Ser001 Unidade 1

Unidade 1
Patricia Ferreira de Mendonça
Graduada em Comunicação Social pela UNESP, especialista em Processos

Legislativos e Democracia no Brasil pela Escola do Parlamento da Câmara
Municipal de São Paulo, especialista em Gestão Pública pela UNIFESP.
Servidora pública efetiva da Prefeitura Municipal de São Paulo e professora
de Gestão Social, Comunicação Pública e Governamental, Análise de
Políticas Públicas e Indicadores Sociais.
Estado, Sociedade e Políticas Públicas

Gestão Social
Patricia Ferreira de Mendonça
Olá!
Você está na unidade O Estado e o Contrato Social.
Conheça aqui conceitos ! aos fazeres e obrigações do
Estado para com a Sociedade, bem como as
especificidades que envolvem essas relações. Desde o
início da civilização, arranjos organizacionais,
envolvendo instâncias de poder e comando, se fizeram
necessárias para que a vida em sociedade fosse
possível.
Muitos foram os estudiosos que se dedicaram a
compreender essas relações e aprimorá-las, através de
leis, convenções e costumes. Nesta unidade você terá
a oportunidade de conhecer os caminhos percorridos
para que Estado e Sociedade chegassem ao momento
atual e as ações necessárias para a manutenção do
papel de cada um dos atores envolvidos.
Bons estudos!
[SER001] Template da unidade para o(a) autor(a) 1

1. Surgimento do Estado
A evolução do homem trouxe a necessidade de convivência em grupos de

forma a se proteger das adversidades da natureza. O homem primitivo é
forçado a desenvolver modos cooperativos de convivência em nome da
preservação da espécie.
O desenvolvimento e aperfeiçoamento das ferramentas de trabalho, bem como

a necessidade de fazer uso cada vez mais otimizado dos recursos da
natureza, fosse para alimentação ou sobrevivência, favoreceu o surgimento de
grupos organizados por tarefas, por territórios e por habilidades. Esses grupos
cooperativos buscavam o bem comum.
Se estabeleciam em determinados espaços físicos, enquanto as condições

naturais permitiam o uso da terra, ou enquanto conseguissem ali viver em
segurança, sem ameaças reais das forças da natureza ou de espécies que
pudessem ameaçar sua vida.
Uma sociedade se constitui de redes de relacionamentos, marcadas pela

interdependência entre os pares. A ideia de sociedade pressupõe uma
organização de grupos sociais que compartilham interesses mútuos em busca
do benefício de todos.

A palavra sociedade deriva do latim “societas”, e significa associação amistosa. Em
sentido mais amplo, podemos compreender a sociedade como um grupo de
indivíduos, convivendo em determinado território, obedecendo a leis comuns a
todos, partilhando valores culturais e estabelecendo relações entre si.
Dois conceitos semelhantes necessitam ser diferenciados aqui: comunidade e

sociedade. Como comunidade podemos entender relações pautadas por
afetividade, como as relações familiares, vizinhança, grupos de amigos. Já a
sociedade é pautada por relações impessoais, cujos acordos de convivência são
baseados em regramentos.
Mas a história comprova que essas relações não foram propriamente

amistosas. A busca pela paz entre os grupos domina grande parte de nossa
história.
Para efetivar essa paz, foi necessário encontrar um ponto central de comando
para essas comunidades. Uma liderança capaz de organizar os indivíduos de
forma a que todos tivessem iguais oportunidades e direitos.
Uma organização dotada de poder e autoridade sobre todo o grupo: o Estado. O

ente responsável pela organização política da sociedade, estabelecendo as normas
de convivência autorizado por um contrato social.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), estabelece que foi uma escolha dos homens
se submeterem às garantias de liberdade e propriedade definidas pelas leis, para
isso, abriram mão da liberdade irrestrita. (Rousseau, 2017)
Para que haja o reconhecimento, o Estado necessita de elementos constitutivos:

povo, território e soberania.
SOBERANI
POVO TERRITÓ

Fonte: Elaborado pelo autor (2020).
O povo é caracterizado como o elemento humano do Estado, um conjunto de

pessoas sujeitos às mesmas leis, dentro de um mesmo território. O povo é
considerado uma unidade, cuja conduta individual é regulamentada pelo
ordenamento jurídico daquele Estado.
Vale aqui diferenciarmos os conceitos de povo e nação. A nação tem como

característica estar agregada por valores sócio-culturais e não ter delimitação
territorial.
“Nação é um grupo de indivíduos que se sentem unidos pela origem

comum, pelos interesses comuns e, principalmente, por ideais e aspirações
comuns. Povo é uma entidade jurídica; nação é uma entidade moral no
sentido rigoroso da palavra. Nação é muita coisa mais do que povo, é uma
comunidade de consciências, unidas por um sentimento complexo,
indefinível e poderosíssimo: o patriotismo”. (AZAMBUJA, 1997, p.19)
O elemento físico que define o Estado é o seu território, restrição espacial para a
aplicação das leis. Cada Estado aplica sua ordem social interna, por meio de seu
regramento legal e com base em seu poder soberano.
Aliás, soberania é o terceiro elemento constitutivo do Estado. Isso significa que o

Estado tem autoridade suprema em seu território.
Muito embora a civilização grega carregue grande parte do mérito sobre a

construção das relações políticas, o termo Estado, como o conhecemos na
atualidade surge com Nicolau Maquiavel, em sua obra O Príncipe, publicada em
1513.

