é a fase
administrativa. Vou até o poder público local e lá eu consigo as licenças para implantar esse
novo parcelamento. Isso está no art. 6º ao 17 da lei de parcelamento do solo. E é nesse
período que talvez eu tenha que fazer EIA/RIMA, EIVE, é por conta do licenciamento.
Lá eu vou pagar a taxa, vou apresentar o projeto, assinado por arquiteto, por engenheiro, a lei
cuida dos requisitos disso.
b) CIVIL E REGISTRARIA – que se caracteriza pelo ingresso do projeto e do contrato-padrão
no Cartório de Registro de Imóveis (registros – artigos 18/24, vendas, elaboração de contratos
e suas cláusulas de ordem pública – arts. 25/36, LPS);

Com o projeto eu vou ter o arruamento, calçamento, abertura de ruas, lotes, e tudo mais.
Estando tudo correto, de acordo com a legislação, as licenças sendo expedidas, aí eu vou para
o registro imobiliário, chamada civil ou registraria.
Eu dou entrada no registro imobiliário, do projeto e do contrato padrão. E lá, o registrador vai
analisar se está tudo correto e vai começar a abrir as matrículas dos imóveis, identificando as
nulidades. Interessante que essa lei é de 1979, mas ela já tinha uma preocupação bastante
precoce com o Direito do Consumidor. Em 79 nem se falava em consumidor em fornecedor,
pois o CDC é de 1990. Mas a Lei traz uma série de cláusulas de ordem pública para proteger o
consumidor adquirente das futuras nulidades, que vão ser dadas em promessa de venda.
Então tem um projeto que uma empreiteira está lançando, ela faz uma grande propaganda,
você é chamado para ir lá para o stand conhecer, vai ser um prédio, vai ser um condomínio e
você se interessa e você firma uma promessa de compra e venda. Que garantia você vai
receber?
A LPS traz lá uma série de garantias para evitar que você tome um calote de algo que você
tem uma promessa de venda ainda, nem está implantado.

c) URBANÍSTICA – consistente na realização de obras de infraestrutura e repasse de parcela

da área ao Município ou Distrito Federal - artigos 17 e 22.

Se estiver tudo correto, na fase registral estiver tudo certo, abre as matrículas tudo bonitinho,
faz o memorial descritivo, faz a incorporação, paga tudo (o pagamento disso é bem caro) aí eu
vou para a fase final que é a fase urbanística. A fase urbanística consiste na realização das
obras de infraestrutura. Aí sim eu vou fazer a abertura das ruas, piqueteamento, aí é a fase
material propriamente dita. Aí é que está autorizado a começar a edificar, fazer o arruamento,
estabelecer onde serão os lotes, demarcar, se é um prédio, vai se começar a construir o prédio,
fazer a fundação, etc. É nesse momento que há o repasse da parcela da área para o poder
público ou DF. É chamado de concurso voluntário e eu vou tratar daqui a pouco.

→ finalidade do parcelamento urbanístico:

Qual é a finalidade de fazer um parcelamento urbanístico, ou parcelamento para fins urbanos?
É dotar uma área de infraestrutura para fins urbanos. Que infraestrutura é essa? São os
equipamentos urbanos e comunitários. A LPS diz que:

Art. 5º, parágrafo único. Consideram-se urbanos os

equipamentos públicos de abastecimento de água,
serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas
pluviais, rede telefônica e gás canalizado.

Equipamentos urbanos são vocacionados a dar infraestrutura mínima para o funcionamento do

lote. E detalhe é que a Lei é de 79, mas aí estão descritas três das quatro atividades que
abarcam o saneamento básico, da lei nacional do saneamento básico. Abarca o saneamento
básico a rede de abastecimento da água potável, o serviço de esgoto, colega de água pluvial,
são as três que estão aqui e o sistema de recolhimento de resíduos sólidos, coleta de lixo. São
as quatro atividades do saneamento básico, sendo que três delas já estão aqui.
 Art. 4º, § 2º - Consideram-se comunitários os
equipamentos públicos de educação, cultura, saúde,
lazer e similares.

O que são equipamentos comunitários? Os equipamentos de educação, cultura, lazer e

similares. Quando eu coloco rede de saneamento básico, eu estou falando de equipamento
urbano. Quando eu estou falando de escola, eu estou falando de equipamento comunitário.
Uma praça, lazer, equipamento comunitário. Um posto de saúde, um centro comunitário, uma
biblioteca, é equipamento comunitário. Dotar uma área disso aqui é dar funcionalidade por um
lote. Não adianta eu construir um parcelamento, um loteamento, e não ter área nenhuma para
educação, para saúde, para lazer, para serviços de segurança pública, delegacia, posto da PM.
Não adianta nada essa área não ter energia, não ter esgoto, água potável, rede telefônica, pois
eu vou ter um tipo de lote completamente desprovido dos serviços básicos da infraestrutura
básica de funcionamento na cidade.
Então é importante saber quais são esses equipamentos. Os equipamentos que normalmente
são colocados para fins de parcelamento urbano.

→ conceito de lote: § 4º do art. 2º da LPS

E aí vai surgir a unidade, a unidade é o lote. Por isso que a lei conceitua o que é lote, por meio
de uma redação dada por uma lei de 1999. Então lote é a unidade básica, em que haverá uma
construção vocacionada à edificação, servindo de infraestrutura básica.