Descrição da imagem: Um político grego sentado
Originada do conceito de status (situação), Estado engloba um conjunto de

instituições e indivíduos que exerçam domínio sobre determinado território e sobre
quem o habita. (BOBBIO, 1999, p. 67).
A sociedade medieval, onde o poder era calcado na propriedade da terra e que tem
no feudalismo a expressão de poder descentralizado, cede espaço para o Estado
moderno, em que há uma centralização de poder.
A monarquia absolutista é a expressão deste poder centralizado, pois reserva ao

monarca decisões que podem impactar toda a sociedade. Naquele momento, a
arrecadação de tributos, repressão, decisões de justiça, tudo estava a cargo do rei.
Tanto Maquiavel como outros teóricos políticos, entendiam a constituição do
Estado como uma necessidade para a estabilidade e manutenção do poder.
1.1 O papel do Estado
Thomas Hobbes (1588-1679) foi um dos autores que conseguiu definir de maneira
clara o papel do Estado frente à sociedade. No período em que ele escreveu sua
obra O Leviatã, havia uma clara ruptura nas relações de poder, até então centrado
na Igreja e na monarquia. A sociedade de castas e a postura de servidão dos
povos estava sob forte ameaça, o que forçou o desenvolvimento de novos arranjos
de poder e controle.
O século XVII na Europa foi um período conturbado, marcado pela imposição

religiosa, em especial do domínio da Igreja Católica e sua influência no poder
político.
Com o crescimento da burguesia, e seu constante enfrentamento do poder

monárquico, instalou-se um período de crise, em que a desobediência aos poderes
até então instituídos, colocava em risco a ordem social.
Com o embate entre a nobreza e a burguesia, os ânimos exaltados, ameaçavam o

poder do rei, a hegemonia da igreja católica e, consequentemente, causavam
insegurança.
A Inglaterra teve um momento ainda mais caótico, em virtude de ser o poder

central estabelecido na região. Assim, Hobbes nomeia o Estado como Leviatã, que
é citado na bíblia como uma criatura marinha de grande força e poder.
A ideia de Estado, bem como a de sociedade civil se desenham com base no

iluminismo, quando este passa a questionar o papel da religião no poder. Coube
aos iluministas evidenciar a imobilidade social e questionar a influencia divina nas
relações sociais.
O Estado surge como uma instituição capaz de atribuir ordem, por fim ao
primitivismo, oferecendo garantias aos indivíduos sob sua tutela.
1.2 Estado de Natureza
O direito à sobrevivência esteve presente na vida dos indivíduos desde o

surgimento do homem. Hobbes nomeia este direito de “estado de natureza”, onde
não há regras. Quando se estabelece uma comunidade, estes passam a viver
sobre um ordenamento, instituído por um líder ou um grupo de indivíduos que
exerce o poder.

Tal liderança está encarregada de estabelecer a ordem, preservando as vidas
daqueles que se unem para viver naquele grupo. O chamado contrato social é que
dá legitimidade a esse processo. Um acordo que possa entregar o direito de tomar
decisões nas mãos de outrem, mas que preserve seus direitos fundamentais.
A única maneira de instituir um tal poder comum, capaz de os defender das

invasões dos estrangeiros e das injúrias uns dos outros, garantindo-lhes
assim uma segurança suficiente para que, mediante o seu próprio labor e
graças aos frutos da terra, possam alimentar-se e viver satisfeitos, é
conferir toda a sua força e poder a um homem, ou a uma assembleia de
homens, que possa reduzir as suas diversas vontades, por pluralidade de
votos, a uma só vontade. O que equivale a dizer: designar um homem ou
uma assembleia de homens como representante das suas pessoas,
considerando-se e reconhecendo-se cada um como autor de todos os atos
que aquele que representa a sua pessoa praticar ou levar a praticar, em
tudo o que disser respeito à paz e segurança comum; todos submetendo
assim as suas vontades à vontade do representante, e as suas decisões à
sua decisão (HOBBES, 1997.p. 130).
Para o autor, o Estado pode ser classificado de três formas: monarquia,

democracia e aristocracia.
Formas de Estado Características

Monarquia É representado por um só homem
Democracia É uma assembleia de todos os que se
uniram
Aristocracia É uma assembleia apenas de uma
parte
Fonte: Elaborado pela autora, 2020
2. O Contrato Social
Após Thomas Hobbes, outros autores trataram do contrato social. Um deles foi
John Locke (1632-1704). O autor coloca o direito natural não só como a
sobrevivência do indivíduo, mas também como garantia de propriedade. Ele
entendia que o homem perseguia a felicidade e para atingir seu objetivo,
necessitava ser proprietário de si (corpo, liberdade) e de bens materiais, pois a
miséria não condiz com o objetivo humano.
O Estado legítimo para Locke recebe via contrato social a renúncia do poder
natural dos indivíduos em troca da proteção de seus bens.
“O Contrato Social” inicia um debate político e social que ainda não

terminou, legitima o poder e funda a sociedade civil. Elabora os princípios
do direito político, cuja autoridade não deve repousar sobre a autoridade
paterna, no poder teocrático, nem na tirania, mas exclusivamente no
governo formado através de um pacto social, com cujos princípios deveriam
cada cidadão se comprometer individualmente, mediante renúncia de sua
liberdade individual em prol de todos os associados que garantirão
dignidade, igualdade jurídica e moral e a tão sonhada liberdade civil.
(VILALBA, 2013)
Vemos a liberdade como uma pilastra do contrato social, uma vez que pode ser
regulamentada ou irrestrita (estado natural).
2.1 O homem social
Um dos contratualistas mais conhecido é Jean Jacques Rousseau (1712-1778),

que traz uma versão reformulada dos direitos naturais de Hobbes, ao mesmo
tempo em que questiona a defesa da propriedade proposta por Locke.
Rousseau via a natureza humana caracterizada por uma sociabilidade, uma

empatia com seus pares, sendo necessário para se alcançar a felicidade, que os
nossos semelhantes também estivessem na condição de serem felizes. A
autopreservação ficaria em segundo plano, e o bem social em primeiro.
(ROUSSEAU, 1987 [1754-55], pp. 192-193).
Igualdade, liberdade, felicidade e paz são características do estado de natureza em

Rousseau. O autor ainda afirma que a guerra só é possível entre Estados e nunca
nas relações entre os indivíduos. Para ele, o homem natural não detinha egoísmo,
apenas o homem social. O homem, ao exercer o estado civil, perderia sua essência
de bondade e empatia, no fazer político e no ambiente social, o clima seria propício
às disputas. Segundo Rousseau:
“O primeiro que, tendo cercado um terreno, atreveu-se a dizer: Isto é meu, e

encontrou pessoas simples o suficiente para acreditar nele, foi o verdadeiro
fundador da sociedade civil. Quantos crimes, guerras, assassínios, quantas
misérias e horrores não teria poupado ao gênero humano aquele que,
arrancando as estacas ou enchendo o fosso, houvesse gritado aos seus
semelhantes: ‘Evitai ouvir esse impostor. Estareis perdidos se esquecerdes
que os frutos são de todos e que a terra não é de ninguém!’” (ROUSSEAU,
1987, p. 63)
Assim, o autor atribui ao processo de socialização o comportamento egoísta do

homem, que quanto mais socializado, mais corrompido se torna. A crítica de
Rousseau ao conceito de contrato social estabelecido, se deve ao fato de o autor
considerar injustos os arranjos que constituíram o Estado absolutista. Para ele, um
contrato social justo e legítimo deve possibilitar um novo tipo de liberdade, a
liberdade condicional.
A busca do indivíduo seria então, desde sempre, pela segurança do Estado, pela
proteção dos direitos fundamentais e da sobrevivência, com garantias sobre a
liberdade e a propriedade. Somente um contrato social que assegurasse aos
homens tais direitos poderia ser bem sucedido.
Rousseau afirma que o contrato social é a renúncia da liberdade natural para um

coletivo, do qual o próprio indivíduo é parte ativa, necessitando o soberano de
concordância dos súditos para efetivá-lo. Somente o coletivo pode legitimar o poder
do soberano, pela aceitação das decisões, que devem sempre ser pelo bem
comum.
2.2 Contrato Social Moderno
John Rawls (1971) faz uma revisão do Contrato Social, tentando chegar a um
conceito de sociedade justa. O filósofo americano defende o direito a maior
liberdade possível para cada um dos indivíduos, sem que essa fira a liberdade dos
outros. Questiona também as desigualdades socioeconômicas, somente sendo
aceitáveis quando buscarem promover o bem estar dos menos favorecidos.
O filósofo defende que cada indivíduo deve aderir ao contrato social sem saber se
as regras do contrato o favorecerão, mas consciente que a pior circunstância
possível neste contrato, ainda será melhor do que a que ele viveria sem aceitar o
contrato.
Rawls foi bastante criticado, pois sua teoria pregava uma sociedade sem
desigualdades.
Nesta breve introdução aos teóricos jusnaturalistas, podemos compreender como

surge o Estado e sua necessidade para a evolução da sociedade. Agora vamos
nos aprofundar nas relações entre Estado Sociedade no Brasil.
Fique de olho:
As relações Estado Sociedade são objeto de estudos de vários teóricos, tanto ao

longo da história, como na contemporaneidade. Por ser a sociedade um instituto
dinâmico, cabe aos estudiosos buscar compreender essas mudanças no pacto
social e na própria estrutura do Estado, fornecendo informações que poderão
subsidiar o debate político e a gestão social.
3. As relações entre Estado e Sociedade
As relações entre Estado e Sociedade no Brasil foram sempre marcadas pela

centralização de poder, com pouca autonomia da sociedade para se configurar
econômica e socialmente.
O passado escravocrata, a dependência agrária e a concentração de propriedades,

fez com que o país vivesse durante muito tempo sob a égide de um Estado
burocrata e centralizador.
Desde a constituição de 1824 temos a prevalência do poder concentrado, apesar

da divisão de poderes entre o Legislativo, Judiciário e Executivo. A tomada de
decisões era de controle da elite, que assumidamente visava conservar seus
privilégios.
A descentralização política e administrativa demorou a se consolidar, não obstante

ser uma demanda das províncias. Somente em 1834 se desenham os primeiros
movimentos para a criação de assembleias legislativas nas províncias e certa
autonomia territorial.

Se analisarmos a estrutura social do Brasil, veremos que o escravismo, mais do
que representar um período de nossa história, marcou a sociedade de maneira
absoluta, uma vez que não se pode pensar em um Estado que defenda as
liberdades e usufrua de mão de obra escrava.
No mais, os reflexos do período de escravismo permeiam a vida em sociedade na

atualidade, pois questionamos a igualdade conferida na constituição, no que tange
a direitos e obrigações. A cultura do privilégio se difundiu de tal forma em nossa
estrutura social que ´se faz necessário a instituição de leis e regramentos cada vez
mais punitivos para coibir, muitas vezes sem sucesso, a escalada de tal
comportamento.
3.1 Heranças do escravismo
Assim, a sociedade não acredita no dever e poder do Estado no que tange a

defesa de seus interesses, mas imputa ao mesmo a culpa de seus desamparos.
O controle político administrativo exercido pelo Estado, propiciou uma sociedade