Art. 2º, § 4º Considera-se lote o terreno servido de

infraestrutura básica cujas dimensões atendam aos
índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei
municipal para a zona em que se situe (Incluído pela Lei
nº 9.785, 29.1.99).

→ dimensão do lote: art. 4º, inc. II, LPS

Em regra, o lote tem 125m 2 de área mínima e 5m de frente. Esse é o tamanho normal de lote.
O detalhe é que a Constituição lá no art. 183, diz que a usucapião especial para fins urbanos é
no máximo de 250m2, que é exatamente o dobro do tamanho mínimo do lote da LPS. Não é à
toa que a CF fala de 250m2. Essa é a regra. Mas existem exceções
Art. 4º, II - os lotes terão área mínima de 125m² (cento e
vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5
(cinco) metros, salvo quando o loteamento se destinar a
urbanização específica ou edificação de conjuntos
habitacionais de interesse social, previamente aprovados
pelos órgãos públicos competentes;

a) Urbanizações específicas: são áreas em que eu vou ter um tratamento diferenciado. Eu

não vou colocar lote de 125m2 numa área de distrito industrial, os lotes têm que ser
maiores, urbanização específica. Eu não vou colocar lote de 125 numa área de
desenvolvimento tecnológico, como tem as ADEs aqui. Eu vou colocar de 500m 2 ou de
800m2. Para quê? Para implantar as indústrias, pequenas indústrias, manufaturas. Aí o
tamanho do lote vai ser maior, porque é um modelo de urbanização específica.
b) Programas habitacionais de interesse social, voltados predominantemente para
população de baixa renda. Aí o tamanho do lote pode ser menor. E por que tem que
ser menor? Porque por muitos anos a legislação brasileira disse 125m 2 no mínimo e
5m2 de frente. E não trouxe nenhuma exceção. Com o passar do tempo perceberam
que a urbanização específica era uma exceção. Mas não havia outra exceção.
Resultado: a maioria da população que morava em favela, cortiço, não tinha a mínima
 condição de atender à legislação formal. Então quando a legislação vira as costas para
a realidade, o que a realidade faz? Vira de costas para a legislação formal, não está
nem aí para a legislação formal. Como que eu vou abrir numa favela para fazer
regularização fundiária lotes de 125m2, se em regra nas favelas nas cidades de SP,
uma família ocupa em regra 8m 2. E as famílias são numerosas. Por isso que as favelas
são verticalizadas, e daí surge o direito real de laje. É impossível 125m 2 é quase um
latifúndio em uma favela. O resultado é que vamos flexibilizar. Nem tanto ao céu, nem
tanto ao mar, nem tanto à terra. Tudo bem, não vai ser de 125m 2, mas que seja 80, 70,
mas não no Minha Casa Minha Vida, trabalha com imóveis de 40, de 50, de 60m 2. É
melhor do que 8m2 em uma área desprovida de infraestrutura? Claro que é.
Entenderam porque que a lei flexibilizou isso para programa habitacional para
população de baixa renda? Para a regularização fundiária de favelas, de áreas
degradadas, de cortiços, porque não dá para obedecer 125m 2, pois se eu fizer isso eu
expulso 90% da população da favela, sem que elas possam retornar para área. Então
não dá para a legislação virar as costas para a realidade. Novidade, essa aqui é a lei,
nova lei de regularização fundiária. Ela introduz o parágrafo 7, do artigo 2º, para dizer
que lote poderá ser constituído sob a forma de imóvel autônomo, ou de unidade
imobiliária integrante de condomínio de lotes. Isso aqui abre a possibilidade de
regularização de condomínios. Os condomínios de lotes eu vou falar mais à frente,
para a gente tratar desse capítulo, mas já adianto que a lei preparou a legislação
formal, para não ter nenhum problema em relação à regularização dos condomínios,
isso nós vamos falar mais à frente.

→ infraestrutura básica dos parcelamentos:

Como o lote é a unidade dotada de infraestrutura básica, a lei teve que tratar o que era
a infraestrutura básica. Então o mínimo nos parcelamentos normais é constituir um lote
de equipamentos urbanos: constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento
das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água
potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação (§ 5º, art. 2º, LPS com
redação dada pela Lei nº 11.445, de 2007)

Veja que não exige calçamento, asfaltamento, isso é o mínimo. O mínimo para poder
falar que aquilo é um parcelamento lícito do solo.

→ infraestrutura básica dos parcelamentos de interesse social

No entanto, infraestrutura básica de parcelamento situado em zona habitacional,

declarada como de interesse social, voltada predominantemente para população de
baixa renda, o mínimo vai ser mais flexibilizado ainda.

Consistirá, no mínimo, de: (§ 6º, art. 2º, LPS incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.99):
I - vias de circulação; (Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.99)
II - escoamento das águas pluviais; (Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.99)
III - rede para o abastecimento de água potável; e (Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.99)
IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar.
(Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.99)

Eu nem preciso ter sistema de esgotamento, pode ser fossas e nem ter energia elétrica
já instalada. Para parcelamento para população de baixa renda, a lei em 99 flexibilizou
o que é infraestrutura.
Para quê? Para facilitar a regularização fundiária dos parcelamentos voltada para a
população de baixa renda.
Veja que a infraestrutura básica dos parcelamentos em geral é bem melhor do que a lei
exige para a população de baixa renda, mas isso é para uma flexibilização para poder
regularizar mais facilmente essas áreas.

INTERVALO.