desarticulada, não participativa e com pouca ou nenhuma influencia nos atos da
gestão de seus próprios interesses.
Os movimentos sociais são tímidos e rapidamente absorvidos pelo poder legítimo

da violência estatal. Durante um bom período, o país enfrentou regimes ditatoriais
que pretendiam estabelecer uma ordem rígida, em que a mão do Estado caia sobre
os que se insurgiam contra ela.
O que então justifica a fragilidade das organizações da sociedade no Brasil? Em

que pese o histórico de lutas sociais em determinados nichos, como os
movimentos estudantis na década de 70 e 80, e o movimento pelas Diretas Já!,
temos uma atividade social bastante reprimida. O individualismo prevalece em
relação às demandas que apresentamos ao Estado, independentemente de serem
estas demandas coletivas. Segundo Mainwaring, 1999:
a propensão a soluções individuais em vez das coletivas encontra reforço

na fraqueza histórica das organizações populares e dos partidos de massa.
Devido à fragilidade das organizações, as formas coletivas de ação de
classe são menos eficazes no Brasil do que em outros países, e as
tentativas de engajamento em lutas coletivas por direitos sociais gerais
parecem inócuas. Os pobres duvidam da possibilidade de que uma grande
transformação social possa mudar sua situação, mas têm esperanças de
subir na vida pelo esforço individual e com a ajuda de seus contatos
pessoais. Quando as soluções coletivas estão bloqueadas, ou a pessoa
procura caminhos individuais de ascensão, principalmente explorando
redes clientelistas, ou tem de se resignar com sua sorte. Por outro lado, a
institucionalização de práticas clientelistas intensifica as fraquezas das
organizações populares, pois as pessoas e os grupos preferem canais
clientelistas aos movimentos e partidos de orientação genérica.
(MAINWARING, 1999, p. 231).
O clientelismo marca a história do Brasil, assim como outras práticas que
privilegiam um grupo em detrimento de toda a sociedade.
3.2 Relações padronizadas
Edson Nunes (1997), estabelece padrões para as relações entre o Estado e a

Sociedade no Brasil. Ao longo da história, o clientelismo, o corporativismo, o
insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos estiveram presentes
em maior ou menor grau.
Sobre esses conceitos, veja abaixo:
Padrão Características Observações

Clientelismo Troca de favores entre empregos, benefícios
atores políticos que fiscais, isenções, em
envolve concessão de troca de apoio político,
benefícios na quase sempre na forma
administração pública. de voto.
Corporativismo Representa os interesses Categorias ou grupos se
no Estado de acordo com empenham em adquirir
o pertencimento privilégios mediante a
profissional. troca de favores com a
estrutura do Estado.
Insulamento Burocrático Reorganização da O Estado passa a
administração pública, promover concursos
buscando mais públicos para a ingresso.
tecnicidade, coibindo o Exigência de formação.
clientelismo e Autonomia política para
corporativismo. alguns órgãos, de forma a
diminuir a influencia
política e atender a
necessidade da
sociedade.
Universalismo de Regras e procedimentos Um modelo racional-legal
Procedimentos que racionalizam a que incentivava a
organização da meritocracia e a
administração buscando capacitação dos
imprimir mais eficiência. servidores. Primeiros
passos da moderna
administração pública
gerencial.
Fonte: Elaborado pela autora, 2020

Como vimos até aqui, a administração pública adota algumas medidas com vistas a
melhorar os resultados que apresenta para a sociedade, tentando coibir algumas
práticas e buscando ofertar serviços públicos de qualidade e com economia das
verbas públicas.
4. O IMPACTO DES RELAÇÕES ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NA

FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O que todos esses padrões vistos acima influenciam as políticas públicas e o papel
do Estado como provedor de direitos do cidadão? Vamos tentar compreender
melhor esses impactos.
Os arranjos entre atores políticos são fundamentais para a formulação de políticas

públicas, quem são esses atores: Observe a figura abaixo:
Sociedade
Demandas da Atores e
Sociedade Forças
Políticas
Arrecadaçã o Políticas
de Impostos Arena Decisó ria
Pú blicas
Grupos de Demandas de
Interesse Grupos de Verbas
Interesse Pú blicas
Fonte: Elaborada pela autora, 2020
Observando a figura acima, podemos compreender que a sociedade é a fonte de

arrecadação de impostos, e também gera demandas de funcionamento do Estado.
Essas demandas estão representadas em forma de serviços como: saúde,
educação, saneamento, mobilidade, emprego, habitação.
4.1 Grupos de interesse
Os grupos de interesse são muitos. Parcelas da sociedade que necessitam de

serviços específicos. Por exemplo: a construção de uma ponte ligando duas
pequenas cidades do interior, vai beneficiar aos moradores e ao comercio daquelas
duas cidades, portanto o grupo que tem interesse naquela construção não é toda a
sociedade. A indústria farmacêutica quando precisa de um subsidio para investir
em novas pesquisas, apesar de os resultados refletirem para a sociedade, na
construção de sua demanda, representa um grupo de interesse específico.
Um grupo de interesse pode ser definido com uma organização de pessoas que
compartilham um interesse comum atuando para alcançá-lo. Essa atuação exerce
influência sobre partidos políticos, autoridades, gestores e sobre a própria
sociedade, buscando angariar simpatia para sua causa. São imprescindíveis para o
bom funcionamento da democracia.
As corporações profissionais, órgãos de classe, federações e sindicatos

representam grupos de interesse no Brasil. Muitos atuam para impactar a
sociedade positivamente, em busca de consolidação de direitos.
Dependendo da força política do grupo, do número de integrantes representados,

podem propor e aprovar políticas públicas, alterar legislação ou normativas.
4.2 Arena
Para que tais demandas sejam debatidas dentro da arena decisória, é preciso
buscar apoio de forças políticas, e essas podem estar tanto nos próprios grupos de
interesse (Movimento dos Trabalhadores sem Teto), como dentro do cenário
político das instituições (Ministério da Reforma Agrária).
A vida social e política do cidadão implica necessariamente em um espaço

argumentativo, muitas vezes restrito aos partidos políticos, grupos organizados e
governo.
Todo esse processo é sediado no "sistema de arenas públicas", onde estão em

curso as atividades reivindicatórias de grupos, o trabalho da mídia, a criação de
novas leis, a divulgação de descobertas científicas, os litígios e a definição de
políticas públicas.

Nota-se, portanto, que o sistema de arenas públicas constitui-se, simultaneamente,
em espaço de ação e de debate. Na dinâmica que envolve a complementaridade
dessas duas dimensões, ocorre o processo de definição dos problemas sociais e
dos temas emergentes e salientes.
As demandas podem ser apresentadas pelos movimentos sociais em forma de

petições públicas, greves, atos em geral que são promovidos pelos grupos de
interesse e buscam apoio do restante da sociedade.
Políticas apoiadas em amplos consensos são mais propensas de serem
implementadas com maior sucesso e a seguir seu curso do que políticas
impostas por um governo que toma decisões contrárias aos desejos de
importantes setores da sociedade” (Lijphart,1999, p. 260, tradução nossa)
Em sociedade democráticas esses espaços são amplamente promovidos, com a

realização de audiências públicas e a criação de conselhos participativos.
5. CONCEITOS DE POLÍTICA PÚBLICA E ESFERA PÚBLICA
Políticas públicas são essenciais para todas as sociedades organizadas.
Na sua forma mais elementar, a colocação básica é: de onde provêm as

questões de política pública? Preocupa-nos entender a gênese desses
assuntos e por que algumas controvérsias ou assuntos incipientes atraem a
atenção e interesse dos centros formais de tomada de decisão, enquanto
outras falham nesse sentido. Em outras palavras, quais os determinantes
da agenda de controvérsia política dentro de uma comunidade? Como é
que tal agenda se constrói (isto é, como é que um assunto ganha acesso a
ela?). E quem participa deste processo? (Cobb e Elder, 1972:14).
O debate sobre as políticas públicas acontece na esfera pública. Podemos

entender esfera pública como: arena da discussão e do debate público nas
sociedades modernas, podendo ser espaços formais e informais.

Descrição da imagem: um jovem fazendo uso de microfone apresenta propostas
para uma grupo de pessoas em determinado espaço.
A esfera pública, segundo Giddens e Sutton, surge nos salões e cafés dos séculos
XVII e XVIII nas principais cidades europeias. Esses salões eram frequentados por
pequena parcela da população (a elite, principalmente) que abordava questões
políticas da época.
Para Habermas (2002), a esfera pública é uma arena de debate público em que os
assuntos de interesse público são debatidos para que se formem opiniões a
respeito. Trata-se de um espaço de efetiva participação democrática.
O mesmo autor condena a mídia como espaço de debate, uma vez que entende
que a mídia pode estar exercendo uma influência maléfica ao exercício da
democracia, sendo tendenciosa e manipulando a opinião pública.
Segundo Lopes et al. (2008), as politicas públicas equivalem à luta dos diversos
atores sociais para a efetivação dos seus interesses. Tais interesses podem ser de
caráter coletivo ou individual, entretanto, cabe aos governos transformar os
diversos interesses em interesses públicos, ou seja, eleger o prioritário das
solicitações da sociedade para transformar em uma ação concreta representada
pela política pública.
De acordo com Souza (2006) o ciclo de construção das politicas públicas está
assim constituído:

 A identificação do problema - quando uma demanda especifica se transforma em
um problema de universo público. Uma de crise ou calamidade pública que exige a
mobilização de grandes e pequenos grupos, ou até mesmo atores sociais
individuais articulados e possuidores de recursos de poder (alianças) direcionam o
problema a Agenda Governamental.
 A Formação da Agenda - tomada de decisão sobre se o problema fará ou não

parte da agenda política podendo ser prorrogado ou recusado. Trata-se de
estabelecer prioridades.
 A Formulação da Política - fase de decisão sobre quais ações públicas vão ser
desenvolvidas para resolução do problema em questão. A formulação implica uma
por disputa politica e ideológica por isso se faz necessário se utilizar de alianças
entre os diversos atores sociais envolvidos no processo para que os diferentes
interesses sejam comtemplados .
 A Implementação – É a materialização dos objetivos desenhados na formulação

do programa.
 A Avaliação – Vamos ver se tudo está correto, conferir, revisar, prosseguir ou

reavaliar a politica em questão
5.1 Políticas Públicas
Parsons (2007), afirma que “a noção segundo a qual o mundo estava cheio de
enigmas e problemas que poderiam ser resolvidos por meio da aplicação de razão
e do conhecimento humano está na base do desenvolvimento do enfoque de
políticas públicas”.
Assim, política pública denomina o conjunto de ações realizadas, que mobiliza

diversos recursos públicos, incluindo recursos financeiros, humanos e tecnológicos
para promover a cidadania. Estas ações são realizadas na esfera pública.

Para Lowi (1972), a política pública faz a política. Assim, cada tipo de política
pública pode encontrar diferentes formas de apoio ou ser rejeitada de acordo com
as arenas em que são debatidas. O autor divide as políticas públicas em quatro
grandes grupos:
Políticas distributivas: ignoram a limitação de recursos, portanto tem campo de

ação mais individual do que coletivo, privilegiam certos grupos ou regiões.
Políticas regulatórias: tem grande visibilidade para o coletivo, pois envolve

normatização e tem forte cunho político, movimentando os grupos de interesse que
pressionam a favor ou contra a regulação.
Políticas redistributivas: busca atingir um grande número de pessoas ao passo

em que impõe perdas para determinados grupos e ganhos para outros. Trata-se de
políticas universais de difícil aceitação, pois envolvem o sistema tributário, ou o
aumento de impostos, ou a mudança de destinação de recursos públicos.
Políticas constitutivas: estabelecem mudanças em procedimentos

governamentais ou regramentos sociais.
Qualquer dessas políticas, para que sejam implementadas obedecem a um ciclo:

Fonte: https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3842/1/PPGL_M%C3%B3dulo
%204%20-%20Pol%C3%ADticas%20P%C3%BAblicas%20e%20Participa
%C3%A7%C3%A3o.pdf
Reconhecer o problema é a primeira fase do ciclo, pois assim há a sensibilização

da sociedade para aquele determinado fator que está ocasionando algum prejuízo
aos direitos ou ao bem estar de algum grupo.
Temos diversos atores sociais organizados que podem auxiliar tanto no

reconhecimento quanto na sensibilização:
 Gestores Públicos que já atuam na área problemática e estão envolvidos

com ações semelhantes.
 Sindicatos ou associações profissionais
 Políticos eleitos com bandeiras de campanha relacionadas às localidades
onde surge o problema.
 Técnicos do poder público ou de organizações não governamentais que
estejam capacitados para visualizar o problema e propor soluções.
 Imprensa e mídia em geral que abordem o problema e promovam sua
divulgação.
Todos esses atores e a própria comunidade ou região afetada atuam na

sensibilização em busca de soluções que atendam ao interesse público.
Cabe ao gestor público ao identificar determinada demanda, consultar os demais

atores impactados por ela. O cidadão deve ser consultado sobre o problema, o

impacto deste problema sobre a sua vida, pois é o cidadão que elege seus
representantes para que estes atuem em seu nome. Somente a partir daí é que o
gestor pode submeter a demanda e a apreciação de um possível investimento de
recursos para os atores da administração pública.
Com a democracia participativa, um elenco cada vez mais diverso compõe a arena
de debate social, o que significa maior gama de soluções, que podem ser mais
efetivas, dada a diversidade de opiniões.
Com tantas diferentes atuações e interesses envolvidos, a formação de agenda se

torna um processo bastante complexo.
No entanto, o próximo passo, colocar em evidencia o problema no debate público,

requer intensa negociação e diálogo para poder dimensionar o custo da atuação do
Estado frente àquele problema específico.
5.2 Implementação
Assim que o problema ganha forma para se desenhar uma política pública e
receber atenção do poder público, inicia-se a busca de soluções.
Tais soluções podem ser emergenciais, como uma epidemia de dengue, por
exemplo, ou com maior tempo de propostas de soluções, como a construção de
uma nova creche.
A sociedade pode ser convidada a participar das propostas, com audiências

públicas, com propostas de alternativas frente ao problema apresentado.
Não podemos esquecer que as políticas públicas demandam investimentos que

nem sempre estão disponíveis pelo orçamento, uma vez que o ciclo orçamentário
tem data para acontecer. Algumas vezes é necessário realocar recursos quando a
demanda é muito urgente.
A implementação da política é colocar em prática o que foi debatido e decidido

pelos atores. Neste processo, a administração pública se encarrega de ser
impessoal e eficiente, privilegiando a economicidade.
É na implementação que os recursos serão efetivamente investidos e há que se

atuar com transparência e prestação de contas para que não haja desvios. O uso
político na implementação das políticas públicas é fartamente trabalhado nas
campanhas eleitorais.

Por fim, o monitoramento e avaliação das políticas públicas são as fases de
fundamental importância. O monitoramento permite o ajuste, o aproveitamento
melhor dos recursos investidos. Se há algo errado, no monitoramento, pode-se
definir novas estratégias, evitando perda de tempo e recursos.
Já a avaliação pode ocorrer antes, durante ou depois da implementação da política:
• Avaliação ex ante: Nesta avaliação procura-se prever como será o desenrolar da

política, se pode haver uma necessidade emergencial e se há previsão de custos e
recursos em que a variação não seja muito grande.
• Avaliação concomitante: Acontece durante o processo de implementação, onde

são realizados ajustes visando o cumprimento dos prazos, e adequação de
recursos, se necessário.
• Avaliação ex post: busca saber se a política atende aos critérios de eficiência,

eficácia e efetividade.
Para concluirmos a conceituação de política pública, não poderíamos deixar de

citar Celina Souza (2006):
Das diversas definições e modelos sobre políticas públicas, podemos extrair

e sintetizar seus elementos principais:
 A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e
o que, de fato, faz.
 A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja
materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a
participantes formais, já que os informais são também importantes.
 A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras.
 A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem
alcançados.
 A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de
longo prazo.
 A política pública envolve processos subseqüentes após sua decisão e
proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.
(SOUZA, 2006, p. 17)
A autora nos traz uma série de características das políticas públicas adequadas À
nossa realidade brasileira.
Fique de olho
A eficiência avalia se os recursos foram empregados da melhor forma possível, a

eficácia avalia se os resultados alcançados foram os melhores dentre os objetivos
pretendidos e a efetividade avalia os resultados alcançados com a política e se ela
realmente modificou a realidade daquele problema inicialmente apresentado.

É isso aí
Nesta unidade, você teve a oportunidade de:
● Conhecer a composição da sociedade e a necessidade do Estado para que

a mesma se estabelecesse como a conhecemos.
● Entender as diversas análises sobre a formação do Estado, suas
características e o Contrato Social.
● Compreender as relações entre o Estado e a Sociedade e a importância da
atuação política dos atores no reconhecimento e sensibilização sobre os
problemas coletivos.
● Entender o conceito de política pública e esfera pública.
● Visualizar o ciclo das políticas públicas.

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WOLFF, Francis. 1999. Aristóteles e a Política. Trad. Thereza Christina Ferreira

Stummer e Lygia Araújo Watanabe. São Paulo: Discurso Editorial.

Questões de múltipla-escolha (10 questões no total)
1. Muito embora a sociedade tenha sua origem atribuída aos gregos, foi um
pensador italiano que mencionou pela primeira vez o termo Estado. Trata-se
de:
a) John Locke
b) Jean Jacques Rousseau
c) Thomas Hobbes
d) Nicolau Maquiavel
e) Benito Mussolini
Gabarito: D
2. De acordo com o conteúdo apresentado na disciplina, podemos entender

que as relações entre Estado e Sociedade no Brasil foram marcadas por
diversos fatores. Assinale a alternativa incorreta:
a) Escravismo
b) Concentração da Propriedade
c) Descentralização de Poder
d) Clientelismo
e) Burocracia
Gabarito: C
3. Jean Jacques Rousseau é um dos teóricos contratualistas que estuda o

contrato social e atribui ao indivíduo uma características do “estado de
natureza” Para este autor, o homem em seu estado natural seria:
a) Egoísta
b) Sociável
c) Mau
d) Impiedoso
e) Insaciável
Gabarito: B
4. Edson Nunes conceitua as práticas do Estado brasileiro que marcaram

nossa história e que se refletem até a atualidade, entre elas o clientelismo
que significa:
a) Troca de favores entre atores políticos

b) Tecnicismo na administração pública
c) Administração gerencial com foco no cliente
d) Padronização dos procedimentos administrativos
e) Uso da máquina pública para favorecer determinada categoria profissional
Gabarito: A
5. A arena de discussão das demandas da sociedade pode ser entendida

como:
a) Praça da comunidade
b) Esfera Pública
c) Câmara Municipal
d) Assembléia Legislativa
e) Associação de Moradores
Gabarito: B
6. Na forma de Estado Aristocracia, quem são os grupos no poder?

a) A elite da sociedade
b) A maior parte da sociedade
c) Um único homem auxiliado por um grupo de assessores
d) Três Poderes
e) A classe trabalhadora
Gabarito: A
7. Denomina o conjunto de ações realizadas, que mobiliza diversos recursos

públicos, incluindo recursos financeiros, humanos e tecnológicos para
promover a cidadania:
a) Esfera Pública
b) Política Pública
c) Monitoramento e Avaliação
d) Arena decisória
e) Grupos de Interesse
Gabarito: B
8. Complete as lacunas:
No processo de _______________ das políticas públicas a administração
pública se encarrega de ser ___________ e eficiente, privilegiando a
____________.
a) Avaliação, Eficaz, Iniciativa Privada

b) Monitoramento, Impessoal, Sociedade
c) Implementação, Impessoal, Economicidade
d) Decisão, Impessoal, Efetividade
e) Implementação, Pessoal, Rapidez
Gabarito: C

9. Permite o ajuste, o aproveitamento melhor dos recursos investidos.
Quando se verifica que algo está errado, traça-se novas estratégias, evitando
perda de tempo e recursos.
a) Implementação
b) Avaliação
c) Decisão
d) Execução
e) Monitoramento
Gabarito: E
10. Busca saber se a política atende aos critérios de eficiência, eficácia e

efetividade.
a) Avaliação Ex ant
b) Avaliação Ex post
c) Avaliação Concomitante
d) Monitoramento
e) Implementação
Gabarito: B

Desafio colaborativo ( somente 1 para a disciplina toda )
DISCIPLINA Gestão Social
ENUNCIADO: Arena de discussão de políticas públicas
Olá, estudante.
Vamos iniciar o desafio colaborativo da disciplina Gestão Social. O objetivo aqui é

desafiar você a buscar mais conhecimento além do ambiente virtual de
aprendizagem e, assim, expor o resultado de sua pesquisa em nosso fórum
colaborativo. Sua participação será compartilhada com
todos os colegas e, juntos, teremos uma visão ampliada do tema proposto.
Preparado? Vamos começar!
Você mora em um município do interior do Estado de Minas Gerais. Recentemente

se estabeleceu na cidade uma grande empresa têxtil. Após alguns meses de
funcionamento, algumas pessoas na cidade começaram a reclamar que a indústria
em questão estaria poluindo alguns rios.
A associação de moradores foi informada, bem como grupos de proteção
ambiental.
Uma organização não governamental de defesa ambiental foi chamada e fez
alguns testes na água, evidenciando realmente uma contaminação.
Apresentados os resultados para as autoridades, nenhuma providência foi tomada
e o problema continua crescendo.
Como a empresa trouxe empregos para a cidade e aumentou a arrecadação de
impostos do seu município, as autoridades parecem estar fazendo vistas grossas
ao problema.
Descobriu-se também que o proprietário é muito amigo de um vereador da cidade.
Uma parcela da população, favorecida com os empregos gerados e o crescimento
do comércio na cidade, acusa a parcela incomodada pelo problema de ser
contrária ao progresso.
Desta forma, criou-se um clima de embate no município e é necessário traçar
estratégias para conter a crise e, principalmente proteger o interesse público.
Cabe a você visualizar a situação de maneira racional e tentar atuar para
solucionar a demanda.
Tenha em mente que você como morador da cidade é parte interessada tanto no
progresso quanto na preservação ambiental.

Diante do contexto acima, participe, seguindo os três passos abaixo:
1.Identifique os atores envolvidos no problema, citando seus papéis como

defensores do meio ambiente e defensores do progresso.
2.Descreva como pode ser formado o debate na esfera pública, como apresentar o
problema e sensibilizar a sociedade,
3.Exemplifique soluções que possam atender a esta demanda específica, tendo em

mente que é preciso preservar o meio ambiente e contribuir com o crescimento
econômico da cidade.
Orientações:
Lembre-se de que será necessário interagir com pelo menos dois colegas durante
o fórum colaborativo. Comentários contendo apenas afirmações como:
concordo;entendi ou que ótima contribuição; não serão considerados pela tutoria
como participação para composição da nota.
Contamos com a sua contribuição.
Bons estudos!

RUBRICAS
Critérios Excelente Proficiente Competente Aprendiz
A contribuição A contribuição A contribuição A contribuição cita

cita e cita e cita e e descreve duas
descreve dois descreve duas descreve duas ou mais situações
ou mais atores ou mais ou mais semelhantes, sem
envolvidos na possíveis soluções para no entanto
Desenvolvimento situação formações de a demanda, descrever as
da atividade problema e debate, apresentando soluções
seus citando o alternativas solicitadas.
posicionament espaço para ambas
os frente à correto para as partes
demanda esse debate e envolvidas
possíveis
ferramentas
de
sensibilização
da
comunidade
sobre o
problema

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Patricia Ferreira de Mendonça

Graduada em Comunicação Social pela UNESP, especialista em Processos

Estado, Sociedade e Políticas Públicas

[SER001] Template da unidade para o(a) autor(a) 1

A evolução do homem trouxe a necessidade de convivência em grupos de

O desenvolvimento e aperfeiçoamento das ferramentas de trabalho, bem como

Se estabeleciam em determinados espaços físicos, enquanto as condições

Uma sociedade se constitui de redes de relacionamentos, marcadas pela

[SER001] Template da unidade para o(a) autor(a) 2

Dois conceitos semelhantes necessitam ser diferenciados aqui: comunidade e

Mas a história comprova que essas relações não foram propriamente

Uma organização dotada de poder e autoridade sobre todo o grupo: o Estado. O

Para que haja o reconhecimento, o Estado necessita de elementos constitutivos:

[SER001] Template da unidade para o(a) autor(a) 3

O povo é caracterizado como o elemento humano do Estado, um conjunto de

Vale aqui diferenciarmos os conceitos de povo e nação. A nação tem como

“Nação é um grupo de indivíduos que se sentem unidos pela origem

Aliás, soberania é o terceiro elemento constitutivo do Estado. Isso significa que o

Muito embora a civilização grega carregue grande parte do mérito sobre a

[SER001] Template da unidade para o(a) autor(a) 4

Originada do conceito de status (situação), Estado engloba um conjunto de

A monarquia absolutista é a expressão deste poder centralizado, pois reserva ao

1.1 O papel do Estado

O século XVII na Europa foi um período conturbado, marcado pela imposição

Com o crescimento da burguesia, e seu constante enfrentamento do poder

Com o embate entre a nobreza e a burguesia, os ânimos exaltados, ameaçavam o

A Inglaterra teve um momento ainda mais caótico, em virtude de ser o poder

A ideia de Estado, bem como a de sociedade civil se desenham com base no

1.2 Estado de Natureza

O direito à sobrevivência esteve presente na vida dos indivíduos desde o

[SER001] Template da unidade para o(a) autor(a) 6

A única maneira de instituir um tal poder comum, capaz de os defender das

Para o autor, o Estado pode ser classificado de três formas: monarquia,

Formas de Estado Características

“O Contrato Social” inicia um debate político e social que ainda não

2.1 O homem social

Um dos contratualistas mais conhecido é Jean Jacques Rousseau (1712-1778),

Rousseau via a natureza humana caracterizada por uma sociabilidade, uma

Igualdade, liberdade, felicidade e paz são características do estado de natureza em

“O primeiro que, tendo cercado um terreno, atreveu-se a dizer: Isto é meu, e

Assim, o autor atribui ao processo de socialização o comportamento egoísta do

Rousseau afirma que o contrato social é a renúncia da liberdade natural para um

Nesta breve introdução aos teóricos jusnaturalistas, podemos compreender como

As relações Estado Sociedade são objeto de estudos de vários teóricos, tanto ao

3. As relações entre Estado e Sociedade

As relações entre Estado e Sociedade no Brasil foram sempre marcadas pela

O passado escravocrata, a dependência agrária e a concentração de propriedades,

Desde a constituição de 1824 temos a prevalência do poder concentrado, apesar

A descentralização política e administrativa demorou a se consolidar, não obstante

[SER001] Template da unidade para o(a) autor(a) 10

No mais, os reflexos do período de escravismo permeiam a vida em sociedade na

3.1 Heranças do escravismo

Assim, a sociedade não acredita no dever e poder do Estado no que tange a

O controle político administrativo exercido pelo Estado, propiciou uma sociedade

Os movimentos sociais são tímidos e rapidamente absorvidos pelo poder legítimo

O que então justifica a fragilidade das organizações da sociedade no Brasil? Em

a propensão a soluções individuais em vez das coletivas encontra reforço

3.2 Relações padronizadas

Edson Nunes (1997), estabelece padrões para as relações entre o Estado e a

Sobre esses conceitos, veja abaixo:

Padrão Características Observações

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